论对行政立法的监督

论对行政立法的监督（精选8篇）

论对行政立法的监督 篇1

【关键词】：行政立法、立法体制、立法监督、监督体系、监督体制

【正文】：

一、行政立法的概念、含义、特征

（一）在中国行政法学的发展历史上，对行政立法的含义曾有三种不同的界定：一种是广义的界定即从法规律规范的性质角度，认为行政立法泛指关于行政主体的法律规范，包括立法机关制定的行政法律规范。第二，从制定行政法律规范的机关性质来界定，认为凡是行政主体制定的一切关于行政管理的规范性文件的活动都是行政立法。第三，狭义的界定，即从立法机关的性质和所制定的法律规范的性质角度，认为行政立法仅指特定的有机的行政机关制定行政法律规范的活动才是行政立法。根据我国宪法和法律的确认，行政立法应该就是狭义的行政立法。即行政立法是有权的国家行政机关依照宪法和法律以及有权机关的授权， 依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的行政活动。

归纳来讲，行政立法的具体含义为：1、行政立法是一种抽象的行政行为，其所针对的对象具有不特定性；2、行政立法是委托立法或叫准立法；3、行政立法是行政机关在职权范围内的行为，其主体是法定的，权限是有度的；4、行政立法必须依照法定程序进行；5、行政立法的结果包括行政法规和行政规章。

（二）行政立法的主要特征是在性质上具有双重性，既有立法性质又有行政性质，但实际上又与这两项活动存在不同的地方。

行政立法虽然具有立法性质，但又不同于国家权办机关的立法，主要区别在于：1、立法主体不同，行政立法主要是由有权的国家行政机关2、立法权力来源不同，行政立法的立法权力来源于宪法、法律和法规授权或国家权力机关的授权，而权务机关的立法权则直接来源于人民的授权3、立法规的内容不同，行政立法内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体管理问题，而国家立法则着重基本制度和重大问题4、立法效力等级不同，国家权力机关的立法效力高行政立法5、立法程序不同，国家机力机关的立法更严格、更规范，行政立法则相对简便、灵活6、司法适用不同，在我国，当通过司法途径解决行政纠纷时，对行政立法规范的适用是有条件的。

行政立法活动又不同于一般的行政执法行为和行政司法行为，主要区别在于：1、行为主体的特定性，行政立法的主体是特定的国家行政机关，并非所有的国家行政机关都拥有行政立法权，但几乎所有的国家行政机关都具有实施具体行政行为的权力2、行为结果的稳定性，行政立法所制定的法规和规章一经发布，即对法定范围的人或事具有普遍约束力，其效力具有连续性，对同一类人或事具有反复适用性3、程序的严肃性，较其它具体行政行为的程序更为严格、规范4、不可诉性，行政立法行为是抽象行政行为，它不能成为行政诉讼或诉愿的对象，而因其它具体行政行为引起的行政纠纷则可以提起诉讼或复议。

二、我国目前的行政立法体制

（一）立法主体的权限划分

在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。立法主体具体权限划分如下：

1、全国人大及其常委会行使国家立法权，制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

2、国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

3、省、自治区、直辖市的人大及其常委会、较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

4、经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

5、自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。

6、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在权限范围内，制定规章。

（二）行政立法的授权形式

在中国，按照行政立法的授权形式，行政机关的行政立法主要分为宪法授权和法律授权两种。

1、宪法授权

现行宪法第八十九条第一款规定，国务院得根据宪法和法律行使制定行政法规的职权。这种授权又称为抽象授权。作为授权法的宪法没有具体从内容上规定授权的原则、范围、目的和标准，而主要从程序上规定了一定限制、监控的条件。如国务院制定的行政法规不得同宪法、法律相抵触，否则全国人大常委会有权予以撤销。与一些国家通过宪法向行政机关的列举授权相比，中国宪法向国务院进行抽象授权的意义和作用在于：

（1）首先，可以使国务院有更多的自主性。中国的抽象授权没有具体列举国务院行政立法的权限和事项，只是规定国务院可以根据宪法和法律制定行政法规，宪法同时又规定国务院有权向全国人大或其常委会提出包括法律案在内的议案，这就是说，国务院既享有行政法规的制定权，又享有向全国人大或其常委会的立法提案权。由于宪法和法律没有明确规定国务院制定行政法规的立法事项或规定什么是立法提案权事项，就使国务院具有了相当程度的决定对某种或某些事项是采用行政法规形式还是采用法律形式的较大的自主权。例如。对于食品卫生，从宪法、法律没有明确规定应由权力机关立法还是应由行政机关立法的这个意义上讲，国务院既可以行政立法规定之，也可通过行使立法提案权将之交由国家权力机关定之。

（2）其次，可以使国务院有更多的灵活性。在许多国家，议会立法程序与行政立法程序有一定的不同，最主要的不同在于行政立法程序相对简单、便捷，在时间、手续、方式等方面都具有行政管理讲求效率的特征。在中国也不例外。这种立法程序上的区别与国务院立法事项未做明确划分的实体权力相结合，使国务院行政立法必然具有较多的灵活性。一方面，国务院可以把它认为需由行政法规规定的事项由行政法规加以规定，或者把认为需由人大立法的事项以法案形式提交全国人大或其常委会。由于需要基本上是主观的，在没有客观标准限制的情况下，难免不具有较多的随意性，这也就意味着，国务院在人大立法与其本身行政立法的立法权限上有较多的灵活性。另一方面，行政法规立法程序的简便易行，可以使国务院在通过立法手段追求效率的过程中更灵活高效地达到目的。

宪法对国务院授予了广泛的行政立法权，几乎可以说，凡属国务院职权范围内的事项，国务院均可根据宪法、法律行使制定行政法规的权力。

2、法律授权

在中国，法律授权基本上是一种具体授权，是国家最高权力机关以授权决定或其他立法形式就某个具体事项或某方面具体事项授权国务院或其他机关制定法规的权力。对行政机关而言，中国法律授权的形式主要有两种：一种形式是，全国人大或其常委会通过授权决定，授予国务院单项或某方面的立法权。例如，1983年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院对职工退休退职办法进行修改和补充。1984年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例 （草案）。另一种形式是，全国人大或其常委会在所制定的法律中，明确授予国务院或国务院有关部委可对该法律制定施行细则的权力。例如，《中华人民共和国涉外经济合同法》第四十二条规定，“国务院依据本法制定实施细则”。《中华人民共和国矿产资源法》第四十八条规定，该法的实施细则由国务院负责制定。《中华人民共和国外资企业法》第二十三条规定，“国务院对外经济贸易主管部门根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行。”

上述两种授权都属具体授权，但也有一定区别，主要表现在：

1、两者的授权形式不同。一个是以授权决定授予立法权，另一个是在所制定的法律中授予立法权，前者属于专门授权，后者属于附带授权。

2、两者的授权内容不同。授权决定授予的立法内容既可以对某项或某方面事项做一般的立法规定，也可以是具体的施行性规定，还可以是两者兼而有之，授予什么内容均取决于授权决定的要求和立法的实际需要；法律中授权的内容通常只局限于实施细则等施行性规定的内容。

3、两者的授权对象不同。在行政机关范围内，授权决定目前还只适用于国务院，也就是说，授予行政机关制定法律（狭义的）的某些立法权，最高国家权力机关只对最高国家行政机关使用这种授权办法，而不对国务院以下的行政机关搞“越级授权”；法律中授权的对象既可以是国务院，也可以是国务院所属部委（但通常须经国务院批准方能生效）。

4、两者的法律效力等级（位阶）不同。授权决定的立法，其效力等级由授权法定之。

三、我国目前的监督体制

（一）我国目前立法监督体制的主要构成方式

1、立法审批

立法审批具有立法和监督的二重性。在立法过程中上级机关主要通过对如下几方面的内容对立法活动进行事前的监督：A、立法主体资格的审查，立法主体是否具备相应的资格B、立法活动是否在立法权限范围内行使立法权C、立法程序是否遵循相应的立法程序D、立法内容是否违背宪法和法律E、上下级行政机关所立之法是否予盾和冲突。

上级机关通过上述几方面对立法过程的审查与监督后，如果发现立法活动不符合相关的条件，则上级机关（批准机关）可以不予批准，使该法规不能生效。这种将监督功能前置的活动，更能防止不当的行政法规给行政相对人带来负面影响以及造成损失。

例如根据立法法规定，对以下地方立法应当经批准才能生效：

（1）民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例；

（2）较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；

2、立法备案

立法备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30日之内。但是备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。

3、立法改变和撤销

立法改变和撤销是指有权机关对已经制定生效的法律、法规及规章进行审查的活动。这里的立法审查，与法律、法规及规章制定过程中的审查、审议、讨论等不同，这是对已经生效的法律、法规等进行的事后审查其是否合法适当，进而作出处理。它一般经过以下环节：（1）审查的提起（2）提出审查意见（3）审查的最终报告（4）裁决；通上环节后，对违法的法律、法规和规章分别作出维持、改变或撤销等决定。

4、立法裁决

立法裁决是在不同的.立法文件发生冲突之后，由特定的主体进行裁量和决定立法文件是否适用的立监督方式。根据被裁决的对象不同，进行裁决的主体也会随之不同，分别为：全国人民代表大会常务委员会、国务院。

（二）分析我国行政立法监督体制存在的主要问题

新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会之后，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个多层次、多角度的，包括党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、政协和民主党派的民主监督、新闻舆论监督、人民群众的社会监督、乃至国家权力机关的监督在内的监督体系基本形成。客观地说，这个监督体系不可谓不全面，不庞大，并且也发挥了相当重要的作用。但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权力和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。目前，我国正处在体制转型期和高发期。在政治经济生活中，权力滥用、权力寻租和现象相当严重，监督虚置和监督乏力的问题非常突出，而各级国家监督机关的监督真的成了“牛栏里关猫”，所起作用十分有限。例如国家权力机关的监督工作，如果我们作一个统计分析，就会发现，近几年全国揭露出的重大案件，几乎没有最先通过人大监督渠道发现的。究其原因，不外乎以下几方面：

1、行政立法监督工作缺乏具体的法律或制度的明确及保障。

我国目前还没有统一的授权法，故而没有建立起真正的完善的法律监督体系，有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中，规定了需要经过国务院的批准，在向地方的授权中，规定向全国人大常委会和国务院备案：在向国务院授权时，规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权， 由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。

宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法有关立法监督的规定过于原则，监督部门监督权涉及的一些重要领域缺乏法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。这就是多年来对一些司法案件监督的程序和处理方式难以理清，对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督往往流于形式，无数违法行为难以追究的主要法律原因。譬如，我国现在仅仅规定了地方人大对政府规章的“撤销权”，但是怎么“撤销”，具体的程序是什么？这些都需要法律作进一步规定，否则，“撤销”就是一句空话。

2、监督主体在行政立法监督中处于消极地位，没有发挥应有的监督功能和作用

中国的立法监督体制是以国家权力机关的监督为主，辅之于行政机关和司法机关监督的模式。在现实政治生活中，人大的实际地位和作用与宪法和法律所赋予的职责和权力还存在反差，人大实施监督的效果与人民群众的期望值存在反差，地方人大的监督功能与其实际效力存在反差。可以这么说，地方人大对地方政府规章的监督权一直处于弱势地位，没有真正处于监督有力的根本位置。监督权的行使也出现“监督难行”、“监督变形”、“弱监”、“不监”的现象①。在立法实践中，还未有过全国人民改变和撤销全国人民代表大会不适当的决定的立法监督实例。究其原因在于：一是我国现行的监督体制是尊奉执行权力大于监督权力而设计的，这种模式实际上使地方人大处于“法律上有权监督，事实上不能监督”的“有位无为”的尴尬境地。二是现行体制缺少避免决策失误的监督机制，人民代表大会及其常委会，不可能在本行政区域内的重大事项决策之前行使监督权。

人大职权范围的广泛性和监督职能的不独立，决定了它无法克服非专门化和非经常化的局限，对于众多浩繁的立法难以实现全面监督。我国各级人大及其常委会都实行会议制度。全国人民代表大会每年只召开一次会议，会期一般为半个月左右。在这段时间里，除了审议“一府两院”工作报告、计划和财政报告外，还要通过一些重要的法律，讨论和决定其他重大事项。因此，不大可能安排足够时间对立法文件的合宪性问题进行审查。全国人大常委会每两个月召开一次例会。由于立法任务十分繁重，每次会议几乎都要审议通过四、五部法律，也难以抽出时间对法律、法规进行审查。根据有关法律规定，全国人大各专门委员会协助全国人大常委会审查有关规范性文件，但专门委员会只能在常委会“交付”的前提下进行审查，而不能自行审查，这也使得审查工作难以开展。同时，各专门委员会还承担着大量的法律议案的起草工作，而人员少、被审查的规范性文件多，难以承担。地方人大常委会也有同样情况。据了解，各地的审查机构都不健全，普遍未设立专门机构负责审查工作，多数地方是依托常委会法制工作委员会办公室来承担这项工作。由于办公室的职能侧重于行政事务，同时缺少专业知识人员，审起来力不从心，无法到位。

3、监督程序不规范

虽然我国已经建立起多种的立法监督具体运作制度，但由于这些机制缺乏具体的、与之配套程序规定，而且在监督程序的设计方面，我们偏向于内部，所以在实践中未能发挥应有的作用。例如行政机关对行政立法的事后监督，我国《宪法》、《立法法》等均原则性地规定上级行政机关有机改变，撤销下级行政机关不适当的规章。但对于适当的判断标准，对什么条件下适用撤销，什么条件下适用改变，都没有明确的规定，一切都由行政机关自由裁量。这种偏重于系统内部的监督程序设计有违现代法治理念，不仅使监督的民主性大打折扣，而且削弱了监督的有效性。一定意议上说，《立法法》给社会公众参与立法打开了一个窗口，但可惜没有架好梯子，以致好象谁也够不到它。

我国对行政立法程序监督欠缺“灵魂”。《立法法》第三、四章规定行政立法的程序，但不够详细，所以详细程序还得看1987年4月国务院批准发布了《行政法规制定程序暂行条例》，但作为其内部工作程序的该条例不仅缺乏民主性和公开性，而且行政立法程序本身的规定还存在许多的空白。概而言之，我国行政立法程序监督的欠缺主要表现在：第一，欠缺行政立法的充分论证制度，尤其是缺乏对行政立法的成本分析程序。“一个社会的法律量是社会对法律的需求量决定的，而且立法的规模与速度受制于社会需求的增长率，社会需求的变化则取决于法律运行成本和社会对法律的支付能力。”因此不经充分论证的行政立法必然导制突击立法或应时立法，使行政立法或规章缺乏必要的经济基础与可操作性。第二，欠缺行政立法的咨询程序，特别是缺乏涉及高科技领域的行政立法向专家委员咨询的程序。由于行政立法涉及较强的专业性，假如连最起码的向专家咨询的程序都不能保障的话，那么由此立法其科学性不免令人怀疑。第三，缺乏行政立法的公众参与程序。在法治国家公众参与是实现立法公平即实现立法对权利义务合理分配的基础，但由于我国目前绝大部分行政立法草案的不公开和绝大部分行政立法过程中评论、听证程序的欠缺使公众只能望法兴叹。第四，缺乏对行政立法的司法审查，本来我国可以充分利用《行政诉讼法》的颁布实施这一契机加强行政立法的监督，但遗憾的是我国的立法者只将行政诉讼的受案范围限于具体的行政行为，在《立法法》第90条也只是笼统讲到最高人民法院、最高人民检察院及公民等认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的要求和建议。而排除了人民法院对行政立法的有效制约，使相对于人的某些合法权益得不到司法审查终极性的保障。

四、如何完善我国行政立法的监督体制

通过以上对我国行政立法监督现状的总结与检讨，笔者借鉴国外在此方面的成功经验，对我国的如何完善监督略提如下几方面的建议：

（一） 从制度建设方面完善监督体系与监督体制

十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史的经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变会脱缰的野马，给社会带来严重危害。因此，监督制度被普遍认为是现代民主政台的重要支柱。80年代后期以来，我国制定监督法的呼声就一直很高，近两年，李鹏委员长多次强调，要把监督工作放在与立法同等重要的地方，并一再要求加快监督立法步伐。对此，笔者建议从如下几方面进行制度方面的完善：

1、有明确的授权法

由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。在国外，为了有效地控制行政立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督方式来达到对行政立法进行监督的目的。在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会，其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在我国，中央一级的监督主体是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。授权及进行监督的主体复杂多元，职责不清，各监督主体的监督缺乏协调与衔接。所以必须通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中，应对全国人大及其常委对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权时间、授权的范围、授权的方法及授权应注意的事项等各方面均作出明确而具体的规定。

2、完善备案制度

现行的立法监督体制中，“备案”是最常用的立法监督方式。立法主体制定的立法文件生效后，将立法文件正式文本报送立法监督机关以接受立法监督，立法监督主体了解被监督主体立法活动的惟一依据是备案的立法文件。审议立法文件，确实能够发现文件内容存在的问题，达到对立法文件实施监督的目的。但是，这种监督方式往往只能发现立法活动中的静态问题（如：发现立法内容与上位法相抵触），而对于立法活动中的动态问题（如：立法权行使过程是否合法，立法程序是否合法等）都难以监督。这样不利于立法监督的全面进行。同时，长期以来，行政法规、规章上报备案后收不到反馈信息，并且，备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。因此，完善备案制度是加强我国权力机关监督的有效方式之一。

完善“备案”应明确这样几个方面：第一，明确备案不仅是登记存档，而是一种事后监督。接受备案的主体必须对报备的地方规范性法律文件进行实质性审查，把备案看作审查的前提和启动程序，这样才能避免被监督的立法主体懈于行使立法权，保证立法质量，充分实现备案监督的目的。第二，明确备案审查的时间。我国《立法法》规定地方立法主体应在规范性法律文件公布后的三十日内报送有关机关备案，但却没有规定接受备案的机关应在多少时限内完成备案审查。这有可能形成一个立法的尴尬局面。为此，有必要进一步确定备案的时限，超过规定的备案期不行使撤销权，则视为完成备案。通过这样的程序制度设计，备案机关将更加重视自己的监督职责，及时行使备案审查权。第三，形成制度化、法律化的备案监督，从制度上进一步明确报备的范围，报送的程序和手续，同时建立备案通告制度、备案回执制度、报备机关抗辩制等，通过开放的结构和进程，使备案审查程序确定化、良性化，增强审查过程的公开性。

3、完善批准制度

批准制是一种非常有效的监督方式，在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准：国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。

（二） 从监督主体方面进行完善

世界上很多国家都有违宪审查制度，并设有或者宪法委员会。我国目前缺少集中行使立法监督权的专门机构。在我国，体制上没有设立或者专门的法律监督委员会，这种缺位致使对法律的监督容易出现意想不到的困难和尴尬。例如，30岁的法学硕士李慧娟，是洛阳市中级人民法院经济庭一名年轻的女法官。她在审理一起普通的合同纠纷案件时遇到了麻烦。庭审中，原告主张适用《种子法》，以“市场价”计算，要求被告赔偿其损失70万余元；被告主张适用《河南省农作物种子管理条例》（下称《条例》），以“政府指导价”计算，只肯赔2万余元。由李慧娟担任审判长的合议庭支持了原告的诉讼请求。判决书写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效……”。这一个案立刻引起了很大反响。10月13日，河南省人大常委会第24次主任会议认为，洛阳中院的行为，“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权……是严重违法行为”。河南省人大常委会分别向省高级法院和洛阳市人大常委会发出上述“通报”，要求省高院对洛阳中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理”，请洛阳市人大常委会“纠正洛阳市中级人民法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位”。在没有“法官造法”传统的中国，各级人民法院无权直接认定地方性法规违法、无效，无权审查人大的立法是否具有合宪性和合法性，即使这个地方性法规真的违背上位法，即使这个法官真的发现了法律有错，与宪法和法律相冲突，也不能由其自行判断裁决。从法理上说，洛阳中院判定《条例》无效这一行为的确是超出了权限的违法行为，但《条例》本身，是不是就真的如河南省人大所认为的就“与《种子法》和《价格法》没有抵触”。如果下位法真的违背了上位法，那么认定下位法无效乃是天经地义的事。但是，目前的体制下，地方中院没有这个权限，在我国没有一个专门的机构对地方性法规进行违法审查，这个个案反映了中国法制的一个“死穴”，反映了我国审查地方性法规的盲区。于是，从体制上建立一个专门的立法监督委员会实属必要。

笔者认为设立立法监督委员会的主张作为近期中国立法监督体制改革的步骤比较成熟，设立其机构应注意分两级设立一是在全国人民代表大会设立立法监督委员会、受全国人民代表大会的领导、但机构的组成、权限、地位、动作方式等不能等同于其它专门委员会，应确保其相对的独立性和权威性。二是在省、自治区、直辖市的人民代表大会设立立法监督委员会，对有关地方立法进行监督。

笔者认为立法监督是一项专业性、技术性较强的工作，把它交给来自社会各界不同行业的具有广泛代表性的人大及其常委会进行，本身就不利于监督工作的顺利进行。而建立专职化的立法监督委员会可以防止上述弊端。专门委员会能够实现责任与权力的统一，有助于立法监督制度与程序的良性运转，立法监督委员会作为集中、统一行使立法监督权的专门性机构，能够从宏观上把握立法监督的大局，从微观上促进立法监督的良好运行，为充分发挥立法监督的实效奠定基础。在立法监督委员会人员设置上，应尽量吸收一批专家学者和具有较高法律知识的专门性人才，提高整个委员会的学术和法律底蕴，提高立法监督水平，并及时总结监督经验和规律，升华为经常性的工作指导原则和方法，提高立法监督质量。

（三）从立法程序和监督程序方面进行改善

行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。程序的作用在于“通过促进意见疏通，加强理性思考，扩大选择范围，排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。”它的“实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”立法必须通过法定程序才为合法，这是各国的通例，行政立法也不例外但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益；在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与；在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。为确保行政立法的合法性，我们必须对其立法程序进行规范和实施有效的监督：

1、完善听证制度及听证机构

《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 由于《立法法》规定听取意见的形式时使用的是“可以”一词，而不是“应当”，所以对于是否执行此种形式存在起草机关随意性的问题。听取意见的形式虽说可以是多种多样的，但在实际上也只有座谈会、论证会等形式。因为前两种形式操作方便，参加的人员均是由起草单位事先选定的，往往受其个人好恶的影响，意见的取舍也受此影响，甚至有些征求意见者只为自己支持的观点找注脚。而听证会参加人员具有开放性，对议题感兴趣的公民、法人和其他组织均可申请参加听证会，听证会可以消除主观随意性，更利于广泛听取各种意见特别是不同的意见，但听证会的手续比较繁琐，听证会过多则会影响立法效率。

笔者认为要切实保障行政立法听证会发挥其应有的作用，就务必设立一个严格、公正、科学的听证程序。借鉴外国行政立法听证的有益经验并根据我国实际，笔者建议在《立法法》第58条中增加一款：“听证会依照以下程序举行：（一）起草单位在举行听证会的一个月前，在全国范围内发行的报纸上公布听证会的时间、地点、行政法规草案涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关内容、申请参加听证会的办法。（二）在提出申请人员中决定各方面的参会人员，并决定有关部门及专家、学者参会人员，保证持各种不同意见的人对等参加听证会。（三）在举行听证会的7日前，向参会人员发出通知。听证会涉及的有关人员有义务参加听证会并发表意见。（四）听证会公开举行，但涉及国家秘密的除外。（五）听证会由行政法规起草单位指定的非起草人员主持。（六）举行听证会时，起草人员就行政法规草案涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关内容的立法必要性、可行性作出说明并提供有关依据；各方面的参会人员进行质证并提出自己的意见及依据；各方可以交叉盘问并展开辩论。（七）听证会应当制作笔录，笔录应当交参会人员审核无误后签字。”

2、加强公众的参与度

科学、有效的双向监督机制，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。当然，在社会主义民主政治发育程度还未达到预定目标、公民的政治参与水平还较低的情况下，实行下对上的监督还存在一定难度，但不可否认，自下而上的监督却能有效地遏制和消除政府部门及其公务人员的权力现象，避免全局性决策失误，防止享有规章制定权的地方政府在制定和实施规章过程中的侵权违法行为。因此，要保证行政权力运行的合法性和行政决策的科学性，就必须强化自下而上的监督。

我国的国家性质决定了社会组织和公民个人也是地方立法监督的主体，他们以权利制衡权力，通过社会舆论，检举控告等方式，完善我国的地方立法。尤其是许多专家、学者的建议和批评，对地方立法监督工作更是起着十分关键的作用。所以，必须高度重视他们的意见。例如在立法阶段提高群众的知情权，对所有草案进行通告，广泛收集公众的意见、质询；对于一些涉及公众利益较重大的行政立法，应要求行政机关按受利害关系人的质颖和盘问等方式。

笔者建议可从如下方面实现：一、以法律的形式赋予相对人享有行政法律立、改、废的建议权；二、以法的形式赋予相对人请求审查、撤销行政法规、规章的程序性权利我们的行政诉讼法只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼而不能对抽象行政行为提起。实际上抽象行政行为（即制定规范性行政法律文件）如果规定不当造成的社会危害远远大于具体行政行为。所以我们仅靠《立法法》及相关法规定的立法者自身改正或上级纠正是不够的，往往相对人更能体会不当立法之危害。因此我们认为赋予相对人提起行政诉讼或其他程序权利以请求审查、撤销法规、规章，很有必要。

3、加强立法程序的公开性

行政公开化已成为世界各国行政体制改革的一大趋势。在我国，实行行政公开化、民主化、法制化，制定行政公开性方面的法律规范已势在必行。因而，相应地建立规章的制定权限、制定程序、执行过程、违反规章的处罚、救济措施等公开制度，无疑将会有利于促进政府的廉洁。只有在公开化的环境中，才能有效的将单项监督变为双项监督。

对于立法程序的公开，主要是从作出过程的公开和结果的公开。这两方面的结合，是构建我国“阳光政府”的基本要求。对于作出过程的公开要通过报刊、广播、网络等及时公布立法规划、立法草案，广泛征求意见；同时向专家学者进行咨询。其次，要举行立法听证，尤其是关系到行政相对人切身利益的法案，必须举行听证。听证时要有各方面的代表，尤其要有行政相对人的代表参加，允许他们充分地发表意见，并认真地听取，真正做到民主听证。再次，在立法通过之后，也还要认真调查了解法律的实施效果，对于出现的问题要及时收集整理，并及时做出相应的解决和处理；对于问题较多的立法要及时进行修改或废止。

对于现时立法的结果，有的部门和地方采取文件的形式公布规章；有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。这种做法不但不利于监督主体或行政相对人行使监督权，而且也严重地侵犯了相对人的知情权。我国需要修改保密法规，建立政府一系列的信息公开制度。所有的立法结果都必须通过广大媒体进行公告。而且，建议在相对人行使司法救济权的部门或地方，提供相关法律文件查询、咨询和复印等服务，以扩大公众获知的渠道，从而更好地行使监督权。

（三） 从行政立法的事后监督方式进行完善

1、加强行政机构的自身内部审查工作

我国《立法法》第88条第（三）项规定了国务院对部委规章和地方政府规章的审查监督；《宪法》第108条及《立法法》第88条第六项规定了上一级地方政府对下一级地方政府立法的审查监督。这些法律规定较为笼统，对监督的方式、程序及后果都未作明确的规定，因此在实际生活中发挥的作用也是微乎其微的。加之行政法规，特别是规章的制定，往往牵涉到许多部门利益，地方利益，因此行政机关为了维护本部门或本地方的利益，在自我监督中往往会出现网开一面的现象，从而导致监督不力。 为改善此局面，笔者建议在加强内部的立法和审查责任机制，当立法主体提交草案进行审查时，为了避免审查走过场，在立法中出现损害相对人利益的趋向以及部门间争权夺利、越权立法的现象的，应当追究立法者和审查批准者的责任。从而督促立法者和审查批准者在立法过程中做到自我监督的作用，起到事前防范的作用。

2、加强司法审查

为了加强对行政立法的监控应当赋予司法机关一定的权力，即通过司法审查来达到监督和制约行政权的目的。以美国为例，对立法的司法审查既是一项宪法原则和宪法制度，也是一项行政法原则和行政法制度。“美国的司法审查，不仅审查委托立法是否超出法律的授权，而且还要审查国会的授权是否超越界限。”笔者认为，司法审查作为一种经常性的、局外的、有严格程序保障的，具有传统权威性的监督方式，应受到重视，它在对行政立法的制约体制中，发挥着不可替代的重要作用。首先，司法审查作为一种事后监督，与其他监督方式相比具有相对独立性，较为公正性和司法人员专业性较强的优点，因此可以使公民的权益得到即时救济；其次，从目前世界主要国家的实践来看，通过司法审查，的确可以在保证行政立法的合法性的公正性方面发挥巨大的作用。

在我国立法监督中引入司法审查机制，不仅必要而且完全可行。因为，设立司法审查权，可以在一定程度上缓解人大自我监督的矛盾和弊端，弥补我国自上而下的单向立法监督体系，形成自上而下、自下而上的双向立法监督体系，通过司法审查的特殊性，以司法审查机制启动立法监督机制，促进立法监督的全面展开。其次，解决法律规范冲突在本质上属于裁判权或司法权，在法治国家，司法审查权的设置不但是合理的也是不可或缺的。第三，在司法实践中，法律冲突首先是通过案件反映出来的。在诉讼活动中，诉讼各方利益竞争最激烈，向司法机关反映法律冲突的意愿也最强烈，因此有利于立法监督机关扩大发现法律冲突的渠道，最快掌握法律冲突事实，提高解决冲突的效率。

五、浅谈WTO对我国行政立法监督的促进

WTO不仅要规范市场主体的行为，更重要的是它对政府的行政管理提出了更高的要求。WTO规则大部分内容是约束和规范成员方的政府行为特别是行政行为的，而建立相应的司法审查制度以保障WTO各项规则的实施，是WTO协议的一个重要要求。因此，加入WTO后我国不能不关注本国的司法审查制度如何与WTO规则接轨的问题。

论对行政立法的监督 篇2

关键词：两级地方立法,行政立法,立法监督

一

如所周知, 通常所说的立法监督是立法机关所为之立法监督, (1) 然本文所探讨的立法监督并非完全这种意义的立法监督, 而是包括对地方 (省级、省政府所在地的市、较大的市级) 人大及其常委会制定的涉及行政机关行政权力及其行使的地方性法规, 以及省级人民政府、省政府所在地的市、较大的市人民政府制定的规章, 甚至包括对规章以下的规范性文件之监督。所以本文所探讨的地方行政立法监督, 与通说有个共同点, 即监督的主体仍然是地方人大及其常委会, 包括地方人大对其常委会行政立法工作的监督, 省级 (在宁夏即自治区级) 人大及其常委会对省会市 (在宁夏即银川市) 人大及其常委会行政立法工作的监督, 地方人大及其常委会对其同级别人民政府行政立法工作的监督, 在宁夏即自治区人大及其常委会对自治区政府行政立法工作的监督, 银川市人大及其常委会对银川市人民政府行政立法工作的监督。

笔者认为, 宁夏两级地方行政立法监督的现状中所存在的最大问题, 就是对立法技术的监督不够严谨, 所以监督的重点应该是对立法技术的监督。本文就以《宁夏回族自治区环境教育条例 (草案) 》 (以下简称《条例》) 为例, 对行政立法技术的监督问题作一粗浅探讨, 期望能对包括自治区和银川市在内的地方行政立法监督工作有所助益。

二

宁夏两级地方行政立法的立法技术中存在的主要问题: (1) 立法结构凌乱, 层次不清, 甚至望文生义; (2) 立法规定过于原则、抽象, 缺乏准确性; (3) 立法中存在常识性语病, 以及立法语言口语化; (4) 立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓。

(一) 立法结构凌乱, 层次不清, 甚至望文生义

《宁夏回族自治区环境教育条例》 (草案) (以下简称《条例》) 立法结构凌乱, 层次不清。

整个《条例》包括第一章“总则”, 第二章“组织机构与职责”, 第三章“学校环境教育”, 第四章“社会环境教育”, 第五章“环境教育的保障”, 第六章“奖励与处罚”, 第七章“附则”。按照立法的基本知识, “总则”部分应该规定本条例的指导思想和基本原则, 其后各章应该是对“总则”所规定的指导思想和基本原则的落实或体现。但《条例》常常把应该规定在第一章“总则”部分的内容规定在了后面的各章。如《条例》第33条规定, 各级环境教育委员会应当定期对环境教育实施情况进行监督检查, 并将相关情况报送同级人民政府和上一级环境教育委员会。第34条, 自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究, 为开展环境教育提供科学指导和支持。这两条都被写在了第五章, 但其内容都是原则性的规定, 所以, 都应该规定在第一章“总则”之中。

《条例》的一些规定还是望文生义的结果。第1条, “为了普及和加强环境教育, 增强公民环境意识, 提高生态文明水平, 促进经济社会协调可持续发展, 根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国教育法》等有关法律、行政法规, 结合自治区实际, 制定本条例。”说本《条例》是根据环境保护法制定的, 完全正确, 但说是根据教育法制定的, 就是望文生义了。因为《中华人民共和国环境保护法》第5条明确规定, “国家鼓励环境保护科学教育事业的发展, 加强环境保护科学技术的研究和开发, 提高环境保护科学技术水平, 普及环境保护的科学知识。”这是一条原则性规定, 就为各个地方立法机关提供了立法的依据, 实际上也提出了地方立法的必要性。但是, 《中华人民共和国教育法》并未规定这样的内容, 它所规定的“教育”与《条例》所涉及的环境教育之“教育”不具有直接的相关性。说《宁夏回族自治区环境教育条例》是根据教育法制定的, 乃望文生义也。

由于《条例》立法结构凌乱, 层次不清, 也就导致了其立法主旨不清, 让人搞不清其主要的规制对象是谁, 是有关国家机关, 还是普通公民。按照通常的理解, 《条例》主要是规定环境教育的主体 (机关或机构) , 即环境教育应该由谁来负责, 他 (们) 应该如何开展工作, 具有哪些权力, 承担什么责任等等都没有规定清楚。

按照立法理论, 地方行政立法的总则一般位于立法文件的首部, 与分则、附则部分相对应, 主要规定立法的立法目的、立法原则、适用范围、执法主体等内容。总则是立法的主要精神和核心的载体。总则的文字表述应当具有高度的概括性, 其内容应当简明、准确, 集中表述在法规结构的开端部分。

总则部分一般规定如下内容:立法目的、立法依据、立法的基本原则和指导方针、基本制度、调整对象、效力范围、法规适用、主管部门、奖励主体、其他规定等, 在具体的立法过程中, 可以根据实际需要对以上内容进行选择性规定。其排列顺序通常为:立法目的 (宗旨) 和立法依据;调整范围;基本原则、指导思想和方针;主管部门;基本制度;奖励主体;定义条款;其他规定。

(二) 立法规定过于原则、抽象, 缺乏准确性

前文所列举的《条例》的规定就是过于原则、抽象, 缺乏准确性的规定, 除此之外, 这类规定还有很多。第9条 (属于第二章) , “工会、共青团、妇联以及其他社会团体, 应当结合各自工作, 开展多种形式的环境教育活动。”多种形式究竟是哪些形式?让人无所适从。第21条 (属于第四章) 第1款, “建立健全环保社会组织引导、管理和服务机制, 为环保社会组织健康有序发展创造条件。”谁“建立健全”?让人摸不着头脑。该条第3款 (鼓励环保社会组织开展国内外交流与合作, 环保部门应当为环保社会组织开展交流与合作进行政策指导、提供信息、搭建平台) 第4款 (鼓励其他社会公益组织以及志愿者参与环境教育工作) 也有同样的“效果”。

有些规定极其抽象。如《条例》第34条, “自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究, 为开展环境教育提供科学指导和支持。”自治区哪个机关、哪个单位?还是所有机关、所有单位?都不清楚。

(三) 立法中存在常识性语病和逻辑错误, 以及立法语言口语化

《条例》第5条第1款:“环境教育分为环境普及教育和环境重点教育。”“普及”和“重点”并非相对词。该条第2款:“环境普及教育的对象为全体公民;环境重点教育的对象为国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师以及学生。”“;”号把本款规定的内容分为前后两部分, 且这两部分内容是并列关系, 但国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师和学生都是公民, 都属于全体公民范围内的, 就是说他们和全体公民是包含关系, 不是并列关系。这两款是典型的常识性语病。

第6条:“环境教育实行经常教育与集中教育相结合、普及教育与重点教育相结合、理论教育与实践教育相结合的原则。”“经常教育”和“集中教育”也不是相对词。再者, 如前文所说, 本条作为原则性规定, 在《条例》以后各章中应该体现出来, 但其后各章都没有明确“经常教育”应该如何开展, “集中教育”应该如何开展等等, 且都是典型的口语化表述。

(四) 立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓

前文所列举的《条例》的有关条文在存在上述毛病的同时, 也体现出立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓的毛病。《条例》还有一些条款体现出这种毛病。《条例》第18条:“人民法院公开审理环境案件, 应当公告相关信息, 为公民旁听环境案件提供便利。”这是一个典型的不规范的、政策性语言条款。人民法院审判案件是否公开审判, 是只服从民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法, 以及法院组织法等法律规定的, 《条例》作为地方性法规是没有权力为人民法院设置义务的。

《条例》第19条:“乡镇人民政府、街道办事处、村 (居) 民委员会, 应当利用社区、集市、文化馆等公共场所, 向群众开展经常性的环境教育活动。”这也是一条“政策性”规定, 作为立法规定却很不严谨。表面上看, 《条例》是可以为乡镇人民政府、街道办事处、村 (居) 民委员会设置义务的。但是, 村 (居) 民委员会在法律性质上和前两者是不同的, 前两者是一级政府, 而后者是人民群众自治组织。立法在为他们设置义务时应该区别对待。当一级政府向人民群众开展经常性的环境教育活动时, 那是政府行为, 在法律性质上可能是行政行为 (当其为人民群众设置义务时) , 也可能是行政指导。而人民群众自治组织在开展经常性的环境教育活动时, 就属于人民群众自我教育了, 两者在实际保障问题上将有极大的区别。

论对行政立法的监督 篇3

关键词：人民代表大会；行政立法；立法监督

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0115-01

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。根据四中全会精神，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定》，对《立法法》进行了修改，进一步扩大了地方性法规的制定主体，目前，中国设区的市有284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个，尚没有地方立法权的235个。此次立法法修改之后，意味着具有地方立法权的主体范围实现扩围。

在这样的背景下，如何对地方立法权限进行科学的限定，保证良法的制定和防止公权力侵害公民权利，直接影响到了我国依法治国方略的落实。因此，切實发挥出人大在行政立法过程中的监督作用将显得至关重要。

一、人大及其常委会在行政立法中的作用

对法律法规进行备案审查，是维护宪法尊严、保证国家法制统一的重要制度。自2015年新《立法法》实施以来，全国人大及其常委会也在不断健全规范性文件备案审查制度。至今，我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围；经审查，发现有违反宪法法律的，依法依规予以撤销和纠正，实行“有件必备、有备必审、有错必究”。

宪法规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关，它有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，在整个行政立法过程中，全国人大也有权监督其立法过程。这样的监督分为事前监督与事后监督。事前监督是指对行政立法主体的资格、立法内容的合法性、程序正当性进行监督，事后监督是指对已经生效的行政法规在实行过程中，对其合宪性、合法性产生怀疑而进行审查补救的过程①。《立法法》规定，全国人民代表大会常务委员会享有行政法规的撤销权，以及对行政规章的备案、审查权。监督方式以备案制度为主，审查、撤销等多种方式为辅。其中第八十九条也规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在自公布后三十天之内向全国人民代表大会常务委员会备案。但是，我们不难发现，实际中这样的审查监督的效用被大大降低了。

二、人民代表大会在行政立法监督中的不足

（一）追责措施缺失，人大处于弱势地位。

新修订的《立法法》第五章第九十九条开始，对备案审查做出了规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。专门委员会、常务委员会工作机构如果认为事实存在，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈；制定机关不予修改的应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

根据中国政法大学宪法研究所所长蔡定剑的统计，八届全国人大对备案的法规审查了3100件，共发现了其中有90件存在着与上位法相抵触的情况，并把这些情况反馈到了地方人大，然而在随后的回馈阶段却只有8个地方人大提交了意见，其中只有一件按照要求进行了纠正②。由此可见，当行政法规与宪法、法律相冲突时，人大对于相关部门并不具有强制力，没有权力能够对相关负责人进行追责，缺少相关配套惩治机制，因此使得制定行政法规的违法成本几乎为零，导致一定程度上行政立法权的滥用。

（二）审查主体任务繁重，效率不高。

当下，行政法规审查工作交由全国人大常委会下设的法制工作委员会进行，具体工作是由隶属于法制工作委员会的法规审查备案室来专门负责相关法规的审查，自2015年3月新《立法法》实施以来，到2015年底，全国人大常委会法工委法规备案审查室共收到来自公民、组织的审查建议200多件，相当于过去10年审查建议总量的1/5。2015年，基本实现了全国人大常委会备案的行政法规、司法解释，逐件进行主动审查。而对于地方性法规，由于数量太多，往往只采用了被动审查和重点审查相结合的方式进行。每年数量庞大的备案法规与法规备案室的人员设置相比极不对称，客观上也阻碍了主动审查的进程。

在十八届四中全会授予更多地方政府行政立法权的大背景下，如何对行政立法权进行有效的限制与监督也就变得愈发重要。依法治国的第一步在于立法，立法应立良法，立法质量的高低切实关乎人民群众的利益，也是我国社会主义法治社会建设的关键一步。行政法律法规的数量之多，颁布之频繁，与我们的日常生活息息相关，作为法定权力机关——人大及其常委会如何把关，如何切实履行自身法定权利。发挥积极发挥出其在行政立法中的监督作用是我们必须面对的问题。

注释：

① 马凯.行政立法监督制度研究[D].华中科技大学，2013

② 马凯.行政立法监督制度研究[D].华中科技大学，2013

作者简介：冷模（1993.08-），男，汉族，贵州六盘水人，云南大学公共管理学院中外政治制度硕士研究生在读，研究方向：人民代表大会制度。

王心洁（1992.10-），女，汉族，河南信阳人，云南大学公共管理学院行政管理硕士研究生在读，研究方向：行政管理。

论对行政立法的监督 篇4

从县妇联今年以来接待的22来访件来看，其中涉及家庭暴力的案件就有12件，占57%。

一、我县家庭暴力综述

（一）案例：

1、某镇妇女杨某，与丈夫杨某结婚八年多，自从生了儿子之后，丈夫经常无缘无故打她，尤其是近两年来，丈夫有了外遇，被殴打就成了家常便饭，甚至扬言要杀了妇女杨某的全家。

2、某镇人民村姚某，和丈夫周某（本县某事业单位工作人员）结婚十多年，婚后生育一个儿子，2010年以来，周某因有外遇回家便经常殴打姚某。甚至拒绝支付儿子（12岁）的生活费，为帮儿子拿到生活费，姚某与周某发生冲突，姚某被周某殴打致伤。

（二）总体情况：在12件家庭暴力的来访案件中，陈述经常遭受家庭暴力的11起，来访时有可见伤的11起。分析妇女在家庭中被殴打的主要原因有：一是丈夫有外遇，又不想离婚；二是夫妻性格不和，感情破裂；三是年老母亲向子女要赡养费，子女拒绝支付。从来访案件中的家庭来看，一方或双方为干部职工的家庭的有7例，占58.3%。

（三）特点：一是行为隐蔽，制止难。家庭暴力往往发生在家中，除了当事人外，常常不为人所知。受害人常因缺乏多次累积的伤情原始记录和法医鉴定依据，致使调解和诉

讼困难，受害人合法权益得不到及时保护。二是行为反复，制裁难。从来访的妇女反映看，大多数都是多次或多年被挨打之后，忍无可忍方到妇联反映的。在现实生活中，家庭暴力被误认为是夫妻间的私事，外人最好少干预，甚至于有司法人员接到受害妇女投诉真正去处理时，不少人碍于情面和对方的压力又撤诉，或与当事人之间重归如好。另外家庭暴力是个社会问题，涉及社会的各个方面，目前适用于家庭暴力方面的法律法规可操作性不强，处罚的尺度和依据不好把握。遭受家庭暴力的妇女，真正达到《刑法》规定的轻伤和重伤程度的不多，往往难以对施暴者进行依法处理，大多只能进行说服教育和司法调解，解决不了根本矛盾。致使家庭暴力的施暴者得不到制裁，从而助长了家庭暴力无主管部门管理，缺乏制止家庭暴力的有效措施和法律依据，使家庭暴力成为一个难以制止的社会死角。

二、家庭暴力现象的原因

（一）妇女本身的原因：一是部分女性法律意识淡薄。在遭受家庭暴力之后，认为“家丑不可外扬”而忍气吞声，无疑助长了施暴者的气焰，使得施暴者心理上更是胆大妄为。还有一些受害妇女往往顾及面子，不愿求助于社会，即使希望有关部门干预，也只想通过教育来制止丈夫的施暴行为，不愿丈夫受法律制裁，这反而导致家庭暴力的逐步升级。二是部分妇女没有自主的经济收入，在家中的地位

较低。

（二）历史原因：男尊女卑的封建思想是引起家庭暴力的重要根源。

（三）社会原因。一是随着社会观念的开放，婚外情日益泛滥，成为又一条家庭暴力的导火线。二是受“清官难断家务事”传统观念的影响，人们往往对家庭暴力的危害性认识不足，简单地把它归为家庭纠纷，客观上助长了家庭暴力的肆虐,法庭审理案件时，缺乏有效的取证途径。三是家庭暴力一般发生在家庭当中，具有隐蔽性，极少有第三者在场，加上有的妇女不及时到司法部门鉴定伤情，这就给取证造成了困难。四是法律法规不完善。除刑法、民法、继承法、妇女权益保障法和治安管理条例等对此有相关的处罚规定，没有专门的法律禁止暴力虐待、残害妇女，且存在着规定不明确、立法分散、可操作性差的缺陷，有些家庭暴力事件与虐待罪事实之间有本质的差别，裁决起来缺少法律依据，致使“禁止家庭暴力”执行力度严重不足。而我国目前又尚无惩治家庭暴力的专门法《反家庭暴力法》，这些都成为了家庭暴力滋长的原因。

三、家庭暴力造成的危害

（一）对家庭的危害。由于家庭暴力受害人绝大多数是女性，因此，她们受到的是身体和精神的双重伤害。精神的创伤往往比身体上的创伤更难以愈合,遭受暴力的妇女长期

生活在恐怖、紧张的气氛中，心里充满了恐惧与悲哀，在一定程度上丧失自信和自尊,导致心情抑郁或精神分裂。在找不到正当的解脱途径的情况下，往往会采取出走、自杀等消极反抗方式。未成年人是家庭暴力的一个潜在而又隐性的受害群体，尽管他们的伤害可能不直接表现在肉体上，但对他们的心灵伤害却是永久的，对他们未来行为和成长的影响也是间接而漫长的。在暴力家庭环境中成长起来的孩子会有诸多的心理和行为障碍。长大后有暴力倾向的比其他孩子比例要高得多，有的甚至会有厌世心理,其结果走上违法犯罪的道路。

（二）对社会的危害。家庭是社会的基本细胞，家庭的和谐是建设社会主义和谐社会的重要组成部分。家庭暴力若不加以制止和约束，将愈演愈烈，不仅在数量上增加，施暴的程度和手段也日趋加剧，严重侵害了受害人的人身权利，影响了他们参与社会生产活动的积极性，危害社会安定，也直接阻碍了社会的发展与进步。家庭暴力之所以成为一个突出的社会问题暴力的，更因为它会成为女性犯罪的诱因之一，一些长期忍受家庭妇女，由于不堪重负，人格扭曲，以暴制暴，最后沦为家庭暴力的牺牲品。

四、妇联采取的措施

（一）加强舆论宣传。一是把与家庭暴力有关的法律法规宣传纳入到“六五”普法规划，充分利用“三八维权周”

“六一儿童节”“三下乡”“12.4法制宣传日”等活动,广泛普及《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保障法》等法律法规，逐步形成全社会反对家庭暴力的舆论环境。二是以“五好文明家庭”和“平安家庭”创建活动为载体，加强公民的道德教育，提高社会道德水准，消除封建残余思想，制止、减少直至消灭家庭暴力。

（二）提高妇女素质。一是鼓励妇女通过各种渠道，学科学、学文化、学技术，不断提高科学文化水平，掌握生产技能，积极参与社会生产。妇女只有在经济上独立了，才能摆脱在家庭中依附于男人的状况。二是大力培养妇女的“自尊、自信、自立、自强”精神，使她们充分认识到自身优势，积极广泛地参与社会实践，敢于在竞争中发挥出自己的聪明才智，不断提高社会地位。三是教育妇女树立自我保护意识和防暴抗暴意识。

（三）建立多层次多机构的社会支持体系，为妇女提供强有力的社会保障。一是充分发挥基层社区（村组）、“妇女之家”等组织的调解作用。二是与公、检、法以及有关行政机关构建成联合防控和制裁家庭暴力的体系，加大对家庭暴力行为的打击制裁力度。三是建议政府民政部门等设立救助家庭暴力受害者的专门机构和专项基金。

五、反家庭暴力立法建议

家庭暴力防治工作，是攸关人身安全之人权保障，是家

庭和谐的屏障，更是构建社会和谐的必要元素，如何在制度层面解决困扰无数女性的家庭暴力？

（一）出台反家庭暴力法。尽管《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《婚姻法》、《残疾人保障法》和《刑法》都含有禁止家庭暴力的规定，但这些法律规定过于笼统，可操作性差，建议制定全国通用的反家暴法规：一是制定统一反家暴法规的标准。二是以立法加强规范现行处理家暴案件。三是制定全国性涵盖刑事、民事、行政等的综合性立法。四是立法规范各执法部门及人员的权责。五是立法达到控制及预防家暴的目的。

（二）我省应出台反家庭暴力地方性法规。目前，全国已有27个省市已出台预防和制止家庭暴力地方性法规，29个省、区、市出台妇女权益保障法实施办法，这些法规的生效从一定程度上弥补了我国法制建设的不足，对预防和制止家庭暴力，维护社会稳定，构建和谐社会，促进三个文明建设起到了积极的推动作用。要从根本上解决我省的家庭暴力问题，出台预防和制止家庭暴力地方性法规很有必要。

（三）成立家事合议庭，法官专断家事。古有“清官难断家务事”。考虑到家事案件具有高度的人身属性，在案件处理过程中必须考虑到当事人既要解决纠纷，又不愿意过度公开个人隐私的特点。清官要断的了家务事，就应该要走专业化的路子，通过家事审判改革来实现家事案件的专业化审

理和促进妇女合法权益保护。专业化审判，让清官专断家务事，是法官总结出破解家暴之痛的第一个办法。

论对行政立法的监督 篇5

在事业单位中，会计信息是一个单位财务状况和经营成果的综合反映。因此，如何提高事业单位会计信息质量就是个必须考虑的问题。因此，想要提高事业单位的会计信息质量就必须在这些有问题的方面着手解决，全面提高事业单位的会计信息质量。本文将分析这些存在的问题并提出相应的对策。

一、前言

良好的发展决策需要真实的信息来作参考，但是普遍的会计信息质量低下，已经对经济的发展产生了不良的影响。所以，要使国家经济的健康发展，就必须提高我国会计信息质量。2013年我国开始实施新的《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》。这是我国对于事业单位在提高会计信息质量方面做出的努力，为我国事业单位会计信息的真实完整提供了有力的保证。

二、我国的事业单位会计信息存在的问题

事业单位的会计是记录、反映和监督事业单位预算执行过程及其结果的专业会计。为了完成事业单位财务、预算、资产、成本等方面管理的需要，事业单位需要进行会计核算来真实全面的反映事业单位的财务方面的信息。但是我国目前会计信息质量普遍不高，会计信息质量主要存在以下方面的问题，包括事业单位会计信息不真实、管理不够完善、会计人员的职业素质有待提高、会计人员的职业素质有待提高等，在此我们将对每一个问题进行详细的分析，为提高事业单位会计信息质量做好基础准备。

1、事业单位会计信息不真实

（一）会计制度、会计准则、会计技术本身的局限性是导致会计信息不能充分、真实的反映事业单位财务状况的一个客观因素。

（二）运用计算机记账带来的一些问题。由于社会科技的进步，将计算机引入会计工作也是一种进步。再加上目前的财务软件在安全性方面普遍存在缺陷，这就使会计信息产生了不真实不全面的问题。

2、相关部门的管理不够完善 事业单位大多数都是不以营利为目的的，所以在经济效益核算等会计核算方面就缺乏全面的认识。虽然很多的事业单位在会计信息这方面都有相关的管理措施，但是他们对于这反面的管理并没有真正的落到实处。除此之外，事业单位对于公共资产的管理不严格，在很多方面就无法对这些固定的资产作出相应的计算，这对于整个事业单位的会计信息来说是一块不真实的信息，对于这些固定资产只能进行表面上的统计，在这一块的管理漏洞，会对事业单位真实的会计信息产生影响。从而导致会计信息的严重失真。

3、相关会计人员的职业素质有待提高 事业单位的会计人员是最直接接触会计信息的人，所以对于会计人员的专业素质和职业道德必须进行严格的审查，这也是提高会计信息质量不可或缺的条件。而且一些事业单位对于会计人员的职业道德不是很重视，对重要岗位的工作人员的职业道德教育没有做到位，再加上管理制度不健全，就不能保证会计信息的真实全面了。

4、企业内部监督的外部环境不完善 “会计诚信危机”的一个重要原因是没有会计从业的法律保障和法律救助体制。《会计法》中对此虽略提及但无相关实施细则。公众法律意识尤其上层领导意识淡薄，对许多违纪的财务活动视而不见。因此实质上会计从业仍处于无法律保护状态。

5.注册会计师独立性不强 独立性是注册会计师的生命。国内各大会计师事务所为了招揽业务，不是主要采取积极提升执业能力和服务水平，而是靠恶意降价、内部拆墙等非市场化手段，甚至为了规避前期错误而采取“炒鱿鱼、接下家”方式，使得竞争环境恶化。整个注册会计师行业执业环境差，独立性就很难保证，审计报告质量可想而知。

三、提高事业单位会计信息质量的措施

1、建立和完善企业内部会计监督制度

在会计监督体系中，内部监督是会计监督的基础。加强内控制度要明确会计相关人员的职责，明确重大经济业务事项的决策和执行程序、财产清查、会计资料的内部审计，明确单位内部的制度、要求和职责，做到按章办事，减少人为因素影响，提高会计工作效率和质量。单位内部监督的内容包括对其他经济活动的监督、对实际款项的监督、对财务报告的监督、对财务收支的监督、对原始凭证进行审核和监督对会计账簿的监督。要将内部监督寓于会计核算之中，使其在会计核算过程中有效地进行事前、事中、事后监督，将内部监督与会计管理、预算管理、财务管理、国有资产管理业务等总和起来，寓监督于管理之中，保证会计工作规范有序地进行，提高内部监督的有效性。内部控制制度是进行会计监督的基础，没有内部控制制度，会计监督将无从谈起。

2、加强财会人员继续教育和职业道德建设

注重德才兼备。会计行为是否合法、合规，会计所反映的经济数字是否真实，代表着国家、集体和个人切身是否得到正确揭示。会计工作对经济业务的各环节都要以货币为计量单位，进行全面连续、3、实行会计委派、轮岗制度

由于受到现行公司体制的影响，会计工作人员很难摆脱企业经营者意志的影响。在此情况下，可以实行会计委派制或轮岗制度来避免领导人对会计信息的影响。

首先，会计委派制是为避免会计人员受领导者影响来操纵会计账务的行为，通过委派会计人员使其站在社会公众的立场上客观公正的处理会计信息，以保证会计信息的真实性。会计人员由国家统一管理委派，代表国家行使监督的权利。

另外，在行政事业单位或一些大中型企业实行轮岗制度，一方面可以避免长期从事某项固定工作形成可以串通作弊的关系网，打破主管会计、单位领导、报账员之间相互熟悉的局面，降低领导决定报表的事情发生。另一方面，可以为会计人员提供不同岗位业务处理程序的学习机会，不断提升自身的业务素质减少差错产生，并能加强相互之间的会计监督，形成自我约束机制。

4、完善会计信息的内部管理机制

根据《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》建立和完善财务管理制度，完善会计信息内部管理机制，加强会计信息的管理，制定有效的管理措施并加以合理的实施，根据不同事业单位的不同情况建立相应的会计制度，在单位的日常经营管理活动中，必须严格按照事业单位会计制度和准则进行财务会计工作，加强对单位财政资金的收支的管理，从而加强单位对于财务和会计的控制加强内部信息的管理以及对会计核算的监督完善，为提高会计信息质量做出有效地改善。

四、结束语

论对行政立法的监督 篇6

在论述行政立法之前，我们可以结合一般立法的内涵，给行政立法设置一个理想的模型，然后从这个模型的各个基本点出发来对行政立法的理论基础作出一番探索，得出最后的结论。但是我们也应该看到，行政立法所立的`“法”并不是属于一种立法机关立法的范畴，它和一般情况下的立法又有着很大的区别，毕竟它是由一个具备了权力和独自的利益的部门所立的法，不可否认的是，随着行政权力扩张的趋势，自由裁量权的不稳定性，行政立法中的委任立法和授权立法将越来越少，职权立法逐步的增加，因为任何一个行政部门都在竭力运用各种借口来摆脱全民机关的监督和制约，以达到自身权力的扩张，没有任何一个权力部门希望自己的权力受到制约和监督。但是在很大的程度上行政立法体现的只是众意，而不是公意，因此并没有完全的体现民意。

了解了以上的那么多东西，现在我们正式的进入我们的论题，即模型的建构。作为一个行政立法的理论基础，必须要具有全局性和整体性因此必需的要素是：(1)起源与理论基石;(2)立法程序;(3)利益导向。这三个要素在行政立法的问题上有着其内在的逻辑联系，通过他们我们可以清楚的了解到行政立法的全貌，进而找出其理论基础。下面我们就可以循序渐进的对他们进行分析论证：

一、起源与理论基石

“政治生命的原则就在主权的权威，立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分动起来”，而在行政立法的过程中，我们可以看到它几乎把立法权和行政权结合在了一起，合为一体。如果真是这样的话，那么就已经违背了三权分立原则的初衷，立法权和行政权是相互制衡的，如果结合在一起只能会产生更大的腐败，所以在很多时候看来行政立法是历史的倒退，于是就有了行政立法是立法无能的表现之说，其实，这只是看到了其中的一面，我们姑且承认现代立法的无能，但是我们也应该看到的是随着社会的发展，各种事物的出现，立法机关作为一个独立的部门根本不可能把所有的立法事务都集中于一身，在这种情况下，才把一些立法的权限交给行政机关的。在崇尚效率的今天，人们在追求公平的同时已越来越注重效率的作用，甚至已经把效率作为一个更重要的要素来抓。而单纯的立法机关立法只能带来效率的低下，发展时机的延误，特别是立法成本的增加，立法机关不可能为了一个具体的单纯的问题而去进行全民性的公决，那样有的只是得不偿失的后果，盲目的规则主义从成本上分析是不可取的。还有的是一些技术性较强的专业部门的法律的制定，立法机关是没有精力也没有必要去单独立法的。所以把一部分所以把一部分的立法权交给行政机关是必要的。

但是我们也应该注意到的是现在的行政立法所依据的还是法律上的授权立法，立法机关的特别授权立法、委任立法，其自身的职权立法并不多见，这就在很大的程度上给了行政立法以制度上的制约，法律是立法机关制定的，只有立法机关才有授权的权力。所以即使行政机关拥有自由裁量权，他们也不可能从根本上脱离立法机关的制约，行政立法的结果通常还是要经过立法机关的审议和通过才能够正式的生效，而且在行政立法的过程中还有这司法机关的司法审查和听政制度 ，最重要的是在行政立法之前就已经有了各方面的程序法，这在很大的程度上就已经从制度上制约了行政立法的权限。由此可以看出行政立法受到了立法机关在技术和制度上的全面制约，并不是完全自由的。行政立法的成果可谓是历经制约方能生效。

论对行政立法的监督 篇7

(一) 企业行政管理效率的含义

企业行政管理效率是指衡量企业行政管理部门及其工作人员, 按照企业行政管理有关规章制度, 行使行政管理工作职责效果的重要标准, 体现在企业行政管理部门和行政人员的具体执行活动中。

(二) 企业行政管理特点

1、目标上的实效性

企业行政管理的主要目的是为了最大限度的激发企业员工工作的积极性、主动性以及创造性, 以便可以最大限度的提升企业经济效益, 推动企业产生规模的扩大。

2、管理构架上的层级性

企业决策层和执行层是企业内部组织结构中最重要的两个层级, 企业行政部门主要位于这两个部门之中, 起着对上传递员工意见, 对下传递企业决策层意志和思路的作用。

3、时效性

随着企业之间的竞争日趋激烈, 信息的时效性对企业决策有着重要的影响, 企业行政管理就是要在工作中, 及时的向上级部门传递各个信息, 尽量减少执行过程中信息的损失与延误。

二、影响企业行政效率的主要因素分析

(一) 行政管理人员素质较低

企业行政管理作为企业管理中的一个重要组成部分, 对企业发展有着重要影响, 但目前, 我国企业行政管理人员素质较低影响了企业行政效率的提升, 在很多企业由于企业管理者不重视等原因, 企业行政管理人员在素质方面存在着知识能力较低、业务水平低下以及服务意识不强等问题, 这些问题会导致行政管理人员在工作中无热情、无积极性、无责任感, 这就直接制约了企业行政管理效率的提升。

(二) 行政机构设置不合理

在我国有些企业, 由于缺乏正确的认识, 在行政管理机构设置上存在着诸多的问题和不足, 如机构设置过于庞大而且非常臃肿, 由于行政管理机构过于庞大, 导致“政出多门”, 一些命令、指令更不不能有效的传递, 从而是下面部门难以快速、正确的去执行企业上级部门的决策, 进而就会影响企业行政管理效率的提升。

(三) 行政规章制度不健全, 而且执行不力

企业行政效率的提升离不开各项行政规章制度, 行政规章制度是提高企业行政管理效率的基础, 但目前我国企业在行政规章制度方面存在的问题有:一是行政规章制度不健全。有些企业的行政规章制度可能是全盘照抄大型企业的行政管理制度或者行政管理制度是几年前的, 这些规章制度根本不能适应企业发展的需要;二是规章制度执行不力。有些企业行政规章制度只是形式工程, 形式大于实质, 只是为了用于应付上级部门或者领导检查而用, 平时很少去严格按照规章制度来办事。

三、提高我国企业行政管理效率的对策

(一) 提高企业行政管理员工素质

对于我国企业如何建立一支高素质、高水平的行政管理人才队伍, 主要做好以下两个方面:

1、企业领导要重视。

我国每个企业都面临着激烈的市场竞争, 企业领导不能只关注可以提升企业经济效益的销售人员、研发人员以及生产人员等, 更要有战略眼光, 企业的长远发展离不开行政管理的支持, 而提高企业行政管理效率就需要不断提高企业行政管理人员的各方面素质, 因此, 企业领导要从思想上重视行政管理人才队伍的建设, 为行政管理人才队伍的建设营造一个良好的环境。

2、做好行政管理人员的培训。

培训是老板送给员工最好的礼物, 培训不仅可以留着员工, 更可以为企业发展提高智力和人才支持, 为企业长远发展打下坚实的基础, 因此, 我国企业要重视对行政管理人才的培训, 可以定期或者不定期的组织员工进行培训, 如笔者所在的企业, 企业每年都会组织企业行政管理人员进行进修, 这样才能不断提高企业行政管理人员的专业知识和素养。

(二) 建立合理的行政管理模式

合理的企业行政管理要有符合企业内外特点的组织机构, 进而保证企业有关决策能得到迅速贯彻, 达到行政管理目标。为此, 企业要想建立合理的行政管理模式, 应该从以下两个方面入手:一是建立合理的行政管理模式必须从企业实际出发。各个企业都有自己的特殊情况, 在建立适合企业自身的行政管理模式上一定要从企业的实际情况出发, 这样才能建立合理并适合企业发展的行政管理模式;二是按规范化要求, 适当调整企业行政管理部门, 按实用性和科学性的原则合理建立行政管理系统。

(三) 建立完善的企业规章制度, 并且严格执行

企业行政管理效率的提高, 加强企业行政管理规章制度建设非常重要和关键。为此, 企业应该建立完善的企业规章制度, 从企业自身实际情况出发, 建立各项适合企业的行政规章制度, 以法律和规章制度的形式来促进行政效率的提升。此外, 如果不严格执行这些行政规章制度, 而只是挂着墙上, 就失去看行政规章制度存在的意义, 因此, 对制定好了的行政规章制度, 企业领导应该要求企业各部门或者单位严格严重规章制度来办事, 对不严格执行规章制度的部门或者个人要严肃处理, 决不能有半点姑息, 只有维护了行政管理制度的权威性, 在工作中严格按照规章制度来办事, 才能真正的提高企业行政管理的效率。

参考文献

[1]李赞.浅谈企业行政管理[J].今日科苑2007.20

[2]路鑫, 张红.对现代企业提高行政管理效率的思考[J].商场现代化2011.01

论授权立法的监督问题 篇8

关键词：授权立法；权限；监督

文章编号：978-7-80712-402-3(2009)04-030-03

语义上的授权立法(Delegated legislation的本意是委托行政机关一定的立法权，故西方称委任立法比较准确)可以上溯到古希腊时期，在那时，大多数希腊城邦的习惯都是委托异邦人来制定本国的法律。近代意大利共和国每每仿效这种做法。自14世纪以来，这种做法相当普遍，在英国，根据亨利八世的《公告法》就可以授权立法。1834年，英国修正济贫法，被认为是近代委任立法的标志。该法案为实施本法管理济贫工场和儿童教学起见，规定济贫法执行官有权制定并发布他们认为适当的规则和命令。这类执行官从1847年起成了对国会负责的一部分，最终从属于国会的意志。到了19世纪后期，由于经济的迅速发展，第二次产业革命引发了很多社会问题，迫切需要国家通过立法加强对经济的控制，而在立法机关不能满足这种需要时，不得不授权行政机关制定行政法规来适应经济发展对立法的需求。因此，政府权力的范围扩大了，制定委任(授权)立法的数量也在不断增加。所以，在西方，有人认为委任立法是与保障人们自由的分权理论是相矛盾的。过度授予行政机关立法权和自由裁量权，是对法治的否定，因为它排斥司法审查，同时也威胁着个人的自由。

在我国的立法实践中，授权立法的不足主要表现在：授权立法主体和授权对象非常混乱，法出多门的现象影响了立法的权威性和严肃性；授权立法超出授权范围，导致“非法”立法；授权法律规范本身缺乏明确的授权标准，一揽子授权给人一种“立法权旁落”的感觉；另外，还存在因转授权而造成立法权和法制的混乱现象。针对授权立法引发的诸多问题，应从最基本的“授权立法”的概念来进行探讨。

一、授权立法的概念问题

明确授权立法的概念是研究授权立法的前提，在大量的专著和文章中存在授权立法和委任证法两种称谓，根据当年英国具体的授权情形以及牛津法律大辞典的解释，西方称其为委任立法较为恰当，而我国称为授权立法以区别于西方的委任立法。这种区分是有一定道理的，因为从《立法法》的规定来看，我国的授权立法制度虽然与国外的委任立法制度有某些相似之处，但也存在较大差异。就相似性而言，授权立法与委任立法都源于一个有立法权的主体的明确授权(委任)，从而使原来没有该项立法权的机关拥有了立法权。而二者的主要区别在：(1)立法前提不同。委任立法源于三权分立原则，是西方国家的有权立法机关(议会)向无权立法机关(政府)转让权力；而我国的授权立法是在被授权机关拥有立法权的情况下，由国家立法机构将自己的专属立法事项部分有条件地授权立法。(2)授权(委任)主体不同。我国的授权主体仅限于全国人大及其常委会，而国外委任立法的主体除议会外，还包括政府和政府部门(可以再委任)。(3)被授权(委任)机关不同。我国的被授权机关仅限于国务院和经济特区的地方国家权力机关，而国外的被委任主体除中央和地方各级政府及政府部门外，还包括法院、教会、学校等。(4)授权(委任)立法的范围不同。我国的授权立法仅限于中央专属立法事项中的部分内容，而国外的委任立法是行政法的主要内容，即所谓行政立法只能是委任立法，委任立法只能是行政的行为。所以。有学者认为授权立法是我国的特有立法制度之一。而委任立法是专指资产阶级国家的立法机关(议会)委托行政机关制定法律规范的活动。因而，在理解授权立法的概念时应把握：

一是授权立法只能是国家的最高立法机关行使。立法权必须由议会(我国为人大及其常委会)行使，对立法权的委任权也必须由议会控制，议会是委任立法的正当主体。议会通过具体授权或授权法委托行政机关制定有关具体的、具有法律效力的法规。从法理的角度看，这是因为立法权是议会的固有权力，非经授权，其他任何机关或个人不得行使立法权；从宪法的规定看，宪法也将绝大多数立法权规定为议会所行使。由此可知，行政机关的固有立法权不是委任立法。

二是授权立法的受权主体只能是国家的最高行政机关。行政机关的委任立法权相对于立法机关的立法权是从属权力，它来自于立法机关的“授权”，所以，作为受权者的行政机关一般再不能授此权于其他部门。在我国，全国人大对福建、广东、海南三省及四个经济特区所在市的人大及其常委会的授权立法不能被认为是委任立法，因为立法机关内部的立法授权，不符合委任立法的构成要件。

三是委任立法必须有授权法。授权法应具有合法的授权主体和受权主体。以单项的具体的授权性规范为其表现形式，禁止空白或整批授权。授权的实质合法性要求授权法本身的内容必须合宪、合目的性，必须具体明确，杜绝整批授权，以避免行政权借用委任立法权大量炮制规章及命令。破坏民主政体下立法与行政权的关系，进而危害人民基本权利的实现；授权应有明确的目的(行政命令所应追求的目标)、内容(法律本身必须表明哪一个特定问题应由行政机关以命令规范之)、范围(行政机关仅能在何种界限内自主决定命令的内容)、授权事项(何种事务应由立法机关的法律规定，何种事务可以由立法机关授权行政机关以规章或命令的形式规定)。学界一般认为涉及基本权利、国体政体、国防外交等重大事项，立法机关无权授出；对于征税问题，立法机关也不应授权行政机关以规章规定；授权一般不应延期。在授权法中必须规定授权立法的期限。这是一项程序性规定。违反此限制，授权法即无效。法令如未能在授权法所规定的日期以前将请求追认的法律草案提交立法机关时，该法令即属无效，其目的是迫使立法机关对其授权要定期检查，根据法律执行情况决定是否继续授予行政机关某种权力。

综上所述，所谓授权立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法所创制法规的行为。授权立法权就是指行政机关享有的依据立法机关的授权法创制法规的权力。此定义符合授权立法的构成要件：以授权法为前提，将委任主体和受权主体确定为立法机关和行政机关，排斥了其他主体授权和受权的可能性；将授权立法的结果确定为法规，可排斥规章、命令等行政性文件也作为授权立法的可能。由于其立法结果只能是法规，所以授权主体也只能是国家的最高行政机关，而其他次级行政机关不能成为受权主体，使再授权受到严格限定。

二、监督授权立法存在的问题

从授权立法的立法实际产生的影响看，我国在监督授权立法的过程中主要存在的问题有；

1.授权立法的监督主体不明确。我国授权盘法的监督主体是全国人大及其常委会，并无专门的机构行使授权立法的监督权。全国人大的多职能及时间问题决定了其在实际中无暇顾及授权立法的监督

工作。而且，我国虽有立法监督制度，但由于没有落实到具体的监督机构。使对授权立法的监督难以落到实处。此外，我国也没有建立西方那样的司法审查制度，人民法院无权对授权立法进行监督。

2.监督程序不完善，监督责任不清。在授权立法监督制度中，对监督程序没有明确的法律规定，监督主体如何进行监督，监督的范围有多大，不同监督主体之间意见不一致时该如何处理，这些都没有明确规定，而行政机关立法一般要求广泛听取意见，举行听证。虽然《立法法》第58条规定了听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。但在现实的行政立法实践中，只是实力雄厚的企业和财团才能参与到行政立法的过程中，真正适用听证程序的很少，结果势必导致行政立法的偏私，不利于法律的执行。再者，对监督主体不行使监督权或违法行使监督权，出现监督不力的后果时，也无明确的责任规定。

3.监督机制不健全。从我国现行的有关法律来看，授权立法的监督手段主要有：批准、备案、撤销。关于授权立法的备案与撤销，《立法法》第89条规定：根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。第88条规定：授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规。必要时可以撤销授权。但对批准却没有明确的规定，另外，授权立法备案的目的是审查它是否违反宪法和法律，加上我国还没有完善的听证会制度、明确的咨询协商制度、严格的备案制度和报批制度等，虽有专门委员会，但只能审议立法草案，提出问题，难以及时解决问题，因此，对授权立法进行监督所收到的效果有限。

对授权立法的监督不力已对我国的立法权和公民的基本权利构成双重侵害。从立法的角度看，其原因在于授权过于广泛以及只授不控。为防止授权立法产生的负作用，加强对“委任立法”的控制，有些学者曾建议在全国人民代表大会内设立一个宪法委员会，对宪法实施以及广义上的立法行为、行政行为、司法行为、任何政党和个人的行为进行监督。可苏联、东欧各国、韩国都曾建立过这样的机构，却没有起到有效的监督作用，最终归于流产，又不得不建立司法审查制度。所以，有的学者也建议像西方一样确立司法审查制度，对授权立法进行司法控制。西方的司法审查是司法机关对议会立法是否合宪而进行的审查，由司法机关对授权立法进行监督，司法审查一般不仅要审查授权立法是否超出法律的授权。还要审查立法授权是否超越界限，其审查是具体的、附带性的审查。因而，产生并存在于西方三权分立国家的司法审查制度，与我国的基本政治制度、司法权和人民法院组织在我国国家权力结构和国家机构中的地位以及中国特有的政治、法律传统和惯例等不相适应，在我国现行政治体制及司法制度没有彻底改革的情况下，建立司法审查制度恐怕难以在实践中有效运作。

三、授权立法监督制度完善的问题

在《立法法》中，结合我国经济体制改革的实践和经验，对有关授权立法的监督制度有了一定的完善，以减少立法成本，提高立法质量。为加强对授权立法的监督，只有依据我国特有的政治、法律传统和惯例，吸取西方在监督方面采取的有效手段，才可能提出改善监督授权立法的有效措施。

1.实行由授权机关监督被授权机关进行授权立法。授权立法必须遵守授权决定中关于授权目的与范围的规定，禁止越权或违背授权目的的现象发生。授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。

2.加强授权立法程序和授权内容的监督。首先，要使授权立法合法有效地进行，其制定过程本身必须遵循基本程序，只要违反了法定的程序要求，该授权立法就是无效的。西方许多国家法律都规定，被授权机关在行使授权时，要遵守协商、听证、公布、实施等基本程序。所以，我国法律也应明确规定授权立法的正式程序，尤其是协商、听证等具有民主、公正性的科学程序，在立法中充分吸纳立法所涉人员及其他各方意见，加强社会公众的参与。其次，要明确授权立法标准，以防止立法机关滥用立法权推卸责任，又避免授权机关利用立法权任意膨胀自己的权力。为此，授权法应明确规定授权禁止再转授、授权期限以及授权事项的范围等内容，防止被授权机关滥用授权。因此，授权机关在授权条款中应明确规定授权标准。便于授权机关进行授权立法，也使授权立法在出台之前就有事先的监督功能，也便于减少事后审查机关的审查难度。

3.健全立法监督机构，实行授权立法的备案审查及批准制度。国外许多国家都建立了各种委员会审查制度，我国有必要借鉴国外的经验。设立专门的立法监督委员会，从我国的政治体制考虑，该委员会作为一个专门委员会应设在全国人大之下。对全国人大及其常委会负责，其成员应专职化，并应具有丰富的法学知识，以加强对授权立法的监督，这样就保证了监督主体的专门性、独立性和权威性。2004年5月，全国人大常委会成立了法规审查备案室，这无疑是监督授权立法的一个重要举措。今后一定要扩大此办公室的机构编制，引人大批的法律专业人才，并按法规的不同调整对象分组，以期实现对授权立法的有效监督。另外，要实行备案制度以报送备查。法案没有问题的即由备案机关进行分门别类地登记、保存，如果发现备案的立法有问题，必须提请有关国家机关进行审查，不能只备不查；保留原有的批准制度，使人大可以对行政部门基于人大授权制定的法规涉及到国家、公民的重大利益、涉及到我国基本的经济制度建设等问题时，采取批准这一监督方式。

4.设定立法责任，防止违法立法。在法治国家，职责与职权应该是统一的。行政机关在行使行政立法权时，也必须对其立法违法、立法懈怠和立法不作为负责。我国现行的立法制度中对立法监督活动没有建立相应的责任制度，使职权和职责完全脱钩，这样就无法督促立法主体、立法监督主体恪守职责，当他们出现严重失职，造成严重损害时，难以依法追究其责任。《立法法》在第五章“适用与备案”中规定，对法律、行政法规等存在违法情形的，由有关机关予以改变或者撇消。否定其效力，但只否定法律效力足不够的，比如行政法规或规章的制定不经过常务会议或部务会议等形式集体讨论决定违反了程序，应不应该追究有关机关和人员的：违法责任?对造成公民或组织损害的，是否也应承担赔偿或补偿责任?因此，应建立立法监督责任制，明确责任的追究主体、程序以及监督主体应负的各种具体责任，以减轻立法监督主体的压力，推进对授权立法的有效监督。

5.建立对违法授权立法的裁决机制。根据全国人大及其常委会授权制定的授权立法与宪法、法律相抵触，或者与法律规定不一致而不知如何适用时，由全国人大常委会审查裁决。对授权立法超越权限的、下位法违反上位法规定的、违背法定程序的，全国人大常务委员会对这些违法的授权立法可以要求被授权机关进行修改，也可以予以撤销。