多规合一机制

多规合一机制（精选8篇）

多规合一机制 篇1

2015-01-29江苏省城研所江苏省城市发展研究所

【编者按】

近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。

◎ 组织机制 上海：政府部门合并

上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。

机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。

目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。重庆：部门统筹协调

重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。

其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。

目前，重庆市经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）试点已经启动。作为试点区，重庆市沙坪坝区已制定了“重庆市沙坪坝区„五规叠合‟实施方案”，并已向社会公布。广州：市区联动推进

广州开展“三规合一”的目标与上海等地不同，其初衷是解决规划实施层面的问题。因此，具体实践的推进以规划实施的主体——区为单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。

广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级政府的工作联动。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查，并提出审查意见及下一阶段意见后，下达各区（县级市）政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动，三上三下”。第一阶段（“一上一下”）工作重点是摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施；第二阶段（“二上二下”）工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件；第三阶段（“三上三下”）工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“三规合一”成果质量和规划效果。各区工作开展由区“三规办”组织实施，以项目协调会的形式，召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总。并将相关材料呈报“三规合一”领导小组,由该领导小组对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以该市某区为例,共召开5次大型项目协调会，涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求，原“两规”落实规模，区“三规合一”补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。厦门：部门并联审批

厦门专门成立了市级领导小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、体制机制完善为保障协调推进。

整合相关部门信息数据，建立了全市统一的信息应用平台，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。在此基础上，启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的12个工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报材料，用地规划阶段申报材料由25项减少至6项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由99项减少至10项。

同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一”工作为契机，将“多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。同时，创新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发展。

◎ 关键技术 上海

1.确定规模、优化布局、保证流量

上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。在方案编制工作中，“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量，具体要求如下。

①确定规模：建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。

②优化布局：它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。③保证流量：它是实施城市和地区近期发展重点和规划的保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划（2011-2015年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。2.统一平台、严格管控、政策配套

上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等。具体可以归结为以下几个方面。

①统一的数据基础和信息平台：“两规合一”工作的基础数据采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

②“三条控制线”管控方案：“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制（具体细分为强控制和次强控制）。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得占用。

③相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。重庆

1.规划一张图、建设一盘棋、管理一张网

以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。2.沙坪坝区“五规叠合”实施方案

重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动沙坪坝区经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的指导作用，促进沙坪坝区的全面跨越发展，以期对重庆市“多规合一”工作具有指引作用。广州

1.协调优化规划技术手段

广州市的工作重点是通过对分类表、建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等技术手段，协调“两规”在技术标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致。再以发改委明确的重点项目为抓手，满足近期建设项目的需要，并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理，以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。

“三规合一”规划涉及“两规”大量差异图斑的调整工作,也涉及对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作。2013年8月，国土资源部批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(下文简称《试点方案》)为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。《试点方案》提出“创新土地利用规划编制和审批机制”,可以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用总体规划，由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备案。同步开展的功能片区土地利用规划编制，为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供实施基础。2.颁布“三规合一”技术指引

广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果，颁布了《广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，广州各区（市）的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各区（市）通过“三规合一”规划的编制有望把握经济发展的趋势，准确分析市场开发前景，从而全面合理的安排实施配套措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台，将各种空间信息，如城市发展战略、城乡规划、土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。厦门

1、绘制“一张蓝图”

厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略规划，以战略规划统一发展思路和目标。前期开展海量调研工作基础上，共摸清差异图斑共12.4万块，累计面积达306平方公里。在此基础上，经过多次部门协调和市区联动，以城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实全市统筹协调发展和因地制宜差别化发展。

2、划定用地管控边界

按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等部门将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和海域及滩涂控制线等不同控制线落到同一张蓝图上。累计划定了生态控制线约980平方公里，建设用地规模控制线约585平方公里、建设用地增长边界控制线约700平方公里，产业区块控制线约118平方公里。

3、盘活存量土地资源

以城市远景发展用地作为“多规”一致认同的建设空间，通过“多规”协调来摸清现状，开展各项专题研究，制定明确的调整差异用地属性的措施；细化落实盘活存量用地、促进土地资源整合的具体措施，优化建设用地的空间布局，提高土地资源的科学配置水平。

多规合一机制 篇2

“摊大饼”模式亟待改变

伴随改革开放以来城市建设的突飞猛进, 人与资源、人与自然之间的矛盾愈发突出, “摊大饼”式的城市发展模式亟待转型。

促进城市发展, 就需要从追求规模扩张效应向资源集聚效应转变;搞好城市规划, 就需要从中低经济发展水平下工业化、粗放式的发展模式, 向中高发展水平下人性化、集约式的发展模式转变。实现这一系列转变, 既是摆在当今城市规划者、建设者、管理者面前的一道难题, 更是探索中国新型城市规划与发展道路的一道好题。

近年来, 中央多次提出“健全空间规划体系, 推进多规合一”, 并以“以人民为中心, 坚持人民城市为人民”为城市工作的出发点和落脚点。2013年12月召开的中央城镇化会议上提出:“要建立一个统一的空间规划体系, 限定城市发展的边界, 划定城市生态红线, 实现一张蓝图干到底”。国家“十三五”规划纲要更明确要求以市县级行政区为单元, 以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划, 推进“多规合一”。

从当前市县行政区划来看, 全国地级市288个, 县级市有360多个, 实际情况各有不同。那么, 在具体工作中应当如何把握“多规合一”的共同实质?如何协调和破解“多规合一”中的共性难题?怎样才能充分发挥“多规合一”对城市发展的引领作用?

通过实地调研以及与当地干部群众反复交流、论证, 我们发现, 作为2014年国家开展“多规合一”试点的28个城市之一, 厦门不仅在“多规合一”的理念上率先创新, 在“多规合一”的实践中率先破题, 更在“多规合一”的落实上率先发力, 以创新突破“多规合一”中的体制机制问题, 实现了城市发展“合力、协调、集约、高效”。

“多规合一”是当前全面深化改革的一项重要任务。长期以来, 我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错问题, 落实过程中必然遇到诸多困难。例如, 相关部门规划之间难以协调、城乡区域无法全部覆盖、相关审批互为前置等问题。这不仅使总体规划审议难以统一, 旷日持久的“马拉松”式批复也往往使一些规划成为空文, 难以发挥对城市发展的引领作用, 公众知情度、参与度不高, 更会导致社会的不满情绪。

“多规合一”是手段不是目的

要想顺利推动“多规合一”, 首先需要认识几个基本问题:

首先, “多规合一”要回答“一张蓝图干什么”的问题。“多规合一”是手段而不是目的, 必须有创新理念引领, 不能为了“合规”而“合规”, 必须与科学、合理、具体的城市发展目标、发展定位相结合。厦门“多规合一”的总体战略引领, 就是《美丽厦门战略规划》。该规划的立足点在于人的全面发展, 最大的亮点在于提出“三个全覆盖”, 即基本公共服务要覆盖全体市民 (包括非户籍人口) 、覆盖公共服务全领域、覆盖每个人全生命周期。这就使得“多规合一”真正反映出中央城市工作会议的精髓, 更抓住了人民城市建设、发展的根本。

其次, “多规合一”要落实“一张蓝图谁来干”的问题。作为推动现代城市发展的重要手段, “多规合一”之所以不同于以往的政府部门规划, 就在于它要调动各方面的积极性、主动性、创造性, 尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动, 使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

最后, “多规合一”要明确“一张蓝图干多久”的问题。“多规合一”的规划跨度要考虑怎样为未来设计、为未来规划, “一张蓝图干到底”, 不仅要考虑到当下需求, 还要考虑更为长远的发展, 才能真正做到覆盖人的发展全生命周期。作为厦门“多规合一”的基础蓝本, 《厦门市城市总体规划 (2011-2020) 》, 全面梳理并统筹协调了城市中长期的经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划, 并在实践中, 将城市战略规划、基础规划、“十三五”规划 (包括2030年远景目标) 相衔接, 从而建立起城市建设“一年一评估、三年一调整、五年一修编、十年一升级”的动态性、长远性发展机制。

破解难题应坚持五点原则

从各地的实践来看, “多规合一”要破解难题、落到实处、发挥效力, 应该遵循以下几项原则:

一是总体统领、远近结合、全面与专项相融合。

以主体功能区规划为基础, 在规划层面上统一发展理念;需要使城市发展远景目标与近期任务相结合, 中长期规划与远期规划相衔接, 避免城市规划的断裂, 为城市发展的延续性奠定制度基础;需要使城市总体规划与各专项规划相衔接, 避免建设方案的反复, 消除城市发展的未来隐患。

二是建立“地方主抓, 部门放权”的体制机制。

规划是党总揽全局、协调各方、落实科学政绩观的重要抓手。“多规合一”既涉及发展改革、国土、环保、农业、交通等多部门的横向协同, 又关系到与各部委、省政府各部门的纵向贯通。党委领导亲自主抓, 上下联动、协调推进, 是厦门推动“多规合一”试点、实现城市统筹发展中最重要的经验和制度安排。这就要求由地方党政主要领导担任规划领导小组组长和副组长, 确保城市发展规划的科学性与有效性。

三是以具体问题为导向, 正确处理好三层关系。

“多规合一”的主要目标, 是为了解决现有规划体制和规划体系中存在的缺陷, 一要协调好“条条规划”的部门上下关系, 既要改革完善政府管理体制, 又要保证政令畅通, 贯彻上级各部门的总体部署;二要处理好各级各部门之间的左右关系, 既要体现“一张蓝图严格管控”的管理要求, 又要统筹好部门间横向分工的协作关系;三要处理好政府部门、社会各界和市民群众之间的内外关系, 为形成和推动规划共识创造良好的外部环境。

四是整体把握与分阶段实施相统一。

“多规合一”是一项涉及各领域、多方面的系统性工程, 离不开大量的前期地理测绘与数据处理工作, 这就需要政府具备较高的信息化管理水平。因此, 推动“多规合一”必须结合实际, 整体把握、阶段推进, 按照“更新观念、总规先行、搭建平台、培养人才”的部署, 协同推进“多规合一”的改革。

五是政府、市场和市民共同缔造。

“多规合一”的根本目的, 在于探索“以人民为本”的城市建设和发展新模式, 这就有赖于自上而下与自下而上相结合的多轮规划决策机制, 以“专题调研—党委常委会研究—专题讨论会—专家学者论证—吸纳各界意见”等方式, 促进综合规划的科学决策、民主决策和依法决策, 统一规划愿景、统一各方思想、凝聚人民共识, 形成社会各界建设与管理美好城市的巨大动力。

中国是地区发展差异较大的国家, 一个地区创新的结果和模式可能并不具有普适性, 但这也意味着不同地区都能有独特的创新收益。地方形成“创新竞赛”机制、中央提供鼓励容错机制, 这就是全国创新的“源头活水”。

“多规合一”怎么改 篇3

据不完全统计，我国具有法定依据的各类规划有80多种，没有法定依据的各部门规划更是大量存在。随着工业化、城镇化中的资源环境问题引发的社会忧虑日益加深、以及经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的压力不断加大，如何对现行规划体制进行改革和突破，越来越为决策部门所重视。

2013年中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图”。

2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014?2020年）》、以及2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要中央文件，将“多规合一”上升为一项事关国家治理体系和治理能力现代化的国家战略。

12月18日，国土资源部在京召开国土空间规划与空间治理专家研讨会，就“多规合一”试点工作进行总结论证。以下是来自国土资源部调控和监测司巡视员董祚继的十项改革建议和主张，授权本刊发表，以飨读者。

空

间规划体系改革的顶层设计已经摆上重要日程，“多规合一”制度设计是其重中之重。根据深化改革战略部署，综合中外空间规划发展的理论和实践，立足我国国土开发保护实际和需要，笔者就“多规合一”改革提出以下十点主张。

管控好“多规合一”改革风险

这是坚守空间规划改革底线的需要。

“多规合一”作为一项事关全局发展、极为敏感复杂的重大改革，管控好风险是改革的前提，也是改革的保障。既要预防改革决策不当招致相关部门的抵触与不合作、出现无休止权力博弈、弱化政府治理能力，也要防止过度集权导致部门之间失去相互制衡与监督、加剧权力扩张和权力寻租、加重市场失灵和空间结构治理失序，更要防范“多规合一”成为地方政府实施空间扩张的便利工具、使空间规划变相回到传统计划、导致国家整体利益受损，甚至产生危及国家安全等严重后果。

为此，需要设计合适的管理机制，对规划主体的权利关系进行制约和平衡。可供选择的措施，包括调整优化部门职能、建构决策多元化制度、制定利益冲突处置准则、统一技术体系和平台、创新综合监督机制、推进阳光规划和全纳性参与等。

确立“多规合一”基本原则

这是总结国内外空间规划实践形成的基本认识。

坚持与国际接轨。借鉴国际国土空间管治的通行做法，重构以空间结构优化和国土空间治理为主体、以国土总体规划为上位规划的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境、实施国土综合整治的基础、导向和管控作用。

坚持与国情相符。立足人口众多、多民族聚居、人均资源少、自然条件复杂多样、最大的发展中国家等基本国情，更加注重粮食安全、生态安全、资源环境安全和社会安全。

坚持与深化改革方向相一致。厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，切实解决市场失灵所造成的空间开发失衡、资源环境破坏、基础设施欠缺等问题，减少土地利用外部不经济现象；切实防止计划经济思维，尤其要防止规划成为争权力、争资源、争项目和争资金的工具。

坚持与空间治理要求相适应。立足于建立可持续的空间开发新秩序和减少空间规划协调交易费用，加快管理体制、规划模式、运行机制和技术平台创新，切实解决规划自成体系、内容冲突、衔接不力问题和重当前轻长远、重局部轻全局、随意修改规划等乱象。

正确看待空间规划与发展规划的关系

这是“多规合一”改革的关键。

空间规划与发展规划既相互关联，又相互区别。一方面，空间规划以物质环境为基础平台，物质环境的规模与布局会显著影响社会经济生活，因此空间规划要将服务社会经济作为重要使命；另一方面，物质环境规划的对象是诸如土地、道路、建筑等物质实体，与教育、卫生、就业、社保等截然不同，这是物质环境规划独立于各类经济社会规划的根本原因。也就是说，既要肯定空间规划与社会经济生活相关，又要将空间规划与社会经济规划相区隔。

市场经济下空间规划的正当性源于土地利用的负外部性及由此决定的国家干预的必要性，与发展计划或发展规划无涉。若以“多规合一”之名模糊空间规划与发展规划的区别，再以计划思维和计划方法组织空间规划，无非是给计划经济披上了“空间规划”的“马甲”，风险自不待言。

从世界各国规划实践看，空间规划与发展规划的对象、性质、功能、方法等显著不同。二者在政府治理结构中相对独立、各司其职，才能既相互补充又相互制约，对国家治理能力的提升和经济社会可持续发展有所助益。无视二者的本质差异，人为将二者混为一体，将扭曲规划的基本关系，导致空间规划作用弱化甚至丧失。倘若空间规划与发展规划合二为一，到地方上又进而异化为“一把手”规划，那么空间规划不仅不能成为调节地方利益、维护国家利益的有效手段，还有可能变为扩张地方利益、侵蚀国家利益的便利工具。

明确“多规合一”功能定位

这是明晰空间规划功能边界的需要。

空间规划的功能定位具有显著的时代特征。现阶段，赋予空间规划战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能，有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有利于塑造安全、和谐、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

宏观层面空间规划，时间期限边界应在15年以上，并以此确定空间开发的合理规模边界和增长边界，其中空间保护边界，包括生态保护边界和基本农田边界等，从保障国土生态安全和粮食安全出发应是永久边界。

微观层面空间规划，包括产业区块边界、基本公共服务设施边界、交通枢纽边界等，可以确定一个较短期限的规模边界和增长边界，并保留适当弹性以应对未来的不确定性。

建立“多规合一”组织体系

这是“多规合一”的组织保障。

有效的空间规划组织体系，横向上总体规划与专项规划相衔接，纵向上宏观规划与微观规划相统一。

贯彻主体功能区规划理念和生态环境保护优先原则，充分利用土地规划和城乡规划的管理制度、信息平台、职业化等建设基础，以国土规划为主体，构建全国、省级、市级、县级总体规划为主干，区域性总体规划为补充的空间规划基本体系框架。

根据各时期国土开发、保护、利用和整治的重点任务，与“空间总体规划”相衔接，有针对性地编制“空间专项规划”。

在空间总体规划控制下，以现行城市、集镇、村庄建设规划和乡镇、村土地利用规划为基础，做好地方基层空间规划，作为城乡建设和用地管理的直接依据。

完善“多规合一”技术体系

这是“多规合一”的技术保障。

理顺相关规划关系，建立统一的基础要素平台，包括规划期限和时序、基础数据口径、用地分类标准等；积极运用国际上成熟的规划理论、技术、模型和方法，重点做好资源环境承载力评价和空间经济分析；按照制度化、规范化、信息化要求，统一规划成果表达；依托相关部门现有数据库，建设规划编制、实施、监督管理的信息共享系统等。

改革空间规划管理体制

这是“多规合一”的体制保障。

赋予自然资源部门空间规划统一管理职责符合自然资源统一监管的改革方向，也是可行的选择。目前国土资源部门负有国土规划和土地规划两项空间规划职责，相关制度基础扎实，赋予其统一的空间规划职能可以避免重复建设，改革成本低、易落实；国土资源部门实施土地用途管制制度多年，便于向实施全部国土空间用途管制过渡；国土资源部门土地督察和执法机构健全，有利于空间规划执行的监管；国土资源部门遥感监测和信息化技术体系比较完整，正在组织实施深地探测、深海探测、深空对地观测战略科技攻关，可以为空间规划提供强大的科技支撑。同时，也要注重发挥相关职能部门作用。

建立规划权力运行制约机制

这是“多规合一”有效运行的前提。

制定管理权力清单，以权力清单推动理清规划权责利结构，倒逼清权、减权和制权。制定负面清单，明确生态功能保护区域、基本农田保护区域、重大国土整治区域、“三生空间”控制区域、基础设施配置区域等，制订相应的规划管制措施。建立配套责任制度，确保有权必有责、权责对等。健全监督机制，加强事中事后监管，完善分级审批和监管制度。

创新空间规划实施机制

这是“多规合一”有效实施的保障。

在综合运用行政、法制、经济、社会和技术手段的基础上，推动重大制度创新。建立控制线管理制度，切实加强生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界管理。健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，将分散在各部门的有关用途管制制度统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。建立生态补偿机制，按照污染者付费、使用者付费、受益者付费和保护者得到补偿的原则，合理确立生态补偿责任主体、确定生态补偿标准、制定生态补偿政策。

推动科学规划、民主规划、依法规划

这是空间规划发展的总目标。

多规合一规划打架的规避之路 篇4

皖北某市住建委主任最近很是烦恼：“我们创建国家园林城市，要求必须有植物园，从立项到选址，到现在施工图都做好了，开始准备招标，结果国土部门说土地利用总体规划上不允许，项目只能中止，现在我们也不知道该怎么办。”面对《决策》记者，他大倒苦水。

针对市县规划存在着数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，2014年11月，国家发改委发布《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，明确提出抓住十三五规划编制的有利时机，提高政府的空间管控能力，推进市县多规融合与多规合一，形成一个市县一本规划、一张蓝图。随后，国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发《关于开始市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索多规合一的路径和经验。

事实上，推动多规合一的直接动力来自于中央，在中央城镇化工作会议和中央深化改革领导小组第二次会议上，因规划“打架”造成的空间无序开发、重复建设、土地资源浪费等问题，就已经受到中央高层的关注。

但记者采访发现，很多地方干部对多规合一还比较陌生，应该如何操作多规合一？多规合一的实现要突破什么？将会有哪些路径？

规划为何老“打架”？

多规合一来源于三规合一。“三规”分别是国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。

翻看《土地管理法》和《城乡规划法》相关法律条文，会发现“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。可见，“三规”的层次关系依次为经规――土规――城规。但是，层次高的经规规划期限最短，一般为5年，有的会扩展到10年，土规的规划期限为15 年，而城规的规划期限却最长，一般为20年。比如说，现在各个地方正在制定的十三五规划是5年规划，而很多城市总体规划已经做到了2030年。

具体到一个地市或县区而言，规划编制的主体有发改、规划、国土、环保等多个不同的管理部门。除了以上三规，还有环境保护规划、主题功能区规划、生态功能区规划等多种。在各类规划中，经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自出发点的不同，也时常造成规划“打架”。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案，卫星能拍到，如果不符合数据库，就要拆除。”肥西县国土局副局长范熹颖告诉《决策》，“我们最主要的任务是保护耕地和基本农田，国家有18亿亩耕地的红线，另外刑法上也有规定，破坏耕地多少、破坏基本农田多少都要判刑的，土规的刚性是不能随意调整的。”

在实践中，各个规划相互冲突的现象极为常见。土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

采访中大家共同的感受是，当下的空间规划存在“重纵向控制，轻横向衔接”的问题，而这恰恰导致在同一横向维度上，不同规划管控的逻辑矛盾，造成城市空间管理的诸多问题。其中问题最突出的，是各个规划的交集部分――城市建设空间。

具体到操作层面来看，经规提出的发展目标最后要落实到具体建设项目上，而建设项目需要建设用地支持。土规的工作重点是规定各类土地的用途，其中一个重要方面是确定城乡建设用地的规模与布局。城规本身是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而环境总体规划则划定了生态保护区域，建设用地不可侵入。

由此可见，城市建设用地成为多规合一最需要统一的部分。其中，“冲突”最多的是城规和土规，这两规在建设用地布局上的差异，经常导致土地资源的浪费。

以广州为例，根据相关部门对广州市“两规”建设用地布局对照分析发现，差异图斑有29.4万块，面积高达935平方公里。广州由于“两规”打架造成了248.26平方公里差异用地，因只符合一种规划而不能直接使用。按照广州2005-2012年年均建设用地增量28.57平方公里计算，此部分差异用地如果盘活可以用8到9年。

各类规划的相互矛盾，还导致生态保护区域经常被侵占。城市总体规划与土地利用规划各自都划定了生态用地，但面积有出入，边界上也存在较大差异。发改部门在建设项目选址时，也未注意避让生态用地，导致建设项目触及生态用地的现象时有发生。以上种种都对城市急需保护的生态敏感用地造成一定程度破坏。

理想化的“合一”

与务实的“融合”

“虽然现在都在提三规合一，但我认为有两个门槛迈不过去，一个是部门利益，第二个从专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上首先不可能，我们在专业上培养一个规划人才都要好多年。”皖北某县发改委主任对现阶段推行多规合一遭遇的瓶颈，作了细致分析。

安徽省较早开展多规合一的肥西县，也遭遇到“专业上迈步过去”的难题。肥西县规划局副局长高坤梅告诉《决策》：“肥西县规划局跟国内几个比较知名的规划设计院已经取得联系，想请他们来参加肥西的多规合一工作，但是他们擅长的是专项规划，对多规合一比较陌生，不知如何着手。”

同时，高坤梅表示，现在很多地方认为多规合一的最终目的，是把多个规划整合到一张总图上去，这既误解了多规合一的本质，也极为理想化。除了专业上不可能之外，一个重要的原因就是一张总图会“限制”地方的发展。

按照相关规定，这张法定总图要做到控地规划的深度，但实际工作中，控地规划的要求很严格，调整控规又是极难的事情。一旦控地全覆盖的话，又与发展相矛盾，所以很多地方没有做到全覆盖，这样一来，即使想搞一张总图也很困难。

“多规合一应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划。事实上，多规合一真正要实现的应该是多规融合，是几项规划之间相互协调融合的过程。”高坤梅认为。

范熹颖也认为：“经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自的出发点不一样，合一的话会偏刚性，部分融合还是可行的，通俗一点讲，就是你让我、我让你。”

记者采访中发现，皖中某县国土部门的“刚柔并济术”为多规融合提供了一个很好的注脚。首先来看“刚”的一面。“我们的指标是自上而下来的，上面定盘子定任务，盘子就是城镇发展规模，这个城市建设用地的总规模是不能突破的，但是城规是自下而上的，根据发展进行测算，上一级政府是编制到2030年，我们县一级还是编制到2020年，后面这十年肯定是不能统一的。”该县国土局局长告诉《决策》。

然而，该局长同时也表示，国土部门必须在耕地保护任务和支持地方发展之间找到一个平衡点。“国家是要求我们保护耕地和基本农田，但是地方经济发展需要用地。现在我们是倒过来，先测算地方发展的需求，在保证基本农田保护、耕地保护和城镇扩展总规模这三个基本指标的前提下，满足地方发展的需求。在这三个指标都不突破的前提下，进行‘转移’和平衡。”

“总之一句话，经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。多规融合就是协调、控制规划之间的矛盾，从而实现经济社会发展的目标，土地利用计划的指标，并与城市规划的坐标进行统一，最终达到这样一个目的。”范熹颖对《决策》概括说。

一个县域的多规融合试验

多规合一目前提及比较多的是“三规”、“四规”合一，而在肥西县，却是“七规合一”，除了经规、土规、城规、生态规划之外，基础设施规划、产业布局规划以及征地拆迁规划，悉数纳入多规合一。

在国家四部委发布的试点名单中，肥西不是多规合一的试点县，却早于很多地方开始推动多规合一。肥西的经验是“先干起来”，虽然肥西县多规合一的正式文本尚未编制出来，很多部门已经按照多规合一的思路在推进工作了。肥西推进多规合一，缘起于一次对历史遗留问题的处理。

在2013年的肥西县城镇化会议上，肥西县委书记汤传信发现，很多历史遗留问题是因为各项规划不协调导致的。

“以项目建设为例，有些项目来了找不到地，结果相关部门让项目单位自己去找，找来地之后，相关部门围绕找来的地再做规划，实际上这是颠倒了。正常程序应该是先做好规划，然后项目属于哪个类别，就在哪个位置。这种情况下，就会出现很多问题，有的是重复建设，还有土地闲置问题。”肥西县建设局副局长孙平告诉《决策》。

还有一个是关于拆迁未安置的历史遗留问题。近几年肥西县的征迁量很大，仅2014年就拆迁了200万平方米。在这个过程中，由于缺少系统思维和多规合一的指导，有些地拆了没用，有些拆迁户多年未安置。孙平说：“政府每个月要付很大一笔费用给未安置户，给政府的财力造成压力，县领导在开会解决这个问题的时候，感觉到多规合一迫在眉睫。”

2014年，肥西县多规合一正式启动。据了解，规划、国土、发改、城建、环保等部门定期开会联动协调，谋划下一步整个建设计划的安排。项目梳理出来后，县主要领导都要听汇报，相关部门都到现场，项目落地遇到规划之间的矛盾，就当场协调，把后面可能的遗留问题一次性解决。

在肥西，重大项目布点规划、城镇规划和土地利用规划已经结合得较好，相关部门每周都开一次碰头会，信息共享。高坤梅认为：“肥西县在实践中更多的是多规融合，而非合一，我们讲多规合一就是解决问题，而在多规融合的过程中，已经把问题解决了，不一定非要追求‘合一’这一终极目标。”

2014年，肥西县制定了征迁安置规划，拆迁开始有计划的进行。现在，拆迁之前要回答这些问题：这个拆迁是否符合土地利用规划、是否符合城镇规划、是否符合经济社会发展规划，有没有项目，是否符合城镇化的需求。“这样一来，拆迁安置不再无序进行，极大缓解了政府的财政压力。”孙平告诉《决策》。

在一年多的实践中，多规合一给肥西县域经济发展带来诸多红利。

多规合一机制 篇5

第一章总 则

第一条 为了加强多规合一管理，优化城乡空间布局，提高规划水平，提升行政审批效能，促进政府职能转变，推动美丽厦门战略规划的实施，遵循有关法律、行政法规的基本原则，结合厦门经济特区实际，制定本规定。

第二条 本规定所称多规合一，是指建立以空间战略规划为统领，协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划，构建业务协同和建设项目审批信息管理的平台，完善建设项目的生成与审批制度，实现城市治理体系和治理能力现代化的制度安排。

本规定所称空间战略规划，是指市人民政府根据国家、省发展战略要求，以美丽厦门战略规划为引领，国民经济和社会发展规划为阶段性安排，组织编制和实施的对城市发展定位、发展目标、空间布局、基础设施建设、生态环境保护等重大事项作出的战略性展望和部署，是统领城市发展的基础性、宏观性规划，对城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、决定性指导作用的城市发展战略。

第三条 多规合一管理坚持以人为本、协调统一、高效便民、简政放权、公开透明的原则。

第四条 市人民政府应当加强对多规合一工作的统一领导，履行下列职责：

(一)组织编制空间战略规划;

(二)建立多规合一管理综合平台(以下称综合平台);

(三)建立多规合一协调机制;

(四)其他与多规合一相关的职责。

区人民政府应当加强对本行政区域内多规合一工作的管理，建立和完善区综合平台，负责市人民政府确定的有关多规合一的具体工作。

第五条 市、区人民政府确定的多规合一协调管理机构负责多规合一工作的组织实施。

市多规合一协调管理机构履行下列职责：

(一)空间战略规划编制的有关协调工作;

(二)组织开展涉及空间的规划的审查;

(三)组织综合平台的运作;

(四)组织建立多规合一信用管理和监督考核机制并实施;

(五)组织建立建设项目生成工作机制，协调监督建设项目生成与审批;

(六)指导区多规合一工作;

(七)市人民政府规定的其他职责。

区多规合一协调管理机构负责本行政区域内多规合一的协调、管理工作。

第六条 市城乡规划主管部门负责空间战略规划的`具体编制、涉及空间的规划的具体审查。

行政服务中心管理机构负责建设项目审批流程简化、优化的统筹协调和审批过程的监督等工作。

发展改革、规划、国土房产、建设等主管部门按照规定履行建设项目审批过程中相关审批阶段的牵头单位职责，其他有关行政部门协同做好多规合一管理的相关工作。

第七条 综合平台包括多规合一业务协同平台和建设项目审批信息管理平台。

市、区人民政府有关审批部门的业务审批平台应当与综合平台对接，实现信息资源共享。

市综合平台与区综合平台应当对接，实行双向业务互联互通。

第二章空间战略规划

第八条 空间战略规划是国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划编制的依据。

第九条 空间战略规划的编制应当突出本市发展特色和优势，优化空间布局结构，改善生态环境，提升城市环境品质，体现历史文化和时代风貌，并且符合下列规定：

(一)构建以“山、海、城”相融为特点的“一岛一带多中心”的空间格局;

(二)保障981平方公里的生态控制线规模，包括：生态林地、基本农田、水源保护区以及国家、省、市规定的其他区域;

(三)控制640平方公里的城市开发边界规模，城市开发建设不得突破城市开发边界范围和规模;

(四)保育五缘湾、万石山、蔡尖尾山、马銮湾、杏林湾、美人山、同安湾、下潭尾、东坑湾、九溪等十大山海通廊;

(五)保护海域滩涂，改善海域滩涂生态环境。

第十条 编制空间战略规划应当遵循下列程序：

(一)对空间布局现状和发展趋势进行评估和预测;

(二)组织有关单位编制空间战略规划方案;

(三)组织有关方面专家进行论证;

(四)向社会公示，公开征求意见;

(五)对专家和公众意见进行研究吸纳，并通过公开的方式予以反馈说明;

(六)将空间战略规划方案报送市人民政府审查。

第十一条 经审查同意的空间战略规划，由市人民政府提请市人民代表大会常务委员会审议;经审议批准的空间战略规划，由市人民政府向社会公布，接受社会监督。

第十二条 涉及空间的规划应当经多规合一协调管理机构组织审查。按照规定需要报国家、省有关部门的，经审查通过后上报。

第十三条 本市已经编制的涉及空间的规划与空间战略规划不一致的，应当及时按照空间战略规划进行修改;需要上报审批的，应当依照本规定上报审批。

第十四条 涉及空间的规划应当自审查通过或者依法上报审批通过之日起三十日内，由组织编制部门报送多规合一协调管理机构，纳入综合平台。

第十五条 经上报审批的涉及空间的规划与空间战略规划不一致的，应当将符合空间战略规划的规划相应内容纳入综合平台，并由市人民政府对其他内容予以及时处理。

第十六条 市人民政府应当定期组织或者委托第三方对空间战略规划进行评估，并采取论证会、听证会、座谈会或者其他形式广泛征求公众意见。

第十七条 有下列情形之一的，市人民政府可以修改空间战略规划：

(一)国家、省发展战略、发展布局作出重大调整的;

(二)行政区划调整确需修改的;

(三)因国家批准重大建设工程确需修改的;

(四)经评估确需修改的。

空间战略规划的修改，应当按照原程序编制和报批。

第十八条 因公共利益需要，市人民政府可以对空间战略规划中不涉及空间格局的局部或者具体事项进行调整，向社会公布，并报市人民代表大会常务委员会备案。

前款规定的调整，不得减少生态控制线规模。

第十九条 市人民政府应当定期向市人民代表大会常务委员会报告空间战略规划实施情况。

市人民代表大会常务委员会应当加强对空间战略规划实施情况的监督。

市人民政府应当将区人民政府、市人民政府有关部门实施空间战略规划情况纳入年度综合考核体系。

第三章建设项目生成与审批

第二十条 市、区人民政府及其有关部门应当按照多规合一要求，简化和完善行政审批流程。

第二十一条 多规合一协调管理机构应当依托综合平台，组织建立由发展改革、规划、国土房产、建设等部门牵头和其他相关部门协同配合的建设项目生成工作机制。

建设项目生成阶段应当明确项目性质、项目投资、预选址、用地指标、项目可行性研究报告以及相关行业和单位意见等事项。

建设项目生成的具体管理办法由市人民政府另行制定。

第二十二条 市、区人民政府应当建立政府统筹、部门协同、信息共享、一个窗口受理、并联审批、注重监管、绩效评估的建设项目审批管理机制。

市、区建设项目审批部门(以下称审批部门)应当将建设项目审批纳入综合平台统一管理。

第二十三条 审批部门应当按照已公布的权力清单依法实施审批，不得变相审批。

第二十四条 按照审批流程优化、办事环节衔接、申请信息共享、申请材料不重复的原则，统一公布建设项目分阶段的审批事项、依据、条件、程序、时限以及需要提交的全部材料的目录，并适时对建设项目审批流程进行优化。

市、区人民政府应当按照各自职责分别确定建设项目可行性研究批复及用地规划许可、建设方案及工程规划许可审查、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等分阶段的牵头单位，行政服务中心管理机构会同各牵头单位制定公布前款规定的目录并予以实施。

市、区人民政府可以根据需要调整各审批阶段的办理事项、办理流程和牵头单位。

第二十五条 推行审批负面清单和告知承诺制。审批部门结合权力清单编制负面清单和承诺事项清单以及承诺事项的具体要求，由市、区人民政府批准并统一向社会公布。

实行承诺制的审批事项，建设单位、代建单位、设计单位、施工单位以及相关中介机构(以下称建设项目参与者)应当作出符合承诺事项具体要求，不进行违法建设等书面承诺。

建设项目参与者按照前款规定作出书面承诺后，审批部门直接作出审批决定。

第二十六条 建设项目审批实行分阶段统一收件、同时受理、并联审批、同步出件的运行机制，并按照下列程序办理：

(一)建设项目参与者通过行政服务中心窗口或者网上申报系统统一申报;

(二)审批部门对申请事项按照规定时限受理、审核、出具审批决定、存档;

(三)审批部门作出决定后，交统一收件窗口送达或者网上直接送达，并同步将电子审批决定推送至综合平台。

建设项目参与者应当对其所提供材料的真实性负责。审批部门应当通过网络或者其他方式向建设项目参与者一次性告知审批所需材料，并公开审批进度。

第二十七条 审批部门应当公布审批过程中的中介服务事项，实施清单管理，规范各项中介服务、业务评审、现场勘察等技术环节的业务流程、服务时限及收费标准，公布办事指南和符合条件的中介机构名录，建立有效的中介机构市场监管与退出机制。

第二十八条 项目生成与审批阶段，加盖有效电子签章的电子申请文书、电子审批决定文书与相应的纸质文书具有同等效力。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

项目生成与审批阶段，相关建设项目参与者要求取得纸质审批决定文书的，审批部门应当出具。

第二十九条 依照本规定实施的建设项目审批事项、条件、程序、时限，与有关法律、法规具体规定不一致，属于本市审批权限范围的，按照本规定的相关规定执行。

第四章监督与责任

第三十条 审批部门应当按照已公布的责任清单依法履行审批职责。

第三十一条 多规合一协调管理机构应当组织建立统一的建设项目审批信用监管制度，对建设项目参与者实行信用监管。

建设项目审批信用监管办法由市人民政府另行制定。

第三十二条 审批部门应当加强建设项目审批的事中事后监管，对审批事项的执行情况、建设项目参与者承诺事项的实施情况进行监督检查。

第三十三条 实行建设项目监督检查的随机抽查制度。随机抽查制度应当包括随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，合理确定随机抽查的比例和频率。

审批部门应当编制随机抽查事项清单，明确抽查的依据、主体、内容以及方式等，并将经审核的随机抽查事项清单向社会公布。

第三十四条 实行建设项目参与者违法名单制度。

建设项目参与者违反本规定，有以下情形之一的，审批部门应当将其列入违法名单，纳入全市信用征信系统，按规定向社会公布：

(一)提供虚假材料的;

(二)未按照要求履行所承诺事项的;

(三)所承诺的事项未通过随机抽查的;

(四)其他违反有关法律、法规、规章的行为。

第三十五条 对列入违法名单的建设项目参与者，其行为依法应当予以行政处罚的，相关审批部门、监管部门应当依法从重处罚，并按规定采取准入限制、资格限定等信用监管措施。

建设项目参与者属于国家机关和行政事业单位的，由监察部门按照管理权限对直接负责的主管人员和其他责任人员依法予以行政处分。

第三十六 条有关行政部门及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，由监察部门或者有关单位按照管理权限予以效能问责，情节严重的，依法给予行政处分：

(一)未将涉及空间的规划报经多规合一协调管理机构组织审查的;

(二)未按规定对涉及空间的规划进行审查的;

(三)未经法定程序擅自修改空间战略规划的;

(四)未建立与综合平台的数据交换，经多规合一协调管理机构督促，仍未在规定时限内建立的;

(五)未按规定将涉及空间的规划报送多规合一协调管理机构纳入综合平台的;

(六)未将建设项目审批纳入综合平台统一管理的;

(七)未按规定执行权力清单、责任清单的;

(八)擅自调整审批流程的;

(九)未按照规定的审查事项、条件、程序、时限实施审批的;

(十)其他违反本规定的行为。

第五章附 则

第三十七条 中国(福建)自由贸易试验区厦门片区管理机构可以对建设项目生成及审批采取简易程序，在其管理范围内实施，经市人民政府批准后可以向全市推广。实施简易程序的建设项目清单及相应的条件、时限等，由中国(福建)自由贸易试验区厦门片区管理机构制定并向社会公布。

多规合一机制 篇6

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一、单选题 【本题型共10道题】

1.根据十八大两个一百年的战略安排，我国到２０２０年的总体目标是()。

A．全面解决温饱问题

B．基本建成小康社会

C．全面建成小康社会

D．基本实现现代化 用户答案：[C] 得分：0.00

2.科学发展观的第一要义是（）。

A．发展

B．以人为本

C．全面协调可持续发展

D．统筹兼顾

用户答案：[B] 得分：0.00

3.属于主体功能区划分主要方法的是（A．分层划区法

B．指数评价法

C．主导因素法

D．判别评价法

用户答案：[B] 得分：4.00）。

4.关于主体功能区划分方案的集成，下列说法正确的是（）。

A．国家优化开发区域的下风下水区域，要尽可能保留一定范围的限制开发区域

B．位于优化开发区域、限制开发区域下游河段的相邻区域不宜设置重点开发区域

C．考虑对老少边穷区域的政策扶持，有一定数量的重点开发区域可以分布在条件适宜的相对欠发达地区

D．重点开发区域要与国家和省（区、市）粮食生产基地建设布局相协调

用户答案：[C] 得分：4.00

5.在哪个发展规划中，首次尝试将发展规划与空间规划相结合，提出了主体功能区的思想（）。

A．“十五”计划

B．“十一五”规划

C．“十二五”规划

D．“十三五”规划 用户答案：[B] 得分：4.00

6.2014年10月，十八届四中全会作出的战略部署是（）。

A．全面建成小康社会

B．全面深化改革

C．全面推进依法治国

D．全面从严治党 用户答案：[C] 得分：4.00

7.根据分层划区法，若某一区域资源环境承载力较高，目前还处于未开发状态，且属于当地的战略地区，应划分为（）。

A．优化开发区域

B．重点开发区域

C．限制开发区域

D．禁止开发区域 用户答案：[A] 得分：0.00

8.生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称是（）。

A．循环经济

B．低碳经济

C．绿色经济

D．生态经济

用户答案：[A] 得分：4.00

9.我国从哪个时期开始，将新中国成立以来一直沿用的“计划”调整为“规划”（）。

A．九五时期

B．十五时期

C．十一五时期

D．十二五时期

用户答案：[C] 得分：4.00

10.根据诺瑟姆曲线，如果一个国家的城镇化率超过（），则处于城镇化的成熟阶段。

A．25%以下

B．50～70%

C．超过70%

D．超过80% 用户答案：[C] 得分：4.00

二、多选题 【本题型共10道题】

1.发展现状与形势分析应()。

A．内容简明

B．数据可靠

C．任务明确

D．分析权威

用户答案：[ABD] 得分：4.00

2.下列属于优化开发区域的主导因素特征指标的是（）。

A．拥有一个100万人口以上的核心城市

B．现代服务业和高新技术产业发展条件较好,其增加值在GDP中的比重已呈现上升态势

C．资源环境承载能力依然较高

D．人口、城镇和产业的集聚程度比较高

E．因人口、产业集聚而出现较严重的生态环境压力 用户答案：[ABDE] 得分：4.00

3.在规划目标评估中，指标选择必须坚持哪些原则？（）

A．数据可获得性

B．时间纵向可比性

C．空间横向可比性

D．系统整体性

E．易于操作性

用户答案：[ACDE] 得分：0.00

4.下列政策属于主体功能区区域政策的是（）。

A．财政政策

B．医保政策

C．土地政策

D．人口管理政策

E．人才政策

F．环境保护政策

用户答案：[CF] 得分：0.00

5.刻画了一个区域的经济社会发展状况的指标是（A．可利用土地资源

B．人口集聚度

C．交通优势度

D．自然灾害危险性

E．生态系统脆弱性 用户答案：[ABC] 得分：0.00）。

6.发展规划成果的形式有（）。

A．文本

B．附表

C．图件

D．专题研究

E．编制说明

用户答案：[ABCDE] 得分：4.00

7.关于主体功能区内涵，下列说法正确的是（）。

A．资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力既是主体功能区发挥主体功能的重要基础；

B．主体功能区体现适度均衡发展的理念；

C．主体功能区强调主体功能；

D．主体功能区是静态与动态的矛盾统一。用户答案：[ABC] 得分：0.00

8.规划管理的主要手段有（）。

A．法律手段

B．经济手段

C．市场手段

D．协商手段

E．行政手段

用户答案：[ABE] 得分：4.00

9.人类发展指数主要由哪三个指标构成？（）

A．长寿指标

B．知识指标

C．体面的生活水准指标

D．人均GDP指标

E．人均收入水平指标 用户答案：[ABC] 得分：4.00

10.总体规划通常包括了经济、政治、()等多个方面的重点任务。

A．文化

B．社会

C．生态文明

D．党的建设

用户答案：[ABC] 得分：4.00

三、判断题 【本题型共5道题】

1.各级人大常委会应依据《监督法》的规定，通过专题调查、询问和质询、特定问题调查、审议工作报告等法律途径，加强对发展规划实施的监督。

Y．对

N．错

用户答案：[Y] 得分：4.00

2.规划咨询队伍建设的重点是加强服务能力建设、服务意识培养和职业素质培训。

Y．对

N．错

用户答案：[Y] 得分：4.00

3.规划总体目标一般以定性为主。

Y．对

N．错

用户答案：[Y] 得分：4.00

4.省级主体功能区划需要综合集成多种分析方法，在与国家主体功能区划方案相衔接、与周边省（区、市）区域功能相衔接、落实本地区国土开发空间结构的原则下，确定本省的区划方案。

Y．对

N．错

用户答案：[Y] 得分：4.00

5.规划环境影响评价是指在规划编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施的过程。

Y．对

N．错

用户答案：[Y] 得分：4.00

多规合一机制 篇7

关键词：宁夏,村镇规划,多规合一

1背景

为了贯彻中央城镇化工作会议精神和落实《国家新型城镇化规划》,宁夏回族自治区党委、政府高度重视宁夏城乡规划建设工作,召开自治区新型城镇化工作会议,组织编制了《宁夏空间发展战略规划》、《宁夏村庄布局规划》、小城镇规划、美丽村庄整治建设规划等一系列规划,加强和改进村镇规划编制、执行和管理水平,有效解决规划水平不高、执行不力等问题,科学引导宁夏村镇建设。 地域空间上统一规划,合理配置土地资源,优化用地结构和用地布局,完善基础设施,有序指引和控制村镇地区建设发展,是统筹城乡发展的现实需要, 也是探索“多规合一”的意义所在。宁夏村镇特殊的地域环境、经济基础、人口规模、建设发展条件, 需要“一张蓝图”来指导村镇的建设,本文从城市总体规划的横向体系和村镇规划的纵向体系的角度探讨宁夏村镇规划编制的“多规合一”。

2“多规合一”的释义

霍华德“田园城市”理论体现了“城乡融合” 的理念,“田园城市”实质是创造人与自然和谐, “山、水、田、林、城”融为一体,生态良好, 环境优美的城乡环境。农业区位论和工业区位论是城乡规划融合的萌芽,体现了产业规划、土地利用规划、交通规划以及城乡规划等规划相互作用相互影响的思想,是一个集多种因素和多种规划为一体的综合理论。

2008年随着《城乡规划法》的颁布,学者对“三规合一”的理论、冲突、不足、整合路径开始了讨论,但是缺乏对“三规合一”理论体系的系统研究。 2011年,秦淑荣对“三规合一”的新乡村规划体系构建进行了系统研究。2013年,丰晓棠以太原市为例对“三规合一”的技术标准进行了研究。随着国内部分城市“三规合一”的实践,学者在“三规合一”的基础上提出了城乡空间的“四规协调”、“多规合一”。2009年,王辰昊对滨海新区实施“多规合一”进行了探讨。蔡云南认为当前社会发展复杂性越来越高,“多规融合”是解决规划体系各自为政及在地域空间上冲突等问题的有效手段。

在镇村规划底层设计中因为西部地区的镇村规模较小,多层次规划一是浪费资金及时间,二是实用性、指导性较差,为了提高规划的效率,笔者认为应在镇村规划编制中采用“多规合一”的方式。 “多规合一”包含两个层次,一是城市总体规划横向的“多规合一”,包括国民经济与社会发展规划、 土地利用总体规划、城乡规划、交通规划、环境保护规划、生态保护规划等多个专项规划;二是村镇规划纵向的“多规合一”,包括镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计、村庄总体规划和建设规划、美丽村庄整治建设规划等。

3宁夏村镇发展的现状

3.1城镇化进程

近年来,宁夏城镇化速度加快,2000年城镇化率为32.5%,2013年城镇化率达到52.01%,略低于全国城镇化率53.7%,在西北五省(区)中位居第一, 乡村人口向城镇逐步转移,宁夏正由乡村宁夏向城镇宁夏快速迈进(见图1、表1)。

3.2村镇空间形态

宁夏地形地貌分为以高原、山地为主的南部山区和以平原为主的北部川区,降水量少、气候干燥, 生态环境承载力弱。从空间布局上看,河流水系、 交通对村镇发展的诱导作用非常突出,村镇主要沿河、沿山麓、交通干线分布,主要是沿黄河两岸、 包兰铁路、109国道、中宝铁路沿线发展,占建制镇总数的55%,特别是3条交通线两侧城镇非农业人口更占到全区市、镇非农业人口的80% 以上。从发展形态上来看,村镇分布主要呈带状不均衡分散分布,村镇分布主要分布在自然环境、交通区位、生产条件最好的北部黄河灌区,形成村镇密集分布区。

3.3村镇规模

村镇规模主要体现在人口规模、用地规模和产业规模,由于用地规模和产业规模随着人口规模的变化而变化,所以村镇规模以人口规模计算。宁夏村镇地区人口集聚度低,人口分布比较分散,川区人口规模相对较大,山区人口规模相对较小,人口集聚的效益难以发挥。截止2012年,宁夏有建制镇101个,乡92个,行政村2283个,自然村14350个。101个建制镇中,除县城所在建制镇以外, 镇区人口大于3万人的只有3个;92个乡中,乡集镇人口大于1万人的只有1个。全区平均每个行政村1405人,平均每个自然村233人。

3.4村镇规划存在的问题

3.4.1规划协调性差

目前,各个乡镇组织编制了总体规划,存在与国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、生态保护规划等各专项规划不衔接问题,建设内容落实不到空间物质载体上,政策优势、资金支持等内容在村镇规划的编制和实施过程中并没有发挥应有的作用。

3.4.2规划体系不健全

由于经济基础薄弱,控制性详细规划和村庄建设规划普遍缺失,规划层层脱节,规划就村论村, 就镇论镇,在区域层面上缺少科学、完善、有针对性的规划指引,上层次规划的指导和控制作用难以发挥。

数据来源:2013 中国城市统计年鉴 ,2013 全国、各省(区)国民经济

3.4.3规划层次较多

一方面经济条件有限,地方政府难以承担编制多层次规划的经费;另一方面规划编制周期长,村镇建设项目施工周期短,任务紧,不能作为地方村镇规划管理工作人员指导村镇规建设的依据,满足不了当前村镇建设管理工作的需求。

3.4.4规划的实用性不强

规划内容单一,不充实,不够深入和详细,导致地方政府随意调整规划,规划的权威性和严肃性发挥不了。村镇规划管理人员缺少审查申请规划许可的条件,如用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、 建筑退让距离等的规划依据。

4宁夏村镇规划编制“多规合一”的探索

各项规划有不同的法理基础,在法律地位上的明显差异,因此,“多规合一”是各项规划协调的过程,不是统一编制一个规划或取代其他规划,而是强调规划横向和纵向的协调。

4.1规划横向体系的“多规合一”

规划横向体系的融合,至少应建立统一的融合平台,在规划内容上统一城乡发展目标、空间布局、 空间管制,产业布局、生态环境保障、基础设施布局, 在规划内容上实现统一协调。在建立统一规划融合平台的基础上,应从以下几个方面予以保障。

(1)成立跨部门的协调机构,作为管理主体协调各部门的利益。各专项规划出自不同的部门,部门之间的利益分割和权利范围是“多规合一”的最大障碍,也就是说体制是“多规合一”最大制约因素。 为解决这个问题需要在各个规划管理部门之上成立更高一级的联合组织,由联合组织开展“多规合一” 的工作,统揽国民经济与社会发展、土地利用、城乡发规划、交通规划、生态保护规划等多项规划。 目前,宁夏成立了自治区城乡规划委员会和城乡规划编制研究中心,指导和协调全区城乡规划工作。

(2)建立统一协调规划的法律法规和政策, 增强规划的权威性和严肃性,发挥规划的控制作用, 才能保障凡建设必规划,凡建设按规划。《城乡规划法》和《土地管理法》这两部法律体现了规划协调和统一的思想,为规划融合奠定了法理基础。 2014年7月,宁夏实施了《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》,指导城乡规划的编制与实施。目前,宁夏正在着手准备《宁夏空间发展战略规划》的立法工作,将空间发展战略规划法定化,指导全区城乡规划工作。

(3)实现横向总体规划的“多规合一”。 2014年,住房和城乡建设部正式下达了《关于开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》,宁夏开展了部分市、县城市总体规划“三规合一”的试点工作。同时,《宁夏空间发展战略规划》将国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、交通规划、环境保护规划、生态保护规划等各专项规划统筹,实现总规层面横向体系的“多规合一”。另外,宁夏组织修编《宁夏城镇体系规划》、《宁夏镇村体系规划》,编制《宁夏村庄布局规划》,开展各市县城市总体规划实施评估工作,为下一步修编城市总体规划,开展“多规合一”做准备工作。

4.2规划纵向体系的“多规合一”

为贯彻落实中央城镇化工作会议提出的推进新型城镇化的主要任务,2014年自治区城乡规划编制研究中心编制了30个重点小城镇、100个美丽村庄规划。在30个小城镇总体规划中,我们将总体规划、 控制性详细规划、重要地块的修建性详细规划、城镇设计、风貌设计、建筑设计同步考虑,增强规划的指导性和可操作性。如作为福建与宁夏两省区友好情谊见证的闽宁镇规划,代表宁夏北部川区小城镇的中卫市中宁县大战场镇规划,代表宁夏南部山区小城镇的固原市原州区张易镇规划,编制总体规划时,其编制深度均达到修建性详细规划的程度, 落实道路交通、建筑、公共服务设施和市政基础设施具体布局,考虑主要道路、街巷出入口、公园及小游园、景观小品的设计。100个美丽村庄建设规划, 从产业布局、村容村貌、道路交通、基础设施、防灾减灾、建筑设计(单体、结构、外墙、门窗、屋顶)、 村庄公共活动空间、小游园以及近期建设项目投资估算等方面统筹指导村庄建设,实施效果良好。

5结语

多规合一机制 篇8

关键词：多规合一；城市；空间规划；构建

构建“多规合一”空间规划体系就是要将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，在一本规划和一张蓝图上，得以统一和完整地体现。这一过程，实质上是按照各项规划的功能和定位，紧密衔接、重新梳理、优化区域空间布局的过程。目前，经济社会发展进入了新常态、新阶段，深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

一、“多规合一”空间规划体系简析

（一）“多规合一”的概念

“多规合一”是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间平台上，解決现有各类规划自成体系、内容冲突、期限不一致、缺乏衔接等问题。“多规合一”实质上指的是使现有各类规划的共同内容保持一致性而开展的技术协调，协调的重点是城乡用地发展，协调的核心是形成适度的规模、统一的边界和良好的秩序。通过规划对接和部门协商，促使涉及空间的规划内容基本一致，形成一张蓝图，从而释放出因规划矛盾而沉淀的建设用地指标。与此同时，搭建信息平台、改进项目规划审批方式，以促进信息公开、行政效率提高。

（二）“多规合一”空间规划体系构建的重要性

我国的空间规划体系呈现一种“纵向到底、横向并列”的网络状。在国家、省级层面，由于空间尺度大，各类规划的矛盾尚不明显，到了市级层面，面对同一个具体的空间进行规划实施，各类规划的矛盾集中爆发，出现规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题。地方政府对如何落实各类上位规划无所适从，为协调众多的专项规划和部门诉求而费尽心机。地方层面的空间规划冲突导致土地资源浪费、生态环境破坏、城市管理随意性大等问题。管控土地使用、上报上级部门审批的城市总体规划与土地利用总体规划，在基础数据、用地分类标准、城乡建设用地规模与布局存在较大差别，而经济社会发展规划又缺乏空间支撑，规划无法落地。“经规”的发展目标、“城规”的空间坐标与“土规”的规模指标“三标”不衔接，造成“有地没项目、有项目没地，有地有项目没规划”等现象，导致土地资源得不到有效利用。环境保护规划等专项规划与城市总体规划的规划目标存在偏差。

造成以上问题的主要原因就是空间规划体系的构建不合理。各类空间规划依据的国家编制办法、法律法规互相矛盾，城市各管理部门职责交叉、审批程序繁琐，地方与国家、省级部门事权不清，城市管理“缺位”、“越位”，造成审批效率低下、治理能力不强。为此，从国家到地方层面均希望通过“多规合一”工作，协调好各部门规划，形成有共识的“一张蓝图”，破解空间规划冲突，通过“多规合一”而引发的审批制度改革，提高审批效率，提升城市治理能力；通过“多规合一”的机制创新，理顺管理体制，厘清国家、省级部门的事权划分，推进简政放权。

二、空间规划体系的构建

（一）理清三大关系

空间规划体系的构建首先要理清三大关系。一是政府和市场的关系，按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用”要求，空间规划应从包揽一切、无所不能、计划经济色彩浓厚的规划转变为在市场经济主导下、有限责任、重点放在公共资源管制和公共物品供给等市场机制失灵领域的规划；二是横向各部门间的关系，合理施行政府部门的重构和职能调整，并与现代化的管理手段相结合，最终实现各部门的事权不重叠、不缺位，规划管理综合能力提升；三是纵向各级政府间的关系，城市层面的上位规划应是宏观和战略性的，既要明确市县必须贯彻的“刚性内容”，确保守住基本资源底线，把握宏观发展方向，又要为城市留足发展的“空间弹性”，调动城市政府的发展积极性。

（二）找准目标定位

由于所处的发展阶段不同，当前建构空间规划体系的目标与城镇化后期国家和地区的目标有所不同，以人为核心的城镇化发展仍然是本阶段的主要任务和动力源泉。但与以往不同的是，未来我国城镇发展应实行“量的增长”和“质的提升”并举，在明确生态环境底线的前提下，实现新型城镇化，即“五位一体”的、兼顾发展和保护、兼顾近期和长远的城镇化。生态文明是其中的重要目标，但不是唯一目标。这个阶段的空间规划体系，既不应延续过去以建设为主导、侵害自然与人文资源的扩张型模式，也不应简单照搬在城镇化后期的规划方式，过早框定城镇发展的永久边界，过早提出限制城镇发展的策略。

（三）树立多维思路

空间规划体系构建的技术思路绝不仅仅是“保护性要素”叠加的“生态底线思维”，更需要在此基础上以人的需求和城镇发展为核心建立“社会公平思维”和“经济竞争思维”，如果偏颇一方则会导致空间规划体系无法满足未来城镇化发展的需要。更为重要的是，面对城镇这个复杂、开放的巨大系统，空间规划需要具有为城市政府树立长远目标并制定行动计划的“战略性思维”，从空间资源保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面突破，建立起合理的规划编制、实施、管理与监督机制。

三、结束语

总而言之，我国空间规划体系的构建工作任重而道远，地方层面的“多规合一”探索将提供丰富的实践经验，在空间规划体系构建中，要理清三大关系，找准目标定位，树立多位思路，积极探寻我国空间规划体系的改革之路，建立有效的规划、有限的管理、规范的秩序，从而实现城市治理的民主化、法制化。

参考文献：

[1]蓝枫，顾朝林，王伟，邹军.推进"多规合一"深化规划体制改革[J].城乡建设，2015，05：20-23.