对行政立法监督的意义

对行政立法监督的意义（精选8篇）

对行政立法监督的意义 篇1

内容提要：行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政

规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。本文着重从权力机关入手，对权力机关对行政立法进行监督从原因、模式、监督过程中存在的问题、我国行政立法监督的完善等几个方面作了探讨。

关键词：行政立法 行政立法的监督 权力机关

一、对行政立法进行监督的原因

(一)防止行政机关越权立法和监督用立法权

国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行

政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立

法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机在所

授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批

准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。

我国宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。《宪法》第90条第2款规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。这一规定就说明，国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的，没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多，如国务院有近30个部委，全国有32个省、自治区、直辖市人民政府，28个省、自治区人民政府所在地的市和18个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法，缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果可能会出现如下情况：一是超越了自己的立法权限进行立法；二是所立之法与宪法或法律相抵触；三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象；四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销，后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”。因而只有对行政立法进行监督，包括以整个立法过程的监督，才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。

(二)有利于规范立法程序，使行政机关立法规范化。

行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式

和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政

立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几

个步骤。但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活

动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不

高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从整国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益；在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与；在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高，缺少可操作性。鉴于此，国务院于2001年底颁布了《行政法规制定程序条例》自2002年1月1日施行。它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。该《条例》第一条规定：为了规范行政法规制定程序，保证行政法规质量，根据宪法、立法法、国务院组织法的有关规定，制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。该《条例》第五条对行政立法的语言规范作了规定。第五条规定，行政立法应当备而不繁，逻辑严密、条文明确、具体，用语准确、简洁、具有可操作性。该《条例》第十七条对审查事项作了规定。第十七条规定，国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：(1)是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；(2)是否符合本条例第十一条的规定；(3)是否与有关行政法规协调、衔接；(4)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；(5)其他主要审查的内容。《行政法规制定程序条例》明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法程序进一步走向了规范化。

(三)有利于保护公民和有关组织的合法权益

由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，如国务院制定的行政法规，国务院各部委制定的行政规章在全国范围内具有普遍的效力，省、自治区、直辖市内制定的地方性法规在本行政区内具有普遍效力，故一旦它们违法或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于弱势地位，因此行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政相对方的权益。故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。

二、权力机关对行政立法的监督

由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。我国没有统一的授权法，但《立法法》的出台在某方面弥补了这方面的不足。在国外，为了有效地控制行政立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督控制方式来达到对行政立法进行监督的目的。下面分别论述：

(一)国外权力机关对行政立法监督的概况

在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会。其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在美国，美国宪法及其后的修正案或其他联邦法律，并没有直接规定国会如何监督行政机关所发布的命令。美国国会最初采用“立法否决”方式来监督行政命令。所谓立法否决指行政机关制定的行政命令根据国会的授权，它必须在一定期限内没有被国会的任何一院或两院否决，该行政命令才具有效力。这就是说国会在授予行政机关制定命令的同时保留了批准或否决行政机关根据行使授权的行为的权力。但是美国最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否决方式的合宪性。法院认为，国会保留立法否决权是违反宪法的，因而是无效的。现在美国国会主要是利用直接调查权，以明确行政命令是否侵犯立法权。在英国，议会制定的法律对授权立法可能作出的规定有三种： 第一，母法可能规定，法律文件一旦制定，就应当提交议会两院或者提交下院。第二，母法可能会规定，法定文件应不发服从议会的批准决定程序。英国议会对法定文件有两种批准程序，按照第一种批准程序，法定文件立即生效，但它是否继续有效，要靠议会两院的后来批准决定。按照第二种批准程序，法定文件以草案形式提交给议会，在议会没有作出批准决定前不得生效。第三，法定文件可能根据议会的消极决定程序而得到制定。这种程序也有两种形式：第一种程序是法定文件在提交议会时即具有效力，但要受议会两院撤销程序控制，第二种程序是法定文件以草案形式提交议会，如果议会在一定期限内没有撤销提交的法定文件，则法定文件生效。在德国，议会监督授权立法的方式都规定在授权母法中，其主要审查方式有四种：第一，提交议会。德国的某些法律规定行政机关有义务将依本法授权制定的行政法规送交议会；第二，听证权之保留。即立法机关在母法中规定，行政机关依本授权法授权所制定的行政法规，在没有经过议会听证程序前，不得公布：第三，废弃请求权之保留，即立法机关关于母法中的规定，行政机关有义务将依据本法之授权所制定的行政法规，于公布后送交议会审查，议会保留事后请示行政机关废弃命令的权力：第四，同意权之保留，即立法机关在母法中规定，行政机关依据本法制定的行政法规应先送交议会，在议会同意后才能生效。

(二)我国权力机关对行政立法的监督

在我国，中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。就行政立法而言，全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。

权力机关对行政立法的监督形式有两种：

1、事前监督。指权力机关对行政机关的立法活动在所立之法效力之前所进行的监督。这是最主要的立法监督形式，主要针对授权立法而言的。可以从以卜几个方面考虑：①行政机关是否具备行政立法主体资格。只有具备行政立法主体资格，才能进行相应的行政立法活动。我国具备行政立法主体资格的有国务院、国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府。省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府。②是否在立法权限范围内行使立法权。行政机关行使行政立法权，必须是在授权范围内进行，不能超越法律所规定的权限范围。同时授权应是有严格的限制，不能无限制的授权，否则造成行政权力的极度扩张，最终导致行政专横。⑧是否遵循相应的立法程序。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法，既能防止受领导者个人意志的影响，又可使立法程序规范化。一般而言，如果遵循程序正义，则其结果也是止义的。国务院2001年底颁布的“亍政法规制定程序条例》专门对立法程序问题作了规定。④内容是否违背宪法和法律。行政立法属授权立法，以宪法和法律为依据，因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处，否则无效。这是行政立法过程中最易出现问题的地方，特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况，一旦出现则属实质违法，因而无效。⑤上下级行政机关所立之法是否矛盾和冲突。在我国，地方国家行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触，否则无效。

2、事后监督。事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中，对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要

形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。这里应考虑几个问

题：一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况，由谁先提出的问题。笔者

对行政立法监督的意义 篇2

关键词：两级地方立法,行政立法,立法监督

一

如所周知, 通常所说的立法监督是立法机关所为之立法监督, (1) 然本文所探讨的立法监督并非完全这种意义的立法监督, 而是包括对地方 (省级、省政府所在地的市、较大的市级) 人大及其常委会制定的涉及行政机关行政权力及其行使的地方性法规, 以及省级人民政府、省政府所在地的市、较大的市人民政府制定的规章, 甚至包括对规章以下的规范性文件之监督。所以本文所探讨的地方行政立法监督, 与通说有个共同点, 即监督的主体仍然是地方人大及其常委会, 包括地方人大对其常委会行政立法工作的监督, 省级 (在宁夏即自治区级) 人大及其常委会对省会市 (在宁夏即银川市) 人大及其常委会行政立法工作的监督, 地方人大及其常委会对其同级别人民政府行政立法工作的监督, 在宁夏即自治区人大及其常委会对自治区政府行政立法工作的监督, 银川市人大及其常委会对银川市人民政府行政立法工作的监督。

笔者认为, 宁夏两级地方行政立法监督的现状中所存在的最大问题, 就是对立法技术的监督不够严谨, 所以监督的重点应该是对立法技术的监督。本文就以《宁夏回族自治区环境教育条例 (草案) 》 (以下简称《条例》) 为例, 对行政立法技术的监督问题作一粗浅探讨, 期望能对包括自治区和银川市在内的地方行政立法监督工作有所助益。

二

宁夏两级地方行政立法的立法技术中存在的主要问题: (1) 立法结构凌乱, 层次不清, 甚至望文生义; (2) 立法规定过于原则、抽象, 缺乏准确性; (3) 立法中存在常识性语病, 以及立法语言口语化; (4) 立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓。

(一) 立法结构凌乱, 层次不清, 甚至望文生义

《宁夏回族自治区环境教育条例》 (草案) (以下简称《条例》) 立法结构凌乱, 层次不清。

整个《条例》包括第一章“总则”, 第二章“组织机构与职责”, 第三章“学校环境教育”, 第四章“社会环境教育”, 第五章“环境教育的保障”, 第六章“奖励与处罚”, 第七章“附则”。按照立法的基本知识, “总则”部分应该规定本条例的指导思想和基本原则, 其后各章应该是对“总则”所规定的指导思想和基本原则的落实或体现。但《条例》常常把应该规定在第一章“总则”部分的内容规定在了后面的各章。如《条例》第33条规定, 各级环境教育委员会应当定期对环境教育实施情况进行监督检查, 并将相关情况报送同级人民政府和上一级环境教育委员会。第34条, 自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究, 为开展环境教育提供科学指导和支持。这两条都被写在了第五章, 但其内容都是原则性的规定, 所以, 都应该规定在第一章“总则”之中。

《条例》的一些规定还是望文生义的结果。第1条, “为了普及和加强环境教育, 增强公民环境意识, 提高生态文明水平, 促进经济社会协调可持续发展, 根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国教育法》等有关法律、行政法规, 结合自治区实际, 制定本条例。”说本《条例》是根据环境保护法制定的, 完全正确, 但说是根据教育法制定的, 就是望文生义了。因为《中华人民共和国环境保护法》第5条明确规定, “国家鼓励环境保护科学教育事业的发展, 加强环境保护科学技术的研究和开发, 提高环境保护科学技术水平, 普及环境保护的科学知识。”这是一条原则性规定, 就为各个地方立法机关提供了立法的依据, 实际上也提出了地方立法的必要性。但是, 《中华人民共和国教育法》并未规定这样的内容, 它所规定的“教育”与《条例》所涉及的环境教育之“教育”不具有直接的相关性。说《宁夏回族自治区环境教育条例》是根据教育法制定的, 乃望文生义也。

由于《条例》立法结构凌乱, 层次不清, 也就导致了其立法主旨不清, 让人搞不清其主要的规制对象是谁, 是有关国家机关, 还是普通公民。按照通常的理解, 《条例》主要是规定环境教育的主体 (机关或机构) , 即环境教育应该由谁来负责, 他 (们) 应该如何开展工作, 具有哪些权力, 承担什么责任等等都没有规定清楚。

按照立法理论, 地方行政立法的总则一般位于立法文件的首部, 与分则、附则部分相对应, 主要规定立法的立法目的、立法原则、适用范围、执法主体等内容。总则是立法的主要精神和核心的载体。总则的文字表述应当具有高度的概括性, 其内容应当简明、准确, 集中表述在法规结构的开端部分。

总则部分一般规定如下内容:立法目的、立法依据、立法的基本原则和指导方针、基本制度、调整对象、效力范围、法规适用、主管部门、奖励主体、其他规定等, 在具体的立法过程中, 可以根据实际需要对以上内容进行选择性规定。其排列顺序通常为:立法目的 (宗旨) 和立法依据;调整范围;基本原则、指导思想和方针;主管部门;基本制度;奖励主体;定义条款;其他规定。

(二) 立法规定过于原则、抽象, 缺乏准确性

前文所列举的《条例》的规定就是过于原则、抽象, 缺乏准确性的规定, 除此之外, 这类规定还有很多。第9条 (属于第二章) , “工会、共青团、妇联以及其他社会团体, 应当结合各自工作, 开展多种形式的环境教育活动。”多种形式究竟是哪些形式?让人无所适从。第21条 (属于第四章) 第1款, “建立健全环保社会组织引导、管理和服务机制, 为环保社会组织健康有序发展创造条件。”谁“建立健全”?让人摸不着头脑。该条第3款 (鼓励环保社会组织开展国内外交流与合作, 环保部门应当为环保社会组织开展交流与合作进行政策指导、提供信息、搭建平台) 第4款 (鼓励其他社会公益组织以及志愿者参与环境教育工作) 也有同样的“效果”。

有些规定极其抽象。如《条例》第34条, “自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究, 为开展环境教育提供科学指导和支持。”自治区哪个机关、哪个单位?还是所有机关、所有单位?都不清楚。

(三) 立法中存在常识性语病和逻辑错误, 以及立法语言口语化

《条例》第5条第1款:“环境教育分为环境普及教育和环境重点教育。”“普及”和“重点”并非相对词。该条第2款:“环境普及教育的对象为全体公民;环境重点教育的对象为国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师以及学生。”“;”号把本款规定的内容分为前后两部分, 且这两部分内容是并列关系, 但国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师和学生都是公民, 都属于全体公民范围内的, 就是说他们和全体公民是包含关系, 不是并列关系。这两款是典型的常识性语病。

第6条:“环境教育实行经常教育与集中教育相结合、普及教育与重点教育相结合、理论教育与实践教育相结合的原则。”“经常教育”和“集中教育”也不是相对词。再者, 如前文所说, 本条作为原则性规定, 在《条例》以后各章中应该体现出来, 但其后各章都没有明确“经常教育”应该如何开展, “集中教育”应该如何开展等等, 且都是典型的口语化表述。

(四) 立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓

前文所列举的《条例》的有关条文在存在上述毛病的同时, 也体现出立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓的毛病。《条例》还有一些条款体现出这种毛病。《条例》第18条:“人民法院公开审理环境案件, 应当公告相关信息, 为公民旁听环境案件提供便利。”这是一个典型的不规范的、政策性语言条款。人民法院审判案件是否公开审判, 是只服从民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法, 以及法院组织法等法律规定的, 《条例》作为地方性法规是没有权力为人民法院设置义务的。

《条例》第19条:“乡镇人民政府、街道办事处、村 (居) 民委员会, 应当利用社区、集市、文化馆等公共场所, 向群众开展经常性的环境教育活动。”这也是一条“政策性”规定, 作为立法规定却很不严谨。表面上看, 《条例》是可以为乡镇人民政府、街道办事处、村 (居) 民委员会设置义务的。但是, 村 (居) 民委员会在法律性质上和前两者是不同的, 前两者是一级政府, 而后者是人民群众自治组织。立法在为他们设置义务时应该区别对待。当一级政府向人民群众开展经常性的环境教育活动时, 那是政府行为, 在法律性质上可能是行政行为 (当其为人民群众设置义务时) , 也可能是行政指导。而人民群众自治组织在开展经常性的环境教育活动时, 就属于人民群众自我教育了, 两者在实际保障问题上将有极大的区别。

对行政立法监督的意义 篇3

关键词：人民代表大会；行政立法；立法监督

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0115-01

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。根据四中全会精神，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定》，对《立法法》进行了修改，进一步扩大了地方性法规的制定主体，目前，中国设区的市有284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个，尚没有地方立法权的235个。此次立法法修改之后，意味着具有地方立法权的主体范围实现扩围。

在这样的背景下，如何对地方立法权限进行科学的限定，保证良法的制定和防止公权力侵害公民权利，直接影响到了我国依法治国方略的落实。因此，切實发挥出人大在行政立法过程中的监督作用将显得至关重要。

一、人大及其常委会在行政立法中的作用

对法律法规进行备案审查，是维护宪法尊严、保证国家法制统一的重要制度。自2015年新《立法法》实施以来，全国人大及其常委会也在不断健全规范性文件备案审查制度。至今，我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围；经审查，发现有违反宪法法律的，依法依规予以撤销和纠正，实行“有件必备、有备必审、有错必究”。

宪法规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关，它有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，在整个行政立法过程中，全国人大也有权监督其立法过程。这样的监督分为事前监督与事后监督。事前监督是指对行政立法主体的资格、立法内容的合法性、程序正当性进行监督，事后监督是指对已经生效的行政法规在实行过程中，对其合宪性、合法性产生怀疑而进行审查补救的过程①。《立法法》规定，全国人民代表大会常务委员会享有行政法规的撤销权，以及对行政规章的备案、审查权。监督方式以备案制度为主，审查、撤销等多种方式为辅。其中第八十九条也规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在自公布后三十天之内向全国人民代表大会常务委员会备案。但是，我们不难发现，实际中这样的审查监督的效用被大大降低了。

二、人民代表大会在行政立法监督中的不足

（一）追责措施缺失，人大处于弱势地位。

新修订的《立法法》第五章第九十九条开始，对备案审查做出了规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。专门委员会、常务委员会工作机构如果认为事实存在，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈；制定机关不予修改的应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

根据中国政法大学宪法研究所所长蔡定剑的统计，八届全国人大对备案的法规审查了3100件，共发现了其中有90件存在着与上位法相抵触的情况，并把这些情况反馈到了地方人大，然而在随后的回馈阶段却只有8个地方人大提交了意见，其中只有一件按照要求进行了纠正②。由此可见，当行政法规与宪法、法律相冲突时，人大对于相关部门并不具有强制力，没有权力能够对相关负责人进行追责，缺少相关配套惩治机制，因此使得制定行政法规的违法成本几乎为零，导致一定程度上行政立法权的滥用。

（二）审查主体任务繁重，效率不高。

当下，行政法规审查工作交由全国人大常委会下设的法制工作委员会进行，具体工作是由隶属于法制工作委员会的法规审查备案室来专门负责相关法规的审查，自2015年3月新《立法法》实施以来，到2015年底，全国人大常委会法工委法规备案审查室共收到来自公民、组织的审查建议200多件，相当于过去10年审查建议总量的1/5。2015年，基本实现了全国人大常委会备案的行政法规、司法解释，逐件进行主动审查。而对于地方性法规，由于数量太多，往往只采用了被动审查和重点审查相结合的方式进行。每年数量庞大的备案法规与法规备案室的人员设置相比极不对称，客观上也阻碍了主动审查的进程。

在十八届四中全会授予更多地方政府行政立法权的大背景下，如何对行政立法权进行有效的限制与监督也就变得愈发重要。依法治国的第一步在于立法，立法应立良法，立法质量的高低切实关乎人民群众的利益，也是我国社会主义法治社会建设的关键一步。行政法律法规的数量之多，颁布之频繁，与我们的日常生活息息相关，作为法定权力机关——人大及其常委会如何把关，如何切实履行自身法定权利。发挥积极发挥出其在行政立法中的监督作用是我们必须面对的问题。

注释：

① 马凯.行政立法监督制度研究[D].华中科技大学，2013

② 马凯.行政立法监督制度研究[D].华中科技大学，2013

作者简介：冷模（1993.08-），男，汉族，贵州六盘水人，云南大学公共管理学院中外政治制度硕士研究生在读，研究方向：人民代表大会制度。

王心洁（1992.10-），女，汉族，河南信阳人，云南大学公共管理学院行政管理硕士研究生在读，研究方向：行政管理。

对行政立法监督的意义 篇4

［关键词］行政复议　抽象行政行为

审查　完善

1999年10月1日起施行的行政复议法，在系统总结了多年行政复议?­验的基础上，完善了现行行政复议制度，与行政复议条例相比，进步十分明显。它首次将一部分抽象行政行为纳入行政复议受理审查范围，启动了对抽象行政行为的监督审查权；行政复议的管辖规定更加全面和灵活； 申请行政复议的期限与方式有了很大的突破，极大地方便了申请人，使行政复议成为了一种更为独立的监督和救济制度，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新的发展阶段。但在肯定其突破与发展的同时，也应该客观看到它仍然存在某些不足和缺失。本文试就行政复议法对抽象行政行为的审查进行分析，以为不断充实和完善我国的行政复议法律制度提供可供思考的路径。

一、行政复议法对抽象行政行为的审查存在着诸多不足亟待弥补

抽象行政行为是政府行为的一个重要表现形式。行政复议法将一定范围内的抽象行政行为纳入行政复议的审查范围，可以说是一大突破，但与这一规定有关的许多问题尚不明确，有待进一步完善。

（一）可复议的抽象行政行为的范围太过狭?­

行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出该规定的审查申请：

（一）国务院部门的规定；

（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

（三）乡、镇人民政府的规定。前面所列的规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”可见，如果相对人认为行政主体抽象行政行为违法的，只有在对据此做出的具体行政行为不服时，一并提出审查申请，而不能单独就抽象行政行为申请复议。另外，法律并没有将所有抽象行政行为都纳入复议审查范围，相对人只能对规章以下的规范性文件申请复议。然而，在现实中，有些地方政府和部门为了自己的利益，制定了一些满足自己利益的违法规章的情况也是存在的，这些规章往往涉及面更广、影响更大，虽然立法法、组织法对规章的审查作了规定，但这些规定在实际中缺乏可操作性，使得对规章的审查处于真空状态。而行政复议法并末将其纳入抽象行政行为的审查范围。

（二）对于“规章”和“规定”的界定不明确

行政复议法用“规定”一词界定附带复议审查的范围，但是“规定”的性质及其在行政法渊源中的地位，无论是理论上还是实务上目前都没有明确的界定，而行政复议法又采用笼统的“规定”一词，不利于执法实践。

规章的制定机关包括国务院的部委、省级人民政府、省会市和较大市人民政府，这些机关在我国的行政管理体制中均居于非常高的层次，而其制定的规章和规范性文件只能在形式上加以区分，在实质上和对社会产生的影响上其实很难区别，两者的界限并不明确，在实际操作过程中缺少明确的标准，影响了行政复议制度功能的有效发挥。而这些规范性文件是否合法又直接关系到法律、法规能否正确实施和行政秩序的维护，更需要纳入行政复议的范围，对其进行审查。

（三）对规范性文件复议审查不具独立性

依据行政复议法第7条和第26条的规定，规范性文件复议审查既没有独立的程序，也缺乏独立的法律效果，而完全依附于具体行政行为复议审查制度上。如相对人对规范性文件审查申请依附于具体行政行为，只有在行政主体依据规范性文件做出具体行政行为条件下，相对人认为该规范性文件本身不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，才可以一并提出审查申请。而在现实中，某个规范性文件对不特定相对人的权益进行了普遍限制，并将这种权力授权给某个民事主体，行政主体本身无需作出具体行政行为，即可达到行政管理目的，因此虽然该规范性文件已实际影响相对人合法权益，但由于没有具体行政行为存在，相对人就不能通过行政复议途径进行救济。这种不独立性从根本上影响了对抽象行政行为复议审查功能的发挥，不利于对相对人权益的保护。

（四）对规定的处理机关单一，处理程序不健全

依宪法和组织法的有关规定，有权处理规范性文件的机关分别是：政府制定的，由同级权力机关和上级政府处理；政府部门制定的，由同级政府处理。对行政复议中附带申请审查的规定，能够处理的仅限于权力机关和政府，对于有领导关系的上、下级部门之间，上级机关无权处理下级机关的规范性文件，这就使得处理机关较为

单一。同时，对那些实行垂直领导的行政机关，如海关、国税、金融、省级以下的工商部门等行政机关，处理机关就不够明确。在行政复议法中虽然允许可以对规定附带申请审查，但并没有规定有权机关的处理程序，也没有规定有权机关未依法处理的法律责任。这种对规定进行监督的操作性不强的事实，很容易使人怀疑这一制度的实际效果。

二、行政复议

法完善对抽象行政行为复议审查制度的几点思考

（一）扩大可复议的抽象行政行为的范围

为了适应现代行政的要求，理论上应当将所有的抽象行政行为都纳入到复议审查的范围之中。我们应当看到，世界上众多的行政法治发达国家，如葡萄牙、法国等国家的行政法已?­将所有的抽象行政行为都纳入到了可审查的范围。鉴于我国行政立法的现状，笔者认为可以将除行政法规以外的所有抽象行政行为（即规章及规章以下的规范性文件）列入行政复议的审查范围。我国近几年法治化进程很快，规章等在行政管理过程中所起的作用已?­越来越重要，但是伴随而来的是存在的问题也相应的增多。一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过制定规章等手段扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。而规章比起规范性文件，其范围更广、影响更大，而行政相对人在受到规章等抽象行政行为侵害时，却没有相应的法律途径进行救济，往往投诉无门，只能以上访等形式提出。即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度加以规范而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会的稳定。因此，鉴于规章等抽象行政行为在行政管理体系中的重要地位，较之规范性文件以下的其他抽象行政行为而言，将其列入行政复议的审查范围，对其实施有效的监督就显得更为突出和必要。

（二）确立对抽象行政行为的独立审查制度

根据行政复议法的规定，公民对行政机关具有普遍约束力的命令、决定等规范性文件即抽象行政行为不服，不能对其直接申请行政复议。但实际存在这样的情况，由行政机关发布具有约束力的规定，非行政主体具体实施，行政机关并没有实施具体的行政行为，但事实上已?­对公民的权益产生了影响。对于这类情况，侵权的根源在于行政机关发布的规定，但由于没有具体行政行为的存在，公民不能通过行政复议、行政诉讼的途径加以救济，民事救济不可能涉及对抽象行政行为的审查，不能从根本上解决问题，使得公民的合法权益难以得到切实有效的维护，造成上访事件不断，矛盾激化，影响社会稳定。因此，应该建立对抽象行政行为的独立审查制度，已受到该抽象行政行为调整而影响其合法权益的公民可以作为适格的申请人，以作出该抽象行政行为的行政机关为被申请人提起行政复议，对该抽象行政行为进行审查。这既可以加强对抽象行政行为的制约和监督，防止行政机关滥用行政权力，又为公民提供了法律上的救济途径。

（三）要明确将抽象行政行为纳入复议范围的条件、管辖和程序

虽然行政复议法将抽象行政行为纳入了行政复议的审查范围，在实际工作中，即使行政相对人一并提出了对抽象行政行为的审查，由于缺少相关的程序规则规定，行政复议机关在进行审查时，由于受到审查权限和审查期限的限制，很难对其作出决定，在实际工作中缺乏可操作性。因此，需要对抽象行政行为申请复议的条件、复议管辖和程序进行明确规定。笔者认为，针对抽象行政行为申请复议，应当以相对人人身权、财产权有可能受到影响为前提条件。首先，复议申请人必须是可能受到该抽象行政行为影响的人，即是抽象行政行为的相对人。要严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围。其次，抽象行政行为是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不一定立即会对相对人产生直接的法律效力，但可能会在将来某一时间发生效力。因此，只要是有可能会对相对人的权益产生影响，就应该受理，而不能以相对人权利已?­受到不利影响为条件，只能以相对人权利可能受到影响为前提。另外，对抽象行政行为的审查应当以申请人所在地的基层人民政府为管辖机关，该管辖机关无权审查抽象行政行为的，应在一定期限内将相关申请案卷材料直接移送至有权机关。虽然，根据立法法、组织法的有关规定，?­则上只有抽象行政行为的制定发布机关或其上级机关才有权对该抽象行政行为进行审查，改变或撤销违法不当的抽象行政行为。也就是说对层次较高的抽象行政行为申请复议，需要到该抽象行政行为的制定发布机关或其上级机关所在地提出该申请，这必然会造成申请人在人力、财力上更多的支出，显然不符合便民的?­则。为了切实保障申请人享有复议申请权，防止行政机关对复议申请互相推诿、拖延审查等现象发生，监督行政机关履行复议职责，将抽象行政行为的复议管辖权给申请人所在地的基层人民政府是可行的，也是符合实际需要的。最后，要明确相关的审查程序，规定受理审查的期限、法律责任等。

（四）将行政立法行为也纳入行政复议范围

行政立法行为侵害公民权利与公共利益的情况已?­越来越多，其危害性也越来越大。因此，为了保证公民在受到侵害时能够获得救济，应当允许公民在对行政立法主体依据法律、法规制定规章等行为有异议时，可以单独提请上级行政主管部门进行监督、予以审查，即将行政立法行为也纳入行政复议的范围。在行政复议机关进行审查的过程中，发现被审查机关行使行政立法权不正常的情况，行政复议机关应当予以纠正或责令其在规定期限内予以改正，从源头上对抽象行政行为进行监督。

结束语

对行政立法监督的意义 篇5

?­取得的成效、现存的问题以及与目标的差距，监督机制都是一个重要因素。依法行政的核心是规范行政权力，建设法治政府就是要使行政权力授予有据，行使有规，监督有效。完善监督机制对推进依法行政至关重要。

（一）这些年来，我市在完善监督机制、推进依法行政方面作了大量工作，进行了许多有益的探索，已?­建立了不少好的监督制度，摸索了一些行之有效的监督措施。

一、权力机关监督

一是加强立法监督，保证依法行政。市人大在地方立法中，注重提高立法质量，在立法中坚持法制统一的?­则，同时从实际出发，充分体现地方特点，对重大和事关人民群众切身利益的法规草案，采取媒体公布、进行听证等方式，广泛征求人民群众的意见。同时加强了对政府立法的监督，2005年底，市人大印发了关于政府规章备案审查工作程序，正式实施对政府规章审查的制度。2008年起市人大又正式启动对市政府规范性文件进行备案审查，以监督政府立法行为的合法与规范，从源头上保证政府依法行政。

二是督办代表建议，推进依法行政。全市各级人大高度重视代表建议的督办工作，每年确定重点建议，重点督办。高标准、严要求，督促行政机关解决了一批疑难问题，提升了依法行政的水平。

三是加强执法检查，解决突出问题。全市各级人大在执法检查内容上，坚持突出重点和有针对性相结合，将涉及全局以及与人民群众关注的热点问题相关法律法规的实施情况作为执法检查的重点。在执法监督中，不断改进检查形式，特别注意抓好检查后的跟踪和整改落实的监督工作，对推进依法行政、解决突出问题起到了促进作用。

四是完善干部考核制度，形成良好的导向。2004年市人大出台了《关于对提请任命人员进行任前法律知识考试办法》各市（县）、区人大也制定了相应办法，这一制度的实施，切实提高了政府组成人员的法律意识和依法行政能力。政府组成人员向人大常委会会议进行述职，人大评议的重点也是依法行政情况，从而形成了依法行政的良好导向。

二、司法监督

人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督是制约行政权的重要方式，全市两级法院通过日常案件审理，加强了对行政权的司法监督。

一是健全司法救济功能。在行政诉讼中，突出维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，从实体和程序两个方面入手，严格审查行政机关的具体行政行为，通过案件审理的进行，达到纠正违法行政行为、维护相对人合法权益的目的。

二是加强对行政执法部门的事后监督。法院通过案件审理，针对行政机关执法中存在的问题或瑕疵，以书面形式向行政机关发出建议书，要求有关部门予以整改，或以其他方式给予必要的提醒，帮助执法部门总结?­验教训，避免今后再发生类似的情况，保证执法行为的合法性。

三、行政内部监督

全市各级政府以落实行政执法责任制为抓手，不断创新和完善行政机关内部监督机制，大力推进依法行政。

一是加强对抽象行政行为监督，从源头上保障执法行为的合法性。我市出台了规范性文件制定办法和备案审查规定，行政机关制订规范性文件，必须?­法制机构进行合法性审核。目前市政府、市政府办公室制发的规范性文件，包括以政府名义签订的各类民事合同都?­过法制部门审核。各市（县）区和市各部门制定的规章和规范性文件都报送市政府备案，市法制办建立了登记、公布、检查和通报制度，对报送备案的规章和规范性文件，依法严格审查，有错必纠。

二是认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。行政复议既是化解人民内部矛盾，密切政府与人民群众的关系，维护社会稳定的一条有效的法律救济途径，同时更是行政机关实施层级监督的制度设计。全市各级政府和行政机关重视行政复议工作，在案件受理上，只要符合受理条件的均予以受理，扩大监督的范围。在案件审查过程中，重视对申请人合法权利的保护和对被申请人的行为监督，对被申请人的违法行为坚决予以纠正。对一些尽管没有被撤销或者变更，但具体行政行为存在一些问题或者瑕疵的，通过向被申请人发出建议函的方式，要求行政机关及时整改。每年还对行政复议案件进行汇总分析，对案件中反映出的具有普遍性的问题，研究、提出处理意见下发有关部门。今年上半年全市行政复议审结162件，其中撤销4件，确认违法1件。

三是建立行政执法

投诉制度，及时督促纠正行政违法、行政不当。2004年，下发了《无锡市行政执法投诉办法》，设立了投诉电话和网上投诉平台，明确了投诉处理的分工负责和具体要求。通过执法投诉和处理，纠正了一些执法违法行为，促进了机关作风建设和公正执法、文明执法。

四是坚持行政执法责任制检查。每年由市行政执法责任制工作领导小组办公室组织，邀

请人大、政d­有关工委领导参加，结合社会评议、平时投诉等情况，对执法部门执法工作进行考核。从2007年开始，在全市行政执法机关开展创建规范执法单位和示范点活动，表彰先进、通报问题，起到了促进监督作用。

五是实施重大行政处罚备案制度，规范行政处罚自由裁量。从2006年开始，凡是处以罚款2万元以上或者吊销营业执照等重大行政处罚，必须报市政府法制办备案，重点监督行政机关行使自由裁量权方面情况。

六是着力规范行政执法文书。推广有关地区和部门的说理式行政处罚示范文本，组织专题研究讨论，2006年制定了执法文书规范和评查标准，并在执法检查中作为重点评查内容，增强了行政机关行政执法的程序意识，提高了执法水平。

七是梳理执法依据和清理行政职权。2005年底开始，组织全市各行政部门开展了梳理执法依据工作，并统一在市政府门户网站上公布，接受公众监督。各执法部门还从本单位的实际出发，明确了有关执法岗位的职责和责任，并创新了评议方式，使执法责任制的有关要求得到有效贯彻，强化了对执法行为的监督。2007年底，着眼于贯彻政府信息公开条例，又组织全市行政机关清理行政权力，为权力公开透明运行打下基础。

八是加强与司法机关的沟通d­调。全市政府法制部门与两级检察院联合出台实施了《关于加强查办和预防渎职侵权案件d­调配合及案件移送工作的有关规定》，定期召开d­调会，规范了办案过程中的配合d­调及移送程序。政府法制部门还与两级法院建立了联席工作会议、文书传递和疑难案件研究制度，加强行政审判与行政复议方面的信息交流，专题研讨行政复议和行政诉讼中遇到的难点问题和典型案例，在提高办案质量的同时，提高了监督的实效。

四、专门监督

全市审计、监察部门重视对行政机关的专门监督，各级行政机关也积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等机关的监督。

一是行政监察力度不断加大。认真实施《无锡市效能监察办法》、《无锡市机关效能责任追究办法》，在行政许可制度改革、政府“阳光工程”建设等方面，加强行政监察，推进了政府职能转变和依法行政。市监察部门还在市行政服务中心专门设立行政服务投诉中心，通过行政效能电子监察系统实时监督各行政机关的审批行为。严肃查处行政机关及其工作人员的违纪案件，通报了一批典型的行政违法案件，处理了一批公务人员。

二是审计监督范围不断扩大。审计机关依照法律规定严格实施审计监督，逐步把?­济责任审计由企事业单位延伸到行政机关，从离任审计扩展到届中审计，推行审计预告制、审计结果通报制等制度，对?­济责任审计、重点政府项目审计中发现的问题制定落实整改措施，一批领导干部因此引咎辞职或被免职，为整顿和规范财?­纪律发挥了重要作用，推动了反腐败斗争和廉政建设，促进了干部的管理和监督。

五、社会监督

全市各级政府和各部门注重为人民群众监督行政机关创造条件，切实保障他们的举报、投诉的权利。

一是打造和拓展便于群众监督的平台。政府及各部门都设立了监督电话，市政府在《中国无锡》网站上设立了投诉专栏，凡是对政府及职能部门行政行为存在异议，特别是对行政执法行为有意见的，都可以在网上进行投诉，由有关部门负责处理，并将处理结果在网上进行答复，整个过程公开透明，办理结果还接受群众打分。对一些行政执法违法的案件，还在有关媒体上进行曝光，以切实接受人民群众的监督。

二是实行政府信息公开，提高政府工作的透明度。逐步健全政务公开制度，通过新闻发布会、政府公告栏、《无锡市人民政府公报》、《中国无锡》网站以及新闻媒体等多渠道向社会公布政务信息。市级机关和部门通过网络进行电子政务公开，并在全市范围内建立了新闻发言人制度，确定了市政府及各部门的新闻发言人，及时向社会发布重要信息，使人民群众有了更多的知情权，更便于对行政机关实施有效的监督。

（二）这些年来我市在完善监督机制方面的实践和探索，规范了行政权力的行使，有力促进了依法行政工作的开展，但还存在一些问题：一是监督主体多，力量整合、形成监督合力尚欠缺。二是行政监督主要依靠事后监督和追惩，事前预防监督以及事中过程监督还比较薄弱。三是社会舆论监督作用发挥还不够。五是监督过程中责任追究不到位，处理上有时失之于宽。

针对存在问题，立足于更高层次和更大力度推进依法行政，完善监督机制当前要在以下两个方面多下功夫。

一、抓源头，实现监督前移

第一，要监督行政决策程序。决策失误是最大的失误。推进依法行政必须实现监督前移，从源头上抓起，通过科学的制度设计和有效的监督，促进科学决策、民主决策、依法决策，把行政决策纳入规范化、法治化的轨道。一是完善重大行政决策听取意见制度。建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度，凡制定与群众利益密切相关的公共政策，都要向社会公开征求意见。二是推进重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的事项都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定分配听证代表名额，听证前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩证。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，并以适当的形式向社会公布。三是建立重大行政决策合法性审查和科学性（可行性）论证制度。四是建立重大行政决策后评估制度。要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策制定和执行过程中存在的问题，减少决策失误造成的损失。

第二，要监督规范性文件的制发。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。推进依法行政，要在提高制度建设质量上用气力。一是严格规范性文件制定权限和发布程序。政府和部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策。严格控制发文，可发可不发的坚决不发。制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取意见，未?­听取意见、合法性审查并?­集体讨论决定的，不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要向社会公布，未?­公布的不得作为行政管理的依据。二是严格备案管理。政府和部门规范性文件发布后，要在15日内向上级政府或本级政府报送备案。按规定要向人大常委会报送的也要及时报备。建立受理处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督。三是建立定期清理制度。政府和部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应?­济社会发展要求的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的文件目录，未列入继续有效的文件目录的文件，不得作为行政管理的依据。

二、抓落实，确保监督到位

针对政府及机关的执法监督，目前有人大监督、政d­民主监督、人民法院的司法监督、行政机关的层级监督、专门监督和社会监督等多个方面。但是，监督不到位、不落实仍然是影响机关依法行政的重要因素。落实监督措施，加大监督力度，发挥监督的综合效益，要作进一步的强化和探索。

第一，人大监督要体现权威性。人大要按照《监督法》的规定加强对政府及其部门包括组成人员依法行政情况的监督，加大执法检查力度，监督和支持司法机关对行政机关实施监督，坚持定期听取政府组成人员述职制度，探索对述职进行评议，必要时要行使罢免权。

第二，法院监督要提高执行力。人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督是制约行政权、推进依法行政的重要方式。要实行行政诉讼重要案件易地审理、指定管辖，积极推行行政首长出庭应诉。在法律规定范围内，司法权的效力高于行政权，行政裁决必须服从司法裁决，对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。

第三，层级监督要增强严肃性。要完善行政复议监督机制，认真贯彻行政复议法及其实施条例，畅通行政复议渠道，坚持便民利民?­则，依法受理行政复议案件。在实现复议救济功能的同时充分发挥复议的监督功能。改进行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案。对行政机关违法或者不当的行政行为，该撤销的坚决予以撤销，该变更的坚决予以变更。对有瑕疵的要下发行政复议建议书指出问题。要认真落实行政执法责任制，严格按照国务院办公厅关于实行行政执法责任制的要求，当前重点是要规范行政处罚自由裁量，细化基准。加强对行政执法部门及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究工作力度，进一步提高规范执法的整体水平。要完善并严格执行行政赔偿和补偿制度，同时，对违法责任人的追偿也要落实到位。

第四，专门监督要注意针对性。专门监督中的行政监察除了要紧紧围绕市委、市政府中心工作，开展执法效能监察外，更重要的是要发挥其监督所特有的案件查处职能，通过严肃执纪，确保政令畅通，切实解决行政不作为、乱作为、慢作为的问题，推进依法行政。专门监督中的审计监督除了要继续加强行政机关执行财政纪律的审计外，要针对当前政府管理效率较低、行政成本过高、浪费现象严重的问题，实行政府支出绩效审计制度，加大政府投资效益审计份量。要在坚持正确绩效导向的同时，推行以行政首长为重点的行政问责制，追究机关工作人员由于失职失误造成的管理效益低下和行政成本失控的责任。

对行政立法监督的意义 篇6

系列的困难和问题，实践中仍在试点摸索，相关理论也不够成熟。因此，重视和加强检察机关对行政诉讼实施法律监督路径和方法的研究，有利于促进行政诉讼活动合法、公正地开展，也有利于我国法治的进步。

一、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的现状

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这是检察机关对行政诉讼活动实行法律监督的最高法律依据。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院对行政诉讼实行法律监督”，这是法律赋予人民检察院的法律监督权在行政诉讼中的体现，它明确了我国行政诉讼的法律监督原则。《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”根据这一规定，检察机关在行政诉讼中的直接监督形式是：对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

也有学者认为，根据刑法第三百九十九条第二款对司法工作人员在行政审判活动中的徇私舞弊、枉法裁判罪作了规定，检察机关作为法律监督机关的重要职责之一就是侦查国家公职人员的职务犯罪并依法提起公诉，制裁职务犯罪行为，因而检察机关追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行政审判人员的刑事责任，也是对行政诉讼实施法律监督的方式之一。①笔者认为，该种监督方式直接针对的是国家公职人员的行为的廉洁性，而非行政诉讼活动本身，因而未将该种方式作为检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法予以探讨。

由于我国目前立法仅规定了按照审判监督程序抗诉这一种监督方式，难以适应司法实践的需要，检察机关在实践中探索出了多种相对灵活的行政诉讼监督方式，主要包括：（1）再审检察建议。检察机关收到当事人申诉，经过审查认为生效的行政判决、裁定确有错误的，由检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院启动审判监督程序进行再审。法院再审结束时将再审结果通知提出检察建议的人民检察院。原审法院不接受检察建议的，检察院可以向上级检察院提请抗诉。（2）纠正违法通知书。对于人民法院在行政诉讼活动中的较为严重的程序违法行为，检察机关可以发出《纠正违法通知书》，请人民法院纠正错误。另外，行政诉讼活动中当事人或者有关单位的违法行为需要纠正的，检察机关也可以适用纠正违法通知书的监督方式。（3）其他检察建议。检察建议是对人民法院在行政诉讼活动中存在的一般的程序性错误或者应当予以改进的问题提出纠正或改进建议的一种监督方式。实践中，人民检察院通过制作《检察建议书》的方式指出同级人民法院应当纠正或改进的问题，这种建议一般针对某些案件的共性问题提出，不具有特别的强制力。

二、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督现有方式的分析

我国行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，由此能否理解为检察机关对行政诉讼的监督是全面的监督呢?从该条规定来看，检察机关对行政诉讼的监督范围是行政诉讼的整个过程，应该包括事中监督和事后监督。但是，行政诉讼法第六十四条仅规定人民检察院对行政审判的生效判决、裁定发现违法，有权按照审判监督程序提出抗诉，提起再审程序，只有事后监督，未规定事中监督。由于立法关于检察机关对行政诉讼实行法律监督的范围规定的不够明确、具体，引发了理论界和实践界关于检察机关对行政诉讼可以采取哪些监督方式的争论。目前，主要有两种观点：一种是认为检察机关对行政诉讼的监督应该是全方位的，因而监督方式应该包括提起行政诉讼、支持起诉、提起二审程序的抗诉以及审判监督程序的抗诉等多种监督方式；另一种意见认为应该采取小范围的监督，即审判监督程序的抗诉的单纯方式的监督。笔者认为，从现代社会行政权不断扩张的趋势以及国家法治的长远发展需要来看，检察机关对行政诉讼应采取全范围、多方式的监督，而不应局限于提起再审一种监督方式。现行法律采取小范围、局限于提起再审的监督方式，是由行政诉讼立法时我国相对落后的法治状况决定的。随着我国法治的不断发展，这种单一的监督方式已经难以满足司法实践的需要。而且，从实践来看，仅有的抗诉这种监督方式也存在不完善的地方，主要表现在以下方面：

1．事后性。无论是现行法律规定明确规定的抗诉监督方式，还是检察实践中探索总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知

书等几种监督方法，都是发生在行政审判活动结束后的“事后监督”，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。依据现行法律规定，检察机关只能在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误时才能提出抗诉，实施法律监督，这使得检察机关成为行政案件立案和审理活动的局外人。这种现状与检察机关的法律监督地位不相符，也影响了检察机关对行政诉讼活动监督的效

果。

2．缺乏可操作性。行政诉讼法第六十四条规定“人民检察院对人民法院已?­发生法律效力的判决、裁定，发观违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”，但具体由哪一级检察机关提出抗诉，检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭监督，法院采取何种方式进行再审等一系列具体问题却没有明确规定，这无疑增加了检察机关有效地进行法律监督的难度。

三、完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的思路

完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法，不仅要考虑我国宪法对检察机关的定位，借鉴国外的有益经验，更要从我国行政诉讼的实际出发，探索适合我国国情的行政诉讼检察监督路径和方法。笔者认为，可以从以下两个方面考虑：

（一）完善现有监督方式

1．进一步完善抗诉制度。立法要对抗诉程序做出详细、明确的规定。虽然最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对检察机关如何办理行政抗诉案件做了具体规定，但这只是针对检察机关的具体办案程序规定。对于检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭监督，法院采取何种方式进行再审等一系列重要问题，均需要以立法的形式做出明确规定，检察机关对行政诉讼的监督才能落到实处。

2．在立法上明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，增强监督效果。在司法实践中总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知书等几种监督方法由于在立法上没有明确，因而在实践中被监督者往往对此置之不理，既影响了监督的效果，也影响了检察机关的威信。这三种非抗诉监督方式如果运用的好，与再审抗诉的监督方式可以起到补充的作用，有利于提高监督的效率和效果。因此，有必要在立法上进一步明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，一方面由最高人民法院和最高人民检察院联合作出司法解释，另一方面，从长远的角度，应当以立法的形式肯定这三种监督方式，并明确其适用范围和法律后果。

（二）创设新的监督形式

1．赋予检察机关提起行政诉讼的权力

检察机关提起行政诉讼，是指对涉及国家和公共重大利益而又无人起诉或其他单位和个人没有起诉资格的行政违法案件，由检察机关代表国家提起诉讼，请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行司法审查。②检察机关作为国家的法律监督机关，负有监督法律统一、正确实施的职责。检察机关对行政案件的提起诉讼权在现代法治国家是普遍存在的。如英国行政法规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益，为维护国家和公共利益，检察长有责任代表公共利益监督行政机关的行为，并提起诉讼”。美国法律规定：“总检察长可以由国会授权，以公益代表人的资格提起诉讼”。此外，日本、法国、德国也有类似的法律规定。③

目前，我国尚无检察机关对行政案件提起诉讼的法律依据，但是，从观实需要来看，需要立法赋予检察机关对行政案件提起诉讼的权力。这主要体现在以下两种情况：一是由于行政机关的违法行为致使社会公共利益受到损害，但又不存在确定的行政相对人，导致无人起诉。例如某单位或个人排放污染物，造成环境污染，而行政机关对此不予处理，这种情况就需要由人民检察院作为公共利益的代表，对于行政机关的这种不作为形式的违法行为提起行政诉讼。二是行政相对人受到违法行为的侵害，但由于种种原因而不敢起诉、无力起诉或者不愿起诉。我国由于长期的封建思想统治，在人们的传统思想意识中，形成了牢固的“官本位”思想，以至于长期以来，人们不知告“官”、不敢告“官”、不愿告“官”。鉴于此，作为法律监督机关的人民检察院，如果没有提起行政诉讼的权力，显然与检察机关的法律监督职责是相违背的，也与行政诉讼保护行政相对人的立法目的不符。因此，立法赋予检察机关对行政案件的起诉权是极为必要的。

当然，赋予检察机关代表国家提起行政诉讼的权力，并不意味着任何行政案件都可以由检察机关提起诉讼，法律应当对此作出必要的限制，即只有涉及国家和公共重大利益且无人能够起诉的行政案件，检察机关才能提起行政诉讼。

2．建立检察机关参与行政诉讼的制度

在行政诉讼中，法院的审判活动是整个诉讼活动的中心。审判是否合法，判决是否公正，是行政诉讼活动的关键所在。根据现行法律规定，检察机关对行政诉讼进行监督的方式仅限于抗诉，也就是行政审判活动结束后的“事后监督”，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。笔者认为，检察机关对行政诉讼活动的监督应当是直接的、有形的监督，而不能仅仅是事后的、无形的监督。检察机关如果不参与法庭审判，就无法了解行政诉讼的基本情况和整个过程，对行政诉讼也难以有效的进行监督。因此，要加强检察机关对行政诉讼活动的监督，必须增加“事中监督”，建立检察机关参与行政诉讼的制度。建立该制度应考虑以下几个方面：

（1）检察机关参加行政诉讼的时间。检察机关在行政诉讼的任何阶段均有权参加。法院在受理行政案件后，应当通知检察机关，由检察机关决定是否参加诉讼。

（2）检察机关参与庭审活动的案件范围。从我国检察机关现有的力量和承担的任务来看，有必要对检察机关参与行政诉讼的范围给予必要的限制。在界定检察机关参与行政诉讼的范围时，应坚持以下标准：对一些事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件，检察机关无须参与；对关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件，检察机关应当参与。基于这一标准，笔者认为，检察机关参与行政诉讼的范围包括三类案件：（1）涉及损害国家利益、社会公共利益的行政案件；（2）当事人请求检察机关参与且检察机关认为有必要的行政案件；（3）其它有重大社会影响的案件。

（3）检察机关参与庭审活动的地位。检察机关是我国的法律监督机关，因此，检察机关参与行政诉讼的庭审活动，其地位是法律监督者，而非处于审判地位或者当事人地位。

对行政立法监督的意义 篇7

一、机票超售的合法性

首先, 合理的机票超售可以解决no-show造成的资源浪费问题。其次, 与其通过追究航空公司的违约责任对旅客进行补偿, 不如完善机票超售制度, 制定全方位的补救措施和制约机制。因为根据违约责任所确定的补偿内容和数额难免因个案而有所差异, 很难通过司法实践保证普遍的公平。并且, 诸如安排餐饮、提供其他关怀和帮助等补救措施是在拒载发生之后应当立刻提供的, 很难通过司法途径得到事后补偿。

二、适用的范围

根据欧盟261条例第3条第一款规定, 从成员国境内出发的旅客, 不论承运人是属于哪个国家, 本条例都适用;而从第三国机场出发并前往成员国机场的旅客, 只有在没有在第三国获利和得到帮助且该航班承运人是欧共体承运人的情况下, 本条例才适用。该条例体现了最大范围保护成员国和前往成员国境内的旅客意图。

美国14CFR Part250第250.2条同样涵盖了国内运输和国际运输, 但国际运输以从美国境内开始为限, 不关心航程的终点, 这种立法技巧重点在于明确受本规则约束的承运人的范围, 重在规范承运人的行为, 从而保护旅客的权益。

对于我国而言, 不论以旅客为落脚点, 还是以承运人为落脚点, 仅仅是语言上表述的差距, 美国和欧盟的规则存在实质上的共同点, 并且都是合理的、值得借鉴的。首先, 应当明确, 不论国内承运人还是外国承运人, 都应该受规则的约束;其次, 国内运输应当全部纳入规则管辖范围之内, 至于与本国有关的国际运输, 则应适当限制, 选取一到两个连接因素作为管辖的依据。

三、强行拒载的旅客

在自愿放弃航程的旅客人数不足时, 航空公司有权强行拒载, 这既是承运人的权利, 也是承运人的义务。对于强行拒载规则主要包括两方面, 一, 优先登机规则 (Boarding priority rules) , 即哪些旅客可能被首先拒载;二, 强行拒载后的救济, 即被强行拒载的旅客享有哪些权利。

(一) 优先登机规则

14CFR Part250第250.3赋予各航空公司自行制定优先登机规则, 但必须满足一定条件:①符合最小拒载原则, 即保证最少数量的旅客被强行拒载;②能被一般旅客理解;③不得造成不合理或不适当的偏好或利益, 或在任何方面对某些特定的旅客造成不公平或者不合理的歧视或损害。同时还列举了可能用以决定优先权的因素, 包括办理登机手续的时间、在到达登机口前是否已经被分配座位等。①

欧盟261条例并没有规定优先登机的基本原则和参考因素, 仅规定了对于行动不便的乘客及其陪同人员和服务犬, 以及无人陪护儿童应当有登机的优先权②。

(二) 强行拒载后的救济

相比于美国14CFR Part250, 在强行拒载后的救济方面, 欧盟261条例更加严谨:第一, 欧盟261条例对于退票后能够获得的赔偿也作了规定, 美国14CFR Part250并没有明确被强行拒载的乘客是否可以退票, 以及退票后能否得到赔偿, 所有赔偿数额的计算都是以重新安排航程之后相比原航程所推迟到达的时间为基础的。按照14CFR Part250的规定, 在超售情况下, 如果乘客希望退票, 只能选择自愿放弃航程, 并接受承运人提供的补偿, 而不能适用250.5关于拒载后赔偿数额计算标准。第二, 接受新的航程安排后延迟时间少于1小时的旅客也能得到一定数量的赔偿。即使是再短的延误, 也有可能给乘客带来损失, 尤其是对于商务人士, 要求他们始终为自己的行程预留一小时左右的机动时间不合理的。根据合同法的基本原则, 航程时间安排属于客运合同的一部分, 如果由于承运人的原因导致旅客延误行程, 即便是不足一小时的延误, 也构成违约, 在这种情况下要求承运人作出适当赔偿也是合理的。因此, 在这一方面, 欧盟261条例的做法显得更为合理。

对于我国而言, 首先应当明确, 被强行拒载的旅客有退票或重新安排航程的权利、获得赔偿的权利以及获得关怀的权利。赔偿的数额是需要解决的最主要问题, 根据前述比较分析, 首先, 可以借鉴欧盟261条例, 对退票和重新安排航程的旅客的赔偿数额作出不同的规定。其次, 对于退票的旅客, 其赔偿数额仅与机票价格有关, 且应当略高于同等票价水平情况下选择重新安排航程的旅客。最后, 对于重新安排航程的旅客, 应考虑航程距离以及被延误时间确定赔偿价格, 赔偿价格以机票价格的一到两倍方式, 同时设定责任限额。

四、航空承运人的通知义务

承运人的通知义务是保证旅客知晓自身权利和在被强行拒载之后及时采取救济措施的有力保障, 更有利于对承运人的监督。根据美国和欧盟的规定, 承运人的这种通知义务包括事前的通知和事后的通知。

从国内目前的实践看来, 航空公司在机票超售情况下旅客权利告知方面表现得参差不齐:有些很难找到相关的通知, 有些则规定的过于简洁, 有些表面看来内容庞杂, 但缺乏明确具体的信息, 言语模糊, 为航空公司留下了充足的解释空间。因此, 法律应适当强行规定承运人应当披露的内容和义务。

摘要：超售已经成为各国航空公司普遍采用的做法, 美国和欧盟都已经颁布了有关机票超售的相关法律, 但是在我国, 这种商业行为还没有被公众广泛认识, 亦没有相关的法律法规进行规制。

关键词：超售,立法,比较研究

注释

1参见美国14CFR Part 250第250.3.

对行政立法监督的意义 篇8

【关键词】立法法；地方立法权；立法权限；立法监督

《立法法》自2000年颁布实施后，终于迎来了首次修改。“立法权限划分的实质是利益、资源的分配（或者再分配）与责任的确定。参加立法权限划分的中央与地方各有关主体都可能自觉或者不自觉地受到利益机制的驱动而企盼分配到更多、更大、更理想的利益”。

本次修改唯一具有重大突破性的，是地方立法权的“扩容”。将地方性法规制定权（地方立法权）下放到所有设区的市，使其从现有的49个扩展到282个。这是对我国现行立法体制的一次重大调整，也是本次修改过程中最具宪制性意义的一项修改。立法权不仅直接表征民主，而且塑造了中央和地方关系主要框架。

一、合理分权，科学确定设区的市的立法权限

新《立法法》关于市级地方立法权的规定是有扩有收的。在扩大地方立法主体范围的同时，将“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”。这实际上表明了国家对于地方立法主体扩张可能带来立法失范的担忧和预控。但是将设区的市地方性法规的立法权限限定在城市

1.地方立法权限不够科学合理。首先，地方性事务是否仅限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事务？《立法法》第64条规定地方性法规可以就属于地方性事务需要制定地方性法规的事项进行立法。《宪法》第99条规定地方各级人大可以审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设计划，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第44条有更具体的规定，都表明地方性事务并不局限于城市管理事务。而新《立法法》规定的较大的市的立法权限与宪法、地方人大组织法等法律的规定并不一致，显然过于狭窄。

其次，将设区的市（较大的市）的立法权限限定在城市管理方面，难以达到赋予设区的市以立法权所希望实现的目标。前文已述赋予设区的市地方立法权是考虑我国地区发展不平衡、满足地方因地制宜的需要，是推进地方治理现代化的需要，如果将设区的市立法权事项限定在环境、城管、市容卫生等事项上，那对于适应我国地方发展不平衡带来的治理制度的差异需求、推进改革、提高地方法治化水平、民主治理水平的意义有限，也不利于彰显地方立法的地方特色。

2.地方性事务的范围。有学者认为，在我国，至少以下发生在某一区域的事务应当属于地方性事务：

地方政权建设方面：地方人大及其常委会的工作条例、议事规则；地方行政机关自身建设方面的事项；地方性法规和地方政府规章的制定程序；地方人大对本级政府、法院和检察院的监督；农村、城镇基层政权建设和自治组织的建设。

文化、教育、司法和行政方面：治安管理，如禁毒、禁赌、禁卖淫嫖娼、旅馆、酒吧、学校、机关等娱乐场所和公共场所的秩序、音像制品管理、客运出租的治安禁止或限制燃放烟花爆竹、禁止或限制养狗、禁止或者限制公共场所吸烟；地方警察，如当地警察的巡查、报警受理和出警制度；劳改和劳教管理；防病、治病和医疗设施建设；文艺演出、科研项目管理、旅游、体育等。

二、对我国行政区划的影响

宪法第三十条对我国行政区划做出了规定，而市的具体形态更是呈现出多元状态。从地方立法权的角度来看，由于设区的市实际上和较大的市已无区别，只是由于所处地位和历史原因才导致不同的市之间在地方立法权上有所差别，因此本次立法法修改充分考虑了设区的市的地方立法需求。但既然如此，为何不能将地方立法权也扩展到所有县（县级市）。

“地方立法的本质属性在于地方的自治性，地方立法权源于并服务于地方自治权”，如果仅仅赋予设区的市以地方立法权，而将更加广大的不设区的市和县排除在外，无异于在立法体制上加剧了地方自治主体的不平等性。忽视不同治理主体之间对治理手段的平等需求，对于弥合地区间发展差距、促进不同地区间协调进步和区域均衡发展毫无疑问都是不利的。

作为国家结构形式重要内容的行政区划制度，在调整和完善的过程中，就必须考虑如何通过对具体制度的设计来实现宪法第三条的目的，使之既有利于消除城乡差异、地区差异、实现地区之间均衡发展，又能够充分调动地方的主动性和积极性。

【参考文献】

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[2]庞凌.依法赋予设区的市立法权应注意的若干问题【J】.学术交流，2015，4，4.

[3]孙波，论地方专属立法权【J】.当代法学，2008，22，2.

[4]苏晓云.建议加强对设区的市的立法指导【EB/OL】.中国人大网，（2014-08-31）[2014-09-10].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-08/30/content_1876510.htm.

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[6]焦洪昌，马骁.地方立法权扩容与国家治理现代化【J】.中共中央党校学报，2014，18，5