欧盟畜禽养殖废弃物先进管理经验对中国的启示

欧盟畜禽养殖废弃物先进管理经验对中国的启示（共3篇）

欧盟畜禽养殖废弃物先进管理经验对中国的启示 篇1

一、欧盟畜禽养殖业废弃物管理现状

欧盟拥有农牧混合发展的历史传统和现代技术，畜牧业相当发达，畜产品产业化经营在整个农业产业发展中占有特别重要的位置。同时，欧盟也是世界上环境保护领域的领先者，其农业环境保护政策的涉及范围广、支持力度大、农民和消费者的环保意识强，在当今世界上处于领先地位。回顾欧盟畜禽养殖业的发展历程，作为最先工业化的地区，欧盟各国起初也深受环境问题困扰。自第二次世界大战结束后，在科技革命的推动下，欧洲各国开始发展集约化的农业生产，在养殖业上实行工厂化的生产模式，牲畜过分集中饲养、放牧；很多地区为了提高经济效益，实行单一的养殖模式，从而给农业生态环境带来了巨大的影响。牲畜粪尿的肆意排放、无序处理对地表水及地下水造成了很大的污染，集约化、规模化生产造成了对土壤的严重损害。

在欧盟成立后，环境保护问题的重要性不断加强，一直以来都是欧盟政策措施中的一个重点。共同农业政策(CAP)、良好农业规范(GAP)的实施，对于欧盟环境质量的改善、居民食品质量的提高、农民收入的增加以及世界范围内环境合作的开展都具有积极意义。其中，GAP的标准主要针对初级农产品生产的种植业和养殖业，分别制定和执行各自的操作规范，鼓励减少农用化学品和药品的使用，关注动物福利、环境保护、工人的健康、安全和福利，保证初级农产品生产安全的一套规范体系。它是以危害预防、良好卫生规范、可持续发展农业和持续改良农场体系为基础，避免在农产品生产过程中受到外来物质的严重污染和危害。该标准主要涉及大田作物种植、水果和蔬菜种植、畜禽养殖、畜禽公路运输等农业产业。在畜禽养殖废弃物的管理上，欧盟出台了一系列政策法规、管理规定、生态补偿标准等，涵盖了生态环境、食品质量安全、动物健康及福利标准各个方面，将与畜禽养殖业挂钩的每个环节有机地联系在一起。如，对畜禽粪便和有机肥施用量、施用时间、某些粪便储存时间的最低限度等要求；定期回顾和更新最初管理计划；按照单位面积牲畜承载量及养殖场牲畜头数等给予直接补贴；按照低密度的草场系统管理、低牲畜生产密度等要求，对实行高标准动物福利的农民进行补贴；补贴的幅度依据采取这种高标准所增加的成本或者减少的收益情况确定，最多每年每个牲畜单位(成牛)可以补贴500欧元。

在与畜禽养殖管理有关的良好行为规范中，要求牲畜饲养选址适宜，避免对地貌、环境、家畜福利的不利影响；避免对牧草、饲料、水和大气的物理、化学和生物污染；定期监测牲畜状况，结合实际相应调整放养率、喂养和供水量；为避免伤害和损失设计、建造、挑选、使用和保养场区内的生产加工设备、结构及废弃物处理设施；防止兽药和饲料中添加的其他化学品的残留物进入食物链；尽量减少抗生素的非治疗使用；实现畜牧业和农业相结合，通过养分的有效循环避免废弃物清除、养分流失和温室气体释放等问题；坚持安全条例和遵守为家畜生产的装置、设备和机械确定的安全操作标准；对牲畜购买、育种、损失、饲喂、畜产品销售、粪尿处理处置等环节按期记录。

在与畜禽健康和福利有关的行为规范中，包括通过良好的牧场管理、安全饲养、适当的放养率和良好的畜舍条件，尽量减少感染和疾病风险；保持牲畜、畜舍、饲养设施和粪污处理设施的清洁，为饲养牲畜的畜棚提供足够清洁的草垫；确保相关工作人员受过一定量的培训和考核；通过适当的清洗和消毒确保畜舍的良好卫生标准；第一时间提供足够和适当的饲料和清洁水；尽量减少活畜运输(步行、铁路或公路运输)；处理牲畜时要谨慎使用电棍等工具；如有可能保持牲畜的适当社会群体，除非受伤或生病，否则不要隔离牲畜；符合最小空间允许量和最大放养密度等要求。

在与能源和废弃物管理有关的规范中，包括制定畜牧业能源、养分和农用化学品的投入产出计划，以确保有效使用和安全处置；在建筑设计、机械规格、保养和使用等方面选用节省能源的办法；研究替代矿物燃料的能源来源(风、太阳和生物燃料等)，研究可行时尽量采用这些能源；尽可能实行废弃物的再循环利用；尽量减少无法利用的废物并以负责任的态度加以处置；安全储存，按照法律规定储存粪肥和农用化学品；制定应急行动程序以避免事故造成污染的风险；保持准确持久的能源使用、废弃物储存、处置和利用的方式方法、处理容量和能力、处理效果、存在问题等方面的记录。

多年来，欧盟在畜禽养殖业废弃物处理处置过程中，采取了多种行之有效的政策鼓励措施、严格的法律法规约束手段、具体详细的生态补偿事项、人民群众的自觉参与和执行体制，这4个方面保证了国家在畜禽养殖废弃物管理层面的顺利执行以及畜禽养殖业的可持续发展。具体表现在以下几个方面：

1．多元化管理渠道和标准

在畜禽养殖废弃物管理程序的规定中，一般可以选择下面4种方法中的任何一种或者是几种方法相结合来进行处理：① 废弃物能够安全储存达到6个月以上；②将废弃物集中到可以回收或者处理的地方；③将废弃物提供给具有授权许可的个人或公司；④ 要根据具体条件注册登记废弃物回收或处理的豁免权。但首先要明确是否可以从源头就避免产生更多的废弃物；是否可以选择替代原料，或者是使用替代技术。如果没有办法避免产生废弃物，那么考虑如何通过技术改进、采用不同的管理技术或者提高对员工的培训等方法来减少废弃物的产生量。尽可能地明确有些废弃物是否可以重复利用。要有一个长远的指导手册，这有助于对废弃物的定期监测，为降低废弃物处理成本提供良好的参考意见和建议。

2．严格限定粪便的施用量和施用时间

由于土壤对有机物的消纳量是有限度的，同时作物生长发育过程中对养分的需求也有所不同，因此要限定粪便的施用量和施用时间。在欧盟的相关农业法规中对在农场中安装农业生产设施、废弃物排放、肥料施用与销售等都作了严格规定。如废弃的牛奶、焚烧畜禽产生的灰分以及农田沟渠产生的污泥这些农业废弃物是允许直接施用农田的；确保养殖场工作人员受过环境保护、动物饲养、经营管理等方面必要知识与技能的培训，并且都需要有学习或培训经历的有效证明；要求场区管理人员定期查看天气预报，检查风向和附近房屋的位置，不可在已预测有降雨的24h内施用粪肥。借助天气预报的帮助，选择适宜的时间漫灌。最适宜的条件是空气在高空混合，也就是晴朗或微风的白天和多云或微风的夜晚，这些天气都有利于气味的快速扩散；管理体系中的每一步都要按照正规操作程序和有关规定严格执行，这样便于及时处理诸如渗漏等紧急情况，防止污水未经处理进入湿地或地表水。出现问题要及时将牲畜从草场撤离，无论任何情况下都要保证牲畜远离水道。这些应急措施均应包含在初始对农场的事故和突发事件的应对计划中。

3．合理布局与污染防治

在最初农场规划布局时，均需要请有资质的机构来进行选址设计、成本和收益测算、企业经营和环境风险的评估等步骤，并且配套有全面的数据、图表统计资料加以辅证。场区布置要求考虑准确的坡度、土壤类型、地表水位置和水供应等因素，以确定哪些地方或哪些地方的部分地区不能应用畜禽粪便和养殖废水作为肥料。在规划图纸上分别用橙色、黄色、绿色注明所代表的风险非常高的地区、一般性风险区域、低风险区域。在某些特定条件下，哪些地区不可施用畜禽粪肥和废水，哪些地区的施肥量应有所限制。确保畜禽排泄物处理设施远离水源并且得到安全的处理处置，一般的，至少远离沟渠和地表水l0m以上，远离泉水、水井、河道50m以上。在某些粪便(如羊粪)施入土地时，必须要得到环境总署的授权方可实施。在养殖场经营期间，需要根据牲畜数目的变化、饲养面积的变化、环境条件变化及时调整最初的整套管理计划，任何对生态环境有负面影响的行为都将受到相应的处罚。

如果没有足够的土地来消化畜禽粪尿，规模化的畜禽养殖场则必须有一定的粪污处理设施，对畜禽养殖产生的废弃物进行处理，做到达标排放。那样通常需要考虑减少粪便存储量或者将剩余的粪便转移到另外的农场或者公共废弃物处理加工厂等进行再处理，由畜禽养殖场交纳一定的处理费用。也可以输送粪便到发电站，但上述行为均需要得到地方环境监管部门的允许，并按照相关规定和要求来实施。

欧盟各国都严格按照欧盟及本国制定的相关法律、法规执行对畜禽废弃物的管理，不同国家的管理措施和执行标准略有不同。

(1)瑞典。多年来，瑞典政府的一个重要举措是实施了行之有效的农业生态环境保护税收政策。在瑞典，凡使用农药、化肥等可能造成环境污染的农业生产投入品，都必须征税或收费。一方面为治理环境和保护资源筹措资金；另一方面由于多使用农药、化肥将导致生产成本上升，农民为降低生产成本，就会尽量减少农药和化肥的使用，从而更多地使用猪、牛粪等有机肥，这样既减少了因农药化肥过量投入造成的农业面源污染，又有效地解决了畜禽养殖废弃物的出路问题，形成了种植、养殖业的良性循环。

(2)荷兰。荷兰畜牧业大体上分为非集约型畜牧业(养牛业、养羊业)和集约型畜牧业(养猪业和养禽业)，其发展高度密集其产值占到了农业总产值的一半。荷兰对肥料用量、牲畜粪便排放量都有极其严格的控制。早在1971年立法中就规定了直接将粪便排到地表水中为非法行为。从1984年起，荷兰不再允许养殖户扩大经营规模，并通过立法规定每公顷2．5个畜单位，超过该指标农场主必须交纳粪便费。近几年的立法正根据土壤类型和作物情况，逐步规定畜禽粪便每公顷施入土地中的量。1989年，荷兰环境部、农业部等4个部门联合制订了畜禽养殖国家环境政策计划，要求从养殖结构调整、总量控制、粪便排放处理3个方面控制畜禽养殖业对环境的污染，并且通过筹措资金和设立新的税种2个方面来保证该计划的顺利实施。目前，荷兰的大中型农场分散在全国13．7万个家庭，产生的畜禽粪便基本由农场进行消化。

(3)英国。英国的畜牧业远离大城市，与农业生产紧密结合。经过处理后，畜禽粪便全部作为肥料，既避免了环境污染，又提高了土壤肥力。畜禽养殖废弃物需要储存12个月以上，并且需要安全储存，避免引起污染。不同的废弃物需要分开存放，对混合废弃物的处理需要更多资金和技术投入。如要把畜禽废弃物输送到一个回收处理站，必须通过打电话预约，以确认是否使用自己的车辆进行运输；租车的费用是多少，如何支付；需要携带责任和义务范畴内的输送记录；按照许可证或者豁免权的要求，哪些废弃物是可以被依法接受的；选择最适宜的输送方式(打包、散装等)；无需登记，预约成功后废弃物运输人员会按时来取送废弃物。

(4)丹麦。丹麦规定了如果可以处理超标的污染负荷，允许水处理服务公司将稀释后的废水排放到公共民用管网。但需要商业排水许可证，并且需要按照废水排放量和污染程度支付废水排放费用。必须要给相关水质检验部门提供和保存被允许排放的水样。某些情况下，能够将处理过的污染性极小的稀释后的液态废弃物排放到地表水或者是地下水系统，同样需要取得环保部门的排放许可，并且要支付一定的费用。排放标准和费用因承受水体的不同而有所差异，但是通常是非常严格的，因为这不同于简单处理。

(5)奥地利。根据欧盟的要求，奥地利在2002年制定了《绿色电力法》，鼓励建设消化能源作物与畜禽粪便的沼气工程，不鼓励消化有机废弃物的沼气工程。对含有畜禽粪便等有机废弃物的沼气工程，上网电价比消化能源植物与畜禽粪便的沼气工程低25％。

(6)西班牙。西班牙十分重视沼气等生物质发电的相关立法，西班牙的生物质能发电和沼气发电得益于皇家法案436(2004年3月批准的RD436法案修订的《西班牙可再生能源》的购电法。该法案规定了沼气发电等不同来源的可再生能源价格，同时规定了经营者的两种供电方法及其价格激励标准：对直接将电卖到市场的经营者，另给予参考价的40％作为奖励；对将电卖给电网公司的经营者，皇家法案每年设定的电价相当于参考电价的90％，20年后降到80％。

二、欧盟畜禽养殖业废弃物管理的生态补偿

总体而言，欧盟各国主要依据强制性与自愿性两种原则，以完整详细的政策措施、法律法规、管理标准、补偿计划为基准，辅以简单、高效且低成本的技术手段与强有力的教育手段，形成了完备的生态补偿机制，为规模化畜禽养殖业的可持续发展与废弃物综合循环利用的管理体系提供有力保障。该管理体系中，政府是实行补偿的主体，市场调节作为补偿客体，补偿对象是按照流程规定进行申报获得审批的养殖场主、养殖户等。

欧盟畜禽废弃物管理的农业生态补偿具有以下特点：一是政策的实施主要是通过补偿，鼓励农民采取环境友好的生产方式实现农业生产方式和生产结构的转变，从而达到保护生态环境的目的。二是补偿的方式基本上都是政府通过某一项目的实施支付给农场主，并且该项目具备一定延续性。三是补偿一般都与相应的环保措施挂钩，并且这些环保政策均为实质性环保措施。四是保护项目的实施是通过政府与农户达成协议的方式实现的。

三、与中国畜禽废弃物管理的区别分析

与欧盟的立法法规、管理条例相比较，中国畜禽污染防治法规定较为粗放，仅在污染治理方面有原则性规定，在具体的养殖承载力、农田粪便施用量方面没有要求，可操作性不强。如《畜禽养殖污染防治管理办法》中没有明确规定不同地区、不同土壤类型所能容纳的畜禽粪便量，而欧盟各国对畜禽养殖废弃物的处理都根据不同地区的土壤类型和种植结构，具体规定了不同的饲养规模，配套废弃物处理处置设施以及合理利用所获得的补贴数量和方式。如荷兰、挪威、德国等国都有这样的规定。

从生态补偿机制方面来看，欧盟各成员国根据欧盟的总体要求制订出本国的农业环保计划和措施，所有农业环保措施是完全建立在农民自愿采取的基础之上，而且欧盟对属于各种政策目标范围的绝大多数农业环保措施都提供补贴，且补贴力度很大。补贴的计算基础是以前的收入和采取农业环保措施所需要的经费奖励。而中国目前还缺乏合理的、持续的、系统的补偿政策措施，补贴资金来源单一且不稳定，补偿标准的界定存在过高或过低的问题。归根结底是人民群众对农业生态环境保护的重视程度不够，政府对该项促进民生的公益性事业投入力度不足。就目前来看，中国多数地区在畜禽养殖废弃物管理方面的补贴多仅限于沼气设施建设的补贴，且仅仅对户用型沼气池的补贴力度较大，而对其他废弃物处理及资源化利用方式的鼓励政策相对较少、补贴程度相对较低、投入资金和试验示范规模十分有限。

四、对中国畜禽养殖业发展的启示

鉴于畜禽养殖污染的严重性，大多数欧盟国家都建立了专门的法规、标准加强环境管理，其完善的规模化畜禽养殖粪污处理与利用的管理规定以及先进的生态补偿成功经验值得借鉴。结合中国目前畜禽养殖业发展情况，从中获得如下启示：

1．养殖业与种植业协调发展

欧盟国家发展畜禽养殖业，绝大多数是属于既养畜又种田的模式，畜禽粪便有充足的土地可以利用、进行消化。例如，荷兰全国只有4个大型农场，整个农业、畜牧业分散在全国13．7万个家庭农场，产生的畜禽粪便在自身农场进行消化。针对中国国情，根据土地承载力等实际情况尽可能使畜禽粪便转化为有机肥培肥耕地，实现以种促养、以养带种，是降低生产成本、提高经济效益的一条捷径，也是畜禽废弃物资源化利用的根本出路。

2．尽快配套制定畜禽废弃物防治政策法规

防治畜禽养殖污染，促进畜禽养殖业良性循环发展，已引起越来越多的国家和地区的重视。欧盟早已把养殖污染的防治法规列入国家法律范畴之内，对违法者施以严厉处罚。与欧盟各国相比，长期以来中国偏重生产、忽视环保，缺乏必要的环保税收政策来规范管理。对养殖业这种相对效益低微、污染严重的行业缺乏专门法规约束，缺少相应的政策鼓励机制，致使有关行政管理部门无法可依、无章可循，养殖业主不重视、更缺少对养殖废弃物综合利用的认识程度和积极性。

中国应考虑采取在加大立法和执法力度的同时，由公共财政投资用于畜禽养殖业的污染治理和综合利用，如有机肥的生产使用、运输、储存等给予补贴，促进有机肥市场的形成与发展；如对采用环境友好型粪污处理技术的农户给予一定的补贴等。

3．大中型畜禽养殖场要合理规划布局

中国许多地区在大力推进农业生产时，往往对运输、销售等因素考虑较多，没有全面考虑种植业和养殖业的有机结合与合理布局，忽视了养殖业与种植业脱节、布局不当可能带来的环境污染问题。从全国来看，规模化畜禽养殖场大多分布在城市周边近郊区、县，而城市近郊没有足够土地消纳处理畜禽粪便，因而给当地环境治理造成困难。而欧盟发达国家不主张畜禽场建设规模过大。如荷兰畜牧业密度居世界首位，全国曾有1／6的畜禽粪便过剩不能被土地消纳利用，从1984年起，不允许养猪业和养禽业扩大经营规模，以控制畜禽粪便的排放总量。

因此，畜禽养殖业的污染防治要充分考虑到土壤的自然吸收、净化能力和环境承载力。这就要求养殖场需要规划布局，将畜禽养殖业与种植业紧密结合，逐渐形成类似于作物种植－秸秆青贮一牲畜饲喂一粪污秸秆混合一还田利用这样一套完整的循环生态农业经营管理体系，从而降低生产成本，提高收益，实现

种养平衡，农业生产、农民生活、农村生态环境的平。4．加强宣传教育，提高公众参与意识

通过技术培训和宣传讲座等形式，逐渐加强养殖企业、养殖专业户对废水处理和循环再利用的科学管理意识，树立养殖行业中的饲养、生产、加工、废弃物处理与利用等合理化、规范化、多元化的可持续发展理念，同时促进社会各界专家、学者积极投身于畜禽养殖业的发展与建设当中来，鼓励公众参与，实现社会化的环境监督和管理。

欧盟畜禽养殖废弃物先进管理经验对中国的启示 篇2

农产品的政府补贴是世界上绝大多数国家、尤其是发达国家用来支持和保护本国农业的基本政策。国际上, 乌拉圭回合后对农产品贸易自由化的要求, 特别是多哈会谈中发展中国家和其他农产品出口国要求削减和改革农业补贴的巨大压力, 以及因为补贴所导致的环境问题等内部因素的影响, 发达国家对其农业补贴进行了改革。总的来说, 改革进展缓慢。近几年来, 我国也开始对农业实施保护, 并逐步加大了对农业的财政补贴力度, 这在一定程度上增加了农民的收入。本文不反对农业的政府补贴, 补贴是提高农民收入的一个重要途径, 也能够在一定程度上确保粮食生产的安全。国外的经验说明补贴也是一把双刃剑:其一, 从成本来说补贴最终可能导致欧盟那样的“高成本农业”;其二, 补贴也有可能导致环境的破坏和贸易摩擦。因而, 本文通过分析欧盟共同农业政策的经验与改革、结合当前我国新农村建设中的农民增收和政府补贴问题, 提出我国的政策选择。

对于农村的发展, 古斯托·内梅什和苏珊娜·法洁卡什基于中央-边缘模式, 提出了多功能农业作为农村发展的“新农村发展模式”, 从而可以解释地方发展以及或者农村资源再配置如何借助中央的帮助为农村争取利益的同时又保持未来农村价值的实现潜力。普拉布·平加利基于农业部门的增长对经济全面发展的贡献这一古老命题, 探讨了全球化和食品体系转型对不同类型的国家农业部门的影响。国内的李先德全面介绍了OECD国家的农业支持以及政策改革并对其做出了述评。陈薇从加大粮食主产区的粮食直补资金转移支付力度、改革现有直补模式、提高补贴效率以及完善补贴政策体系等方面对中国粮食直接补贴政策的改革建议进行了研究。钟甫宁、何军通过分析价格支持、生产资料的补贴、农业生产流通领域基础设施和农业科研推广的公共投资、直接补贴以及土地产权及其收益 (土地增值) 等政策或者政策建议对农民增收的影响后, 指出解决农民收入问题只能依靠劳动力转移并提出了相应的政策建议。在解决农民增收问题上, 徐全红从公共经济学、福利经济学和制度经济学的角度分析了加大农业补贴的法理基础。

二、欧盟的共同农业政策与改革

本文关注的焦点是欧盟的共同农业政策中由于补贴导致的高成本农业问题和环境问题, 并希望借鉴欧盟共同农业政策的改革经验, 为我国农业补贴的目标、农业补贴的政策选择提供一些参考。

(一) 补贴政策与高成本农业

在过去的几十年里, 欧盟通过CAP为其农业部门提供了巨额的支持和补贴。这些巨额的支持和补贴的一个后果就是形成了欧盟今天的高成本农业:2004年欧盟农业支持总水平 (TSE) 为1400亿美元, 占OECD全部农业支持水平的36.8%。可以说, 欧盟高成本农业的形成和CAP的补贴政策有密切关系。补贴主要通过农业价格支持、对农民的直接补贴、出口补贴和生产供应控制等实现。

从政策目标看, 欧盟的共同农业政策确实起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市场和价格的效果。同时, 补贴也直接增加了农业从业者的收入, 使其能够保持合理的生活水平 (农民收入平价原则) 。

(二) 补贴政策与环境保护及其改革

就CAP而言, 早期很少提及对环境的影响, 至多是一些保护环境的声明。随着时间的推移, 公众除了对共同农业政策预算费用和产品剩余日益不满外, 由集约化和专业化造成的生态破坏亦成为舆论的关注焦点。但由于CAP中结构政策资金来源有限, 实际上对有益环境的农业活动的促进是零碎的。1992年改革后, 加强了以前的有益环境的许多措施并给予他们更为广泛的用途, 同年通过的麦克萨利计划中关于价格支持部分也开始更多关注环境意识。总的说来, 早期的欧洲农业指导和保证基金 (FEOGA) 中用于具体环境目的的数量仍然是很小的, 且环境支出大多是与减少生产产量有关而非针对有益的环境保护行为。

进入新世纪后, 在内外压力下, 欧盟展开了新一轮的共同农业政策改革———2003~2006年的改革。新方案提议建立与生产、价格不挂钩的“单一农场补贴”制度, 把挂钩的直接补贴改为脱钩的直接补贴, 将“蓝箱”支持转变为“绿箱”支持;引入强制性动态调整机制, 不断削减对大农场的直接补贴;加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求;建立新的“农场咨询系统”;加强农村发展, 用于促进农村发展的资金将增加, 用于促进农村发展的措施范围也将扩大等。

在欧盟CAP未来的发展中, 价格和市场政策虽仍会占据主导地位, 但产量不再是唯一的关注;如何生产以及同时保护农村的各种生态的、人文的环境资源已成为CAP改革的方向和目标。欧共体对于环境问题的思考不仅仅是作为一种增加农民的收入来源和抑制农业生产的手段, 在很大程度上还涉及到资源如何管理的问题。从环境方面来看, 农业环境措施一直是农村发展计划中必须强制执行的一个重要部分。这种政策对那些不采用所谓的“高效的农业生产方式”, 而对环境问题签约承诺的农民予以奖励。此外, 欧盟通过减少直接付款的方式来惩罚那些不遵守环境要求的行为。总地说来, 对环境的关注也是农业所关心的一个实际方面。在具体的支持计划下, 对农民来说不仅是另一笔收入, 而且有助于消除土地的过度使用而导致的市场失衡。

三、对我国的启示

改革开放以来, 由于农村家庭联产承包责任制的实施、农业技术进步以及农产品价格等因素的影响, 我国农业与农村发展迅速, 但农业和农村发展仍然遇到很多问题:农民收入增长缓慢、收入增长率连年下降、城乡居民之间存在着较大的收入差距。农民增收难和城乡收入差距扩大问题已经严重影响我国经济增长的公平性以及社会的和谐与稳定。借鉴欧盟等发达国家的经验, 本文认为, 在处理农民增收、政府补贴与环境保护方面, 有以下启示。

(一) 政府补贴与农民增收

随着农产品供给短缺时代的结束, 我国农业发展的目标也开始由原来单一的农产品量目标转变为产量收入的双重目标, 即在保护农产品有效供给的同时要千方百计地增加农民收入。

1、将对流通环节的间接补贴逐步转向对农民的直接补贴。

欧盟等发达国家的农业补贴经验表明:价格补贴最终可能导致高成本农业。这不但不能提高农业的竞争力, 反而使得国家财政负担越来越重。同时, 以价格保护为主的价格支持政策按照WTO规则, 属于“黄箱”政策, 受到《价格与反补贴措施协议》的限制:在补贴数量上, 仅能对全部粮食产量的8.5%进行补贴。当前世界农业补贴的趋势是价格补贴转向直接收入补贴, 即对生产者农民的直接补贴而不是对粮食流通企业的间接补贴;对农民的直接补贴属于世界贸易组织的“绿箱”政策。目前中国实行的最低收购价格政策, 由于政策的执行者中国储备粮管理总公司的双重身份, 其实质是一种对粮食流通的补贴。参照欧盟等发达国家的经验以及WTO规则, 中国对农业的补贴也应该从对流通环节的间接补贴逐步转向对农民的直接补贴。就目前而言, 目标价格是一种比较可行的作法。目标价格是国家在一定时期内, 根据粮食总量平衡、粮食价格水平以及粮农收益率等因素制定的一种对粮农进行直接补贴的政策性价格。在这种目标价格下, 如果市场平均价格低于目标价格, 国家对粮农进行差价补贴, 反之则市场调节。这种方式有利于保护粮农的利益, 而且对粮价总水平有重要支撑作用, 又不构成对市场价格的直接干预, 也不违背世界贸易组织的基本原则, 因而为许多国家采用。这样的政府补贴至少可以保证农民收入比较稳定, 同时也不太可能形成高成本农业。

2、结合当前的新农村建设, 加大对农村公共产品的投入。

对农村公共产品投入的增加, 一方面能够改善农业生产和农村生活的环境、能够降低农产品生产的外部成本;另一方面, 在对农村公共产品投资加大的过程中, 农民能够直接以劳动者的身份获得更多的收入, 这种投入将因农民农业外收入的增加而构成农民增收的一个重要项目。

3、加大对农民的教育培训补贴。

国内外的经验研究都证明了教育水平和职业培训对就业进而收入的决定性作用。在短期内, 培训的就业效应显著, 即培训对提高就业率的贡献程度更大;而教育对就业的影响则更为长远和根本。在中国, 加大对农民的教育培训补贴对农民增收的作用是持续和明显的。目前, 在发达地区农村“镇改街”、“村改居”的城镇化进程中出现的大量失地农民, 短期内难以在非农行业找到工作, 从而成为失地失业者。此外, 更为严重的是在农村, 还存在着大量的隐性失业者或者失业者, 失业直接影响到农民的增收, 而教育培训能够显著改善失地农民重新获得就业的机会, 从而能够帮助他们增收。对欠发达地区而言, 教育培训更加重要, 因为这可能是他们获得比较稳定收入来源的唯一途径。

4、加大对农民调整产业、就业的补贴。

从长远看, 只有通过调整产业, 促进农业劳动力向非农产业转移, 才能最终增加农民收入, 并使其保持和国民经济的同步增长。

(二) 政府补贴、环境保护与农民增收

政府补贴在一定时期内, 由于补贴的刺激, 使得一些不适合种植农作物的地方都可能进行农业生产等, 这会对环境产生一定的负面作用。欧盟等发达国家的经验已经证明, 以高水平的价格支持为主的政府补贴, 必然伴随着农民增加投入;而在这一过程中, 化肥、农药随之出现过量使用。这样的补贴的后果就是环境的恶化、农产品质量的下降以及生态平衡的破坏。政府补贴在对农业的环境保护方面至少可以在以下两个方面发挥作用, 这同时又能使农民增收, 从而促进社会的持续发展、和谐发展。

1、直接对农业环境保护方面的投资。对农业环境保护方面的投资, 包括农业水质的改造、水系污染的治理、水土的保持、植树造林、大气污染的治理、化肥农药污染的治理等。这种对农业环境保护方面的直接投资, 在改善农业生产环境的同时, 农民还能够在治理过程中的务工获得增收。

2、对农业环境保护方面的直接补贴。政府的直接补贴对于农业环境保护目标的实现是通过以下途径得以实现:第一, 政府的对农民直接收入补贴由于不对价格产生影响, 从而能够促使农民减少使用化肥、农药、从而有利于环境保护目标的实现。第二, 为解决农民增收与环境保护的矛盾, 借鉴欧盟等发达国家的经验, 对参与环保计划而放弃某些收入的农民给予补偿和补贴。

参考文献

[1]、 (匈牙利) 古斯托·内梅什, 苏珊娜·法洁卡什.欧洲新农村的发展范式[J].经济社会体制比较, 2007 (2) .

[2]、普拉布·平加利.农业增长和经济发展:全球化视角的观点[J].农业经济问题, 2007 (2) .

[3]、李先德.OECD国家农业支持和政策改革[J].农业经济问题, 2007 (2) .

[4]、陈薇.粮食直接补贴政策的效果评估与改革探讨[J].农业经济, 2006 (8) .

欧盟畜禽养殖废弃物先进管理经验对中国的启示 篇3

文献标识码：B文章编号：1008-925X(2012)07-0001-01

作者简介：刘璐（1991)女，汉，籍贯：重庆，学校：四川大学公共管理学院土地资源管理专业。

摘要:

土地出让金在有效利用国土资源、调节收入分配、增加公共财政等方面发挥了积极的作用。但是，分税制改革后地方政府对土地买卖的过分依赖带来的野蛮拆迁、房价虚高等问题也随之成为阻碍城市化进程健康发展的重要因素。如何对土地出让金进行合理征收和科学管理成为当下执政者亟待解决的问题。

关键词:国外;土地出让金;管理;启示

1我国土地出让金管理现状

土地出让金是伴随着我国城镇化战略的实施而产生的特殊性质的地租收益，主要由受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地出让收益、土地前期开发费用三部分组成。当前，作为重要的国有资源，我国土地产权归国家所有，因此国有土地使用权出让金在形式上赋予国家产权代理人的政府合法获得土地使用权出让所取得的全部价款。土地出让金使得不同用途、不同地区、不同地段的土地权益供给实现价格化，因此能够利用市场环境促进国有土地资源的有效配置。此外，政府可以通过这项收入进行再分配，扶助弱势群体，提供城市和农村基础设施建设以及公共服务供给，调节社会各阶层的收入格局。

国土所有性质决定了土地出让金应该具有鲜明的公共性，理应纳入公共财政管理的范畴。自上个世纪七十年代创征以来，土地出让金有效解决了城市公共服务资金缺乏的问题，助推城市快速发展。但是，自1994年分税制改革之后，中央政府为了增加财政收入，提高资源配置能力，将财权向上集中，将事权不断下移，导致地方财政不足，迫使地方政府将土地出让作为新的收入渠道，以摆脱财政短缺的窘境。事实上，由于土地出让收入游离于财政预算和监督之外，虽然直接给地方政府带来了前所未有的丰厚收入，但是，巨额的土地出让金管理长期处于不透明状态，收缴数额不到位和不及时现象导致国有资产的土地出让金流失严重，尤其是在分配环节存在大量违规行为，分配比例设置不合理，农民等弱势群体的利益得不到有效的保障，严重影响社会公平，使用环节缺乏有效监督，大量土地出让金的使用去向不明，使得土地出让金丧失了公共产品的性质，没有体现其本应体现的取之于民用之于民的公共功能。

国外先进经验对我国土地出让金管理的启示

目前，造成我国土地出让金管理问题的原因主要在于以下两个方面：其一，在低成本優势以及监督机制的缺失的驱动下，地方政府的短期行为导致了我国土地出让金管理的失范；其二，长期以来，我国作为弱势群体的农民议价能力低，而土地出让又缺乏公开的信息渠道，上述原因所造成的农民群体参与机制的缺失直接导致其利益得不到有效保障。前面谈到，土地出让金有其存在的合理之处，其曾为城市化发展做出了巨大贡献，有值得肯定的一面。对于世界上大多数国家来说，土地出让并不鲜见，尤其是对于诸多地少人多，土地资源紧缺的国家来说，土地出让对于一国发展起到了举足轻重的作用，借鉴先进国家的经验有助于我国土地出让金管理的优化，或许可以从此入手，寻找一条财政与民生协同发展之路。

1.1德国。德国对土地出让金实行税金合一、课征重税的管理制度。整个土地出让金的管理被纳入严格的公共财政体系之下运行，通过严厉的税收政策保护土地资源和控制房价。此外，德国还制定了严格的法律制度来控制地价的不合理膨胀。若房价超过政府评估的合理房价价格的五分之一即被认定为超高房价，购房者可向法院起诉房地产商违法，若在法律规定的时限之内，房价没有讲到合理范围则出售者将面临最高五万欧元的罚款。若房价超过合理房价的一半则房地产商将被认定为赚取暴利，直接构成刑法犯罪，按照德国刑法规定将被判处三年有期徒刑。以上法律制度不仅对德国国民有效，同时对外籍人口也同样适用，因此能够有效抵制海外热钱对德国房价市场的干扰。对于土地出让所得资金政府将其纳入公共财政体系，通过眼里的法律法规监管每一笔资金的使用去向，确保其公共产品属性的有效发挥。

1.2新加坡。作为土地资源紧缺的岛国，新加坡是典型的城市型国家，因此，土地管理对国家的发展至关重要。尽管该国土地资源严重短缺，但是新加坡政府有力的土地管理措施却值得各国认真学习。新加坡采用公有制和私有制共存的混合型土地制度。政府部门和国家机构掌握三分之二的土地，拥有绝大部分土地的所有权，但是，在土地的管理和运作中，新加坡政府一开始就实行计划为主、市场为辅的土地管理制度，政府代表公共利益参与市场经济，通过设立专门的土地管理和经营机构全权负责土地管理的各项事务，根据土地用途的不同发展了多种出让形式，如此灵活发挥市场主导作用，实现土地资源的有效配置。如，在开发和利用土地资源的过程中，新加坡政府通过公开拍卖和竞标的方式建立公平竞争机制，促进土地资源分配的公开和透明化，使土地获得增值和独立的发展空间；而对于国家所属的大型建设用地单位的用地需求则采用有偿方式由专门的土地管理和经营机构将土地直接卖给他们。

1.3日本。作为一个土地私有制为主的国家，日本的土地价格非常高，土地属于全民所有的观念是政府制定土地出让金管理制度已经房地产管理制度的根本立足点。在此观念引导下，日本政府坚持土地增值理应属于全体国民，因此，土地公共性的神圣价值不可侵犯，由此日本政府非常关注土地出让的产期效益，而非仅仅关注其短期经济效益。为了切实保障全民利益，日本对土地出让采取财产登记制度和低价公示制度，这些措施能够有效保障纳税人的财产安全并有利于实现土地市场的公开透明，维持土地市场的稳定以及政府税收征管的顺利进行。

2结语

房价调控是我国政府当前重要的执政目标，也是全民关注的敏感话题。目前，我国房价居高不下，其价格严重背离实际价值，导致绝大多数城市居民的基本住房需求得不到保障。而房地产市场泡沫所带来的金融风险更是严重影响整个国民经济健康发展。事实上，要根本上遏制房价上涨的态势需要从土地制度入手，尤其是占地方政府财政收入的比重高达60%以上的土地财政是导致房价虚高的重要原因。因此，革除土地财政的弊端是使当前虚高的房地产价格回归理性的根本举措。

参考文献

［1］王万茂 土地资源管理学［M］ 高等教育出版社，2010年版.

［2］蒙吉军 土地评价与管理［M］ 科学出版社，2011年版.