公共安全危机管理教案

公共安全危机管理教案（共8篇）

公共安全危机管理教案 篇1

公共安全危机管理教案-1 第一章 绪论

（一）教学目的及要求：使学生了解公共安全危机的含义、基本特征和分类

（二）重点和难点：的基本特征和分类

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 公共安全危机的相关概念

一、危机的概念

《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端①。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”，如危机四伏；二是“严重困难的关头”。②在中国的现代社会中，危机更多的指突发事件，并可以用不同的术语描述更具体的事件，如“紧急情况”、“灾难”、“事故”、“社会冲突”、“社会骚乱”等。在有些情况下，这些词可以表达同样的事件，而在某些情况下不同的术语反映出危机所具有的不同特征。比如突发事件强调的是事件发生的不可预测性；而紧急情况则强调事件应急处置时间的紧迫等。从学术层面看，不同的学者从不同的角度对危机有着不同的阐述。

有的学者认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”③

有的学者认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚”。①

综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。这个定义有三点需要强调：第一，受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织，例如家庭、企业、单位、行业，还可能是一个地区乃至一个国家甚至国际社会。因此，就危机发生的范围而言，即可能是微观层面影响个人或者少数人的，也可能是在宏观层面，涉及的范围十分广泛。第二，危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。第三，危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。

二、危机管理的含义

危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。

三、公共安全危机的概念

（一）公共安全的含义

公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。一个社会安定有序，本身就是不同利益群体各尽其能、各得其所而又和谐相处的表现。毫无疑问，实现社会的安定有序，必须以社会公共安全的有效维护做保证。

（二）公共安全危机的含义

公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需由以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境或事件。

（三）公共安全危机与相关概念的区别 1．公共安全危机与突发事件的区别

所谓突发事件，日前还没有一个统一的科学定义，《辞典》中也没有明确的解释。“突发”一词，顾名思义就是突如其来，出乎人们预料所发生的，综合当 今人们对突发事件的认知，我们认为，突发事件就是在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负而事件。

公共安全危机事件与突发事件都是负面事件，都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失、损害或负面影响。但是，突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到；而公共安全危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。突发事件最显著的特征就是突发性，出人意料。公共安全危机事件一般以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来。这就是说，在一定的外界条件下，突发事件可能会进一步发展成为危机，也就是说，突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的原因。从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为危机事件。许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，朝着无序的方向发展时，危机便会形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能把它们消灭在摇篮之中，从而就不会演变为危机。

2．公共安全危机与紧急状态的区别

紧急状态是指因一定的危机所引发的有别于正常状态的社会秩序。它与公共安全危机的区别主要在于：

（1）公共安全危机的判断确认主体一般是各级政府，紧急状态的判断确认主体一般是最高立法机关或国家元首；

（2）各级政府在判断一次事件是否构成一场公共安全危机时所遵循的程序要求不如立法机关或国家元首判断是否成立紧急状态时严格；

（3）政府在确认某一事件构成公共安全危机后，只需要发布一个通告就可以宣布政府已进入应对公共安全危机的状态之中，而要宣布成立一个紧急状态，却有严格的形式要求，必须有国家元首签署的法令才能生效，显然，这样一个法令比行政机关的通告要正式、权威得多；

（4）公共安全危机与紧急状态在本质上表现为一种危险度的不同，正如有的学者所说，不能将任何公共安全危机都纳入紧急状态，紧急状态只是非常危险的高级危机状态①；

（5）在公共安全危机阶段采取的应对措施不如紧急状态下所采取的应对措施严厉，有些应对措施只能在紧急状态下使用，如戒严等。

第二节 公共安全危机的基本特征和分类

一、公共安全危机的基本特征

（一）突发性

由于公共安全危机发生前的量变过程不为人们所注意，待到公共安全危机发生时，事物原有的发展格局突然被打乱，使人感觉非常突然。同时，公共安全危机中的混乱局面使人们既得利益丧失或可能丧失，使人们面临一个全新的、不熟悉的环境，人们有一种强烈的希望回到原来状态的心理，使人们更加感觉到公共安全危机是突发性的。

（二）公共性

公共安全危机事件一般都涉及公共利益，会因为迅速传播而引起公众关注，成为公众焦点，而且公共安全危机事件要动用相当多的公共资源，形成以政府为主导的公共应对网络，才能予以妥善解决。

（三）破坏性

公共安全危机会造成损失，这种损失可能是有形的，也可能是无形的。公共安全危机会造成机器设备、房屋建筑等生产资料以及原材料的损失，导致资金的流失，甚至导致人员的伤亡，公共安全危机还会损坏企业形象以及个人信誉，等等。

（四）不确定性

公共安全危机发生具有很大的不确定性。人们很难判断公共安全危机是否会发生，也很难预测其发生的概率，人们只能依据以往经验做出预测，而且经常预测错误。当公共安全危机发生时，新事物正在孕育或形成，人们对新事物的认识甚少，按照以往的经验和统计规律去判断公共安全危机常常是不准确的，容易犯错误，不利于进行公共安全危机事件管理。另外，公共安全危机情景也有很大的不确定性。由于公共安全危机的发展经常是出人意料的，因而在公共安全危机事 件管理中要密切关注危机的进展。

（五）紧迫性

不但公共安全危机的发生是突然的，而且发展也非常迅速，随着公共安全危机的进展，造成的损失会越来越大。对公共安全危机的反应越是快速，反应决策越是准确（决策的准确度与时间有一定的相关关系），那么损失就会越小。所以公共安全危机中，时间非常紧迫，对时间的把握程度很大程度上决定了公共安全危机事件管理的有效性。

（六）信息不充分

在公共安全危机中原有的沟通渠道会遭到破坏，使信息无法有效地沟通。比如说在一次严重的地震中，大部分的电话线和无线电通讯基站已遭受破坏，那么受灾地区内部的信息交流、灾区与外部的联络就无法有效地进行，人们很难了解受灾情况，从而采取有效的行动。另外，在公共安全危机中，人们处于惊慌状态，人们会因为过度紧张而对客观情况反应失真或夸大公共安全危机的细微之处，从而使公共安全危机管理者接受的是错综复杂而又真伪并存的信息，在这种状态下，对公共安全危机管理有用的信息是非常不充分的。

（七）资源严重缺乏

在公共安全危机中，用于解决公共安全危机的资源是非常有限的。首先，公共安全危机中资源会遭到破坏，而用于危机反应的备用资源，或者遭受破坏，或者离危机现场很远，远水解不了近渴。其次，公共安全危机中对资源的需求量非常大，而且资源的使用速度非常快，即使资源充足，也难以满足危机反应和恢复的需要。再次，在公共安全危机中，组织不但无法有效获取收入，而且还要动用过去的积累资金去应付危机，组织的资金资源就显得非常紧张。最后，公共安全危机中的人力资源是紧缺的，那些未受过训练的人在危机中会惊慌和感到压力，无法冷静地参与解决公危机；而训练有素的危机反应人员毕竟是有限的，危机的规模较大时，就会感到人手不够。

二、公共安全危机的分类

（一）按公共安全危机产生的诱因分类

按照公共安全危机产生的诱因，可以将其划分为以下三类： 1．外生型危机 外生型危机是指由于外部环境变化给组织带来的危机。这种情况下，组织之所以陷入危机完全是由于外部环境的变化造成的。如自然灾害的发生。

2．内生型危机

内生型危机是指由于组织内部管理不善所引发的危机。如2001年日本一家牛奶公司的生产线由于没有按照规定的时间要求进行清洗，导致细菌滋生而造成饮用者大量中毒。3．内外双生型危机

在不少情况下，组织之所以陷入危机，往往是外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。内部管理不善使得危机爆发的“火药库”不断增大，外部环境某一方面的突然变化，则成为危机爆发的直接导火索。此时，危机具有内外双生型危机的性质。

（二）按公共安全危机发生的层次分类

按照公共安全危机发生的层次划分，公共安全危机可分为全球危机、国际危机、国家危机、地区危机、组织危机等。

（三）按公共安全危机中的不同利益主体分类

在危机情境中，当所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于一致性危机；当各相关的利益主体具有不同的要求时，或者说存在着两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于冲突性危机。一致性危机较为典型的例子是自然灾害，冲突性危机的例子如军事冲突。当然，在一致性危机和冲突性危机之间并不具有不可逾越的界限，由于看问题的角度不同，同一危机可能具有不同的分类。如面对洪水侵害，受灾区的群众共同的愿望是抗洪救灾，洪灾显然具有典型的一致性危机的性质；但为减少洪灾损失，面对泻洪地点的抉择时，泻洪地区和其他地区又具有一定的冲突，洪灾又具有冲突性危机的特征。

（四）按公共安全危机发展的速度分类 1．龙卷风型危机

这种危机来得快、去得也快，比较典型的是一些劫机或者劫持人质危机。1977年在摩加迪沙机场的劫机事件是这类危机的典型，此后世界各国领导人普遍认为，采用突击队攻击的办法解决劫机事件，使劫机事件成为龙卷风型危机是最好的选择。因为公众一般认为面对这类事件，行动失败也比不采取行动好。此外，空难等事故也属于龙卷风型危机，事故突然发生后很快又会平息，不会给社会带来长久的影响。

2．腹泻型危机

危机逐渐发展酝酿，但爆发后很快结束。这种危机的典型案例是美国得克萨斯州发生的大卫教派邪教危机。该教派在此之前已经存在很长时间，逐渐走向非法教派，在与FBI发生对峙和对抗后大多数教徒葬身火海，危机迅速结束。

3．长投影型危机

危机突然爆发，其后续影响深远，长时间不能平息。荷兰的罗森塔尔认为形成长投影型危机有两种原因：一是未能充分理解危机原因。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，事件虽然很快平息，但是骚乱后人们意识到危机的真正原因是种族问题，而解决这一问题是极其困难的，果然到1995年，洛杉矶黑人再次发生**。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2001年2月9日，美国核潜艇撞沉了日本渔业实习船“爱媛号”，当时的日本首相森喜朗闻讯后却仍在打高尔夫球，对危机置若罔闻，此事被媒体曝光后，成为促使森喜朗下台的原因之一。

4．文火型危机

这类危机开始缓慢，逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但是结束也很缓慢。比较典型的文火型危机是越南战争。由于“崇高”目标的吸引，同时对战争困难估计不足，美国逐渐卷入越南战争。随着真正的代价逐渐增大，美国决策者骑虎难下，只能继续向越南增兵，企图赢得战争。等到认识到决策的失误时，美国决策者开始从越南抽身，但是这个过程在心理上、政治上都是十分困难的，因此撤军也拖了很久才完成。

（五）我国政府对突发公共事件的类型划分

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，主要突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类：一是自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

思考题：

1．公共安全危机的概念、突发公共事件的概念。2．公共安全危机的基本特征有哪些？ 3．公共安全危机分哪几类？ 4．突发公共事件可分哪几类？

5．公共安全危机与突发事件、紧急状态的区别与联系是什么？ 6．如何避免公共安全危机产生连带效应？

第三章 公共安全危机管理中的政府责任

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任

（二）重点和难点： 我国政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

在我国，由于经济发展的不平衡、政治体制改革的滞后性以及道德文化体系的失稳，各种天灾人祸不断，已进入了一个危机频发期。各种公共安全危机事件严重的危害了社会公共安全，损害到公共利益，政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在公共安全危机管理中必须承担起应有的责任。以责任制约政府，以责任制约权力，塑造一个讲信用、值得信赖并对自己的各种行政行为或制度设计负责的政府是各国公共安全危机管理的经验总结。

第一节

政府责任概述

“政府责任”，是一种责任形式，它以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政务，推崇“负责任的政府”。作为责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式。

一、政府职能理论

“政府” 一词有狭义和广义两层含义。广义的政府泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构，即我们通常所谓的立法机构、司法机构和行政机构。而狭义的“政府”即指其中的国家行政机构。

职能是指组织或者个人具有的职责和功能。所谓政府职能就是指政府作为社会中最大的公共组织在维持社会稳定、保护社会公平、促进社会发展诸方面所应该担负的职责和能够发挥的功能。政府职责是指政府这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、安全保卫责任、维持秩序责任。政府功能是指政府将其所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，决定后者的特征；后者是前者的表现，是责任性付诸行动的结果。两者合成一体就构成了政府职能的内涵。政

①府职能在实践中被规定的合理程度反映了政府行为的合法性（legitimacy）水平。职能规定得合理，合法性就高，政府效能也会提高；反之，职能规定得不合理，合法性就低，政府执行政策时就会遇到社会不合作或者抵抗带来的阻力。

政府职能理论认为，政府对危机事件进行管理，以保护公民的人身权与财产权，保卫国家安全，是政府义不容辞的责任，属于政府的基本职能。②

二、政府责任的基本价值与主要内容

一般来说，责任在政治活动和公共管理中最一般的含义是指与某个特定的职 位或机构相联系的职责。

在我国，政府责任应是指政府及其行政人员积极有效地回应社会需求，维护社会秩序和实现人民群众的根本利益，并对政府及其行政人员的失职行为和不作为行为承担相应的责任。其含义包括:一是政府对公民的责任。政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构的责任。从根本上说，政府的一切行为，都必须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质上履行的是“公仆的责任”。二是政府在不履行其职责或没有很好的履行职责，而损害人民群众的根本利益时所承担的否定性后果。三是政府及其组成人员必须对他们的行政行为做出合理的解释。

三、政府责任的主要形式

（一）政治责任。所谓政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。民主政治与传统政治的最大区别之一在于政府要承担政治责任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官员的行为必须以民意为归依，统治者的权力建立在被统治者认同的基础之上，这是民主政治的基础所在。

（二）道德责任。道德责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务带理时必须承担的道德意义上的责任。所谓道德意义上的责任，也就是指虽然政府及其公务员不违法也不违宪，但如果行为明显与社会善良风俗有悖，就应承担的道德责任。行政机关及其官员的行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治的正当性，因此，即使在君主专制时期，皆对行政的道德规范有明确要求。在民主社会，作为公务人员，不仅应娴熟于政策执行技巧，更应有高尚的行政道德。

（三）法律责任。在民主政体下，政府作为为公共利益服务，为人民利益服务的法人，具有权力能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体。当政府机关行为侵害人民权利时，人民有权起诉，司法机关有权通过司法程序处理，并对由此产生的损害予以相应的补偿，同时应追究政府的违法责任，这已成为责任政府不可或缺的一个重要环节和制度。

（四）社会责任。“绩效”等问题的充分暴露，政府履行社会责任被提到应有的位置。因此，政府责任的核心价值发生了改变，即更加强调政府对社会的服务及促进社会公平等方面的社会责任。因为，政府是社会公共权力的行使者，有着特殊的角色地位；社会良性运行，协调社会关系，促进社会有序互动，是政府应尽之责。

相应的,政府在公共安全危机管理中也负有政治责任、社会责任、道德责任以及法律责任。

第二节（政府在公共安全危机管理中的）政治责任

政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。政府政治责任的承担是基于其取得政治合法性，从而树立政府权威、维护政权稳定的需要。

一、转型期强调政府在公共安全危机管理中政治责任的重要意义

在当今社会，政府在公共危机管理中的责任首先是一种政治责任。由于现代社会危机频发，并且破坏力巨大，因此公共危机管理往往成为社会舆论关注的焦点，政府往往要承担巨大的政治风险。公共危机管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，公共危机管理失败，会直接影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。

首先，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于维护社会政治稳定。公共安全危机管理中政府的应急处置工作与社会稳定的关系也具有两面性。在公共安全危机事件发生后，如果由于政府的应急处置工作不力而造成群众生命、财产的损害范围扩大，则其效果往往具有很强的扩展性。例如，媒体曝光、群众上访、冲击政府机关，甚至可能裂变为对社会产生剧烈震荡和破坏性的局部骚乱和**事件，成为影响社会稳定的催化剂。另一方面，如果政府采取及时、有效的应急处置措施，则能够起到安定民心、振奋精神、鼓舞士气、提高政府的凝聚能力，从而达到有利于社会稳定的作用。从此意义上说，有效地应对公共安全危机事件是安国利民的大事。

其次，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于树立政府权威，维护政府公信力。对公共安全危机事件的有效管理，是对政府工作能力和公信力的一个严峻考验。如果政府对公共安全危机事件的预警机制差，应急准备不足，应急反应组织机制不健全、决策失误，甚至基于政绩方面的考虑而报喜不报忧，在公共安全危机事件发生后，本着“内部处理”、“大事化小”的原则，进行隐瞒、谎报，不积极、妥善地开展应急处置和善后工作，从而导致国家和个体的生命财产遭受不应有的损失，这样不仅会降低政府在国内社会的公信度和政治信誉，也会降低政府在国际社会上的形象和普遍支持力，甚至会被国外少数媒体或敌对分子大肆渲染，以达到诋毁国家形象的目的。

二、我国政府在公共安全危机管理中所负有的主要政治责任

政治责任的内容有两个层面。其一，政府要制定符合民意的决策。在民主政治下，政府的决策必须合理，必须代表人民的意志和利益。尽管决策过程会有不同意见、利益和要求的影响，但政府作为决策的负责人和最终决定者，有责任通过综合协调和平衡，最终做出明智的决断。如果决策失误或违背民意，虽不一定受法律追究，但要承担政治责任。其二，政府要负责决策得到有效的贯彻执行。政府官员并不一定直接去执行每一项决策，也不可能全部知晓其下属的具体行为，但他有责任拿出有效措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻。如果政府官员对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。

目前一般认为我国政府在公共安全危机管理中的政治责任主要应包括:

（一）保持社会稳定恢复正常秩序的责任。在公共危机得到基本遏制的情况下，政府的主要责任就是尽快恢复正常秩序。

（二）采取应急措施控制危机发生和蔓延的责任。应急措施是非常规措施，不可能按照现行的行政组织体制和程序以及形式发布指令。应急措施的产生机制主要有二，一是针对常见的各类危机进行研究，提出有针对性的危机处理预案，防范于未然，二是在危机刚刚发生时，在反应敏捷的信息系统基础上，提出有针对性的紧急决策，并且迅速部署和传达，控制危机的蔓延。如果平时没有对各类危机的应急措施（即危机管理预案），在危机发生后又没有有效的应急措施的决策机制和能力，而且，缺乏应急措施传达和贯彻的通道，应急措施就会落空，仅靠采取常规措施就无法控制危机的发生和蔓延。

（三）对公共安全危机事件的后果所负的政治责任。具体来说某级政府因在公共安全危机事件管理中严重失职，导致特别重大公共安全事件的发生，给国家、集体、人民群众的生命财产造成巨大损失时应承担集体引咎辞职的责任。公务人员在突发性公共危机事件中失职也应承担相应的政治责任。世界许多国家或地区有成文或不成文的“高官问责制”，而这种责任一般归入政治责任，即具有领导职务的政府官员，即使在突发性公共危机事件中对造成的损失没有直接责任，也要承担间接的政治责任，如引咎辞职、调离现职。应该提到的是“引咎辞职”不是强制性的，严格的制度尽可以追究官员的责任，却不能强制公务员主动请辞。当然，对于那些有咎不辞的官员，则完全可以启动不信任、罢免和弹劾程序，责令其辞职。引咎辞职含有的非强制与主动性，是要求官员对认为自己应该对某些事故负责作出的自觉表态。我国的政府公务员是由人民代表选举产生的，因此应对人民负责，“引咎辞职”理应成为我国政治生活中官员自责的一种惯例。

在公共安全危机管理中履行政治责任，要作到以下几点：

第一，必须建立和完善政府与公众的对话、沟通机制，给予社会知情权。一旦发生重大的突发事件或出现棘手的社会难题，我们的各级政府部门及行政官员必须正视现实，任何向群众隐瞒真相、谎报实情、甚至提供虚假信息、美化和掩盖问题的做法，都是群众坚决不答应的，也是于事无补的。只有实事求是地向群众说明实际情况，求得群众的谅解，相信群众依靠群众才真正有助于问题的尽快解决。在公共安全危机事件发生后，由于关系到自身的根本利益，公众对事件的一切情况非常关注。这就需要政府能够及时真实向公众告知事件情况。否则将会引起混乱与恐慌。

第二，建立和完善各级政府应对公共安全危机的预警机制、各类危机预案的准备机制以及危机发生后的政府统一、协调指挥机制，这些均是各级政府重要的公共管理职能。

第三，防患于未然，各级政府应尽可能地加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入，为防止和应对突发事件的发生奠定必备的物质及社会基础。

第三节（政府在公共安全危机管理中的）道德责任

政府道德责任，是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果，如否定性评价、道义遣责、纠错问责等。政府道德责任包括两个方面:一是政府应承担的道德义务，如政府的廉洁高效，遵纪守法，使自身成为全社会的道德楷模，加强社会道德建设，实现社会公正，文明执法，尊重保护人权等等，可称为第一性政府道德义务；二是政府违反道德责任所应承担的后果，如道义遣责、公开道歉、失信补偿、引咎辞职等等，可称为第二性政府道德义务。

道德责任从某种意义上来说是政府全部工作的中轴。长期以来，人们强调更多的是政府责任中的政治责任、法律责任，而忽视道德责任，甚至把建立责任政府简单地等同于依法行政。其实探讨当前社会转型时期的政府责任问题，固然应当强调其政治与法律责任，但对其在精神引导和道德孕育方面所肩负的责任亦不能忽视。因为政府道德责任在一定条件下会转化为其他责任。在有些国家，如果政府道德形象严重败坏有可能转换为政治责任，导致政府内阁下台；政府官员的行为不端不仅会遭到社会的遣责还可能遭到弹劫，甚至承担刑事责任。因此政府应以社会整体利益代表的角色，引导公民建立一种积极的公共生活，以培养健康的社会风气和高尚的道德情操。

一、政府在公共安全危机管理中承担的主要道德责任

政府在公共安全危机管理中的道德责任是指政府作为社会的一部分，社会成员在公共安全危机事件中遭受伤害、损失，政府应对其表示关心、安慰，并助以一定的物质帮助。政府的道德责任是深受儒家仁义思想影响的中国国情的产物，也是体现政府“一切为了人民”的宗旨的有力证明。江泽民同志“以德治国”的治国方略，从较多层面上强调了道德因素在维护社会稳定中的重要作用。作为权力执行机关的政府，在公共安全危机管理中也必须担起道德上的责任。“水能载舟，亦能覆舟”。一个政权（政府）想要长期存在下去，必须要有良好的道德和正确的价值取向，如果政府行为不能适合人民及社会所要求的道德标准，将得不到人民群众的拥护，也就失去了其统治与行使权力的正当性，政府的道德是获得权力的前提和基础，是能更好行使权力的条件和保障。可以说在危机事件发生后政府是否关心人民安危，应是判断政府是否是责任政府的基本标准。那些忽视道德责任的政府往往认为危机事件可能只影响到局部地区（行业）和暂时局面，自己有更多更重要的“正事”要做，不能因小失大，于是在数量上比较危机管理成本（如宣布紧急状态、组织动员资源、采取隔离转移措施和直接用于危机控制的投入）与危机损害的大小，当认为危机损害还不及危机管理成本，就懒得管它。但是，这种对政府责任在数量上的权衡比较，实际上是对危机事件缺乏敏感的行政惰性，根子上是对公共利益和公众安全缺乏责任意识和关爱同情的行政道德。所以在公共安全危机管理中，政府在很大程度要基于道德因素的考虑，体现政府人性化的道德责任的存在。

在公共安全危机事件管理中，政府应该依法行政且政策的制定与实施既合程序又合社会基本价值。从宏观上看,政府要坚持公平正义的原则，要使社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现，要抓好社会主义精神文明建设，建立完善的道德规范体系，积极开展诚实守信的道德实践活动，把建立包括社会保险、社会救助，社会福利和慈善事业在内的，相互协调的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要途径，将以德治国和依法治国有机结合起来，为构建和谐社会提供有利的基础和保障。从具体的行为看，作为政府官员应该具有责任感和事业心。应成为社会道德的表率，以自己的行为维护和支持积极而健康的道德风尚。公共安全危机事件发生后，受灾群众往往数量众多，有的受伤、甚至面临生命危险，有的流离失所、无家可归，有的家庭的生活资料在一瞬间化为乌有，在医疗、居住、饮食、交通条件、精神安慰、重建家园等各个方面均需要人道主义的关怀。对此，政府有道义上的责任采取积极有效的措施对受害群众进行安置和救助。例如，对受伤人员进行紧急救治，对受灾群众提供临时居留地、衣物、食品、药物等，基本上保证受灾群众不挨饿、不受冻、不染病疫、不成批外流。对于处于危险中的灾民与受害者或实施紧急救助，或组织紧急疏散、转移安置，对生活困难的灾民进行救济和帮助。同时，重大公共安全危机事件往往有大量人员伤亡，给人们的心理上造成重大的冲击，而这种伤害很难康复，要求政府在做好物质补偿的同时，建立起有效的心理干预机制，对公众的心理进行疏导，减弱人们的心理恐慌，避免“涟漪反应”，体现出政府的人文关怀。

第四节（政府在公共安全危机管理中的）社会责任

社会责任是指政府对社会的服务和管理及在促进社会公平等方面的责任。政府作为公共部门，对社会的良性运行，减少和控制社会问题负有不可推卸的责任。伴随着建设服务型政府的行政改革浪潮，强化政府的社会管理和公共服务职能已成为大势所趋，政府进行公共安全危机事件管理是政府服务社会的一项职能，是其社会管理职能的体现。

一、政府在公共安全危机管理中的主要社会责任

在社会主义市场经济条件下，政府对公共事务管理职能主要包括：（1）政府对经济生活的宏观调控，保持宏观经济环境的稳定，减少经济周期的波动，使市场主体能够得到正常运作；制定和执行产业政策，弥补由于外部经济、规模经济、信息不完全与信息不对称造成的市场失灵。（2）政府为公众提供基本的物质服务，如公共设施的修建，铁路、公路的建设等。（3）政府要为公众提供政治、文化服务，包括赋予人民民主权利，鼓励公众参与政治生活，发表各自得意见和看法，通过对科教、广播、电视、出版等方面的支持，丰富人们的业余文化生活，提高公众的文化素养，满足其精神需求。（4）政府为公众提供社会服务。如加强环境整合，提供良好健康的生存空间、医疗卫生、公共娱乐、社会保障和福利等。其中，提供良好健康的生存空间，既包括政府有提供良好的社会秩序的责任，也包括当民众的生命、财产安全受到影响和威胁时政府负有的提供救济和帮助的责任。

政府在公共安全危机管理中的社会责任主要在于要对社会公众负责，了解、理解、权衡、满足他们的愿望、要求和其他利益：首先，加大教育力度，提高危机意识、普及危机知识。政府应该利用自己手中的行政资源对公众进行教育，提高公众对公共安全危机事件的预防与应变能力。在我国由于传统历史文化的原因，老百姓的危机意识比较淡漠，缺乏危机意识。当危机来临时，人们由于毫无准备，往往手足无措，立即陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。因此，在危机预防管理中政府必须做到:一是要经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念；二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，才能从容应对。

其次，提高社会动员能力，建立健全社会救助机制。危机发生后，仅靠政府拥有的资源往往不足以应对，需要迅速征用和募集社会资源，动员社会力量。南京大学社会学系有关学者调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，85.3%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。因此政府应充分组织社会资源，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，这样才能更快更好地战胜危机。但是政府组织社会资源的能力不仅取决于其行政权力的强制力，而且取决于政府信用能力。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机管理的重要内容之一。

第五节（政府在公共危机管理中的）法律责任

行政法律责任界定为:“行政法律关系主体因违反行政法义务的行为或行政不当行为所引起的法律责任。”其特征:首先，表现为行政法律责任的承担主体的多重性；其次，行政法律责任追究机关和追究程序的多元性；再次，违反明确的法律条文的规定。

政府（法律）责任主要包括:第一，行政责任。政府行为或制度设计违反行政法律规范所应承担的义务。行政责任实际上是一种法律责任.是由法律单方设定的。同时也是一种独立的责任。有相对特殊的内容和承责条件。责任主体是政府。第二，民事责任(侵权赔偿或补偿责任)。政府行为或制度设计违反相关法律给相对人造成了伤害时所承担的财产上的赔偿和补偿责任。第三，刑事责任。刑事责任是最古老、最严格的法律责任。但政府作为刑事责任主体来承担刑事责任却是一个新命题。传统法学认为“法人无犯罪能力”。现代社会，认为“法人”，已成为国家政治、经济生活的主角。于是法学界提出了遏制机构及法人犯罪理论。

一、政府在公共安全危机管理中法律责任的内涵

目前，世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范公共危机管理中的政府行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共危机管理中必须要依法行事，否则就必须承担法律责任。首先，政府在公共安全危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，应当承担相应的法律责任，致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府进行赔偿。第二，政府在公共危机管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。法律责任是政府违反作为义务和违反不作为义务的行政行为所应当承担的法律责任，它具有强制性、制裁性和义务性等特点。在“非典”期间已经启动的政府法律责任的追究主要涉及公务员的追究，还没有认真追究政府应承担的法律责任。国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》规定的法律责任也主要是公务员的责任或领导者的责任。其中为组织行为承担的领导责任包括：县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等等。但是《突发公共卫生事件应急条例》忽略了作为行政主体的国家机关及有关组织所承担的法律责任，同时也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。法律救济始终是各部门法律不可或缺的重要环节。没有救济规定的法律是一部未完成的法律。严格的说政府应承担的法律责任的形式包括行政赔偿、恢复名誉、赔礼道歉、撤消违法不当的政府行为。

二、我国政府在公共危机管理中的主要法律责任

我国政府在公共安全危机管理中的法律责任主要体现在侵权赔偿责任和行政补偿责任上，下面将以此为例探讨政府在公共安全危机管理中的法律责任。

（一）政府的侵权赔偿责任

强调政府在公共安全危机管理中的赔偿责任，是国家赔偿制度的立法宗旨和价值体现。平等主体之间损害赔偿问题已由民事法律加以规定，而政府机关由于其权力方面的优势性，其侵权行为给公民造成的损害往往更大。其实，在权利与权力的关系上，权力来源于权利，权力服务于权利；具体到赔偿问题上，民事侵权赔偿责任和行政侵权赔偿责任也只不过是侵权主体不同而已，在实质上并无区别。政府赔偿制度的建立，也是政府取信于民、敢于承担过错、间接树立政府良好形象的有效途径。如果不对其承担赔偿责任，实在难以体现现代法公平、公正的价值要求。我国《赔偿法》的立法宗旨是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，要使这样的立法宗旨真正落到实处，恐怕仅仅依靠目前《国家赔偿法》中有限的赔偿范围很难具有说服力，在公共安全危机事件管理中落实政府的赔偿责任不可忽视。从我国目前的情况来看，《国家赔偿法》是政府侵权赔偿的主要法律依据，其第3、第4条规定了行政赔偿的范围。《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；

（二）非法拘禁或者以其他方法剥夺公民人身自由的；

（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；

（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”国家赔偿法地4条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等强制措施的；

（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于上述这二类“其他违法行为”是否包括因政府及其工作人员在公共安全危机事件管理中的欠缺而造成人身权和财产权损害的行为问题，仍然存在着不同的看法。

《国家》赔偿法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”由于政府在公共危机事件中管理不当而对公民造成损害的，理应视为“侵犯公民权利”，公民应当得到赔偿。

第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

当然《国家赔偿法》对于政府的免责情况也作了说明，其第5条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：

（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；

（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；

（三）法律规定的其他情形。”

根据权利救济有效保障论的观点，如果政府在公务活动中不追究政府责任的话，将使公民的权利受损而无法得到有效救济，这也不符合保障人权的法治趋势。而且政府权力得不到有效的监督和制约，极易导致滥用。

（二）政府行政补偿责任 考查我国政府对公共安全危机事件的处理实践，由于其合法或违法行为所造成的损失，以及对受害群众的救助，更多的是通过补偿的方式实现的，行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容。行政补偿的理论基础主要是公共负担平等说，即为了实现国家的管理和社会公共利益的需要，有时不得不强制剥夺公民的财产权益，或者对它的行使给予一定的限制。尽管这类行为从国家和社会的公益角度考察是具有正当性的，但是对于普通公民和社会组织而言，却是极不公平的。这是因为行政机关实施的这类行为，其受益者是全社会，而对受损者来讲，其损失却是个别的、特定的。为了避免这种极不公平的现象，再剥夺或者限制公民、法人或者其他组织的财产权时，应当由受益的全社会来负担由此产生的损失，也就是由受益者对受损者进行一定程度的补偿。但是从到目前《国家赔偿法》所确立的归责原则来看，行政补偿制度无法被纳入到《国家赔偿法》当中加以规范，而且我国也没有统一的《行政补偿法》，所以，要使行政补偿制度更有效地发挥作用，通过立法加以完善是当务之急。

对政府在公共安全危机管理中的法律责任，世界各国一般都有规定，但是规定的责任大小及责任范围有很大不同。例如公共安全危机管理中的赔偿责任，有些国家规定有限制的赔偿责任，另一些国家规定政府承担全面赔偿责任，还有一些国家则没有赔偿责任的规定。我国的国家赔偿法中没有涉及危机事故的赔偿责任问题。

思考题：

1．政府在公共安全危机管理中承担的主要责任有哪些？

2．政府在公共安全危机管理中承担的政治责任主要表现形式有哪些？ 3．政府在公共安全危机管理中承担的道德责任主要表现形式有哪些？ 4．政府在公共安全危机管理中承担的社会责任主要表现形式有哪些？ 5．政府在公共安全危机管理中承担的法律责任主要表现形式有哪些？ 6．在构建社会主义和谐社会的背景下如何理解和体现政府在公共安全危机管理中的责任？

第四章

公共安全危机的预防

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握公共安全危机预防的指导思想、风险评估与脆弱性分析、预警机制及其基本措施等有关内容

（二）重点和难点： 掌握预警机制及其基本措施；风险评估与脆弱性分析

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 公共安全危机预防的指导思想

一、可以预防与缩减

面对各种突如其来的公共安全危机，很多人习惯地将其成为“意外”或者“不幸”。特别是在一些大规模的自然灾害面前，人类感到自己是如此渺小。人定胜天的理想的确是在忽视了人与自然和谐发展的基础上对自身能力的无限夸大。随着工业社会的不断发展，现代化过程给整个人类带来了越来越多的公共安全危机。危机管理的理论研究在开始后不久便不得不承认，在全球化的背景下，危机已经成为一种常态，而不是存在于我们生活之外的事件。全球化可以让地球任何一个角落的危机很快蔓延影响到每一个人。各种危险因素纵横交错，危机已不仅是社会生活中的偶然事件。相应地，危机管理也不应局限于对个别危机的应对，而应着眼于对危机全过程的常态管理。在各种公共安全危机发生后被迫采取各种应对措施之外，能否在危机前采取一些必要的措施避免其发生，即使不能避免，也要把不良后果和影响降到最低限度。

通过对大量公共安全危机进行原因分析，可将其发生原因归于两类：自然因素和人为因素。对于由于自然因素引发的公共安全危机，通过采取预防措施将其完全避免的可行性较差，但通过预测、预警、降低承灾体的脆弱性是可以实现缩减的。例如在地震减灾方面，很多国家都开展广泛的研究和实践，而在相似级别地震中的不同损失情况也表明了通过人类的努力可以将自然灾害的损失大大降低。对于由于人为因素引发的公共安全危机，则可通过加强管理、优化设计、人员培训等实现预防，同样也可以通过预警和降低脆弱性减少其造成的损失。值得注意的是，随着人类对自然影响力的加大，出现了许多人为因素和自然因素共同作用引发的公共安全危机。由于各类公共安全危机的频繁发生，防不胜防，而且预防的周期长，效果不易被认识，严重打击了预防和缩减的信心，从而造成了“预防为主”的口号被挂在嘴上而很难落实到实践中。树立可以预防和缩减的指导思想就是为了让人们对预防工作的必要性、可行性和复杂性有全面地认识，鼓励人们重视对公共安全危机的预防和缩减，科学认识预防的效果，从而为实现公共安全危机的全过程管理奠定坚实的基础。

二、防患于未然

也称偶然损失原则。任何公共安全危机的发生都是偶然性和必然性相结合的产物。从其发展历程的演化规律看，危机从成长到消除，是一种必然的发展过程，同时又受到很多偶然影响因素的影响。也就是说，只有具备了一定的条件，危机的发生就是必然的。但是，危机在何时发生，则可能受到某种偶然因素的激发，而危机发生后能够造成多大范围的影响也会受到诸如时间、地点、环境条件等偶然因素的影响。同样震级的地震，发生在沙漠、海洋、大中城市，所造成的损失可能会有很大的差别，发生在深夜和白天也不一样。同样经历危机，某些人在危机中不幸遇难，有些人则在危机中幸存，除去个体能力的差异，偶然因素的作用不可小觑。

为了描述危机发生后由于偶然因素作用而造成的损失差异，人们提出了偶然损失性。最先研究偶然损失性的是美国的社会保险家海因里希，从保险业的经济效益出发，经过对55万起工伤事故的调查统计，发现除死亡事故外，造成重伤、轻伤和无伤害事故的比率大约是1：29：300，即在330起事故中，造成重伤的只有1起，轻伤29起，无伤害事故300起。国际劳工组织的调查结果是1：20：200，这个比例说明了事故危害程度与事故数量之间的一种概率关系，发生重伤的概率是很小的。但如果以此认为预防工作的意义不大而放弃预防就大错特错了。上述的比例基于大量的统计数据分析，由于损失的随机性，最严重的伤害可能发生在330起中的任意一起，为了防止这种严重后果的出现，必须采取措施防止所有的事故发生。在公共安全危机预防的目标选择方面，必须是全部的隐患。通过对系统中各种危险因素的分析，及时采取科学有效的措施从源头上防止危机的发生，即“防患于未然”。

树立防患于未然的指导思想，可以克服公共安全危机管理中的侥幸心理，认真对待所有可能导致危机的因素。由于对隐患大小的判断依赖于人们以往的经验判断，很难兼顾偶然性，因此，危机预防的目标必须是全部的隐患，不应以隐患大小决定重视程度。

三、可能原因必须根除原则

也称隐患及其隐蔽性原则。危机的发生原因多种多样，各种因素之间的相互作用也非常复杂，因此，公共安全危机的预防工作是非常复杂、非常艰难的。在开展预防工作之前，必须对危机发生的原因进行深入细致地分析，建立危机发生的总体框架，然后采取针对性措施进行预防。一般而言，危机的发生有直接原因、间接原因、基础原因，不同原因层次之间有继发关系。直接原因具有显在性，容易被人们发现和认识，间接原因和基础原因具有潜在性和本质性，不经过深入分析一般很难认识。直接原因只是事故的导火索，只消除危机发生的直接原因，而没有根除造成直接原因的间接原因，酝酿危机的土壤依然存在，间接原因还会转化为直接原因。因此，在预防危机时，必须除恶务尽，防止其死灰复燃。

第二节 公共安全危机的预警机制

(自学)在某一危机爆发之前，会不同程度地出现一些征兆，此时，危机已处于前兆阶段。通过危机监测系统，识别危机爆发的症状，及时发出警示信号，就可以为规避、转移风险，采取有效措施赢得时间，以降低危机造成的损害后果。建立公共安全危机的预警机制是降低易损性的最有效的方法之一。

一、公共安全危机预警的含义

“预警”原指通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，已提前采取应对措施。公共安全危机预警是根据已有的资料数据，运用逻辑推理和科学预测的方法和技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机的发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除危机造成的损失。公共安全危机预警从手段上可认为电子预警系统和指标预警系统。电子预警系统主要是通过电子装置进行信息采集、信息分析、决策和发布警报的自动预警系统。电子预警系统一般应用于对明显前兆的公共安全危机的预警。有些危机的发生没有明显的前兆，需要对收集到的信息进行加工才能判断是否将发生公共安全危机，即使用指标预警系统。

二、公共安全危机预警系统的构成

公共安全危机预警是一个复杂的大系统，包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统和咨询子系统等。

（一）信息收集

信息收集就是对各类风险和危机征兆等信息进行收集。及时、准确、全面的信息是进行危机预警的重要基础，是影响危机管理成效的关键性因素。要准确地识别危机，最重要的就是对各种相关信息进行系统的扫描，收集其中的危机信息。信息收集必须保证信息收集的范围涵盖风险的分布位置，不同危机预警的信息收集有不同的途径，包括大众传媒、事故纪录、实地调研、建立专门的监测系统等。在信息传递过程中，一方面要保证传递的速度，另一方面还要注意防止信息的失真。

（二）信息加工

信息加工包括信息整理、信息识别和信息转化。信息收集所获得的信息不仅数量庞大，而且种类繁多，必须通过对信息的整理和归类得到较为条理和清晰的信息总体情况。为保证决策的准确性，还需对虚假信息和干扰信息进行识别和剔除。最后将信息转化为简单、直观的信号或指标，为决策做好准备。

（三）决策

决策就是根据信息加工的结果决定是否发出危机警报以及危机警报的级别，并向警报子系统发出指令。在决策的过程中，需要将获得的危机信息与事先制订的预警指标和危机临界值进行对比。按照危机发生的可能性大小决定危机警报的级别。应急总体预案将预警级别依据事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

（四）警报

警报就是向危机管理部门和危机的潜在受害者发出明确无误的警报，宣告危机即将来临。为保证警报作用的正确发挥，首先要在警报系统与警报接收对象之间建立良好的沟通渠道，使用简单明了的警报信号并在第一时间通知到每一个人。为了使更多的人“接收”到预警信息，从而能够及早做好相关的应对、准备工作，预警信息的发布、调整和解除要通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，要视具体情形采取有针对性的公告方式。

（五）咨询

公共安全危机的种类繁多，预警所涉及的领域复杂广泛，具有较强的专业性。为保证决策的科学性，必须充分发挥专家咨询的作用。在预警体系中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通渠道，健全专家咨询机制，使决策获得更多的智力支持和技术支持。

三、公共安全危机预警的基本过程

第三节 公共安全危机预防的基本措施

公共安全危机的预防是非常复杂的，需要根据危机的类型和特点针对危机发生的诱因采取科学有效的措施达到预防的目的。

一、建立完善的公共安全危机管理体制

公共安全危机的预防首先依赖于建立完善的公共安全危机管理体制，即通过完善的立法，成立专门机构，建立一套自上而下的工作程序和工作制度，并用成型的指导性的理论支持整个管理过程。在这样的大背景下，公共安全危机的预防才能获得应有的重视和投入，才能保证各种预防措施得到贯彻落实。

二、开展对社会公众的危机教育

公共安全危机不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在危机预防中，社会公众及时潜在的受害者，也是积极的参与者。加强公众的危机教育，不仅能够提高社会成熟度，也有利于提升政府的危机管理效果。在和平稳定的环境中，公众的危机意识往往比较淡薄，需要采取各种措施不断增强其危机意识，了解危机发生的过程，提高公众应对危机的能力。

1、危机意识教育 危机意识是人们应对危机的人格心理特征，是危机在人们头脑中的主观反映。危机意识的核心内容是危机态度，即对危机的认知和评价以及相应的行动倾向。人们对危机的认识程度决定了对危机的态度。危机的突发性、灾难性要求全社会的每个人都要居安思危，对危机保持足够的警惕性。危机意识的培养是整个危机教育的基础和关键。

危机意识可以通过经验得到增强，经验可以分为直接经验和间接经验，直接经验是通过亲身经历获得的，对危机意识的强化效果显著。经历过危机的人，一般对危机有更高的警惕性，特别是在危机刚发生后的一段时间内，危机意识明显增强，即所谓“吃一堑，长一智”。但某个人能够获得直接经验的概率相对较小，而且危机一旦发生往往会给人的生命健康造成永久性的伤害，因此，让每个受教育者直接经历真实的危机是不可行的。间接经验是通过宣传教育的各种手段，将某些人的直接经验加以总结，可以让更多的人从中受益。通过对大量危机的分析研究，准确把握其规律性，让更多的人对危机有一个全面的认识和了解，这一点也是直接经验无法达到的，危机教育的意义也正在于此。

2、危机知识教育

危机意识的提高，只解决了对危机的态度问题。但仅有危机意识没有危机知识，知道存在的危险却不知道危机为什么会发生，时时处处都觉得危机会发生，则会在心理上产生盲目的恐慌。因此，只有正确的态度还不足以让每个人远离风险的威胁，必须在强化危机意识的同时，重视危机知识的普及，增加对危机的了解。

危机知识包括：危机发生的原因、条件、规律，危机发展的规律及各种影响因素等等，这些知识比较简单，但涉及的范围很大，需要针对不同的教育对象，有针对性地选择教育的内容。

3、危机道德教育

公共安全危机不仅考验着一个国家的公民素质，也检验着每个人的道德水准。面对危机带来的灾难性后果，需要社会公众树立共同的价值观，团结一致，努力克服困难。危机道德教育包括相关从业人员的职业道德教育和社会公众的社会公德教育。

4、危机心理承受能力教育

公众的危机承受能力使社会成熟度的反映。在危机教育中要加强心理抗打击能力、抗挫折能力的培养，使公众在面对危机是能够临危不乱，沉着应对。实践证明，公众的危机心理承受能力可能决定着危机的影响程度和对微机的控制效果。2003年“非典”危机中出现的“药荒”、“米荒”、“盐荒”都与公众的危机心理承受能力差有关。

5、危机生存教育

通过系统的危机教育，可以使公众掌握正确的逃生自救技能，面对突发情况能够及时采取适当的措施，保护自己乃至他人的安全。在公共安全危机爆发时，个人的生存能力至关重要。逃生自救的技能包括正确使用各种消防器材，正确报警，及时有效地逃生等。危机生存教育不仅需要以危机意识和危机知识为基础，而且应考虑人在紧急情况下的心理与行为特点，通过适当的演练使受教育者克服紧张、惶恐等不良心理反应，熟悉正确的处置方法，以便在紧急情况时能够及时逃生。随着科技的进步和生产的发展，更多的危险因素以更小的距离与社会中的每一个人共同存在。普及危机生存教育，可以使公众在面对危险时不仅能够自救，也能够救人。

三、加强对危险源的管理

具有危险性质的物质是导致危机的重要诱因之一。危险源是在工业生产和其他的社会活动中存在的危险物质，以及和这些物质有关的设备、设施和场所。根据危险源的数量和危险程度，危险源又可分为一般危险源和重大危险源两类。对危机预防来讲，控制的重点是重大危险源。

（一）对重大危险源的辨识

世界各国家对重大危险源有不同的分类与辨识标准。有的国家把重大危险源大体分为两类，一类是可燃性物质泄漏，与空气混合形成可燃性烟云或气体，遇到火源引起火灾或爆炸；另一类是大量有毒物质泄漏，造成大面积人员的死亡、中毒和环境污染。无论危险源的标准如何制定，危险源的种类总是和石油化工企业，化学品库，大型化工企业，爆炸物品的生产厂，以及其他大量使用可以引起中毒和火灾、爆炸事故的企业和场所联系在一起。

（二）重大危险源的评价

对重大危险源的评价可以为危机预防提供了可靠的依据，降低危机的损失。重大危险源评价是一项十分复杂的工作，不仅涉及到复杂的概率运算，而且要系统地收集规划、设计、施工、运行等相关的资料，找出潜在的危险因素，人为的失误和预防的重点。但对重大危险源的安全评价又是一项十分必要的工作，安全评价的失误往往会带来不可估量的损失，而符合客观实际的安全评价又可以避免许多灾害事故的发生和其他方面的损失。因此，一些国家在预防措施上，十分重视对危险源的安全评价工作。以英国为例，安全评价的范围已涉及到各个领域，负责安全评价工作的国家安全卫生执行局及其各地方局对所在地区的所有危险源均有记录，并把对每个危险源的管理与监察落实到每个监察员。

（三）对重大危险源的管理

在对危险源进行辨识和安全评价之后，要制定出一套严格的管理制度，通过技术措施和组织措施进行预防和控制。技术方面的措施包括有关设施的设计，所使用物质的选择和安全检查；组织方面的措施包括对人员的培训与指导，工作职责的确定，以及保证工作人员具备相应的技术与知识水平的相应措施等。从国外已有的实践看，对重大危险源的管理工作主要是根据“谁的危险源谁负责”的原则进行。属于某个企业的危险源，企业应在规定的时间内，把已辨识和评价的危险源向主管当局提交安全报告；如果属于新建的重大危险设施，则应在其投入运转之前提交安全报告。安全报告应说明危险源的基本情况，可能引发危机的危险因素及条件，可能发生危机的类型，发生危机后可能造成的后果，以及形成应急计划和限制后果的措施等方面。

（四）应急计划

应急计划是重大危险源管理控制系统的重要组成部分。应急计划一般分为场内和场外应急两个部分。场外应急计划由政府主管部门根据企业单位提供的安全报告制定，场内应急计划由企业自己制定。为使应急计划得到有效的实施，政府有关部门要把重大危险源发生危机时需采取的安全措施和正确的做法告知可能受影响的公众，保证公众充分了解发生危机时的安全措施，以保证一旦发生危机能得到妥善处置，减少危机造成的损失。

四、积极与保险结构合作以转移风险

保险既是一种风险管理的方式，同时在投保人和保险人之间又是一种法律关系。对于和危机关系密切的人身安全和财产安全来讲，转移风险、减少损失，在危机发生后尽快地得到经济补偿，是现代社会预防危机的必然选择。投保人根据合同约定，向保险人支付保险金，保险人对于合同约定的可能发生的危机，因其发生所造成的人身伤害和财产损失承担保险金的责任。

保险企业作为一种经济组织，从自身的经济效益出发，必然要对保险标的的安全给予充分的关注，通过各种方式和途径引导和督促被保险的单位和个人采取措施降低保险标的风险。对于在投保后忽视预防工作，对隐患不进行积极整改而造成损失的单位和个人，保险人有理由拒绝赔偿或降低赔偿额。保险机构在日常的业务活动中，积累了大量的预防危机和管理风险的资料和工作经验。为了预防损失的发生，也经常开展安全教育、安全检查和安全咨询等活动，这些都是预防危机必不可少的环节。

思考题：

1．公共安全危机预防的指导思想有哪些？每种思想要解决的主要问题是什么

2．公共安全危机预防的基本措施有哪些？

3．为什么说人为事故灾难与社会安全事件是可以预防的，但又不可避免？

4．如何在社会公众中树立正确的风险观念？

第五章 公共安全危机管理的准备

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握应急预案的制定、应急演练以及应急处置保障系统建设等有关知识

（二）重点和难点：应急预案的制定；应急演练

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 应急预案的制定

大多危机的发生是无法准确预测的，因此，我们必须为危机做好准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。在为危机做准备的过程中，应急预案的制定就显得格外重要。对公共安全危机的管理一般预先采取以下措施：通过调查与情报分析，确定潜在的公共安全危机问题；设计解决问题的可能性方法和选择；在制定战略决策的基础上，进一步研究与确定危机发生时的行动计划等。这一过程就是应急预案的制定。应急预案的制定，关系到整个危机事件处理能否顺利和有效地进行。而且，应急预案的制定过程实际上是一个危机信息的获得、整理和使用过程，在这个信息平台上，危机事件很大程度上得到预防和化解。

一、应急预案的作用

编制应急预案，即根据曾经发生的危机情况，按照假设的各种危机类型、规模、程度，配备相应的设备、设施、队伍及确立相应的处置程序，为危机决策与危机指挥提供依据。

（一）能够增强危机决策的科学性

危机决策的科学性来源于对危机情况的准确判断，来源于对应急资源的准确了解及科学配置。编制应急预案，在总结以往危机处置经验教训的基础上，按照危机爆发的规模、程度、等级确定相应的警戒等级及处置方式、程序，一旦危机爆发，只需要通过现场监测或者情报监测，就能够比照相应的等级确定相应的处置方案，从而增强应急决策的科学性。

（二）能够增强应对危机决策的时效性

危机应急决策的关键在于时效性和科学性。能够在最短的时间内做出最优的决策，对于减轻危机的危害，具有重要意义。而编制应急预案，将各种类型的危机可能爆发的规模、程度、等级一一列举出来，在危机爆发时，只要了解了危机的基本情况，就能够按照危机管理预案进行处置，这就大大缩短了危机决策的时间，为合理解决危机奠定了基础。

（三）能够增强危机指挥的规范性

危机爆发时，必须由专业人员按照确定的、有条不紊的程序进行处置，才能及时化解危机或者最大程度地减轻危机的危害。编制应急预案，将不同类型、不同层次的危机处置按照精简、统一、高效的原则进行程序编排，不同等级的危机类型由不同层次的指挥机构、指挥人员进行指挥，一旦确定危机的等级，就可以按照应急预案，确定相应的指挥机构、指挥人员和处置程序，这将大大增强应急指挥的规范性，减少应急指挥的盲目性。

（四）能够增强危机指挥的权威性

危机指挥的权威性基于两个前提：一是指挥人员的专业性；二是指挥人员的法定性。前者表明指挥人员对业务的熟悉了解程度。后者表明指挥人员权力的合法性。应急预案对指挥人员的指挥程序做出规定，尤其是对法定的指挥人员出现空缺时的递补规则做出规定，凡是按照递补规则可能作为指挥人员的人都必须了解危机处置的内容、程序以及决策方案，否则就是不称职。危机爆发时，如果指挥人员出现空缺，则按照递补规则进行递补，如此产生的指挥人员也能做到专业性与法定性的结合，这一结合也就造就了应急指挥的权威性。

二、应急预案制定的原则

（一）完整性原则

制定应急预案必须对涉及危机处理的所有方面和所有工作内容等进行完整的安排，强调可操作性。包括危机处理的目标、为实现既定目标而进行的所有工作安排等。

（二）预见性原则

应急预案不可能预见到危机事件的具体时间、地点、规模、伤亡的具体人数等。但是，预案必须在以下方面体现它的预见性，有助于增加组织处理的预见能力并有利于组织的有效处理：第一，本地区不同种类危机事件的性质和大概原因；第二，危机可能发展的方向；第三，不同级别危机事件可能动用的资源；第四，可采取的措施等。

（三）主动性原则

应急预案中的所有措施都应该具有主动的和较强的进攻性策略，而不是防御性措施。

（四）可操作性原则

应急预案中的所有措施都要结合环境及资源的实际，具备完全的可操作性。预案中的文字要简单、易懂，必要时可采用标志或图案等。

（五）时间性原则

对危机事件中的伤员和财产的抢救，是以小时、分钟甚至是秒来计算的。因此，要对危机处理的每一个步骤的时间要求和策略要求做出精心安排。

三、应急预案的类型

应急预案可以分为以下几种类型：

（一）总体预案

即从总体上对危机处理的原则、机构、程序、应急指挥、应急防范、应急保障的体系建设做出规定，为不同危机类型的单项预案的编制提供依据。如《国家突发公共事件总体应急预案》就是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

（二）单项预案

即就某一种类的危机发生时的指挥机构、处理程序等作出规定。如在国家一级的突发公共事件应急预案中，除总体预案之外，还有25项专项应急预案和80项部门应急预案。这些应急预案涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件等四个方面，为各类突发公共事件的应对制定了专门和细致的处置对策。

四、应急预案的内容

应急预案的制定是一种主动性的行动，它规定了行动的具体目标，以及为实现这些目标所做的所有工作安排。即它要求制定者不仅要预见到事发现场的各种可能，而且要针对这些可能拿出实际可行的解决措施。达到预定的目标，包括事发现场救援的延伸。例如，伤病员的抢救和转移（包括什么类别的伤病员转到什么医院、转移路线）等。

应急预案的内容包括以下几项：

（一）确定危机的等级

预案不能设定某危机事件在何时、何地发生，但是，预案可以假设某一类型的危机事件的发生，并对这一假设事件进行等级设定。划分危机的等级，目的是有效利用资源。政府的资源总是有限的，不能不分轻重缓急地动用资源来进行危机管理。首先是避免资源浪费。把低度紧急情况当高度紧急情况处理，就浪费了应急的资源和能力。如果出现这种情况，就可能会导致“狼来了”的后果。当“狼”真的来了的时候，资源和能力不足会引发更大的公共安全危机。因此，通过划分公共安全危机的等级或大小来决定采取何种方案，是非常必要的，也是合理的。

划分危机等级的优点还在于，为危机处理保留了一定弹性。当公共安全危机发生时，如果应对不及时，便有可能扩大升级。但是在紧急情况升级扩大的时候，应急方案也可以随之升级。如果本地的资源和能力随着事态发展已经不足以应付，则更高层的协调及更多的外地资源和支持就能够强化应急能力。

公共安全危机大致可以分为四级：一般危机情况、较大危机情况、重大危机情况、特大危机情况。

1．一般危机情况。一般危机情况，是指事件或灾难范围小、损失小、影响小，本区域范围内的应急处理机构就足以应对而无需外来协助的情况。发生这一等级的危机情况，需及时向上一级政府危机应对机构报告，以备万一等级提高而及时提供资源协助。在美国，日常遭遇的一般灾难性的紧急事件，通常以地方政府为主来处理。全球各国也基本采用这一模式。因此，救援工作分散到各种官方与民间组织以及志愿者等。由于范围小，彼此熟悉默契，这些工作的分工及相关救援资源的分配，较少混淆不清。

2．较大危机情况。较大危机情况下的危机范围比较大，损失比较大，影响也比较大，本地的应急处理机构及其能力都难以妥善处理而需要省级政府和危机处理机构协调外地的资源来支援协助。这一等级的危机情况，需要在报告地市应急机构的同时，也报告省级紧急处理机构。

3．重大危机情况。重大危机情况的范围大、损失大、影响大，本地应急救援能力远远不够，需要更多的高层协调，调用外省区或本地更多政府及民间资源来救援处理，有时甚至可能需要中央政府出面调度资源来救援处理。此时，需要直接报告中央政府的紧急情况处理机构。

4．特大危机情况。特大危机情况危害更大范围内的生命和财产的公共安全，甚至对社会经济造成重大影响。需要更多的省区政府和中央政府的救援支持协助。

较大危机情况及以上等级的危机，基本可以用“灾难”来表示，即所发生的突发事件，其严重性及重大程度常会导致死亡、伤害及财物损失。应对这种灾难政府一般无法采用常规的程序和手段来处理，而需要政府及民间各相关机构立即采取应对措施，以减少生命和财产的损失。

（二）确定目标与任务

对设定某一等级的危机的处理进行目标细分与明确。包括：一是确定处理的总目标；二是总目标下的细分目标；三是细分目标的领域确定；四是关键目标及领域的确定；五是可供选择的多种目标方案；六是选择与确定目标，规定欲达到的效果等。

（三）明确方案执行规划

主要包括：制定实现目标的一系列行动；制定纪律、颁布法令，以确保目标实施等。实现目标的一系列行动包括：明确参与部门的目标（任务分配）、职责及其性质与范围；明确执行计划的具体方法或方法体系等。

（四）确定预算范围

主要包括：该等级危机事件处理工作的内容（包括现场、支援系统、救援系统等）及人员分配与调动；该等级事件处理过程特别是现场部分可能动用的物资装备；计算每一行动需要的时间及完成目标所需的时间总量；危机后重建所需的大概资金等。

五、制定应急预案应注意的问题

（一）预案制定要有弹性

应急预案旨在提供对付一般危机的通用方法，而并非是一个公共安全危机管理的完全手册，它难以穷尽所有危机，也难以穷尽危机的所有细节。应急预案的条款不能规定得太死，应有较强的灵活性。只要一个公共安全危机管理能有效地确定危机管理的原则、程序、资源保证、分工关系，就能够在危机爆发时，采取有效的方法处理。

（二）制定不同的危机处理备选方案

不是所有的危机处理对策都能成功，因此在制定危机处理对策时，要有一些备用对策。当第一方案失效或不适用时，紧接着实施第二方案，依此类推。此时，排定不同方案的优先次序至关重要，应将适用效果较好或适用范围较大的方案排在前面。

（三）要充分利用外部资源

在制定应急预案时，既要注重对内部资源的利用，也要注重对外部资源的利用。在危机处理中，尤其要注重发挥外部专家的作用，这些外部专家包括行业技术专家、学者、媒介精英、政府官员等。外部专家的介入，不但能改善危机管理小组的知识结构，弥补危机管理人才不足的缺陷，而且有助于提高在危机处理中的公信力，使外部公众相信在危机处理中不会损害他们的利益。

（四）信息要全面

要在全面系统了解危机信息的基础上制定预案。预案是否科学合理有效，一个重要的基础就是预案是否考虑了产生公共安全危机事件的各种要素以及事件发生时的各种情况。如果对预案的有关信息了解不全面、不系统，势必影响预案的科学性。因此，在制定预案时，不仅要考虑影响公共安全危机事件的各个变量，可能受事件影响的地区、单位、个人等情况，还要研究预测环境变化后该地区、该单位以及个人环境将发生什么样的变化，信息必须始终保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，只有全面系统地了解了公共安全危机事件的各种信息，周密地考虑了与公共安全危机事件相关的各种要素，才可能科学合理有效地进行危机管理。

（五）权变性预案要与部分性预案相结合

要把权变性预案与部分性预案结合起来，相互补充。权变性预案是全面考虑对付不同危机情况下应采取的不同行动方案。权变性预案的优点在于，它充分考虑了每一类危机的各种可能情况，对每一种情况都提出了相应的处理办法，适用范围比较广。但是，它的缺点是预案拟订起来比较复杂，不是很简明。部分性预案则侧重于在某一种危机中对那些事先可以确定的情况制定预案，部分性预案的优点在于，它比较明确、具体、简明，对首要事项规定得比较详细，操作性比较强。当然，部分性预案也有不足，最突出的表现是缺乏灵活性，不能区分不同情况采取不同的措施，容易导致反应过度或者反应过轻。因此，在制定预案时，应将两种预案结合起来，使之相互补充，相得益彰，既保证可操作性，又保持灵活性。

（六）预案要不断修改调整

要高度重视预案的修改调整工作。促使预案修改的因素有很多，但是，最重要的因素有两个：第一，在对预案应对和恢复计划的演练过程中，预案存在问题，或者通过实践说明计划的一些方面不能符合实际的需要，还有许多值得修改的地方。第二，环境是不断变化的，环境既可能引发预案变量的变化，也可能使人类应对突发事件的能力发生变化。预案必须适应环境发生的这些变化，及时做出调整。调整的方式主要有全面调整和部分调整两种。全面调整一般是由于环境发生了重大变化，或人类应对危机的观念发生了根本性的变化，或通过演习或在培训中发现预案存在严重偏差，需要对突发事件重新进行风险识别、风险评估等。全面调整包括对危机风险重新进行识别和评估，对预案的各个环节重新进行修改，全面调整常常是全方位的、颠覆性的。部分调整只是由于环境发生一定变化，或者在实践、演习和培训过程中发现预案还存在一些漏洞，需要对某些部分进行修改，这种修改不是颠覆性的。总之，在进行修改时，在考虑调整的成本与收益是否合算的同时，要将预案的科学合理有效始终放在最突出的位置，这样才能真正保证预案的质量。

第二节 应急演练

预案是一个事先制定的工作计划，用于处置危机事件的工作计划在什么状况下启动，启动以后参与处置部门怎样组织实施这个预案，怎样落实各方面的实际行动，怎样协调各单位、各部门的行动，以及怎样做好后勤保障工作，是一个复杂的系统工程。应急预案是否科学合理、是否符合实际情况，需要经过实践的检验，而演习训练是最直接的途径之一。

一、演习训练的目的和作用

演习训练是让来自多个机构、组织或群体的人员针对假设事件，执行实际紧急事件发生时各自职责和任务的排练活动，是检测危机管理工作的最好度量标准，是评价应急预案准确性的关键措施，演练的过程也是参演和参观人员的学习和提高的过程。演习训练的目的是：验证应急预案的整体或关键性局部是否可能有效的付诸实施；验证预案在应对可能出现的各种紧急事件方面所具备的适应性；找出预案可能需要进一步完善和修正的地方；确保建立和保持可靠的通讯联络渠道；检查所有有关组织是否已经熟悉并履行了他们的职责；检查并提高应急救援的启动能力。其核心目的就是让参与处置的各单位、各部门，乃至每个人更好地理解预案，更好地检验预案，进而提高对公共安全危机事件处置工作的整体水平。

公共安全危机管理的准备是一个长期的持续性过程，在此过程中，演习训练可以发挥如下作用：一是评估组织应急准备状态，发现并及时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和不足；

二是评估组织应急能力，识别资源需求，澄清相关机构、组织和人员的职责，改善不同机构、组织和人员之间的协调问题；

三是检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能，评估应急培训效果，分析培训需求；同时，作为一种培训手段，通过调整演练难度，进一步提高应急响应人员的业务素质和能力；

四是促进公众、媒体对应急预案的理解，争取他们对应急工作的支持。

二、人员的训练

（一）专职人员的训练

对专职应急处置人员的训练是提高处置危机事件整体能力的首要环节。训练时要着眼于处理实际问题的能力、出现复杂情况的应变能力。按照不同的训练目的、训练形式、训练内容以及训练方法，专职人员的训练主要有以下几种类型：

1．一般训练与特殊训练

一般训练就是按照处置预案的常规来演习训练；特殊训练是指针对遇到的特殊情况，如夜间停电、恶劣天气中出现的突发事件如何处置所进行的训练。在针对危机事件应急预案的训练中，一般训练是必不可少的，同时，还应结合本地的实际情况，考虑到一些可能出现的因素，进行有针对性的特殊训练。

2．基础训练与应用训练

基础训练就是指对预备参与危机事件的专职人员进行基本能力和基本素质的教育、学习和训练，包括一些相关的法律、法规、方针、政策、方案、措施的学习掌握；各种器材和装备的使用技能训练；排除各种障碍物的训练等。应用训练主要指解决各种问题、排除困难能力的训练。它的着重点与好处在于：培养全体参与处置事件的人员在复杂的条件和情况下合理运用已经掌握的技能、技巧，提高队伍处置危机事件的战斗力。

应用训练和基础训练是两种不同的训练类型。应用训练可以直接形成和反映处置危机事件上的指挥决策水平以及实际的处置能力。应用训练的好坏，取决于基础训练的水平。因此，既要强调基础训练，也要加强应用训练，从而全面提高处置危机事件的实战能力。此外，根据训练的侧重点不同，还可以将模拟训练分解为心理训练、快速反应训练等不同的形式。在强调基础训练的同时，要避免和克服形式单

一、情况简单、自导自演的不良现象，要注意问题设置的综合化及复杂化，这样才能全面提高处置危机事件的实战能力。

（二）兼职人员和志愿人员的训练

在我国，由于应急处置的组织文化还未形成，因此兼职人员和志愿人员的人数还较少。这与西方国家有较大差距，也与一个国家的文化传统、思维方式、处事方式有关。由于危机事件的特点，尤其是一些规模范围较大的灾难性事故和事件，仅依靠专职人员，或政府的应急资源处置远远不够，这就需要更多的兼职人员和志愿人员参与。作为一种发展趋势，如果有兼职人员或其他社会力量参与，则需要加强对这些人的能力训练，使他们在处置危机事件中发挥更大的作用，并充分保障自身安全。兼职人员和志愿人员与专职人员不同，他们并不是处置危机事件的专业人员，在平时他们还有自己的其他工作，这就决定了对他们的训练不可能像专职人员那样是长期的、系统的。此外，在处置危机事件中，兼职人员和志愿人员所承担的任务与专职人员是不同的，这就要求对兼职人员和专职人员的训练要从处置的实际出发，要有较强的针对性。从训练计划的拟订、训练目标的确定到具体训练内容的选择都要与他们在实际处置时所承担的任务相符合。

（三）对社会公众的训练

在危机事件中，社会公众不是应急处置的主体，而是可能受到侵害或伤害的对象。因此，对社会公众的应急训练应当着重于风险意识的培养和在紧急情况下逃生方法的掌握与自救能力的提高。在这方面，国外的一些做法，值得我们借鉴。例如，日本处于太平洋地震带，是一个地震多发的岛国，它的政府及其公众有很强的危机意识，在防灾减灾和个人的逃生自救等方面注重对公众的教育和日常训练。这对地震发生时的应急处置工作，如对伤员的救治、失踪者的寻找、救灾物品的发放等，都是非常有利的。这也是为什么经历同样震级和烈度的地震，日本的人员伤亡和其他损失比其他国家要小得多的原因之一。

三、演习训练的方式

（一）桌面演练

桌面演练是指由危机管理组织的代表或关键岗位人员参加的，按照应急预案及其标准运作程序，讨论危机事件时应采取行动的演练活动。桌面演练的主要特点是对演练情景进行口头演练，一般是在会议室内举行非正式的活动。主要作用是在没有时间压力的情况下，演练人员在检查和解决应急预案中问题的同时，获得一些建设性的讨论结果。主要目的是在友好、较小压力的情况下，锻炼演练人员解决问题的能力，以及解决应急组织相互协作和职责划分的问题。

桌面演练只需展示有限的应急响应和内部协调活动，应急响应人员主要来自本地应急组织，事后一般采取口头评论形式收集演练人员的建议，并提交一份简短的书面报告，总结演练活动和提出有关改进应急响应工作的建议。桌面演练方法成本较低，主要用于为功能演练和全面演练做准备。

应急预案管理小组成员聚集在会议室一起讨论他们在应急预案中的职责以及在紧急事件发生时他们该如何做行动。这是一种有价值并有效的方法，它可以在进行更多的培训活动之前确定出应急预案存在的缺陷。

（二）功能演练

功能演练是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动举行的演练活动。功能演练一般在应急指挥中心举行，并可同时开展现场演练，调用有限的应急设备，主要目的是针对应急响应功能，检验应急响应人员以及危机管理体系的策划和响应能力。例如，指挥和控制功能的演练，目的是检测、评价多个政府部门在一定压力情况下集权式的应急运行和及时响应能力，演练地点主要集中在若干个应急指挥中心或现场指挥所举行，并开展有限的现场活动，调用有限的外部资源。外部资源的调用范围和规模应能满足响应模拟紧急事件时的指挥和控制要求。又如针对交通运输活动的演练，目的是检验地方应急响应官员建立现场指挥所，协调现场应急响应人员和交通运载工具的能力。

功能演练比桌面演练规模要大，需动员更多的应急响应人员和组织。必要时，还可要求国家级应急响应机构参与演练过程，为演练方案设计、协调和评估工作提供技术支持，因而协调工作的难度也随着更多应急响应组织的参与而增大。功能演练所需的评估人员一般为4～12人，具体数量依据演练地点、社区规模、现有资源和演练功能的数量而定。演练完成后，除采取口头评论形式外，还应向地方提交有关演练活动的书面汇报，提出改进建议。

（三）全面演练

全面演练指针对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行能力的演练活动。全面演练一般要求持续几个小时，采取交互式进行，演练过程要求尽量真实，调用更多的应急响应人员和资源，并开展人员、设备及其他资源的实战性演练，以展示相互协调的应急响应能力。

与功能演练类似，全面演练也少不了负责应急运行、协调和政策拟订人员的参与，以及国家级应急组织人员在演练方案设计、协调和评估工作中提供的技术支持。但全面演练过程中，这些人员或组织的演示范围要比功能演练更广。全面演练一般需10～50名评价人员。演练完成后，除采取口头评论、书面汇报外，还应提交正式的书面报告。

以上各种演练类型的最大差别在于演练的复杂程度和规模，所需评价人员的数量与实际演练、演练规模、地方资源等状况有关。无论选择何种应急演练方法，应急演练方案必须适应组织辖区危机管理的需求和资源条件。应急演练的组织者或策划者在确定应急演练方法时，应考虑组织应急预案和应急执行程序制定工作的进展情况、组织面临风险的性质和大小、组织现有应急响应能力、应急演练成本及资金筹措状况、相关政府部门对应急演练工作的态度和各类应急组织投入资源的状况等因素。

四、演习训练的设计

应急演练是检验应急救援预案有效性的最直观的方法，但一次演练会动用大量的人力、物力与财力。因而在演练之前编写一个好的演练方案是实施预案的一个关键任务。演练方案应以演练情景设计为基础。演练情景是指对假想事件按其发生过程进行叙述性的说明，情景设计就是针对假想事件的发展过程，设计出一系列的情景事件，包括重大事件和次级事件，演练情景中必须说明何时、何地、发生何种事件、被影响区域、气象条件等事项，即必须说明事件情景。事件情景可通过情景说明书加以描述。情景事件主要通过控制消息通知演练人员，消息的传递方式主要有电话、无线通信、传真、手工传递或口头传达等。

情景设计过程中，应急小组应考虑如下注意事项： 编写演练方案或设计演练情景时，应将演练参与人员、公众的安全放在首位；负责编写演练方案或设计演练情景的人员，必须熟悉演练地点及周围各种有关情况；设计演练情景时应尽可能结合实际情况，具有一定的真实性；情景事件的时间尺度可以与真实事件的时间尺度相一致；设计演练情景时应详细说明气象条件，如果可能，应使用当时当地的气象条件，必要时也可根据演练需要假设气象条件；设计演练情景时应慎重考虑公众卷入的问题，避免引起公众恐慌；设计演练情景时应考虑通信故障问题，以检测备用通信系统；设计演练情景时应对演练顺利进行所需的支持条件加以说明；演练情景中不得包含任何可降低系统或设备实际性能，影响真实紧急事件检测和评估结果，减损真实紧急事件响应能力的行动或情景。

在应急演练中，为了提高学习效果，应注意以下方面：

演练过程中所有消息或沟通必须以“这是一次演练”作为开头或结束语，事先不通知开始日期的演练必须有足够的安全监督措施，以便保证演练人员和可能受其影响的人员都知道这是一次模拟紧急事件；参与演练的所有人员不得采取降低保证本人或公众安全条件的行动，不得进入禁止进入的区域，不得接触不必要的危险，也不使他人遭受危险，无安全管理人员陪同时不得穿越高速公路、铁道或其他危险区域；演练过程中不得把假想事故、情景事件或模拟条件错当成真的，特别是在可能使用模拟的方法来提高演练真实程度的那些地方；演练不应要求承受极端的气候条件（不要达到可以称为自然灾害的水平）、高辐射或污染水平，不应为了演练需要的技巧而污染大气或造成类似危险；参演的应急响应设施、人员不得预先启动、集结，所有演练人员在演练事件促使其做出响应行动前应处于正常的工作状态；除演练方案或情景设计中列出的可模拟行动及控制人员的指令外，演练人员应将演练事件或信息当作真实事件或信息做出响应，应将模拟的危险条件当作真实情况采取应急行动；所有演练人员应当遵守相关法律法规，服从执法人员的指令；控制人员应仅向演练人员提供与其所承担功能有关并由其负责发布的信息，演练人员必须通过现有紧急信息获取渠道了解必要的信息，演练过程中传递的所有信息都必须具有明显标志；演练过程中不应妨碍发现真正的紧急事件，应同时制定发现真正紧急事件时可立即终止、取消演练的程序，迅速、明确地通知所有响应人员从演练到真正应急的转变；演练人员没有启动演练方案中的关键行动时，控制人员可发布控制消息，指导演练人员采取相应行动，也可提供现场培训活动，帮助演练人员完成关键行动。

第三节 应急处置保障系统（自学）

思考题：

1．应急预案的内容包括哪些？应急预案制定的原则有哪些？ 2．制定应急预案应注意的问题是什么？ 3．应急演练的方式有哪些？

4．应急处置保障系统包括哪些内容？ 5．个人如何做好应急准备? 6．设计制作一份学生宿舍楼的人员应急疏散计划。

请续----

朱明工作室zhubob@21cn.com

公共安全危机管理教案 篇2

1《公共安全危机管理》课程实训教学环节设计

1.1完成实训准备

实训是师生共演的舞台, 学生是主演, 教师是导演。所以教师在每次实训前首先要撰写实训计划, 包括实训目的、实训内容、实训要求、实训步骤、实训人员分组及实训准备材料等内容。然后将实训计划告知学生, 要求学生完成分组和材料准备各项工作, 同时要强调实训中的注意事项, 如:纪律要求、操作要求、安全要求等等。除此之外, 还要及时对学生实训准备工作开展进行及时检查, 如在对大学生安全意识现状进行调查的实训项目准备时, 要求学生先制作调查问卷, 如果老师没有及时跟进检查把关的话, 就会发现有的组的调查问卷明显地粗制滥造, 缺少答案的, 错别字的, 问题缺乏导向性的情况十分突出。

1.2创设实训情境

波莉亚曾经说过:“任何知识的最佳途径是由自己去发现, 因为这种发现理解最深、也最容易掌握其中的规律、性质和联系。”因此老师在实训教学过程中, 应该有目的地引入或创设具体的场景, 使抽象的知识具体化、形象化, 使学生身临其境或如临其境, 激发学生的探索的乐趣, 增强学生的感性认识。创设实训情境包括实地实训情境和模拟实训情境, 如在宿舍楼和教学楼开展安全疏散演习, 带学生到火车站参观公安民警反恐备勤工作都是创设实地实训情境;在安防实验室进行模拟安全检查, 在布置好的教室召开模拟记者招待会就是创设模拟实训情境。

1.3进行实训引导

叶圣陶指出:“教师之为教, 不在全盘授予, 而在相机诱导。”老师在实训中的引导首先是以实训目标为指引, 通过有效的提醒或提示使学生理解实训要求, 更加规范、有效完成实训任务。如在校园行政楼安全防范检查的时候, 提示学生注意办公室门的材质, 并且观察不同材质门的作用, 并进一步探究安装不同材质门的原因, 使同学们深刻领会重点保卫对象的措施与一般保卫对象的区别。其次, 老师在实训引导中能够及时解决学生们实训中遇到的问题。如学生要求进入校园监控室进行检查时, 往往会被工作人员拒绝, 由老师在场进行协调, 事情一般都会得到顺利解决。从实训完成的质量来看, 一般有老师带队的实训小组, 实训完成质量比没有实训老师带队的要高。

1.4开展实训总结

实训结束后, 要及时对实训活动进行总结和评价, 使学生加深对实训的感受和体悟。如在校园安全检查实训完成后, 授课老师要求每组学生将自己检查中拍摄的照片、视频及安全检查总结制作成为PPT文件, 并在课堂上进行演示。演示完成后, 首先由下一组同学对前一组同学的实训进行点评和打分;其次再由教师对完成情况及存在的问题进行点评和打分。这样的流程不仅提高了每组同学的活动参与度, 还提高了学生团队协作能力和发现问题、解决问题能力。

2《公共安全危机管理》课程实训教学方法实践

2.1“体验式”教学法

《公共安全危机管理》课程涵括了安全危机管理预防、处置及恢复三个管理流程, 要求学生通过学习, 具备安全危机知识宣传教育、现场秩序维护、现场救护、现场疏散、应对媒体危机、心理辅导等危机预防与处置的基本能力。因此, 教师在教学中设计了重大事故现场模拟记者招待会、“牺牲公民自由以维系社会公共安全是否合理”辩论赛、制作安全防范预案、校园防火安全宣传和校园安全疏散演习等实训活动。“体验式”教学法让学生产生角色代入感, 使学生主动加入、主动准备、主动思考。如在进行重大事故现场模拟记者招待会实训活动时, 根据老师提供的案例, 学生们认真在网上收集了相关资料, 自行分配了招待会中主持、发言人、新闻媒体等角色, 撰写了发言稿, 还制作了话筒、座位标签、证件等道具, 使学生完成了从“要我学”到“我要学, 我要做”的转变。

2.2“参观式”教学法

“参观式”教学法就是教师组织学生以旁观者的身份, 观察实战部门的工作状况, 并撰写观察笔记。如教师多次组织学生参观安全技术防范产品博览会, 带学生到火车站等人员密集场所观察火车站反恐备勤和安全检查等工作的开展, 然后要求学生撰写观察小论文。这种教学一般在校外进行, 一方面拓展了实训场地, 解决了学校实训场地不足的问题;另一方面也使理论与实践结合更加紧密, 让实训教学能够更好地为实战服务。如在火车站实训时, 火车站的备勤民警当场向学生示范了民警单警八件套装备的使用, 还展示了各种最新的消防设备, 这是学校模拟教学场地和器材无法比拟的, 因此, 学生在参观过程中兴致勃勃, 流连忘返, 极大地提高了学生的感性认识。但是“参观式”教学法实施时, 一般是以班级为单位开展的, 室外参观场地较大, 而带队老师一般为2~3人, 因此, 对于学生的引导工作难于同时进行, 有的同学难免处于“打酱油”状态。另外外出实训还需要考虑场地和管理人员联系、车辆安排及学生的安全管理等问题, 这就需要教师具备较高的组织和管控能力。

2.3“协作式”教学法

每次实训时, 学生至少有6组同时开展实训, 一位实训教师很难把控住实训场面。考虑到《公共安全危机管理》是一门综合性较强的专业课, 如现场秩序维护和现场疏散与《保卫学》课程有关, 现场救援与处置与《现场急救》课程内容有关, 联系相关科目的教师联合开展了“协作式”实训教学。如参观湖南省防灾教育馆, 进行火灾报警、火场逃生等演习, 就是由《消防管理》课程的教师和该课程授课教师联合开展的。除此之外, 为了更加贴近实战, 还加强了与实战部门的联系, 请实战部门的同事对实训进行指导, 如在校园安全疏散演习和学院安全检查的实训活动中, 特意请来学院保卫处的领导为学生进行了事前讲解, 实训完成后, 又把实训过程中学生发现的问题及时反馈给学院保卫处, 这样的实训教学既解决了实训老师缺少的问题, 又促进了学生与实战部门的联系与交流。

2.4“启发式”教学法

“启发式”教学法主要是由教师在课前提供社会热点问题, 或最新案例, 或一些前瞻性的观点, 然后要求学生在课余查找相关资料, 然后组织课堂讨论, 一方面培养学生自主学习的意识、口头表达能力和语言组织能力;另一方面也促使学生加强对课程理论研究的深入。

当然, 在《公共安全危机管理》实训教学过程中还遇到了实训场地不足, 实训器材陈旧, 实训操作不够规范, 实训经费欠缺、部分学生的积极性难以调动等问题, 因此, 在未来的实训教学中, 还要更加注重实训条件的完善, 提高实训教学的质量。

摘要：《公共安全危机管理》课程属于专业核心课程, 在有限的实训教学课时中, 授课教师必须精心设计实训准备、实训情境、实训引导、实训总结等教学环节, 充分使用体验式、参观式、协作式、启发式等教学方法, 激发学生们的独立思考能力和创新能力, 达到“教、学、练、战”一体化教学的要求。

关键词：实训教学,教学环节,教学方法,体验式

参考文献

[1]朱晓静.参与式教学方法在犯罪学教学中应用的实证研究[J].卫生职业教育, 2012 (18) :71-72.

[2]王丽芳, 秦奕.参与式教学法教学质量评价体系研究[J].运城学院, 2013 (4) :95-97.

美国的公共危机管理 篇3

在面对飓风、地震、森林大火等紧急事件时，美国的公共危机管理体系如何运作？哪些做法值得我们借鉴？又存在怎样的疏漏？带着这些问题，记者采访了美国公共管理学会 (the American Society for Public Administration) 主席哈维·怀特 (Harvey L. White) 博士。

私有部门，边界如何确定?

怀特博士认为，美国有着丰富的应对自然灾害的经验，但处理恐怖事件则经验不足，包括类似“9·11”之类的外部事件和校园枪杀案等内部问题。美国是一个自然灾害频发的国家，所以面对各类自然灾害，美国政府、州政府和地方政府都有一整套的预防、应对、救援和重建的措施，但在处理私有部门参与应急救援的问题上存在不足之处，怀特博士指出。

众所周知，美国的私有化程度很高。怀特博士说：“美国政府把一部分公共职能承包给了私人公司。比如，美国机场的安检工作是由私有公司负责具体实施的。近年来安检变得比较严格，因为‘9·11’使人们能够忍受比较严格的安检。”“卡特里娜”飓风肆虐美国墨西哥湾沿岸时，路易斯安那州就雇佣美国私人公司“凯尼恩国际急救服务”寻找灾民并清理尸体。

“但在危机面前，私有公司的职员通常不会冒生命危险去营救被困人员。‘卡特里娜’飓风来袭之前，政府需要撤离、疏散大批居民，但负责运输的是某家与政府签约的私人公司, 公司职员却因为害怕拒绝开车。而面对同样的情况，警察、消防员或军队肯定是全力以赴。在这方面，美国过度地私有化了。我们要分解，哪些应该由公有部门负责，哪些应该由私有部门负责，两者的边界在哪里？”

虽然在某些方面私有部门的参与可能提高了效率，但教育、医疗、基础设施都离不开公共管理，私有化并不适用所有的领域。公共部门与私有部门的边界问题，并不是应急管理中出现的特殊现象，而是经济学的一个重要领域。

边界表明了职责的分工，有分工就有合作。怀特博士说，“公共部门和私有部门并不是对立的，两者是一个合作的关系。如何更好地实现公共与私有的紧密合作，是解决问题的出路，当然不仅仅是应急管理问题。”

防患于未然，个人的责任

怀特博士说，“有时，我们过多地讨论了公共部门和私有部门的责任。其实，个人也应该承担责任。”在突发事件面前，美国还有这样一种力量在发挥作用：社区志愿救护队和个人的应急教育和事前防备。怀特博士认为，在对个人进行应急教育这方面，美国政府做得非常周到，值得其他国家借鉴。

自1994 年起，联邦应急管理局就在全国积极推动社区应急救援队建设。目前，全美已有几百个社区建有社区应急救援队，成员主要来自各社区组织和企事业单位，接受过基础应急救援技能训练，参与本地区的应急救援活动。“在面临紧急事件时，社区的应急救援队就可以马上进行自救，并参与应急救援。”

“美国应急管理部门大部分的工作是事前的教育、预防，告诉居民平时应该储备什么，包括食物、水和应急能源，遇到紧急事件时怎么做。如果居民平时准备充足，他们可以自救，为政府救援赢得时间或使救援力量集中营救受伤人员。”

预防的前提是预测，“我们的应急管理体系有明显的地区性，因为不同的地区出现不同的自然灾害，地震、飓风、暴风雪、洪水等等。在我的家乡阿拉巴马州莫比尔，6月至11月是飓风季节；美国中西部地区是龙卷风高发区域，2003年8月7日，龙卷风降临佛罗里达州迈阿密市郊，造成严重损失。在美国东北部，12月份至来年3月份暴风雪频发，居民必须储备可供几天使用的天然气、食品、罐装食品等，以防备电力和天然气供应中断；在加利福尼亚州，地震是最频发的自然灾害；在地势低洼的地区，为防备洪灾泛滥，居民甚至准备紧急用的小船以备逃生。”

教育不仅仅是提醒，美国的各个地方政府的消防局都为居民提供人工呼吸课程，并代表“美国心脏协会”颁发证书，许多家庭会派其成员参加。这些小措施在关键时刻会挽救很多人的性命。

分析灾难的美国科学家认为，个人也应对灾难承担责任。8月29 日“卡特里娜”登陆时，大部分市民依旧抱着侥幸心理躲在家中，是导致“卡特里娜”飓风人员伤亡惨重的一个重要原因。而加州每年几乎都会发生火灾，那里的人为什么还不愿离开？风险评估的“邻避理论”给出了解释：如果威胁尚未在我们的周围发生，那么人类实际就在心理上降低了对威胁的评估，甚至出现更糟的情况——对危险视而不见。

公共危机管理的国际化趋势

怀特博士说，2002年美国成立了国土安全部(Department of Homeland Security)，这是美国负责处理自然灾害以及紧急事件的核心机构。2003年3月，美国联邦应急管理局 (FEMA) 作为直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构，并入国土安全部。可以说，美国已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的管理与响应机构。

但面对“卡特里娜”飓风，为什么美国各界都批评布什政府反应迟钝？研究人士指出联邦政府顾此失彼，市政府协调不力。

新奥尔良坐落在密西西比河三角洲,城市三面环水，市内低于海平面，其安全依赖环绕城市约560公里的防浪堤。2001年《美国科学》杂志和《休斯顿年鉴》都曾预言过新奥尔良将面临水灾。而且，美国联邦应急管理局曾警告新奥尔良可能面临“灾难性的”飓风袭击，但布什政府却对这一警告置之不理，一心只顾加大反恐预算。

飓风发生时，由于新奥尔良及附近城市发展中缺乏必要的防灾意识，大规模的人口撤离计划执行不力，大部分市民依旧抱着侥幸心理躲在家中，很多弱势群体和偏远地区的居民被忽视，最终导致了“卡特里娜”飓风造成出乎预料的巨大损失。

怀特博士认为，国际化趋势将带来更多的对公共管理的需求。跨国公司实现了全球布局，通过网络全球各地的员工实行了即时的联络、合作。公共部门，包括政府和非政府部门也应该实现全球合作。因为高科技实现了全球商品的融通，也使疾病的传播变得更快，对抗癌症、艾滋病、埃博拉病毒并不是某一个企业所能完成的，所以，公共部门应像跨国公司一样在全球范围内通力合作。

公共危机管理复习 篇4

基本内涵：公共危机管理应是：政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预防、预控、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人生安全和财产，维护社会和国家安全。

特征：①公共危机管理的目标是为社会提供公共产品；

②公共危机的可预防性——通过监测危机管理对象，采取预防措施，可防止危机爆发或最大限度地减少危害；

③公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的；

④公共危机管理的处置具有应急性；

⑤公共危机管理依法行政，以强制力作为管理的基础；

⑥公共危机管理的对象和预测具有不确定性；

⑦公共危机管理的预防和预案具有不确定性；

⑧公共危机管理要受公众的监督和约束；

⑨公共危机管理具有综合性的特点；

⑩公共危机管理具有国际性。

2、公共危机预警系统的构成内容是什么？

答：①信息收集子系统；②信息加工子系统；③决策子系统；④警报子系统；⑤咨询子系统。

3、公共危机控制处理的难点是什么？

答：①决策；②人员配置；③物资调配；④协调沟通。

4、公共危机的善后处理应包括哪些内容？

答：①恢复机构的正常运作；②资料记录与保存；③事故调查；④清算损失；⑤补偿损失；⑥稳定人心。

5、简述公共危机管理评价的目的。

答：①确认危机调查结果的可信度如何，以确认危机的实际损失程度；②基于已经取得的危机信息，判断危机进一步恶化或扩散的概率有多大；③确认危机可能带来的后遗症，其影响程度如何；④确定利益相关者未来可能对企业做出何种反应，其变数如何。

6、公共危机管理者应树立哪些正确的危机管理理念？

答：①全局性的宏观决策理念；②科学决策理念；③公开透明的决策理念；④事前决策的理念；⑤效率至上的决策理念；⑥沟通交流的决策理念；⑦技术创新的决策理念。

答：①树立“以人为本”的理念；②树立“效率优先”的理念；③树立“平战结合”的理念； ④树立“协调一致”的理念；⑤树立“科学有序”的理念。

7、简述公共危机管理预案的作用。

答：①能够增强危机决策的科学性；②能够增强应对危机决策的时效性；③能够增强危机指挥的规范性；④能够增强危机指挥的权威性。

8、公共危机控制处理的策略有哪些？

答：①危机中止策略；②危机隔离策略（1危害隔离2人员隔离）；③危机消除策略；④危机利用策略。

9、公共危机管理善后处理机制的主要内容是什么？

答：①公共危机后的安抚机制；②公共危机后的转变机制；③公共危机后的重建机制；④公共危机后的社会心态恢复机制；⑤公共危机后的社会调整机制。

10、公共危机调查的内容有哪些？

公共危机管理理论 篇5

公共危机管理的界定

为了与私人领域的危机管理（CrisisManagement）相区别,国内学术界有两种倾向:一是使用“政府危机管理”这一概念,以强调政府在危机管理中的主体地位,二是使用“公共危机管理”。这是美国“9111”事件之后,我国危机管理研究的一大特色。从某种意义上讲,“公共危机管理 ”这一概念的采用,更多地是受了公共管理理论的影响,公共管理理论将整个社会的管理划分为公共和私人两个相互区别的领域,公共领域强调管理主体的公共性和管理目标或者利益追求的公共性,并且,使用公共危机管理意在强调其管理的主体并不仅仅是政府,还有非营利组织等其它组织,政府在其中起主导作用。至于概念的内涵,“公共危机管理 ”和“政府危机管理”并无太大的差异。在实践中,我国政府部门更倾向于使用“应急管理（CrisisManagement）”这一概念。因为,一方面“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇；另一方面, “危机 ”一词习惯上用来表示重大的、影响生死存亡的事件或状态,比如:合法性危机、生存危机等。虽然,“应急管理 ”也注重理论的建构,也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节,但是,事实上它更多的是在于实务或操作层面上使用这一概念的。在国外,危机管理领域也存在两个不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就这两个概念的渊源来看,“危机管理 ”的使用要比“应急管理”要早,危机管理最早主要盛行于企业界,后来,危机管理开始在公共部门出现,主要局限于军事和外交领域,也即政治危机、军事危机和外交危机的处理和应对。“应急管理”主要研究政府在处理各种突发事件中的管理活动,它更注重实务和操作。“应急管理 ”虽然有其独特的研究对象和范围,但是从理论上讲,它实际上是危机管理理论在政府管理中的应用,应当属于“危机管理”知识领域中的一个部分。

公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机的过程。公共危机管理不同于通常状态下的政府行政管理。

公共危机管理研究综述 篇6

摘要：近年来,随着国内外公共危机事件的频繁发生,公共危机管理研究在国内迅速成为一个新的研究热点。本文概述了我国公共危机管理的现状、危机与公共危机、危机管理的概念界定、危机的类型与特性、公共危机的诱因、以及公共危机管理体系(机制)的构建等进行缕析，并对学术界在这一领域研究的前沿问题及其研究进展进行了梳理和探讨，通过对这些问题的梳理与归纳,有助于我们看出其中的不足乃至所存在的一些亟待解决的问题

关键词：公共危机、危机管理、研究综述

一．我国公共危机管理研究现状概述

20世纪60年代,西方对危机管理的研究悄然兴起,且研究范围己经从政治领域向经济、社会领域,从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展。从 “非典”事件到汶川大地震再到H7N9等各种危机出现，,公共危机管理逐渐成为我国学术界研究的热点。近年来,我国公共危机管理研究取得了较多的成果,主要表现在以下几个方面:(一)界定了公共危机管理学科的研究对象,学科体系逐步完善

早在1996年,学者王贵秀就提出创建危机管理学的倡议。王贵秀在《创建危机学刍议》一文中认为,危机管理学应以社会危机为专门的、独立的研究对象,凭借丰富的内涵、广阔的外延其定能成为一门博大精深的边缘科学[1]。薛澜教授等主持了“社会变革中突发事件应急管理”课题,课题成果著作《危机管理:转型期中国面临的挑战》系统反映了美国“9·11”事件后全球危机形态的变迁,探讨了转型期我国危机形态的根源及特征,勾勒出现代危机管理体系的基本框架,给出了非常规决策治理的整体战略设计和制度安排[2]。通过学者们的不断地努力,危机管理的学科概念、学科研究对象等逐步明确,为今后学科体系的完善打下了坚实的基础。

(二)出现了大量的专门研究机构,有关研究课题相继进行

近年来,在一些高校和研究所成立了相关的危机管理研究机构,如清华大学由海内外专家学者组成危机管理学术委员会,创办了“清华大学危机管理论坛”;中国人民大学公共管理学院北京理工大学、华东师范大学等成立了危机管理研究中心,旨在通过危机管理的理论和实际研究,提供咨询,提升政府、公共组织、企业的危机管理水平;中国现代国际关系研究院创建的危机管理与对策研究中心希望借鉴国内外危机管理经验,对正在发生或可能发生的国内外重大危机进行对策性与理论性研究。同时,“危机状态下的政府管理”、“群体性突发事件研究专辑”、“社会变革中突发事件应急管理”、“国家公共安全管理系统研究”等课题相继进行,取得了可贵的阶近年来我国出版了大量优秀的学术专著,如《危机状态下的政府管理》[3]、《国家与政府的危机管理》[4]、《政府危机管理》[5]、《企业危机管理》[6], 《危机传播管理》[7]《危机管理战略》 [8].《对我国政府公共危机应急管理体系的系统分析》[9]等。同时,根据笔者对中国期刊全文数据库的搜索,我国在1994年至2001年有关危机管理的研究论文总共才123篇,而2001年以后以“危机管理”为标题的论文数量达到

篇(截止2013年)由此可见,近年来我国学术界有关危机管理的论文成果急剧增加,取得了可喜的成绩。

二．相关概念的界定

(一)危机、公共危机和危机管理等概念的界定（1）有关“危机”的定义。

对于什么是危机,我国学界讨论的并不多,大多是借用国外学者对“危机”的定义,其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)的观点:即危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。近年来,国内一些学者也提出了自己的界定。如高世屹指出,突发事件是人们对出乎意料事件的总称[10];张澜等认为,“危机”通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚[11];马建珍指出,“危机”是指社会遭遇严重天灾、疫情,或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等,社会秩序遭受严重破坏,人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态[12]李泽洲认为,“突发性公共事件”就是在某种状况下,由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件[13]。

（2）关于“公共危机”的定义

对于公共危机,虽然有不少文章以此为关键词或作为文章标题,却只有少数研究者做了界定。如李燕凌等认为,公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件[14];张小明在对“公共危机”、“一般危机”、“政府危机”进行比较分析的基础上,认为三个术语是有区别的:“公共危机”是与“一般危机”相对应的专业术语,强调的是其影响范围广大,或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁,需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策,同时认为,“政府危机”这一专业术语,从简化的意义上来说,可以看作是与“企业危机”相对应的,是以危机发生领域为依据所做出的简要划分,正因为如此,他指出应该对这些术语进行规范。[15](3)有关“危机管理”,的定义

关于危机管理概念，大致可以分为以下三种:第一种概念偏重于危机管理的过程性，强调的是危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期。张成福指出:“所谓的危机管理是一种有组织，有计划，持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防，处理和消弥危机”。[16]上述界定在学术界得到比较普遍的认同。第二种概念偏重于危机管理组织及其采取的措施，强调危机管理不仅是政府管理的重要组成部分，还是政府组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。杨建顺指出，所谓危机管理，是指有关组织、国家乃至国际机构为避免或者减轻危机或者紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理措施和应对策略。[17杨冠琼认为危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。[18]第三种概念则将“危机管理”看作“突发事件管理”，杨建顺强调的是危机的多样性和复杂性乃至各种形态的危机和紧急事态的共性。如有学者认为，“危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”，特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。[19] 三．公共危机类型的划分

《国家突发公共事件总体应急预案》将公共危机分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。学者陈玮将公共危机分为六类：重大突发性自然灾害、重大突发性公共卫生事件、重大突发性公共安全事故、重大社会治安事件、重大刑事案件、公共关系危机(舆情突发、网络炒作)。[20]在胡宁生主编的《中国政府形象战略》一书中,作者在综合前人所做划分的基础上,对危机分类做了以下归纳: 1 按动因性质划分：自然危机(自然现象、灾难事故)；人为危机(恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件等)。2按影响时空范围划分：国际危机、国内危机、组织危机。3按主要成因及涉及范围划分：政治危机、经济危机、社会危机价值危机。4按采取手段划分：和平方式的冲突方式(如静坐、示威、游行等)；暴力性的流血冲突方式(恐怖活动、骚乱、**国内战争等)。5按特殊状态划分：核危机、非核危机。胡宁生等还进一步提出了综合划分标准,选取危机状态下的复杂程度、性质及控制的可能性等指标,将危机划分为两种基本类型:一是结构良好的危机;二是结构不良的危机。[21] 在《危机管理》一书中,薛澜对危机类型做了以下归纳:自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型、国际关系型。[22] 黄训美认为,从产生的原因看,危机的类型主要有三种:一是自然力产生的天灾,如洪水、地震等;二是人为造成的人祸,包括全局性的或局部性的社会冲突;三是以自然灾害表现出来的人为危机,如火车相撞、飞机失事、核泄露等事故,以及大规模的突发性疫病流行所引起的公共卫生危机、三废排放造成的大规模生态灾害等。[23] 以上这些分类方式,反映了我国学者从不同角度、以不同的标准对各种危机进行了归类,在相当程度上代表了目前我国学界对危机的分类,尽管在名称等形式上有所差别,但主要只是分类角度的不同,其实质内容并无太大分歧。

四．公共危机的特性

在对各类危机进行分析的基础上,我国学者对危机的特性做了归纳。总结这些研究,目前我国各类危机主要表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等特点。马建珍认为,危机具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性五个方面的特征[24];张成福指出,危机具有威胁性、不确定性、时间的有限性与危机的双重效果性,认为危机会带来各种损失,但危机也是机会和转机,危机可以促进制度的革新和环境的变革[25],有学者也将这一特性称为两面性;李泽洲认为突发性公共事件具有公共性、突发性、危害性等特征[22];而薛澜等对转型期我国危机形态的特点做了具体分析,将它们归纳为五个方面:危机事件涉及的领域多元化;危机事件呈高频次、大规模;危机事件的组织性、暴力性和危害性加强;危机波动方式多元、震动频度增大;危机事件的国际化程度加大。[26] 笔者认为,我国学者对危机的划分类型多而丰富，使我们对危机有了更好的认识和辨别，但是行行色色的划分会降低类型的统一性和标准性，所以，我们有必要对学者划分的类型进行分类和归纳，并对各种危机进行差异或者相似的分析，从而寻求哪些类型的危机破坏性更大，做好预防工作，降低损害。

五．公共危机产生的诱因

不同的学者对公共危机爆发的诱因提出了不同的观点。学者薛澜等从社会因素（包括政治、经济和文化）、组织因素（包括组织机构与文化、策略与战术管理、策略危机管理和决策手段）和个体因素三个方面探讨公共危机的诱因。[27]学者吴忠民将当前中国重要的社会危机变量归为两类：一类是诱因变量，包括经济波动、物价上涨、失业率居高不下、金融危机以及生态环境破坏等5项；另一类是本因变量，包括贫富差距过大、社会保障滞后、三农问题、劳资纠纷和冲突、中等收入人群发展的相对缓慢、腐败问题以及中央政府效率和权威削弱问题等7项。[28]运用系统方法可以将引发公共危机的因素分为：（1）自然因素。包括气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害。（2）社会因素。包括政治因素，经济因素，文化因素，卫生因素，信息、技术因素，刑事犯罪因素，国防因素等。（3）环境因素。包括大气污染、陆地水污染、海洋污染、噪音污染、固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染等。

六．关于公共危机管理体制的构建

公共危机管理机制的构建是公共危机管理的核心问题，国内不少学者提出了构建政府或公共危机管理体系与机制的构想。从不同视角提出的这些构想,反映了我国学者关于危机应对与管理的策略和见解,可谓仁者见仁,但综合目前国内学者的这些讨论,可以大致归纳为以 下四种观点。

（一）“制度论”

这也是目前占主导地位的一种观点,认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理的不得力,主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷而影响了政府的危机管理能力。建立与完善危机管理体系或机制,应该借助政治学、制度经济学、组织管理学等学科理论。如林毅夫明确提出,完善危机管理体系关键是建立体制化机制。[29]而在具体的危机管理中,又有两种不同的角度。其一,从机制建设的角度。王乐夫等以“非典”为例,阐述了有效的危机管理机制应该包括以下几个方面的内容:(1)建立有效的预警机制;(2)建立有效的内部协调机制;(3)建立有效的政府间合作机制和国家间合作机制等。[30]吴兴军通过对我国政府在公共危机管理上的缺陷的分析,提出按照公共危机管理规律,构建科学的危机管理机制,包括三个方面:建立公共危机管理监测预警机制;建立快速高效的应急处置机制;建立善后修复和转化机制。[31]而曹现强等颇具创意地指出,构建危机管理机制的关键在于构建危机状态下以政府为中心的危机管理责权机制,危机管理的核心问题是各参与主体的权力—责任机制的构建与调适。为了有效地进行危机救治,必须对各参与主体进行合理的权力与责任划分。[32]其二,从法律的角度反思危机的管理。肖金明认为,SARS危机对政府能力、法律制度和公众道德直接提出了挑战.为了成功应对危机,他提出了三大主张:第一,政府能力再造;第二,紧急状态的法制安排;第三,公众道德的重建。[33]在制度论者中,不少方面达成了共识,如在危机管理机构设置方面,他们主张建立常设性政府危机管理机构,在法律建设方面,几乎一致认为我国急需加强该方面的法制建设,尤其应该快速设立《紧急状态法》。(二)“经验论”

该论者从感性主义出发,重视经验尤其是国外成功经验的作用。一方面,他们通过对美国、日本等发达国家在危机管理上的成功经验及有关危机管理方面富有成效的制度建设的介绍,为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴。唐钧介绍了公共危机管理的国际动态后,提出了包括:建立全国的危机管理体制、加强事前的预防准备工作、筹建危机预警系统和危机评价系统、提升公共危机管理的绩效和水平、高新科技全方位保障社会安全、做好资源共享和全民动员工作、培养和培训公民的危机管理意识及有效利用国际资源等十项建设经验[34];薛澜等在《危机管理的国际借鉴:以美国突发公共卫生事件应对体系为例》一文中,以美国公共卫生突发事件应对体系为例,分析了其危机管理体系建设的各个方面,并从各具体领域的危机管理体制分析来归纳总结国外危机管理体系的一些共同特征,以期为我们建设中国危机管理体系提供借鉴。[35] 该论与“制度论”有不少相通之处,那就是一方面注重经验的作用,同时,认为加强制度建设也是不可或缺的。不仅如此,因为经验论者在介绍国际上成功的危机管理经验时,也很注重在我国推行国外有效的危机管理机制,所以,二者在不少方面达成了共识,如建立预警系统、加强有关危机管理的法制建设、加强信息系统建设、建立统一指挥的危机管理机构及借鉴国际资源等。

(三)“系统论”

此种观点运用现代系统思维研究与设计中国政府危机管理系统。这种观点批评了一切问题 泛政治化的思维模式和政府部门条块分割的体制局限，并从系统整合原理出发，构建彼此协调、合作的公共危机管理系统。有学者认为，危机管理同任何其他的组织管理一样，都是企图通过对相关人力、物力、财力和信息资源的有效整合，优效果、高效率、高效益地实现组 织目标。因此，其理论基础都是简化描述为“1+1护2”的系统整合原理。要想建立高效运作、能够实现“1+1>2”的危机管理系统，必须合理设置其子系统，科学设定各个子系统的职能，并构造出密切协调、合作的子系统之间的关系。(四)“公共关系论”。

公共关系学与危机管理关系密切。在西方国家,公关手段一直备受危机管理专家的青睐,它的一些原则、方式、方法、策略在危机管理中得到了广泛应用,而且卓有成效。随着近年来 我国各种危机事件的频繁发生,人们在与危机的交锋中也逐步意识到了公关手段在危机应对与管理中的独特作用。该论者认为在公共危机管理中,应当注重科学地运用公共关系学的原理、方法应对危机。首先是满足民众的知情权,从而获得民众支持;其次是政府策略地运用公 共关系艺术,协调好政府危机管理的外部环境,形成基于目标中心的合力,达到减少政府“交易成本”的目的。其中高世屹认为,危机管理,也要采取旨在减少危机损坏程度的沟通信息、树立形象的公关策略[36]徐刚等认为危机管理的公关策略是提升政府和社会危机管理能力的重要方面,在政府危机管理中,应以公关手段调节社会传闻,塑造政府形象.[37] 相对于制度论者重视制度而言,公共关系论者主张在危机管理中,更加倾向于非制度化的管理艺术,认为过分强调制度、机制的作用会忽视实践的艺术性,从而影响危机管理的成效。

七．我国公共危机管理存在的问题

国内公共危机管理研究主要集中在基本理论和立法研究两个方面。不足之处主要有：

（1）研究不够系统，表现为没有将公共危机管理的基本理论、立法研究、组织设计和工作流程结合起来，形成公共危机管理体系或机制。在方法上，没有将系统方法和情景分析方法贯穿到研究之中，使得研究不够系统、具体，缺乏对公共危机管理的组织设计研究。

（2）在公共危机管理立法研究方面，对现有法律缺陷缺乏系统的研究。例如，我国没有统一的国家紧急状态法。尽管现在国家有防洪法、防震减灾法、传染病防治法、国防法等法 律，但是每一个法律都只适用于一种紧急状态，国家在宪法中没有统一的这种法律制度，所以一旦突发事件发生，很难有一个统一的指挥机制。

（3）笼统的危机管理研究居多，对影响当前我国社会安全稳定和国家长治久安的社会危机缺乏科学的分析，更缺少形成这些危机的深层次原因的分析和预防措施。（4）研究领域与范围褊狭。目前我国对危机与危机管理的研究,主要以政府危机管理为核心,城市危机为主要研究对象,对农村尤其是广大民族地区危机管理的研究还很不够。有关我国农村地区危机管理的研究,除了李燕凌等人的研究外,更深的研究很少见。而广大民族地区危机管理的研究几近于空白。

八．针对公共危机管理提出的建议

看了众多文献之后，笔者对危机的认识、预防和处理有以下看法：

（1）要严格制定责任追究机制，对于造成公共危机的人一经调查存在问题严格进行处理，并且要公开信息，同时要提高追究责任的速度。

（2）政府应当同非政府组织建立合作机制，非政府组织会在政府与民众之间起到非常好的桥梁作用，能够解决很多难题。并且政府应当尽快支持和鼓励非政府组织的合法性，让其尽快成为公共危机管理的主体之一。

（3）完善公共危机预警机制，很多专家学者都取得了一定的研究成果，希望政府进一步予以重视，采纳良好意见，加以实施。

（4）政府应当关注公众、媒体与政府之间的关系，在这三者之间的关系问题上，我们可以看出公众、媒体与政府之间的关系处理上有很多问题，民心极易被媒体误导而产生新生负面危机，希望政府能够妥善处理三者之间的问题，稳定民心，提高公信度。（5）还建立危机教育培训基地，地球越来越不平衡，今后的公共危机不会比以往少，自救与他救能力非常重要，我们不仅要在理论书本上下功夫，更要让社会公众更多的参与实地训练，有些危机无法避免，那么就让社会公众多一些逃生本领，以减少损失与伤痛。

参考文献：

[1]王贵秀.创建危机学刍议[J].理论前沿,1996 [2] [11][22][24][27]薛澜,张强等.危机管理:转型期中国面临的挑战[M].清华大学出版社,2003.[3]许文惠,张成福.危机状态下的政府管理[M].中国人民大学出版社,1998.[4]徐伟新.国家与政府的危机管理[M].江西人民出版社,2003.[5]李经中.政府危机管理[M].中国城市出版社,2003.[6]朱延智.企业危机管理[M].中国纺织出版社,2003.[7]胡百精.危机传播管理[M].北京，中国传媒大学出版社，2005.[8]余明阳，张慧斌.危机管理战略[M].清华大学出版社，北京交通大学出版社，2009 [9]朱晓霞，韩晓明.对我国政府公共危机应急管理体系的系统分析[J].学术交流，2009.[10][36]高世屹.《媒体在政府危机管理中的作用》,《中评网》2003 [12][25]马建珍.《浅析政府的危机管理》,《长江论坛》2003 [13][26]李泽洲.《构建危机时期的政府治理机制》,《中国行政管理》2003 [14]李燕凌、陈冬林、周长青:《农村公共危机的经济研究及管理机制建设》,《江西农业大学学报》(社会科学版)2004年第1期。

[15]张小明:《从SARS事件看公共部门危机管理机制设计》,《北京科技大学学报》(社会科学版)2003年第3期。

[16]张成福:《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年7期。

[17]杨建顺:《论危机管理中的权力配置与责任机制》，《法学家》，2003年第4期。[18]杨冠琼:‘危机性事件的特征、类别与政府危机管理》，《新视野》，2003年第6期。[19]杨建顺:《论危机管理中的权力配置与责任机制》，《法学家》，2003年第4期。[20]陈玮.公共危机管理机制建设的现实思考[J].公安学刊，2007.10.[21]胡宁生主编:《中国政府形象战略》,中共中央党校出版社1999版,第1173~1177页 [23]黄训美:《简析政府的危机管理》,《光明日报》2004年8月6日

[28]吴忠民.中国中期社会危机的可能趋势分析 [J].东岳论丛，2008，(5).[29]林毅夫:《完善危机管理体系关键是建立体制化机制》,《领导决策信息》2003年第20期

[30]王乐夫、马峻、郭正林:《公共部门危机管理体制:以非典型肺炎事件为例》,《中国行政管理》2003年第7期。

[31]吴兴军:《公共危机管理的基本特征与机制构建》,《华东经济管理》2004年第3期 [32]曹现强、赵宁:《危机管理中多元参与主体的权责机制分析》,《中国行政管理》2004年第7期。

[33]肖金明:《反思SARS危机:政府再造、法制建设与道德重建》,《中国行政管理》2003年第7期。

[34]唐钧:《公共危机管理:国际动态与建设经验》,《新视野》2003年第6期。

[35]薛澜、朱琴:《危机管理的国际借鉴:以美国突发公共卫生事件应对体系为例》,《中国行政管理》2003年第8期。

企业的公共关系危机管理 篇7

关键词：公共关系,危机,危机意识

伴随着社会主义市场经济的发展，社会公众关系对企业发展的影响越来越明显，因此企业要想在复杂多变的社会经济环境中获取生存和持续发展，就必须有效地协调好企业与社会公众的关系，为自身的发展创造一个积极向上的内外部氛围。但是由于各种企业之间、企业与个体之间的利益取向不同，从而不可避免地导致企业与社会公众之间产生各种冲突，当这些冲突发展到一定程度并对企业的声誉造成负面影响和对各种活动造成强大压力时，就演变成了企业公关危机。面对这些突如其来的公共危机，一些企业化危机为契机，重塑了自身的良好声誉，提高了企业的社会地位，而有些企业声誉扫地，在危机面前蒙受巨大损失，甚至面临破产。因此加强企业公关危机成因分析和管理对企业的生存和发展具有重要意义。

一、企业公关危机现状

改革开放以来，我国很多企业在困境中发展，忽视了公共关系这一战略性资源，致使企业面临着各种公共关系危机。主要表现在以下几个方面：

1、经营危机

经营危机主要是由于企业决策者的经营战略或经营策略失误以及管理不善造成的危机。在现代商业社会中，企业的经营决策者应自觉考虑社会公众的利益和要求，如果企业的经营决策违背社会公众利益和要求，必然引发了社会公众对企业的抵触、排斥和反抗，从而使企业陷入危机状态。

2、商誉危机

在企业的所有形象中，最根本的是商誉，它是企业在经营过程中表现的信用和获得赞誉。良好的商誉能给企业发展带来强大的动力。近些年来，不少企业的形式主义和弄虚作假的行为普遍流行，未能很好地履行社会赋予的社会责任，辜负了公众的期望，给公众带来了不安全感，导致了社会公众对企业的怀疑，使企业面临着严峻的商誉危机。例如2005年的雀巢奶粉碘超标事件，给雀巢公司带来严重的商誉危机。

3、内部员工危机

企业员工是企业预防和处理危机的根本依靠力量。作为企业内部公共关系的主体，员工要有公共意识，真正认识到公众就是企业发展的力量和资源，进而在保证对社会和公众诚心负责的前提下，努力提高自己的业务知识和服务技能，为社会和公众提供优质的产品和服务。但是目前有些企业的内部员工缺乏上进心和凝聚力，员工不能形成统一使命感，从而给企业从内部带来极大的创伤。

4、企业形象危机

企业形象是企业的政策和全部行为在公众心目中留下的印象，它决定着公众对企业的态度，决定着公众对企业的政策和行为是否理解、支持和认同，决定着企业的命运。随着市场经济的发展，社会公众对企业的评价标准不断发生变化，有的标准更是从无到有，由松到严，如环保标准。但是有些企业由于计划经济形成的惯性，跟不上这些标准的变化，缺少企业形象的创新机制，进而造成企业形象不和谐的公共关系，严重损坏了企业在国内外的形象，降低了企业的竞争实力。

二、企业公关危机的成因

在市场经济条件下，企业面临着竞争加剧、情况更加错综复杂的市场环境，在更加不可预测的内外部环境的应向下，公共关系危机事件频繁发生。当然，在这些公关危机爆发的背后潜藏着深层次的原因。

1、社会经济发展的影响

经济的发展所带来的人们物质生活水平的极大提高，使得人们的追求目标进一步提高。人们在享受企业提供的产品和服务时，对她们的服务水平和道德标准也有了更高的要求。这无疑增加了现代企业的压力，进而也增加了企业公关危机产生的可能性。此外，中国加入W T O后，更多的外国投资者进入中国，加剧了国内市场的竞争程度。这种竞争的全方位与深层次必然使企业可能遭遇更多的公关危机。

2、社会公众自我保护

随着现代科技的发展和保护消费者权益的法律不断完善，消费者正在觉醒，并且学会了运用法律的手段保护自己的利益。企业原来认为合理的、正常的东西，现在在消费者的思想中可能已变成不正常也不合理，他们甚至对企业的所作所为提出抗议，如反暴力行为、反污染行动等等，这就使得企业公共关系面临着新形式危机的挑战。

3、新闻媒介的舆论监督

公关危机还有可能来自新闻媒介的舆论报道，新闻媒介的报道对企业起着不可估量的作用。企业要想避免公关危机，就应随时密切关注社会舆论动向。随着时代的进步，公众为了提高自身的生活质量，在遇到自己的利益受到挑战时会运用各种舆论手段向政府施压。

4、企业公关理念淡薄，缺乏危机管理意识

在企业内部，还有相当一部分管理者没有正确的公共关系理念，缺乏服务公众的意识，对社会利益、社会责任的认识仍停留在表面上。如在企业进行经营决策时，背离社会公众的利益，甚至损害社会公众利益;在组织利益与社会利益相矛盾时，首先想到的是如何维护组织自身利益，忘却了皮之不存、毛将焉附的道理;采取庸俗手段达到企业的自身目的，以致危机发生之前，不知道“患忧”，发生之后却想方设法要“置身事外”，以上种种导致了企业公共关系的爆发。

5、企业人力资源素质低

企业人力资源素质低包括管理者素质低和员工素质低。现阶段我国的企业管理者已逐步向职业化过渡，但仍有不少组织内部管理者，纯粹靠经验、习惯甚至关系行使其管理职能，导致了对内缺乏感召力和凝聚力，不能激发员工工作潜能;对外对公众的正当权益要求置若罔闻，甚至粗暴对待公众。员工素质也很重要，社会公众是通过与一线员工的直接“对话”对组织才有总体印象的，这其中员工服务素质优劣、服务能力强弱直接关系到公众对企业的认同程度，往往个别员工的粗暴行为会给组织形象带来恶劣后果。

6、企业危机预警措施不到位，危机管理措施不得当

在现代企业中，有些企业甚至还没有建立危机防范机制，不能有效监测和预先控制危机，以致使可以在危机预防阶段可以成功避免的企业危机发生，结果给企业带来巨大的损失。另外，缺乏有效的危机管理措施，如没有建立各级危机管理责任制，导致出现危机时相互推诿扯皮;企业危机管理外部化市场治理问题严重，主要表现在政府制度缺失、对媒体沟通机制欠缺，缺乏有效、及时、适用的信息披露制度。

三、企业公共关系危机管理的对策建议

不同的公关危机的对象各不相同，因此公共关系危机处理并没有固定的模式，因此，这里所谓的“管理”，在某种意义上说，是一种理论上的思路。要解决目前企业上述存在的问题，做好公共关系危机管理工作，可以从以下几个思路着手。

1、强化企业公关理念，形成全员公关意识

通过公关专业化培训，使企业上下树立以公众为中心的全员公关意识。以公众为中心，就是要求企业从更为广泛、积极的意义上去确认企业的各类公众，不断检讨、纠正企业自身的经营决策行为，使之与社会公众的利益和期望相适应，在满足公众要求的前提下寻求企业发展的空间。搞好公关不仅是管理者的事情，还需要全体员工的协助。企业公共关系活动，首先应赢得内部员工的充分理解，只有在员工的积极支持和配合下，组织的公关才具有整体性和统一性，才更容易被社会公众接受和认可。同时，也要让每个员工意识到，自己的形象代表着组织的形象，让他们树立起“我就是组织”的意识。全员公关是企业公共关系管理的最高境界，全员公关意识一旦形成，必定能使企业提高效益，给企业的发展带来勃勃生机。

2、建立公共关系危机预防机制

在市场经济条件下，生存环境复杂难测，会给现代企业带来意想不到的灾难和危机。但是，如果企业能事前做好应有的准备，遇事就可以转危为安，甚至能利用危机，从逆境中开创新局面，发掘新机会。公关危机预防机制的建立，至少应包括以下三个方面： (1) 心理准备。无论是企业领导还是公关人员都要有强烈的危机意识和危机应变的心理准备，应当视危机的发生为必然，就像死亡一样不可避免。只有具备了这样的心理，才能预见企业活动中可能发生的危机，及时做好应对的准备，并有相应的应对措施。 (2) 建立危机预警系统。危机预警系统是指企业对潜在的公共关系危机隐患及其发展趋势进行监测、诊断与预警的一种危机预防管理活动。其目的在于辨认出企业公共关系的各种危机隐患, 进而使企业能够迅速采取措施来应对可能出现的公共关系危机，保证企业经营管理系统处于良好的运行状态。许多危机在爆发之前都会出现某些征兆，因此建立企业危机预警系统具有必要性。 (3) 制定危机应变计划。危机应变计划是企业为尽可能减少损失而制定较为全面具体的关于危机事件处理和控制的书面计划, 是企业在全面分析预测的基础上, 针对出现概率较大的危机事件而制定的有关工作程序、施救办法、应对策略措施等书面计划。发现问题，发出警报并不等于就解决了问题，关键是在发现问题以后，采取解决问题的行动。因此，在危机事前制定的危机应变计划可以提高对紧急发生危机处理的响应速度。

3、完善企业公关危机沟通策略

在危机发生后，尽可能地与公众保持良好关系，满足公众利益和需求，赢得危机处理的主动权。对于企业公关危机的处理包括以下几个方面： (1) 行动速度是关键。危机发生后，应及时组织人员在第一时间深入现场，了解掌握事件的前因后果，加强资料收集工作，尽可能快地召开领导层会议做出决策，掌握危机处理的主动权。 (2) 首先与企业员工沟通。危机中的企业内部员工比以往任何时候更具有代表性，企业是依靠内部员工齐心协力地对付危机事件的。因此企业要坦诚而及时地通知内部员工，稳定阵脚，严肃纪律，使内部员工团结成一个整体，渡过目前的难关。 (3) 重视与经销商的沟通。经销商是企业与最终客户之间的桥梁，他们控制着这一定区域或者范围的顾客资源，所以要特别重视经销商的利益需求，关键时刻甚至可以以自身的损失换取经销商的忠诚，这对企业的长远发展是有利的。 (4) 与股东沟通，增强股东的信心。股东的信心是产品再生的发动机。在危机发生后，企业应坦诚详细向股东汇报危机情况和处理危机信心及处理对策，为企业的危机处理和长远发展打下坚实后盾。 (5) 谨慎与消费者沟通。危机产生后，要冷静倾听消费者特别是受害者的倾诉，实事求是地承担相应的责任，并向他们表示诚挚的歉意，这样才能缓解由危机带来的冲突，切忌傲慢无理，态度冷淡。 (6) 认真对待与媒体公众的沟通。建立新闻中心，组织新闻发布会，通过发布会让媒体公众了解危机事件来龙去脉，以此最大限度地争取媒体公众的谅解和支持，以此去影响其它社会公众，进而掌握舆论的主动权。因此，公关危机发生后, 企业要采取有力措施, 本着及时、真诚、友善、务实的原则满足广大公众的切身利益，抓住任何重振机会，重新树立企业的良好形象, 转危为机。

总之, 企业要想在复杂多变的市场竞争环境中生存和发展, 就必须提高公共关系意识, 加强企业公共关系危机管理。在危机发生前, 建立有效的公关危机预防机制;危机发生后, 利用一切可以利用的资源, 采取各种有力措施平息危机事件, 着力恢复企业的形象, 重获社会公众对企业的信任。

参考文献

[1]、 (英) 迈克尔·雷吉斯特 (Michael Regester) 、朱蒂·拉尔金 (Judy　Larkin) 著, 谢新洲、王宇、鲁秋莲译:《风险问题与危机管理》, 北京大学出版社, 2005年10月

[2]、林祖华:《公共关系学》, 中国时代经济出版社, 2005年1月

[3]、畅铁民:《企业危机管理》, 北京-科学出版社, 2004年

[4]、于中涛、景庆虹:“公共关系学”, 北京, 中国农业大学出版社, 2004.2

论公共危机的法制化管理 篇8

关键词：公共危机；应急法制现状及缺陷；法制化管理

1公共危机的社会现状

1.1公共危机的定义

学术界对于公共危机、公共危机事件的界定纷杂多样，比较通俗的定义是：所谓公共危机，是指那些突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在于发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。

公共危机的特征有：突发性、紧急性，公共危机往往是在意想不到的情况下爆发的，使人们措手不及；危害性、破坏性，公共危机会给人们的正常生活秩序带来巨大影响，其损害包括直接损害与间接损害，有形损害与无形损害，现实损害和长远损害。例如西藏“3.14”事件的发生使当地群众社会生活秩序受到严重影响，也给当地群众带来的恐慌心理，还波及民族团结，政治局势的稳定状态，对该地区以及国家的社会政治经济健康持续发展都造成了巨大影响；不确定性和易变性，诸多的危机事件在现有科学技术、人力资源的有限条件下难以预测和确定；公共危机还具有社会扩散性，如果在公共危机事件前缺乏准备，容易引起连锁反应，造成损害向全社会扩散。

1.2公共危机的分类

根据不同的分类方法，公共危机有着不同的分类。国务院在06年1月8日发布《国家突发事件总体应急预案》中，将突发公共事件分为自然灾害，事故灾难，公共卫生事件，社会安全事件四类。在多种危机形态中，公众认为对中国未来产生最严重影响的危机是经济危机、突发公共卫生事件和突发社会安全事件，这些也是公众最为关注的三种危机形态。

2公共危机法制化管理的现状及其缺陷

2.1一些领域的应急法律规范仍不健全

我国公共危机的立法主要集中在卫生防疫及安全生产方面，其他领域的法律规范至今存在大量空白。例如，我国至今对公共危机的应对和处理还缺乏具体有效的指引和规范。对于骚乱性突发事件法，虽然有《戒严法》的规制，但从各国的实践看来，戒严是较严重的骚乱事件所采取的一种较严厉的应急措施，其一旦运用将对国民的日常生活和心理带来极大紧张，故仍有制定一般性骚乱应对法的必要；事故性突发事件法和灾害性突发事件虽然在我国发展的较快，但也存在过于分散的问题。

2.2许多突发事件应急处理立法的可操作性不强

我国突发事件应对法的制度框架较粗糙，操作性不强，由于突发事件的难以预测性，现有应急法制难以就公共危机事件特殊状况发挥作用；其次，突发事件具有特定的地方性，全国统一的应急性法律在地方突发公共事件发生时难以应对，但我国地方立法部门仍然缺少对应急法制的建设。

2.3公共危机应急法制结构不完善

我国现行多数突发事件应对处理立法缺乏全局统筹。给应急机构配制紧急处置权力的同时却忽视了权力控制和对紧急权力造成伤害后果的救济途径，忽视结构之间的横向协调与监督关系，忽视程序性约束机制，忽视发挥下级机关和非官方机构的积极性、自主性和创造性。许多突发事件应急处理立法在内容上过为原则、抽象，缺乏实施细则、办法相配合。

我国目前正处于社会转型的特殊时期，社会中潜伏着许多的风险与不安定因素，社会公共危机对政府管理和控制危机提出了重大挑战。“尽管近几年在处理突发公共事件方面显示了我国政府的强大社会动员能力和应急措施的行政实施能力，但是也表现了政府应对能力的技术性、物质性和制度性缺陷，尤其明显的是法律制度缺陷”。法律制度缺陷的消极后果，不仅有短暂、分散、非连贯和非持续的应急管理效率损失，更有社会价值意义上的公民权利代价和社会和谐代价。因此，在制定大量的应急预案和预案实施体制机制后，必须在法律上提供合法性根据和行为准则，正确规范政府应急行为，公正地调整由于应急管理产生的社会关系，提高政府应对危机的法律能力。

3如何完善我国公共危机应对的法制化管理

3.1国外公共危机管理的经验及对我国的启示

2007年美国加州大火中，政府与社会各界的有机配合使灾难的损害降到了最小值。此事件从总体上体现出了国外的突发事件应急法制具有如下特点和新的发展趋势：应急法律规范的专门化、体系化；机构人员的专门化、专业化；危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势；危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。

反观我国公共危机处理，政府与社会各部门还缺乏有效的应急经验。例如在今年的冰冻灾害和“5.12”地震应急处理过程中，就出现了由于应急法制的不完善，机构人员的非专门化、非业化社会大救助体制的不完善，缺乏专业化的救济组织和机构导致的救援迟缓，救助资源难以到位，公共危机救助的社会责任与政府责任的分配结构不合理等问题。

因此，要完善我国尚不健全的应急法律体系，需建立危机状态下的统一指挥机制、物资调配机制、公共危机管理的专门人才培养机制，另外要规范在应急过程中发挥重要作用的社会团体的组织体系，培养专业化的应急专业人员，并鼓励社会民众积极参与公共危机的应对。

3.2关于完善我国公共危机应急法制建设的建议

3.2.1完善我国危机法律体系

(1)制定一部信息公开法

信息不完备是制约危机决策的重要原因。政府在对信息的搜集、掌握方面具有无可比拟的资源优势。危机发生时，政府只有就其所面临现状与公众进行有效沟通，公布其所采取的补救措施，表达其态度，才能充分保护公众的社会安全感。这就要求公共危机管理中必须坚持信息公开，要求各级机关在危机情况下在法定的最低时限内按一定程序及时向上级汇报，及时公布事实真相，加强危机信息发布与沟通平台的构建，通畅信息通道，使政府决策的可信度和可行度得到提高，降低政府救治危机的成本。

要使政府将信息公开这责无旁贷的应然选择转变成积极负责的实然行动，就须将这一职能以法律形式确定下来，而且必须明确国家秘密、个人隐私和商业秘密的范围。因此，制定统一的信息公开法，规范信息发布的主体、客体、时间、方式、范围以及法律后果，从法律强制力上实现各级政府运作的公开程序透明，已是我国现阶段立法的当务之急。我国今年5月1日开始施行《政府信息公开条例》，一部以《政务信息公开法》为名的法律也已纳入十届全国人大常委会五年立法规划之中，这都是我国危机立法的重大进步。

(2)制定与健全公共危机管理监督法

由于公共危机的管理超出了公民社会和单个个体的控制能力范围，政府必须替代社会公众运用公共权力来管理公共危机。对于危机状态下政府拥有超出常态的非常权力，立法必须加以有效的监督和约束。我国现行立法在授予公共危机管理各类机构紧急处置权力的同时却忽视了对

该权力的控制，如此即为政府随意扩大行政权力留下法律漏洞，使强大的行政权力处于一种无监督状态。因此，制定与健全公共危机管理监督法已经是迫在眉睫。

(3)建立公共危机处理补偿法

对于在应对危机的过程中，出现为规避更大损害而对局部造成人为损害的情况，政府应建立公共危机补偿机制，明确补偿的原则，对危机造成的损害进行科学评估及责任界定，及时进行补偿，这有利于提高政府的公信力，使政府在关键时调动资源更加高效快捷。其次，在补偿机制中还应体现对民众心理的救治。危机造成的最大伤害在于由于社会正常秩序遭到破坏带来社会心理的脆弱。所以如何避免造成民众心理的伤害及如何进行民众心理重建也是公共危机处理补偿法中应进行规范的内容。

3.2.2促进危机法律适用

我国危机法律制度主要缺陷之一在于操作性不强。因此，必须颁布地方实施办法，增强危机法律的适用。地方立法机关为应急法制定实施性规范的主要目的，在于解决两方面的问题：一，使应急法所确立的较粗糙的制度框架更具可操作性；二，在地方立法权限内对应急法中的若干制度漏洞作出补充和变通，以更加适应当地突发公共事件及其应对系统的特点。

法治有两层含义：一，必须有制定良好的法律，二，法律必须得到良好的遵从。因此只有完善我国公共危机的法律体系和促进危机法律的有效适用，才可以更好的实现法治。

4结语

公共危机管理法律体系，是以国家公共危机管理权力职责和公民在危机状态下的权利义务为基本内容的法律规范整体。公共危机的法制化管理必须建立在法治原则、公共利益至上原则、公民权利最低限度保障原则等基本原则之上。把突发事件应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和法治行政的要求完善应急法律规范调整紧急情况下的各种社会关系，确保公民基本权利获得更有效的法律保护，公共权力特别是行政权力能够更有效地依法行使，是我国应急法制建设的目标。