十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考（共7篇）

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考 篇1

许超

党的十六大以来，我国的行政体制改革取得了长足进展，行政职能转变取得重大突破，行政组织机构得以优化，行政运作方式逐步走向科学化和民主化，法治政府建设成效明显。这些成就的取得为我国的经济及政治发展提供了有力支撑，为实现我国行政体制改革总目标奠定了坚实的基础。正值我国面向下一个改革十年之际，系统回顾和总结我国过去十年行政体制改革的成就、经验和不足，对于推动我国今后的行政体制改革具有重要的意义和价值。

一、十六大以来我国行政体制改革所取得的成就

（一）重塑了政府职能

在过去十年中，政府职能改革不再是简单的政府职能转变，而是根据社会发展的要求重塑了政府职能，明确了政府职能范围，规范了政府职能行使方式，使政府职能结构更加合理。

规范政府与国有企业关系，实现政企分开，政资分开。在原来改革的基础上，十六大以后党中央继续推动了政企分开改革，逐步划清政府与企业的边界。通过改革，把一批政企不分的企业逐步从政府中剥离出去，使市场在资源配置方面发挥更大的作用。同时中央也对国有企业进行了战略定位。国有企业是党的重要执政基础，是社会主义国家的重要制度基础，同时也是参与市场经济的重要力量，是我国参与国际市场竞争的生力军。国家在推动政企分开的同时，也在不断规范政府和国有企业的关系，建立了权力、责任和义务相统一的国有资产管理体制。2003年以后各级政府相继设立各级国有资产监督管理机构，政府代表国家履行出资人职能，企业作为独立的法人主体自主经营，实现了政企分离、政资分离及所有权和经营权的分离。完善了国有企业的治理结构，按照现代企业制度的要求，逐步对国有企业进行了公司化改制，设立股东会、董事会和监事会。通过一系列的改革，国有企业的竞争力明显增强，有一大批国有企业进入世界五百强，实现了经济效益和社会效益同步增长。

规范政府与事业单位关系，实现政事分开。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。当前我国有120多万个事业单位，有3000多万在职职工，加上900多万离退休人员，总数超过4000万人。我国事业单位基本摸清家底：涉及120多万个单位3000多万人［N］.人民日报（海外版），2012-08-30.因此事业单位改革的成败也关乎着我国行政体制改革的成败。近十年来，中央一直把事业单位改革置于一个重要位置，先后出台了一系列改革措施，着力解决事业单位定位不清、政事不分、事企不分、机制不活等问题，取得了明显成效。从事业单位的人事制度入手，逐步在事业单位中建立能上能下、能进能出、充满活力的聘用制度。当前我国已在全国范围内基本建立了事业单位聘用制度。另外，事业单位分类改革、事业单位工资制度改革、事业单位养老制度等改革也开始全面部署或正在向纵深推进，并在部分地区和领域取得了明显突破。由于事业单位改革涉及人群较广，利益结构较为复杂，改革内容广泛，改革的难度较大，因此改革时采取了总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进的办法。在明确改革总体目标和改革时间表的前提下，在具备改革条件的地区和领域先行先试，逐步消解事业单位改革中的矛盾和问题，最终形成功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理和运行体制。

规范政府与社会组织关系，实现政社分开。随着改革的深入，社会组织在我国经济社会发展中扮演者日益重要的角色，如何规范政府与社会组织的关系也成为行政管理体制改革的重要内容。十年来我国逐步规范了政府与社会组织的关系，大力推进政社分开，使原来一些具有政府背景、行使政府职能的社会组织真正与政府脱钩，做到人员分开、机构分开、财务分开、资产分开，使之成为自主运行、自我负责的社会主体。为了增强社会组织的活力，发挥社会组织在社会管理中的积极作用，还在登记注册方面放松了对社会组织的管制，在广东等地区试行了直接登记制度、有限竞争制度，为社会组织发展创造更大的社会空间。通过改革，我国的社会组织得以蓬勃发展，在社会服务、社会救助、慈善捐助等领域的作用日益凸显。政府的职能重点放在安排公共服务方面，提供服务的职能则转移到社会组织上，社会组织利用自身的专业优势向社会提供公共服务，政府在需要时向社会组织购买专业化的公共服务，从而形成了政府与社会组织相互合作和职能互补的新格局。

优化政府职能结构，调整经济职能，强化社会管理和社会服务职能。政府职能改革不仅仅意味着政府是“小政府”，还应该是“强政府”。“小政府”表明政府应当摒弃以前的“全能式政府”，在经济领域让位于市场，但这并等于说政府无所作为。政府不该管的要坚决退出，政府该管的一定要管好。在一些政府该管的领域非但不能退出，还应进一步强化，即政府应当强化在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的职能，把职能重心放到实现社会公平正义上来。按照这种思路，我国相继开展了一系列改革。调整了国家发展与改革委员会的经济职能，使之把工作重心放到宏观调控上来。为了强化市场监管，国家专门成立了食品、药品及安全监管机构，改革了监管体制，对于一些受地方干扰比较大的监管领域实行垂直管理、提高行政级别等措施，以增强监管的独立性和有效性。在财政支出方面，十六大以后，政府支出重点逐渐从经济领域转向民生领域，社会服务支出持续增长，到2011年我国财政收入的三分之二用于保障和改善民生，投入到公共卫生、社会福利、教育、扩大就业等领域。财政部介绍财政支出状况：公共财政支出2/3用于民生［N］.人民日报,2011-9-30.通过这些年的改革，我国基本上形成了“效率与公平兼顾”的政策理念。在发展经济的同时，公共政策将目光更多地投向了社会弱势群体，致力于解决社会分配不公问题。中央通过扩大财政转移支付力度试图弥补东西部公共服务差异；通过完善社会保险制度、最低工资制度和最低生活保障制度等多层社会安全网解决弱势群体的生活保障；通过取消农业税和新农村建设等政策着力解决城乡差异和农村公共服务匮乏问题等等。

改革行政审批制度，转变政府职能行使方式。十六大以来，我国一直把行政审批制度改革问题作为行政体制改革的重点之一。十年来，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批制度，占原有项目总数的69.3%;31个省（自治区、直辖市）本级取消和调整了3.7万项审批项目，占原有总数的68.2%。行政审批松大绑［J］.中国经济周刊，2012(41).在取消一部分行政审批事项的同时，对于当前必需的审批事项还规范和优化了行政审批程序，明确了审批内容，提高了审批效率。各地按照审批路径最短、环节最少的要求，对审批流程进行优化，改变以往线性递进、层层审批的工作方式，积极推动各部门共同参与、协同办公的“一站式”审批。充分利用现代网络信息技术的力量，大力推动网上审批，充分发挥电子技术在审批流程再造工作的重要作用。另外，各地还推行了审批公开制度，明确公开审批对象、内容、条件、程序和时限，实行对行政审批事项的一次告知、服务承诺制度等。实践证明，行政审批制度改革有力遏制了公权力滥用的现象，使权力能真正服务于民。通过取消和调整审批项目，把政府不该管、管不好的事情交给企业、行业组织和社会中介，有力地推动了政府职能转变。同时行政审批制度改革还更新了政府的管理理念，行政机关及其工作人员依法新政的意识逐步增强，依法行政的能力和水平不断提高，有力地促进了法治政府建设。

（二）优化了政府组织体系，大部门制改革初见成效，纵向行政组织体系更趋合理

根据建设服务型政府的目标，按照精简、效能、统一的原则，于2008年开展了大部门制改革，初步建立健全了决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。按照大部门制的要求，先后组建了国家人力资源和社会保障部、工业和信息化部、交通运输部等部门，有效避免了机构重叠、职责交叉、多头管理的局面，增强了政府履行职能的能力。在国务院实施大部制改革之前，地方政府已根据中央的改革精神进行了一些探索，先后涌现出了随州的“合并同类项模式”、深圳的“行政三分模式”、成都的“城乡统筹管理模式”、富阳的“专委会制度”和顺德的“党政机构联动”模式，这些探索为中央机构改革提供了有益的借鉴。在国务院大部制改革完成以后，各省级地方政府又相继推动了地方层面的大部制改革，在机构设置上因地制宜，根据自身特点裁撤并设立了有关机构。当前，省级大部制改革已基本完成，各地已开始部署县级大部门制改革，计划于2013年在全国层面展开。大部制改革对于我国行政体制改革具有极为重要的意义，它走出了以“精简部门”为特征的浅层改革模式，使我国的行政体制改革开始步入深水区，这是一场涉及到组织结构和运行机制的深层次变革。大部门制改革的价值在于它创造了一种新的行政运行机制，实现了行政决策权、执行权与监督权的适度分离，对于提高行政决策的公共性，提高行政执行效率及防止公权力滥用都具有重要作用。

在纵向行政体制改革方面，省管县改革取得了新进展。当前我国是“市管县”体制，这种体制形成于20世纪80年代初。经过30多年的运行，原来设想的城市带动县域经济的目标并没有实现，反而在一定程度上影响到县域经济发展。另外，市管县体制中行政层级过多导致政务信息损耗现象严重，大大降低了行政效率。因此中央决定推进省管县制度改革，逐步扩大县的自主权，使省市县的纵向行政关系更趋合理。在中央的推动下，各地相继开展省管县改革试点，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行省直管县。通过改革，有力地推动了县域经济的持续快速发展。2009年7月9日，国家财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。与之前的原则性意见不同的是，这次财政部公布的意见对改革时限做出了比较明确的规定，从而使省管县改革进入了中央推动的阶段，对于加快我国的省直管改革进程有着积极的意义。

（三）行政机制运作更加透明化、民主化和法治化

阳光政府建设初见成效。政府信息透明化是保障人民知情权的基本要求，也是人民群众监督政府的基本条件。十六大以后党中央把建立阳光政府作为行政体制改革的一项重要工作来做，先后发布了一系列政策文件推进政府信息公开，对政务公开的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、重点内容和形式等方面都作出了具体指导。《政府信息公开条例》的颁布标志着我国的阳光政府建设走向法治化。该条例详细规定了政府信息公开的范围和主体，提出“公开是常态，不公开是例外”的基本原则，使政务公开不再是政府的单方面“自选动作”，而成为了政府必须做的“规定动作”。群众也不再是被动地等待政府来公开，而是可以拿起法律的武器要求政府公开，从而大大加快了政府信息公开的进程。2003年以后，以“非典”疫情危机为契机，我国把政府新闻发布制度作为实现政务公开的重要突破口，先后出台了一一系列政策法规，要求建立中央对外宣传办公室、国务院各部委及省级政府三个层次的新闻发布机制，明确职责，注重策划，使新闻发布做到经常化和制度化。同时着力建设了重大突发事件的信息公开机制，要求突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

三公经费公开是打造阳光政府的重要一环，中央政府自2011年起开始启动中央部门的三公经费公开。在中央政府的推动下，当年共有92个中央部门向社会公布了三公经费开支。2012年三公经费公开的科目更加详细，有的部门甚至将支出细化到项级科目，充分显现了中央政府推进政务公开的诚意。在中央部门推进三公经费公开的同时，也要求各省市政府制定三公经费公开时间表，争取在两年左右的时间内，实现省级政府全面公开三公经费，同时也要求省级以下部门加快三公经费公开步伐。在中央政府的推动下，地方政府的三公经费公开工作也取得了很大进展，先后有多个省级及以下地方政府公开或将要公开三公经费。2011年有北京、上海、陕西、广东四个省市公开了三公经费，2012年有新疆、四川、河南等省市已经公开或表示将要公开三公经费。另外，深圳、广州、郑州、成都、南京等城市也纷纷公开了本级政府的三公经费情况或提出了本市的三公经费公开方案。

行政决策民主化工作取得重要进展。政府行政不单纯是自内而外的政策输出，还应当包含自下而上的政策输入。只有外界源源不断的“政策能量输入”，政策决策才能更多地体现人民意愿，行政决策才能保证它的公共性。十六大以来，公民参与行政决策的内容和途径都到了广泛的拓展。一是对事关公共利益的重要事项进行听证，邀请相关公民参与听证，以为政府决策提供参考；二是扩大公民参与渠道，使公民可以通过网络或其他媒介对政府工作提出建议，强化政府与公民的沟通；三是加强公民对政府工作的监督。一些地方政府相继开展了“万人评议政府”活动，在政府绩效评估中把社会公众的满意度作为评判政府工作绩效的一个重要依据。

法治政府建设全面展开。建设法治政府是行政体制改革的重要目标之一，十六大之后，我国法治政府的建设进程明显加速，进入了一个全面建设的阶段。一是明确了建设法治政府的目标和路径。2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出要在十年内基本实现建设法治政府的总目标，并对实现目标的任务和路径做了部署。在中央的推动下，全国31个省、自治区和直辖市以及15个副省级城市都先后制定实施意见、实施方案或全面推进依法行政五年规划，对依法行政工作的目标、内容、进度要求等加以明确，对依法行政工作任务进行具体分解，明确规定各级行政首长为全面推进依法行政工作的第一责任人。二是形成了比较完备的行政法律与法规体系。这十年相继通过了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等一系列重要的法律法规，《行政讼诉法》、《行政复议法》等法律的修改也已经提上议事日程。在地方政府层面，湖南制定了第一部有关行政程序的地方行政法规《湖南省行政程序规定》，建立了行政管辖、行政协助、回避、听证、证据制度、时效制度、说明理由制度、行政问责制度等基本行政程序制度。经过近十年左右的努力，当前我国已经形成了以行政主体、行为行为、行政程序、行政监督和行政救济为基本框架，以约束规范政府政府行为、扩大人民权利为主要内容的法治政府制度体系，为法治政府建设奠定了坚实基础。三是依法行政观念增强。各级政府逐渐认识到依法行政和建设法治政府的重要意义，在政府工作中能够主动接受法律监督，按照法律办事。改变了以重实体轻程序的局面，认识到正确的事也要按照正确的方法去办。正如温家宝总理在《全国依法行政工作会议上的讲话》所说：“没有程序的民主，就没有实质的民主。没有程序的公正，就很难保证实体的公正。”对于行政诉讼案件，也不再认为是给政府找麻烦，越来越多的政府主要负责人愿意接受行政判决并自觉履行判决结果。

二、十六大以来行政体制改革的经验

能正确处理改革、发展与稳定之间的关系。中央领导层能够形成改革共识，尽管行政体制改革会带来诸多困难，但必须以改革促发展，以改革促稳定，任何时候都不应动摇改革的决心。同时行政体制改革也必须服从和服务于社会发展和社会稳定这个大局。没有基本的社会秩序和稳定，任何改革都是空谈。我国在行政体制改革过程中一方面以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻科学发展观，保证了行政体制改革得以顺利推进；另一方面坚持积极稳妥、循序渐进的做法，在改革过程中综合考虑社会多方需求和各种影响因素，把改革力度、发展速度和社会可承受程度统一起来，使改革能稳步前进。改革中坚持科学规划，统筹协调，按照行政体制改革总目标的要求，明确改革的方向和路径，使长远目标与近期目标相结合、全面推进和重点突破相结合。在改革中坚持实事求是，立足国情，正确处理了一系列重大关系，包括集中与分散、中央与地方、条块之间的关系，同时有积极借鉴了世界公共行政理念和行政体制改革的成果为我所用。

逐步加强顶层设计，改革的主动性增强。这十年的行政体制改革走出了以往“被动式改革”的局面，不再是“摸着石头过河”。十六大以后，中央明确了我国行政体制改革的总目标和阶段性目标，并对每个阶段和领域提出了明确的改革任务。这样既能看清改革的战略方向，又能够理解当前改革的战术意义，使改革具有了系统性。2011年的国务院政府报告提出要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。有了顶层设计，我国的行政体制的意义和范畴就不再局限于单纯的行政领域，而是被置于更大的改革视野下来审视，从而能够正确选择当前的改革重点和难点，使改革能够顺利进行。

坚持以人为本的原则，从群众中汲取改革动力。过去十年是不平凡的十年，一方面经济获得了高度发展，中国成长为世界第二大经济体；另一方面社会矛盾多发，分配不公现象突出，社会维稳压力增大，很多问题再也无法“绕着走”，必须直面改革中出现的问题，妥善处理各种矛盾，使改革顺利进行。而我国行政体制改革始终坚持以人为本的原则，把人民群众的利益放在首位，坚持公平正义的改革导向，使改革获得了广大人民群众的拥护。大多数人民能够在改革中受益，自然成为了改革的最坚定支持者和最主要推动力。以人民群众的支持动力来破除行政体制改革的阻力，使改革得以在困难中稳步前进。

三、对未来行政体制改革走向的思考

继续推进政府职能改革。当前政府“越位、缺位、错位”的现象依然存在，很多部门职能转变不到位，仍热衷于微观管理和行政审批，不愿意放权。因此今后应继续推进政府职能转变，强化改革的刚性推动力，争取在烟草、铁路等一些艰困领域取得重大突破。转变国有资产监督管理委员会的职能，在实现国有资产保值增值的基础上，推动国有企业的公共性转向，使全民都能够从中受益。继续强化政府的社会服务职能，进一步明确公共服务提供中的政府责任，加大公共财政投入，使政府充当起公共服务的投资主体。在社会组织管理上，政府应当继续转变观念，在维护社会稳定的前提下加快向社会组织放权的步伐，减少对民间社会组织的制度性限制，扩大其生存空间，激发其组织活力。同时继续将官办社会组织剥离出行政体系，弱化行政色彩，恢复其社会组织的本来面目。

坚持行政体制改革的公平正义导向。公平正义也是生产力，它能提高公民在社会生存中的幸福感，感受到社会发展给个人带来的尊严感，从而以更饱满的热情投入到社会生产中去。相反，一个缺乏公平正义的社会会给人带来相对剥夺感和对社会的游离感。在今后的行政体制改革中必须继续秉承公平正义原则，正确处理改革中的利益矛盾，坚决改变行政体制中的不公平制度安排，打击政府行政中的不公平现象，消除公共资源分配中的特权问题，使公平正义的阳光能照耀到每一个公民。

继续推进大部门制改革。2008年我国虽然已经启动了大部门制改革，但改革的任务还远远没有完成，很多需要启动的改革仍处于停滞状态。一些部门虽然实行了大部门制，但仍停留在简单的“物理”合并上，但没有真正实现部门间的“化学”融合。这些改革难题都有待于将来的行政改革来解决，说明我国的大部门制改革只是刚刚开启序幕，改革的攻坚战还未开始。需要指出的是，我们不应把大部门制改革理想化，而应充分认识改革所面临的现实困难，循序渐进地推进改革。对于大部门制改革，今后应注意以下几点：第一，循序渐进和坚定推进有机统一起来。既要明确改革目标，又要充分认识到改革的困难，设计好改革路线图，使改革的阻力能够在改革中消化。第二，大部门制改革功能的有限性。大部门制只是部分消解了政府部门间的利益冲突，但并没有解决政府部门与社会的利益冲突，后者依赖于政府职能转变，不能把所有愿望都寄托于大部门制改革。另外，大部门制只是降低了部门间冲突的可能性，并没有从根本上解决部门间冲突，也不可能消除部门间的所有冲突。第三，大部门制的核心在于行政系统内决策、执行和监督的相对分离，这种行政分权不应取代政治分权。在我国重大事项的决策权属于人民代表大会，行政部门的主要任务在于执行人大的决议，同时人民代表大会代表人民对政府进行监督，这是我国的基本政治架构。从一定意义上说，行政分权是一种管理意义上的分权，它是行政体制的自我调整，不能赋予过多的政治意涵。

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考 篇2

关键词：改革开放,“三农”问题,回顾

我国是个农业大国,农村人口占全国人口总数的57%。“农业、农民、农村”问题(简称“三农”问题)是我们党在革命和建设时期必须着力解决的重大现实问题。“三农”问题的形成既有客观的原因,也有主观的因素。改革开放以来,党中央采取一系列措施解决“三农”问题,取得了举世瞩目的成就,但改革从来不会一蹴而就,当前我国“三农”工作存在许多难点问题,有待我们加以破解。

1 我国“三农”问题产生的原因

我国“三农”问题的产生首先由自然条件和历史条件等客观原因造成。我国是个多山少地的农业国家,城镇化水平低,科技不发达。农业人口占全国总人数一半以上,广大农民长年生活在农村,自然条件恶劣和人口素质低使得广大农村地区在市场经济大潮中被越抛越远,而农民人均收入与城镇居民的人均收入越拉越大。

我国“三农”问题产生的主观原因是新中国成立初期促成的不合理的“二元制经济体制”,它长期抑制着农业发展,造成“三农”问题恶性循环。新中国成立初期,为了确保农业积累支援工业,确保社会主义工业化的实现,防止工业化过程中由于城乡差别导致农村人口涌向城市和工厂,国家采用了行政和法律手段,把全体社会公民人为地划分为城镇户口和农村户口两大类,即后来被人们习惯称呼的“城里人”和“乡下人”。事实上,这一划分使农村居民成为新中国的“二等公民”。同时,各种公共设施、基础建设大部分投向了城市,各种国有资金无偿或廉价地投向城市。有学者指出:1949年我国一个农民生产的农产品能养活一个半人,我们搞了半个世纪经济建设,时至今日,我国一个农民生产的农产品仍只能养活一个半人[1]。城乡二元经济结构造成城乡经济社会发展水平的悬殊。

2 我国“三农”问题的发展状况

“三农”问题是人类社会发展的基本问题,历来受到马克思主义者的高度重视。马克思在评价重农学派观点时说,“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率,是一切社会的基础”;“农业的一定发展阶段,不管是本国的还是外国的,都是资本发展的基础”。这些论断为农业在国民经济中的作用指明了方向。

我国的改革以农村作为突破口,邓小平同志十分重视“三农”问题。1984年6月30日,邓小平在会见日本客人时说:“从中国的实际出发,我们先解决农村问题,中国80%的人口住在农村,中国稳定不稳定,首先要看这80%稳不稳定,城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的。”[2]为了解决农业发展的体制障碍,推动农业生产力的大发展,1982—1986年,中央连续5年以中央一号文件的形式对“三农”问题进行专题部署安排:1982年1月1日,中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》,即第一个关于“三农”问题的中央一号文件。《全国农村工作会议纪要》肯定了全国农村不同形式的农业生产责任制,从而为“包产到户”的做法正了名。1983年1月2日第二个中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布,文件指出:家庭联产承包责任制是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展。1984年1月1日,第三个中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》,强调要继续稳定和完善农村联产承包责任制,延长了对土地的承包期。1985年1月1日,中央的第四个一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中心内容是取消30多年来农副产品统购制度,国家把农业税由实物税改为现金税。1985年1月1日,中央下发了第五个一号文件《关于一九八六年农村工作的部署》,强调了农业在国民经济中的基础地位,充分肯定了改革开放以来的农村改革方针政策,这一系列政策的实施,打破了农村僵化的计划经济体制,极大地激发了广大农民的生产积极性和创造力,促进了我国农业的大发展,进入了被经济学家称为的我国农村发展的“黄金十年”。

进入20世纪90年代,我党的第三代领导集体继续坚持了农村改革的一系列方针政策。1988—2002年,党中央实施科教兴农战略,加强农业社会化服务体系建设,发展农业产业化,在减轻农民负担等方面出台了一系列惠农政策。这一时期,我国农村工作的一大亮点就是逐渐放松了农民流向城市的管理政策。从1989年开始,一浪高过一浪的“民工潮”出现了。仅1989年春节过后,来自四川、湖南、广西、河南等省(区)的100多万名农民工涌向广州找工作。农民工的流动,为城市发展注入了活力,也为农村的增收提供了平台。

2002年10月党的十六大之后,我国农村的改革发展进入了第二个黄金期。2003年10月,党的十六届三中全会明确指出要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。2004年2月8日,党中央国务院下发了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。2005年,根据中央一号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》精神,这一年底国家废止了延续了2 600多年的“皇粮国税”,仅此一项就减轻农民负担五六百亿元。2006年1月21日,中央公布《关于推进社会主义新农村建设若干意见》的一号文件,在广大农村地区拉开了建设社会主义新农村的序幕。2007年的中央一号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出,要加强“三农”工作,扎实推进社会主义新农村建设。2008年1月30日,《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设,进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出,今后将逐步提高农村基本公共服务水平,建立健全社会保障体系等。广大农村地区正朝着全面建设小康社会的目标阔步前进。30多年的改革开放,我党在农村工作中积累了大量成功经验,这些宝贵的经验为当前和今后一段时期我国农村的改革和发展指明了方向。

3“三农”工作中的突出矛盾和问题

“三农”工作的复杂性和特殊性决定了农村的改革发展绝不会一帆风顺,在充分肯定成绩的同时,我们也不可回避当前“三农”工作中出现的突出矛盾和问题。

3.1 二元制经济结构造成的深层次矛盾突出

首先,二元制经济结构直接导致城乡收入差距进一步拉大。据统计,我国城乡居民收入绝对差距由1985年的342元扩大到2007的9 646元,城乡居民的收入比由1985年的1.86:1扩大到2007年的3.33:1。其次,二元管理体制让广大农民工成为城市边缘化群体,他们既脱离了户籍所在地的管理,又没有纳入城镇人口的管理,给计划生育工作和城乡治安工作带来了隐患。最后,二元制经济结构造成农村住房的严重浪费。大量外出务工者长期在城镇租房居住,使大约25%的农村住房被闲置,其资源价值约为2万亿元。

3.2 农业生产力落后,严重制约现代农业的发展

一是国家对农业投入不足导致农业基础设施薄弱,农业科技含量不高。农业科研投资占农业总产值的比重,世界平均值为1%,一些发达国家为5%,而我国仅有0.2%左右。二是农业经济结构不合理。在我国广大农村,第一产业一直占农民纯收入的45%以上,第二、第三产业不发达的状况长期得不到改变,造成农民增收困难。三是农村劳动力素质偏低。农村剩余劳动者大部分是老弱病残和妇女儿童,被称为“386199”留守部队,农业现代化不可能依靠这些留守部队去实现。

3.3 农村社会保障体系不完善,社会事业和公共服务水平低

作为现代社会保障体系核心内容的社会保险,在我国广大农村地区才刚刚起步。据2005年中国劳动统计年鉴显示:我国城镇人口社会养老保险的覆盖率为40%,而农村仅有7.1%。前者是后者的6倍。不完善的社会保障体系造成广大农民看病难,养老难。而公共服务事业和服务水平的滞后,难以满足农民日益增长的物质文化生活的需要,造成了广大农民精神贫困,一些封建迷信甚至邪教内容毒害农民的心灵。

3.4 农村基层组织软弱涣散,农村干部素质有待提高

推进农村改革和发展关键在我党,我国农村基层党员干部既是党政方针在农村的具体落实者,又是农村和农民的致富领路人。在新农村建设中,有的地方干部不顾及当地实际,热衷于形象工程,把新农村建设公式化、简单化、表面化、庸俗化。还有的农村党员干部一心为自己致富,无暇顾及村里政务,在其位不谋其政,导致农村矛盾增多,问题积累,农民的合法权益难以得到保障,也为农村的长治久安埋下隐患。

4 结语

农村改革之路是曲折的,前途是光明的,我们所遇到的问题都可以通过改革发展得以解决。要彻底解决我国“三农”问题,一要靠政策,二要靠科学,我们有党强有力的领导,又有中国特色的社会主义理论作指导,还有五大原则作保障,一定会破解“三农”问题的一个个难题,使广大农民更加富裕,社会更加和谐。

参考文献

[1]辛鸣.党政干部关注的重大理论与现实问题[M].北京:中共中央党校出版社,2005.

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考 篇3

[关键词]改革开放高校党的基层组织建设

回顾思考

重视党的基层组织建设，是无产阶级政党的一个显著特征，也是马克思主义建党理论的一条重要原理。改革开放以来，伴随着高等教育事业的快速发展，高校党的基层组织建设工作也取得了长足进步，回顾高校基层党建的历史进程，总结高校基层党建的历史经验，对进一步加强和改进高校基层党组织的建设工作，具有重要的理论与现实意义。

一、改革开放以来高校基层党组织建设的发展历程

改革开放以来，高校基层党组织建设工作伴随着改革开放的不断深入而不断处于调整和改革之中，从1978年至今，我们大致可以把高校基层党建的发展历程划分为三个历史阶段。

1.恢复重建时期(1978至1985年)

1978年12月。党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期。也揭开了高校党的建设历史新篇章。面对改革开放的新形势和新挑战，1978年邓小平同志在全国教育工作会议上指出：“学校应该永远把坚定正确的政治方向放在第一位。”1980年，邓小平在《党和国家领导体制的改革》一文中指出：“工厂、公司、院、校、所的各级党组织，要管好所有的党员，做好群众工作，使党员在各自的岗位上发挥先锋模范作用，使党的组织真正成为各个企业事业的骨干，真正成为教育和监督所有党员的组织，保证党的政治路线的执行和各项工作任务的完成。”上述精神确立了新形势下高校党建工作的目标和方向，指导高校基层党组织明确政治定位和工作重心，从恢复整顿人手，开始了正本清源，坚定地走上探索发展之路。使思想建设步入正轨，组织发展成效明显，作风建设重放异彩，为推动高等教育改革发展发挥了极其重要的保障作用。

2.曲折发展时期(1985-i989年)

20世纪80年代中期，随着在改革开放不断深入，受西方价值观和前苏联“新思维”的影响，党内也出现了资产阶级自由化的倾向，也冲击了高校的思想阵地，冲击了高校的主课堂，导致师生信仰动摇、信念模糊、理想缺失、价值观扭曲、精神滑坡。1985年全国教育工作会议后，中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，指出：“学校逐步实行校长负责制。”根据决定的精神，到1989年3月，试行校长负责制的普通高等学校共有132所，但是受到社会大环境的影响，改制同时也导致淡化、弱化党的领导，致使基层组织涣散软弱，不正作风滋生蔓延。高校基层党组织建设工作处于十分困难的境地，党组织的吸引力、凝聚力和战斗力受到削弱，党组织和党员的先进性遭遇到质疑。

3.发展创新时期(1990年至今)

面对国际局势风云变幻，国内发生政治风波，党中央高度重视加强高校的党建工作。党的十三届四中全会后，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下，伴随着我国高等教育事业的发展和进步，高校党的建设工作得到进一步加强，1989年中央颁布了党的历史上第一个关于高校组织工作准则——《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》明确决定“高校实行党委领导下的校长负责制”，为高校基层组织建设奠定了基础。2002年，党的十六大进一步强调“三个代表”重要思想是我们的立党之本、执政之基、力量之源，是新时期加强党的建设的伟大纲领，强调从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设，并逐步形成了齐抓共管的工作机制和格局。1990年4月召开了第一次全国高校党建工作会议，此后，除1994年、1996年之外，每年都召开一次全国高校党建工作会议，对高校基层党组织的建设越来越重视。与此同时，高校党的建设工作坚持用中国特色社会主义理论教育师生，认真做好学习实践科学发展观，大力开展创建学习型党组织，党的基层组织和党员队伍建设大大推进，“低年级有党员、高年级有党支部”的目标基本实现，党建工作的体制机制进一步完善，党风廉政建设进一步加强。高校基层党建工作在继承中创新、在改革中发展，有力地推动和保证了高等教育事业的快速发展。

二、改革开放以来高校基层党组织建设的基本经验

改革开放以来，高校基层党建工作坚决贯彻中央关于推进党的建设新的伟大工程的方针政策和战略部署，从高校实际出发，进行了丰富的实践，积累了宝贵的经验。

1.坚持中国特色社会主义理论体系的指导地位

改革开放以来，我国高校基层党建取得了巨大成就，一个重要原因就是坚持用马克思主义中国化的理论成果一中国特色社会主义理论体系来指导实践。从总体上看，高校基层党组织在建设中。认真贯彻执行邓小平关于学校应永远把坚定正确的政治方向放在首位的思想，运用多种形式对学生进行马克思主义理论教育，培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义事业建设者和接班人。并在实践中深刻认识“三个代表”重要思想，正确贯彻落实科学发展观，着力用马克思主义中国化最新成果武装党员干部和广大师生头脑，妥善处理好发展中出现的各种矛盾和问题，通过党的建设促发展，提升本单位教学、科研能力，培养高素质的社会主义建设者和接班人。

2.坚持不懈地加强党的先进性建设

党的先进性建设是马克思主义政党自身建设的根本任务，也是高校党建的必然要求和根本任务，是党的核心和战斗堡垒作用得以实现的基础和保证。改革开放以来的经验告诉我们，在高校党的基层组织建设过程中，必须在学校党委的领导下，根据不同时期的实际情况，全面贯彻党的教育方针，以改革创新的精神加强先进性建设，高校基层党组织的执政能力才能不断提高，才能承担着把党和国家的路线方针政策及学校的各项决定落到实处的重要职责。实践证明，只有全面落实科学发展观，开展创先争优活动，全面加强高校基层党的建设，才能进一步增强党组织的凝聚力、创造力和战斗力，才能得到广大师生的信任。

3.紧紧围绕根本任务和中心工作抓好党的建设

党的基层组织建设的指导方针规定：“必须紧紧围绕党的基本路线为党的中心任务服务，用完成本单位任务的实际效果来检验党组织的工作”。高校的根本任务是培养有中国特色社会主义伟大事业的建设者和接班人。高校基层党组织作为党联系师生的桥梁和纽带，处在前沿阵地，其工作的开展只有服务服从于这一中心工作，坚持“培养一流人才、创造一流科研成果、提供一流社会服务”，用中心工作的成效衡量和检验基层党组织建设的效果，高校基层党组织才能恰当地找到自己的位置，才能有利于政治核心作用和战斗堡垒作用的发挥，使高校基层党建充满生机与活力。

4.重视基层组织制度建设

伴随着高校党建lT作的发展，各高校根据《中国共产党普通

高等学校基层组织工作条例》的规定和要求，结合学校具体实际，逐渐制定了本单位一系列基层党组织的规章制度。通过建立这些制度，进一步加强了党的基本理论、基本路线和重大方针政策的学习，提升了党员的政治素养；进一步规范了组织生活，增强了党员的党性意识，营造了健康的政治氛围；进一步提高了基层党组织的工作效率，实现了本单位和高校又好又快的发展。这是改革开放以来高校基层组织建设的历史经验，也是自身建设规律的客观总结。

三、推进高校基层党组织建设的思考

回顾改革开放以来高校基层党组织建设工作的历程和丰富实践，对新时期加强和改进高校基层党组织建设有许多深刻的启示：

1.加强领导，完善高校基层党组织建设工作的保障机制

首先，健全高校基层党组织建设的领导体制。要形成学校党委统一领导，院(系)党总支牵头，有关职能部门密切配合的基层党组织建设工作格局。其次，合理设置基层党组织，积极探索与专业、学科、年级、班级相对应建立党支部的新方式，扩大覆盖面。其三，建立健全高校基层党组织建设的评估体系，通过进行评估、反馈，改进基层党建工作。

2.加强建设，建立学习型基层党组织

列森(R1Lessem)曾指出：21世纪可预见的是“学习型组织”(Learning organization)的时代，推动终身学习和建立学习型组织，则成为世界教育改革的潮流。建设学习型政党就是我们党为加强和改进党的建设适时提出的重大而紧迫的战略任务。在创建学习型社会和建设学习型政党的大背景下，高校基层党组织要发挥本身具备的学习优越性，广泛开展以理想信念为重点的社会主义核心价值体系学习教育，加强党的历史、优良传统教育和中华优秀传统文化教育，把理论学习与专业技能学习结合起来，加强实践锻炼，树立全员学习、终身学习的理念，努力营造重视学习、崇尚学习的浓厚氛围。把高校基层党组织建设成马克思主义学习型党组织。

3.把思想理论建设放在首位。

列宁指出：“只有以先进理论为指南的党，才能实现先进战士的作用。”离开了党的思想理论建设，党的组织建设就失去了前提和基础。实践证明，加强思想建设，最重要的在于坚持正确的理论指导，只有坚持不懈地用中国特色社会主义理论体系武装党员干部、教育广大师生，把科学发展观贯彻落实到高等教育改革发展的各个方面，不断提高干部、党员、师生的思想政治水平，才能使他们正确认识我国社会主义改革开放的实践过程以及国际国内环境给人们的思想带来的影响，坚定中国特色社会主义的信心，坚定走中国特色社会主义道路。同时要深化高校基层党组织建设理论研究，以理论创新推动工作创新。

4.不断改进高校基层党建工作的方式方法，努力提高T作实效

从师生的思想和工作学习生活实际H{发，坚持以育人为本，以学生为主体，积极探索加强思想政治建设的长效机制、有效途径和具体工作方法，采用广大青年学生和教师喜闻乐见的形式，不断提高思想政治工作和教学工作的针对性、时效性和吸引力、感染力。

5.强化作风建设，推动反腐倡廉建设

“党风问题是有关党的生死存亡的问题。”党风问题对带动高校的校风、教风和学风的根本好转和推动高校全面工作的开展具有十分重要的意义。要提高对抓好基层党风廉政建设重要性的认识，重点抓好世界观、人生观、价值观和权力观教育、警示教育和法制教育，努力提高广大教职员工特别是领导干部的廉洁白律意识。基层党组织应当大兴求真务实之风，坚持党务公开、政务公开，增加工作透明度，提高拒腐防变和科学治校的能力，树立务实、清廉的良好形象。

总之，改革开放以来，高校基层党组织建设工作取得了积极成效，但也面临着严峻挑战，工作任务比过去任何时候都更为繁重，更加艰巨，对高校基层党组织建设提出了新的更高的要求。我们必须进一步研究和解决自身建设中出现的新矛盾、新问题，按照党的建设的新的伟大工程的总目标要求，不断解放思想、实事求是、与时俱进，以改革创新精神不断开创高校党建工作的新局面。

参考文献：

[1]郑艳龙，赵经，改革开放以来高校基层党组织建设，中共党史，2010，(4)

[2]高书文，改革开放三十年高校党建的历史回顾二三峡大学学报(人文社会科学版)，2009，(3)

[3]费雅君，改革开放30年党建理论的发展与创新，上海党史与党建，2008，(8)

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考 篇4

事业单位是为了社会公益目的，由国家或其他组织举办的从事社会公益事业的社会组织。它分布在教育、卫生、文化、农业、交通、城市公用、体育等领域和社会福利、社会中介、机关附属等行业。事业单位是政府履行公共服务职能的重要机构，是社会事业发展不可或缺的重要力量，是具有中国特色的法人组织，在促进经济发展、改善人民生活、推动社会进步等方面发挥着重要作用。回顾改革开放以来事业单位改革的历史，总结经验，探讨规律，对于分类推进事业单位改革的继续深入，具有十分重要的意义。

事业单位改革的历史进程

改革开放以来，伴随着经济体制改革和行政管理体制改革的深化，事业单位改革也在不断推进，已经在部分行业和某些地方取得了重要进展。党的十一届三中全会至今，我国事业单位改革大体经历了四个阶段：

第一阶段：1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大。这一阶段主要是拨乱反正，恢复社会事业，适当下放各类事业单位的管理权，大多数事业单位实行行政首长负责制，行政首长对本单位有经营管理权、机构设置权、用人自主权和分配决定权。1985年3月，中央下发了《关于科学技术体制改革的决定》，科技体制改革全面展开。科研事业

单位改革主要是改变许多研究机构与企业相分离，研究、设计与教育、生产相脱节以及军民分割、部门分割、地区分割的状况，促进研究机构、设计机构、高等学校与企业之间的协作和联合。按照《决定》，从事技术开发的研究机构，有的逐步发展成为经济实体，有的在联合的基础上并入企业，有的自我发展为科研生产型的企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。在科研事业单位改革的同时，同年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，对卫生事业单位改革提出了要求：扩大卫生机构自主权，实行院、站、所长负责制；发展集体卫生机构，鼓励和支持集体经济组织、城镇和街道组织举办医疗卫生设施，支持个体开业行医，村一级卫生机构可以由集体经济组织举办，也可以承包给乡村医生和卫生员集体举办，也可以由卫生院下乡设点。5月，中央又下发了《关于教育体制改革的决定》，决定对教育事业单位进行改革：有步骤地实行九年制义务教育，基础教育由地方负责、分级管理；调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权。之后，中办、国办又转发了文化部《关于艺术表演团体改革的意见》，对文化事业单位改革作出了部署。在上述文件的指导下，从1985年开始，我国事业单位改革在科研、卫生、教育、文艺等领域陆续展开。

第二阶段：1992年党的十四大到2002年党的十六大。1993年，党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》中明确提出，事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化。各级党政机关尤其是中央和省级机关要减少对事业单位的直接管理，有条件的事业单位要下放；打破部门所有制和条块分割，拓宽事业单位的服务领域，使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人，促进事业单位与经济建设相结合；鼓励集体、企业、个人和各种社会力量兴办事业单位；事业单位在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面，都要与党政机关区别开来。事业单位按照经费的不同来源分为三类：一是经费自收自支的，享受企业的各项自主权，实行企业化管理；二是由国家实行差额补助的，政府在管理上适当放活；三是国家全额拨款的，其数量和规模从严控制。这期间，事业单位的改革，结合党政机构改革同步进行。在此基础上，1996年，中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。这是党和国家就事业单位改革下发的第一个专门文件。文件提出了事业单位改革的指导思想和目标，以及事业单位改革的具体措施：合理划分党政机关与事业单位职责，行政管理职责原则上交归行政机关，党政机关分离出来的一些辅助性、技术性工作由事业单位承担；遵循“区域覆盖”和就近服务的原则，按照区域经济和

社会公益事业发展的要求，对事业单位的设置进行统筹规划；中央和省市所属事业单位，主要为所在地服务的，下放给所在地管理；积极发展既为社会主义市场经济所急需又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位，压缩不适应国民经济和社会发展需要的事业单位。按照这一文件，主要从事生产经营活动但作为事业单位管理的事业单位，原则上改为企业；一些实行企业化管理可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等，并入企业或改办为科技先导型企业。为了使事业单位改革有可供遵循的具体政策，这期间党中央、国务院下发了一系列具体文件，主要有：1998年7月，国务院印发了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，国办转发了教育部等部门《关于调整撤并部门所属学校管理体制的实施意见》；1998年12月，国办转发了国务院机关事务管理局、中央编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见》;1999年2月，国务院转发了科技部、中央编办等5部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》；1999年4月，国办转发了国土资源部、中央编办、体改办《地质勘查队伍管理体制改革方案》;1999年8月，中办、国办下发了《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》；1999年8月和2000年5月，国办分别下发了《关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》、《关于经济鉴证类社

会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》； 2000年2月，国办转发了教育部等部门《关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构实施的意见》； 2001年8月，中办、国办转发了中宣部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。所有这些文件，对各类事业单位的改革都提出了具体政策，事业单位改革分领域不断推进。

第三阶段：2002年党的十六大至2007年党的十七大。党的十六大报告进一步强调：“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”；十六届三中全会提出“继续推进事业单位改革”；四中、五中全会进一步提出“加快推进事业单位分类改革”。按照这些精神，各省区市都选择了一些领域和若干地市开展分类改革的综合试点。这期间，有9个省、区、市出台或研究拟定了分类改革方案，13个省、区、市对事业单位进行了摸底调查和清理整顿，7个省、区、市对事业单位进行了模拟分类，13个省、区、市推进了改革试点工作，其中进展较快的省、区、市已完成试点。各地开展事业单位分类改革综合试点的主要做法有：合理划分政事职责，把事业单位承担的行政职能划归行政机关，把机关承担的一些辅助性、技术性、服务性职能交给事业单位；推进事业单位社会化，建立事业单位法人登记制度，鼓励支持事业单位实行横向联合，变事业单位由国家举办、靠国家花钱为“花钱买

服务”；对重复设置、业务相近、规模过小、任务已完成或严重不足的事业单位予以撤销或合并，将主要从事生产经营活动的事业单位转制为企业，部分具有行政职能的事业单位并入行政机关。这期间，文化事业单位改革试点成为事业单位改革的一个亮点。从 2003年7月开始，在党中央、国务院的领导下，在中央文化体制改革试点工作领导小组的具体指导下，在全国9个地区和35个单位进行了文化体制改革试点。试点将文化事业单位分为公益性和经营性两类，前者以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点，后者以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点。经过试点，文化事业单位的体制机制有了较大突破，一大批事业单位通过改革焕发了生机与活力。2005年底，党中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，文化事业单位改革全面推进。在从2003年开始的农村配套改革的乡镇机构改革中，把乡镇事业单位改革作为一个重要方面，结合乡镇行政机构一并进行改革。

第四阶段：2007年党的十七大至今。党的十七大要求进一步深化事业单位的分类改革。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对深化事业单位改革提出了具体要求，明确“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从

事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策”。按照十七大和十七届二中全会的要求，事业单位改革继续深化。在国务院的领导下，有关部门在广泛深入的调查研究的基础上，抓紧起草深化事业单位改革的总体方案和配套改革措施。为了探索经验，2008年国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆进行事业单位改革试点。文化事业单位改革整体推进，各地在已取得成效的基础上，改革继续扩大范围，深入发展。为了推动改革，2008年10月国办印发了《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，明确了改革的配套政策措施。到2008年底，全国333个地级市中，开展文化事业单位改革的已达117个。2009年，对出版社进行改革，全国出版社除保留4家外，全部转企改制为企业；杂志社的转企改制工作也逐步展开。多年来，卫生事业单位改革一直没有停止。在新农合和城市社区卫生服务机构基本健全后，2009年4月党中央、国务院下发了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出医药卫生体制改革坚持公共医疗卫生的公益性质，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，以建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，切实缓解“看病难、看病贵”的问题。深化医药卫

生事业单位改革要完善公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，着力抓好基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务均等化、公立医院等五项重点改革。2010年2月，卫生部、中央编办、发改委、财政部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》，决定在各省、区、市已经分别选择1－2个城市（城区）进行公立医院改革试点的同时，国家选16个有代表性的城市进行公立医院改革试点。

几个主要行业的事业单位改革

我国共有事业单位130万个，从业人员约3000万人。无论是机构数还是从业人员数，都是仅次于企业的第二大法人组织。在这些事业单位中，人数最多的是教育、卫生、文化、科研系统。教育事业单位48万个，人员1400万，约占事业单位人员总数的 50%；卫生事业单位10万个，人员400万，约占事业单位人员总数的15%；文化事业单位8万个，人员150万，约占事业单位人员总数的4%；科研事业单位8000多个，人员69万，约占事业单位人员总数的2.4%。改革开放以来我国在推进事业单位改革中，始终把这几个行业作为重点。

教育事业单位改革。教育事业单位改革集中在管理体制、办学体制、投入机制等方面。主要内容有：对中小学实施九

年义务教育，实行地方负责、分级管理的基础教育管理体制；改革高等教育管理体制，整合高校，形成中央和省级政府两级管理、以省级政府为主的体制；改革职业教育管理体制，以就业为导向，形成分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的新体制；改革教育行政管理体制，理顺政府与学校的关系，扩大学校的办学自主权；支持民办教育发展，形成了以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的新格局；改革教育投入体制，实行非义务教育成本分担、义务教育政府负责。1998年，对国家经贸委管理的国家局所属全部211所学校的管理体制进行了调整，普通高校除两个暂由国家局管理外，其余91所实行中央与地方共建；除几所由中央财政负担的成人高校就地并入普通高校或改制为培训教育机构外，其余72所成人高校，与46所中专和技校一起，由部门管理转为地方管理。1999年1月，5个军工总公司所属400多所学校的管理体制也进行了相应的调整。2000年2月，国务院其他部门所属161所高校和617所成人高校、中专和技校的管理体制和布局结构又进行了调整。至此，初步建立了中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹为主的高校管理体制。2000年，在全国绝大部分地区实行高等学校后勤社会化，将高校的后勤服务经营人员、相应资源及操作运行，成建制从学校行政管理系统中分离出来，组建自主经营、独立核算、自负盈亏的

学校后勤服务实体，形成规模经营，提高高校的办学效益。2002年，将农村中小学上收到县集中管理，撤销乡镇政府设立的专门教育管理机构，有关教育工作由乡镇长直接负责，将农民办教育变为县以上政府办教育。同时，制定了城镇和农村中小学教职工编制标准，按照标准核定中小学教职工编制，调整中小学布局结构，辞退代课教师。按照国务院的决定，从2006年农村中小学春季学期开学起，分、分地区逐步全部免除义务教育阶段中小学生学杂费，对困难家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立中小学教舍维修改造长效机制，巩固和完善中小学教师工资保障机制。

卫生事业单位改革。改革开放以来，我国医疗卫生事业单位的主要改革举措有：一是鼓励多渠道筹资、多种形式办医，逐步形成公有制为主体，多种形式、多种渠道办医的格局。二是改革公费医疗和劳保医疗制度，逐步建立城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度和城乡医疗救助制度，初步形成我国医疗保障体系。三是进行人员聘用和收入分配制度改革，调动医疗机构和医务人员的积极性。卫生事业改革从放权让利开始，扩大医院自主权，通过市场化调动医院和医务人员的积极性。1992年，支持有条件的单位办成经济实体或实行企业化管理，做到自主经营、自负盈亏。1997年，党中央、国务院提

出了推进卫生改革的总要求，包括改革城镇职工医疗保险制度、改革卫生管理体制、积极发展社区卫生服务、改革卫生机构运行机制等。2000年，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理，营利性医疗机构医疗服务价格放开，扩大基本医疗保险制度覆盖面，卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理，公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营，改革药品流通体制，加强监管，实行医药分家等。2003年，决定建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，并开始新农合试点。同年，非典发生直接暴露出了公共卫生领域的问题，客观上加快并推动了卫生体制的改革。2005年，国务院决定把新农合试点范围扩大到全国40%的县，并要求在县、乡、村三级健全医疗卫生服务体系和网络，使农民人人享有初级卫生服务保障。在新农合试点并广泛建立起来以后，2006年，国务院提出构建以社区卫生服务为基础、社会卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系。党的十七大报告提出中国特色卫生医疗体制的制度框架，包括公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障体系四个重要组成部分。2009年，党中央、国务院进一步明确提出建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，形成四位一体的

基本医疗卫生制度。同时，国务院印发了《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）》提出重点抓好五项改革：加快推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，推进公立医院改革试点。

文化事业单位改革。在文化事业单位单项和部分地区改革的基础上，2003年7月，中央决定在北京、上海、广东、浙江、重庆、深圳、沈阳、西安、丽江等9个省市和山东大众报业集团等20个新闻出版单位、国家图书馆等6个公益性文化事业单位和文艺创作演出单位、中国电影集团公司等9个文化企业单位共35个单位进行改革试点。试点地区主要抓了五个方面的工作：推进政府职能转变，逐步实现政事分开、政企分开、管办分离，积极推动政府文化、广电、新闻出版等部门合并或合署办公，并与文化企事业单位管办分离；推进重点经营性文化事业单位转企改制，培育一批有实力、有活力的市场竞争主体，创新文化经营管理机制；深化公益性文化事业单位内部改革，整合资源，加大扶持力度，努力创新运行机制；全面推进文化市场综合执法工作，从体制上解决多头执法、交叉执法的问题；制定完善配套政策，为改革试点工作提供政策支持和良好环境。经过两年多努力，试点取得了明显成效。在此基础上，2005年决定在全国范围内深化文化体制改革。一是对经营性的文化事业单位实

行改企转制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动文化产业的发展；二是加强公益性文化事业单位的发展，加大投入，调整资源配置，完善运行机制，构建公共文化服务体系，保障群众基本文化需求；三是推动主辅分离，将新闻媒体中的广告、印刷、发行、传输网络部分，以及影视剧等节目制作、销售部门剥离出来转制为企业；四是深化出版发行体制改革，将出版发行单位转企改制，地方出版发行单位和高校出版社于2009年底完成，中央各部门各单位出版社除保留4家公益性出版社外其余于2010年年底前完成。据不完全统计，为保障文化体制改革工作的顺利进行，从2003年到2009年，中央和国务院及有关部门先后出台了25个配套文件，明确了文化事业单位转制时在国有资产管理、收入分配、社会保障、人员安置、财政税收等多个方面的配套政策，为推动经营性事业单位转企改制和参与市场竞争、实现平稳过渡提供政策保障。

科研事业单位改革。1985年以来，针对科技与经济脱节、科研人员积极性不高、机构重复分散等问题，按照党中央、国务院的部署，科技部门积极推进科技体制改革，调整完善科研院所运行机制。改革科研院所拨款制度，将原来按人头划拨的事业费减少到1/3，剩下的2/3改为课题费，由科研单位通过申报课题进行竞争，调动科研院所及其工作人员的积极性。推动应用开发类科研机构转制为企业，推进技术市

场建设和科技创新。1992年，按照“稳住一头、放开一片”的要求调整科研机构，分流科技人员，鼓励研究机构进入或转为企业。1995年，党中央、国务院就加速科学技术进步作出决定，明确要求调整科技系统的结构，分流人才，从体制上解决科研重复设置、力量分散、与经济脱节的问题。1999年，原国家经贸委管理的10个国家局所属242个和建设部等11个部门所属134个，共376家应用开发类科研院所改企转制。2000年，国务院22个部门所属265个公益类科研院所实行分类改革，或改为企业，或改为非营利性科研机构，或改为中介机构，或进入高校。全国县级以上科研所5800家中，已有2000多家转为企业、进入企业或高校。国务院有关部门的工程勘探、勘察设计单位与主管部门解除行政隶属关系，由事业性质改为科技型企业。通过改革，改变了科研力量和科技资源主要集中在独立科研机构的状况，初步形成科研院所、高校、企业和中介组织共同发展的创新体系，企业在技术创新中的主体地位不断增强。到2004年底，部门所属社会公益类科研机构改革方案批复工作全部完成。国务院20个部门所属的265个公益类科研机构通过调整结构、分流人员，形成了 100个左右的重点院所和1.56万人的精干研究队伍。

各地不断推进事业单位改革

改革开放以来，按照中央关于深化行政管理体制改革和进行事业单位改革的总要求，各地在推进教育、卫生、文化、科技等行业事业单位改革的同时，积极推进本地区事业单位改革。

──在清理撤并现有事业单位的基础上对事业单位进行摸底分类。许多地方把清理整顿和规范现有事业单位作为推进改革的基础性工作。上海从2005年到2009年3月，撤并事业单位501家，核销人员编制4万多名。云南从2005年至2008年在全省开展了事业单位清理整顿工作，规范了事业单位的名称、隶属关系、机构规格、编制结构比例，清理撤销了职能消失、设置不合理的事业单位。河北从2004年起用3年时间开展了事业单位清理整顿工作，撤销省直属事业单位51个，合并17个，并对机构名称、经费形式、职责任务和领导职数等进行了规范。天津通过清理整顿，撤并事业单位约1300个，精简16.3%，减少人员编制3万多名，精简8.27%。在清理撤并的基础上，各地积极探索事业单位分类问题。上海对全市8384家事业单位按三类进行了模拟分类，其中履行行政职能类、公益类、生产经营类事业单位分别占总数的7.3%、89.9%和2.8%。浙江对全省33256家事业单位按四类进行了分类，其中监督管理类事业单位3403家、社会公益类23807家、中介服务类530家、生产经营类924家，分别占总数的10.2%、71.6%、1.6%和2.8%；此外，因

人员参照公务员法管理或机构职能需作较大调整，明确不列入分类范围的3847家，占总数的11.6%；暂缓分类的745家，占总数的2.2%。广东、山西、重庆等地拟订了事业单位分类目录，将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。吉林将事业单位划分为行政执行与行政支持、纯公益、准公益和开发经营四个类别。陕西按照行政类、公益类、经营类三种类型对省属事业单位进行了初步分类，在此基础上对经营性事业单位进行转企改制。辽宁40%的经营性事业单位已经离开事业单位序列进入企业。

──创新事业单位管理体制和运行机制。各地把创新事业单位管理体制和运行机制作为改革的重要内容，进行了积极的探索。一是政府主管部门与所属事业单位实行“管办分离”。北京市海淀区成立了区政府公共服务委员会，将区卫生、文化部门所属公益性事业单位划归公共委管理。上海在卫生领域组建了上海申康医院发展中心，作为市政府办医主体，管理市属的22家医疗机构，市卫生局主要履行公共卫生政策制定和行业监管职能。江苏省无锡市在教育、卫生、文化、体育领域，分别组建了学校、医院等管理中心，教育局、卫生局等原主管部门不再直接管理这些事业单位，工作重点转到全行业政策制定、发展规划、行业标准、监督检查等职责上来。二是建立事业单位法人治理结构。重庆市2006

年组建红岩联线文化发展管理中心，成立了由党委、理事会、行政管理团队和职工代表大会组成的法人治理结构，党委是最高决策机构，职工代表大会是监督机构，理事会由内部职工代表、行政人员、社会人士各三分之一组成，在党委领导下与行政管理团队、职代会共同研究重大问题。广东省选择省水利水电科学研究院、水利水电规划研究勘测设计院作为试点，建立理事会，实行法人治理。三是在事业单位国有资产管理方面进行了探索。重庆市借鉴国资委的做法，成立了国有文化资产经营管理有限责任公司，以解决国有文化企事业单位国有资产出资人代表的“缺位”问题。山东省对非经营性国有资产，按照隶属关系，由财政部门委托事业单位主管部门进行监管。

──改革事业单位人事、收入分配、养老保险制度和有关财政政策。20世纪80年代后，根据机关、企业和事业单位的不同特点，开始实行人事制度分类管理，研究探索事业单位人事制度改革。2000年中办印发《深化干部人事制度改革纲要》，事业单位人事制度改革力度加大，主要是推行聘用合同制度，建立岗位管理制度，实行公开招聘制度。目前全国实行聘用制度的事业单位和签订聘用合同的人员比例均接近80%，有22个省市实行公开招聘的事业单位达到80%以上，31个省、区、市和新疆生产建设兵团全部完成了岗位设置管理的方案并开始实施，增强了事业单位内部活力。

2006年，在进行公务员工资制度改革的同时，事业单位也相应进行了收入分配制度改革，主要是建立岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成。在实施步骤上，先进行岗位工资和薪级工资的套改，其他逐步到位。义务教育学校绩效工资从2009年1月起实施，公共卫生与基层医疗卫生单位绩效工资从2009年10月起实施，其他事业单位的绩效工资从今年开始实施。2008年3月，国务院印发的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》明确，从事公益服务的事业单位单独建立基本养老保险制度，养老保险费用由单位和个人共同负担，实行与缴费相联系的待遇计发办法，逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行养老金社会化发放。为保持待遇水平平稳衔接，实行“老人老办法，新人新办法”，“中人”通过发放过渡性养老金，保证人员待遇不降低。为推动教育、卫生、科技、文化等行业体制改革，财政部门及时出台政策，对这些行业的事业单位给予经费投入、税收优惠、转企改制、资产处置、社会保障等方面的支持。同时，适应不同时期的特点，财政部门及时调整对事业单位的财政投入政策，规范事业单位收费管理，加强对事业单位的财务管理和国有资产管理。

──结合乡镇机构改革进行乡镇事业单位改革。乡镇事业单位是政府设在基层的为“三农”服务的工作站所，它面

向广大农村和农民，为农民提供种植、养殖等技术指导和服务，是不可或缺的基层涉农机构，历来受到各级政府的高度重视。2001年开始的市县乡机构改革中，乡镇事业单位改革是重要任务之一。改革的目的，是为了更好地发挥乡镇事业站所在农村的重要作用。到2002年底，这轮乡镇机构改革基本完成。通过改革，整合了乡镇事业单位机构，分流了乡镇事业单位人员，搞活了乡镇事业单位机制，增强了乡镇事业单位为农服务的作用。2003年开始国务院决定在全国农村进行税费改革试点，2005年决定推进以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试点，把乡镇教育、财政和机构改革配套推进，并把乡镇机构改革作为关键。乡镇机构改革在转变乡镇政府职能、精简机构和人员的同时，重点抓了乡镇事业单位改革。改革的主要做法：一是整合事业单位，将原来过于分散的事业单位合并为几个综合性的服务中心，以形成为农服务的合力；二是将乡镇事业站所的公益职能和经营职能剥离，公益性的继续由政府投入，经营性的转制为经济实体或中介组织，按市场化运作；三是精简人员，减少财政供养人数，把“养人”变为“养事”；四是创新乡镇事业站所机制，提升服务功能。到目前为止，全国约60%的乡镇已完成试点工作，整个乡镇机构改革包括乡镇事业单位改革在2012年全部完成。

──不断进行事业单位改革的试点。由于事业单位种类多，从业人员多，情况复杂，涉及面广，在推动行业事业单位改革的同时，各地进行事业单位改革的试点。试点一般以一个市（地）或一个县（市）为范围进行，通过一个点一个点的试点，形成较大的面。2008年经国务院批准在山西、上海、浙江、广东、重庆进行的事业单位分类改革试点一年多来，出台了改革试点实施方案，开展了事业单位模拟分类，推动部分生产经营性事业单位转企改制，并在创新事业单位管理体制和运行机制，实行管办分离、建立法人治理结构，研究解决养老保险制度改革难点问题等方面进行了积极探索。山西对省直59个部门的524个事业单位在进行清理的基础上，撤销了31个，合并了18个，下放了1个，收回事业编制898名。上海采取先研究规律，破解瓶颈，制定政策，再指导改革；先开展清理，摸清情况，初步归类，再分类改革；先试点先行，重点突破，循序渐进，再推进改革的工作步骤，减少事业单位240家，人员编制5.9万人，归并129家，改企182家，新建295家。浙江改企转制的生产经营类事业单位1600多家，对2.5万多家事业单位实行了聘任制度。广东在精简撤并事业单位的同时，鼓励和支持社会组织以多种形式参与发展社会公益事业，到目前社会力量兴办各类学校9170所、医院223所、科研机构50个。重庆改革事业单位养老保险制度，对养老保险新制度下基金收支、财政

负担及基本养老金计发办法、职业年金等做出了具体规定，在99.6%以上的事业单位实行聘用合同制度，99.8%以上的事业单位的工作人员签订工作合同。目前，试点工作仍在继续进行。

事业单位改革取得的成效

经过党的十一届三中全会以来持续不断的工作，我国事业单位改革已经取得了较大的成效，特别是事业单位集中的几个主要行业的改革成效显著。

教育事业单位的布局结构趋于合理。1998年开始，原国家经贸委管理的国家局所属211所学校和5个军工总公司所属400多所学校的管理体制进行了调整：原国家经贸委93所普通高校，2所继续由原主管部门管理；81所实行中央与地方共建，以地方管理为主；10所实行中央与地方共建，以中央为主。72所高校、中专和技校，由部门管理改为地方管理。2000年2月，对国务院各部门（单位）所属学校的管理体制和布局结构进行了大的调整，涉及 161所普通高校和617所成人高校、中专和技校。161所普通高校中，22所由部门主管调整为教育部管理；22所与教育部所属高校合并，11所相互合并后划转教育部管理；1所与其他部门高校合并；5所改为部门非学历培训机构；97所实行中央与地方共建，以地方管理为主；3所继续由原部门管理。617所成人高校、中专和技校，34所撤销，改为部门非学历教育机构；3所改

由其他部门管理；3所继续由原主管部门管理；11所与普通高校合并；446所由部门管理转为地方管理；120所铁道部所属学校的体制暂时未变。到2007年，我国高校在学总规模达到2700万人，居世界第一。

卫生事业单位形成覆盖城乡的综合体系。健康历来是党和国家关心的最大的民生问题，卫生事业单位改革的趋向是满足人民群众看病防病的需要。卫生事业单位经过多年改革，取得了重要的进展和成果。一是卫生资源不断扩大。各种形式的卫生机构，公办的民办的，西医的中医的，治病的保健的，迅速发展。到目前为止，全国共有各种医疗机构91.7万个，其中社会力量和私人举办的医疗机构近30万个。二是新型农村合作医疗制度已经全面覆盖我国农村，有94%的农民参加了新农合。三是农村三级医疗卫生服务网络基本形成，村卫生室相继建立，乡镇卫生院已全部健全，2009年又建成2.9万个乡镇卫生院、扩建了5000所中型卫生院，平均每个县的中型卫生院达到2－3所。四是城市社区卫生服务机构实现了城区的全覆盖。在城市社区普遍建立了卫生服务机构，核定了编制，下拨了经费。2007年底全国已有2.6万个社区卫生服务中心（站），2009年新建和改造了3700所社区卫生服务中心和1.1万个社区卫生服务站。五是公立医院的改革试点抓紧推进。不少省已开始试点，中央确定的16个试点市的试点已经开始。

文化事业单位调整结构创新体制。1999年开始，调整了中央国家机关和省区市厅局报刊的结构，中央国家机关各部门原则上不办机关报。现有报刊中，内容重复或发行量少的进行合并或撤销。在双方自愿的基础上，将一些报纸划归人民日报、光明日报、经济日报等党报报社或报业集团。国务院各部门的149家报刊重新确立了隶属关系。接着，从2001年开始，新闻出版和广播影视业以调整结构为主线推进改革，组建了大型报业集团、出版集团、发行集团、广电集团、电影集团，有条件的组建了跨地区、多媒体的大型新闻集团。整顿书报刊市场的工作从2003年7月开始到2004年8月结束，全国共停办报刊709种，党政机关报刊改为非党政机关主办的325种。到目前为止，29个省区市中，省属和试点地区文艺院团共有995家，已转企改制107家，占总数的10.8%；文化市场综合执法试点地区144个，已建立综合执法机构647家，其中试点地区本级已建立80个，占试点地区总数的55.6%；地方1000余座公益性的博物馆、纪念馆实现了免费开放。地方电影制片厂，现共转企改制15家，占总数的51.7%；省属及试点地区电影公司和电影院，现共转企554家，占总数的56.6%；地方电视剧制作机构，现共转制或剥离转制38家，占总数的58.5%。广电传输网络，已有27个省区市建立省级广电传输网络公司，14个省区市实现了省区市内所有地市广电传输网络的整合。地方出版单位共转企308家，占总

数的63.5%；地方发行单位共转企2374家，占总数的96.3%，22个省区市的发行单位已全部转企改制；省属党报党刊发行体制改革试点单位已有19家完成试点，占总数的54%。同时，大力发展文化事业，做大做强公益性文化事业。以乡镇为例，2009年，全国新建乡镇综合文化站5062个，免费开放的博物馆、美术馆、图书馆1444家，广播电视人口覆盖率分别达到96.3%和97.2%。

开发应用型科研事业单位转企改制走向市场。1999年开始，对原国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研机构，按照加速科研成果产业化的要求，131个进入企业集团，40个转为科技企业实行属地化管理，18个转为中介机构，24个并入高校，12个转为中央直属大型科技企业。中央20个部门的265个科研机构也完成了改革，其中按照非营利机构管理的公益类院所101个，整体转制为企业的56个。为了促使这些科研机构转制，中央给予了 7项优惠政策：原有的正常经费继续拨付，享受国家支持科技型企业待遇，5年内免征有关税收，基本建设项目经费适当支持，赋予外贸进出口权，科研课题和项目与其他科研机构同等权利，已批准的课题和项目按原计划实施。1999年开始，除中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘探任务的骨干力量为事业单位外，中央各部门所属其余的地质勘探单位划归各省，改组为企业或进入企业集团。勘察设计单位

则全行业转企改制，分别移交地方管理和进入大型企业集团，少数改为中央管理的企业，以工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司等模式改革成适应市场经济要求的法人实体。到2008年，国务院有关部门所属283家、地方政府所属近1000家应用开发类科研机构已转制为企业。

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考 篇5

党的十六大以来，A市普法工作在市委、市政府的正确领导和省司法厅的指导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕市委、市政府各时期的中心工作，不断创新形式，拓展领域，完善手段，大力提高全市公民的法律素质和社会法治化管理水平，努力营造自觉学法守法用法的良好法治氛围，为A平安和谐稳定和经济社会全面发展奠定了良好的法治基础，做出了积极贡献。

一、主要成效

A市荣获“三五”、“四五”普法全国先进城市。目前，“五五”普法规划进展良好，实施顺利。十六大以来，各级普法部门通过形式多样，内容丰富的法制宣传教育活动，提高全体公民法律意识和政府法治化管理水平，法治氛围越来越浓。

（一）领导干部学法扎实推进。十六大以来，我市不断完善党委中心组学法、考试考核、法制讲座、培训、学法登记本年审等学法用法制度。2006年，我市投资85万元开发了《A市领导干部普法教育信息化应用系统》，系统集学习、考试、管理功能于一体，使领导干部学法平台人性化、学习内容自助化、学习时间动态化、考核评估科学化、后台管理数字化，系统在实际运用中深受广大学员欢迎。全市各级领导干部采取网上学法与举办培训班相结合，集中学与自学相结合，结合工作实践学法用法，依法行政、依法决策、依法管理水平得到有力提高。

（二）青少年普法制度化、规范化和阵地化。一是狠抓计划、教材、课时、师资“四落实”，形成以课堂教育为主，以课外活动为辅，学校、家庭、社会“三位一体”的法制教育格局。二是不断完善市、区两级青少年法制教育基地。2003年，我市建立了A市青少年法制教育基地，基地建筑面积3000多平方米，由展览馆、活动广场、阅览室、禁毒教育馆、模拟法庭、网络测试中心、法律咨询室、电教室等组成，由市教育局根据年度教育计划，统筹安排学习法律知识。每年培训约8万名中学生。目前，全市各区、县级市都相应建立了青少年法制教育基地或综合性法制教育场所，并不断扩充功能，充实软件，每年能够使全市20多万名中小学生，接受比较形象直观系统的法制教育。三是创造性建立了校园法律顾问制度。全市在做好法制副校长聘任工作的基础上，为提高青少年法制教育实效性，缓解法制副校长的“工教矛盾”,海珠区自2003年开始,整合资源,将法制副校长的职能进行分解,创建了以法制副校长、校园法律顾问、青少年普法讲师团、关工委讲师团和普法志愿者等5支队伍共同开展活动的新模式。校园法律顾问工作开展以来，积极配合学校开展法制宣传，义务提供法律咨询、法律援助服务，收到良好效果，深受广大师生欢迎。《法制日报》、《南方日报》给予了宣传报道，引起了社会的良好反响。今年7月上旬，A市司法局、教育局、普法办联合在海珠区召开现场会，并与市劳动和社会保障局四家联合制定下发了《A市学校聘任法律顾问工作意见》，在全市推广校园法律顾问制度，推进“法律进校园”工作的深入发展。

（三）农民、居民、外来务工人员普法教育形式丰富多样。采取建立法制宣传一条街、网络教育、法制文艺演出等形式，大力开展“送法下乡”、“送法入户”、“送法进工地”活动，广泛宣传与农民、居民、流动人员利益密切相关的法律法规，帮助他们了解掌握维护自身合法权益、解决矛盾纠纷的法律常识和途径，增强依法参与基层民主政治和社会管理能力，文明行动，维护稳定。

（四）外国人普法有新突破。随着A经济的迅猛发展和对外开放的不断拓展，来穗经商、务工、学习、观光的外籍人员逐年增多。为加强对在穗外籍人员的教育管理，引导他们遵守我国各项法律法规，2008年，市司法局与A出入境边防检查总站联合编印了中英文版《外籍人员在华常用法律须知》普法宣传资料50万份，在各主要入境处免费发放。该资料收集了38条与外籍人密切相关的常用法律法规，图文并茂，携带方便，指引性强。白云区三元里街印制了中、英、韩、阿拉伯文的法制宣传资料，在外籍流动人员中进行广泛宣传。

（五）企业经营管理人员及企业员工普法教育内容重点突出。在对企业和个体经济业主普法中，我们以诚信守法为主要内容，把管理者和员工普法教育融入到企业开展的各种创优活动当中，寓普法教育于服务活动中。市外经贸局与海关、检验检疫、工商、税务、知识产权、银行等单位合作，加强对外投资企业管理进行相关普法教育，组织对外涉案企业专案培训，为企业提供针对性的法律宣传教育服务。市国资委、市经贸委等单位，把评选“学法积极分子”同评选“优秀外来工”、“杰出青年”等活动结合起来，激励广大员工自觉学法用法的积极性

二、主要经验

实践证明，法制宣传教育工作，只有服从和服务大局，才能不断焕发勃勃生机；只有注重以人为本，充分利用社会载体，才能不断注入新活力；只有不断改革创新，勇于探索，充分利用现代信息手段，改进形式和方法，才能推动工作不断向前发展。

（一）紧扣各时期党委政府中心工作开展普法。一是结合贯彻十七大精神开展普法。面对在科学发展、构建和谐A实践中出现的新情况，我们以十七大精神、科学发展观和社会主义法治理念为指导，认真分析在发展民主政治、保障公民权利、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面存在的问题，加强法治保障研究，不断健全法律体系，完善普法机制，把握发展主动权。二是结合创建全国文明城市开展普法。在创建全国文明城市活动中，要以培养市民崇尚法律、遵守法律的理念为目标，以社会基层为着力点，以落实普法“责任制”为突破口，有效整合社会资源和力量，广泛深入开展法制宣传教育，提升市民法律素质、文明素质。三是结合承办亚运会开展普法。我市2010年要承办亚运会，为确保亚运赛事顺利进行，近两年来，我市在广泛开展“人文奥运，法治同行”的基础上，大力开展“迎亚运”法制宣传教育和法治实践活动，增强市民法律意识、爱国意识、形象意识，自觉文明行动。

（二）开拓创新，切实增强法制宣传教育的时代感、针对性、实效性。一是利用现代信息手段，运用“网络”普法。信息化是新时期普法工作科学发展的必然选择和有效途径。2002年，我市开通了“A普法网”，网站以“突出特色、注重互动、着力应用、强化品牌”为建设目标，功能不断完善，并适时进行改版，扩充功能。2005年，建设开发了全国首个互动式学法游戏软件—《法律宝典》，受到司法部、省司法厅领导的好评。2006年，建立了全新的《A市领导干部普法教育信息化应用系统》。二是充分发挥新闻媒体优势，开展利用“专题”普法。各主流媒体发挥传播迅速、渗透力强，受众面广的优势，推动普法工作深入发展。2008年，市司法局、市普法办、A电视台联合对原电视普法节目进行创新改版，新版普法栏目《一周睇法》节目名称独立设置，结构周密严谨，内容设置实在，采用双频播映，时段长点位好，风格焕然一新。自2006开始，市普法办与A电台联合开办了普法专题节目，节目由《法案实录》、《一日懂一法》、《律师说法》三部分组成，积极向听众传播社会主义法治理念，提高群众的法治意识和法律素质；花都区、白云区、番禺区、从化市、增城市开播了本地区有线电视台普法专题节目。三是巩固扩大普法宣传阵地，夯实“阵地”普法。目前，全市共有三级法制宣传橱窗6000余个，在全市形成了一个多层次、全方位、立体化、网络化和大众化的普法格局。在巩固传统普法阵地的基础上，“五五”普法以来，各级普法办联合相关职能部门利用“3〃8”妇女节、“3〃15”消费者权益保护日、“6〃26”国际禁毒日、“12〃4”全国法制宣传日、人民调解月、安全生产月等举行主题法制宣传活动，开展相关法律法规的宣传普及。各级执法部门和司法部门结合工作实践，从稳定和谐公平正义的大局出发，在执法和服务过程中开展针对性的法制宣传教育。2007年，黄埔区黄埔街怡港社区积极组织妇女同志学法活动，被评为“全国妇女法制宣传教育示范点”，并于当年 8月25日，正式启动B省首个智能化妇女儿童维权信息平台。四是加强法治文化建设，营造普法文化氛围。我市在加强法制宣传教育活动中，注重弘扬法治文化，做到法律传播与法律文化建设紧密结合，努力把法制宣传教育渗透到文学、戏剧、绘画、雕塑、音乐等艺术作品中去。

各地区、各单位在普法工作中，坚持培训、考试、竞赛、评比表彰等行之有效的制度，不断巩固和扩大普法阵地，培养、根植法治文化，切实提高了普法工作成效。市委宣传部、市文化局、市普法办定期举办法制文艺汇演。天河区广泛开展法制文艺活动，让群众寓教于乐，该区编排的法制文艺节目《玫瑰情》于2007年代表B省参加全国法制文艺汇演受到与会人员高度评价。市司法局利用新建立的A市禁毒教育馆，积极开展禁毒法宣传，并采取分工包干等措施，确保年内20万以上人次参观市禁毒教育展览馆。在今年“6〃26”国际禁毒日，市司法局、市普法办、市禁毒教育馆还专门制作了一批禁毒宣传展板，发放至各区、县级市和市司法局所属各劳动教养管理所。市地税局利用12366-2地税咨询台积累的素材，将税法宣传资料编入《A市税收实务问答》，此书公开发行后，深受欢迎。要结合“五五”普法任务，加强相关题材的电视剧等形式多样的文艺作品的创作与传播。大力开展法制文艺演出等群众性文化活动。

四、存在的主要问题

“五五”普法规划实施以来，全市的法制宣传教育工作虽然取得了一定的成绩，但与市委、市政府和上级业务部门的要求，与广大市民的要求还存在一定的差距。主要体现在：

（一）普法工作发展不平衡。一些地区、单位间普法工作发展还不够平衡，表现在一些单位的领导和中小型企业经营管理者，对普法工作重要性、必要性和长期性认识不足，缺乏责任感和紧迫感，工作中存在走过场、搞形式、应付了事的现象，甚至存在有机构无人管，有计划不落实，普法工作停留在文件上的现象。

今后，我市普法部门将扬长避短，更加努力工作，开拓创新，为建设法治社会和谐A，为将A建设成全省首善之区做出我们应有的贡献。同志们：

这次市普法领导小组成员会议，主要是总结2007年普法工作，研究部署2008年普法任务。刚才，火松同志汇报了去年全市普法工作情况，铁峰同志对今年全市普法工作要点作了简要说明，大家对总结和要点进行了认真讨论。会议开得很好、很成功，请各单位认真抓好这次会议精神的贯彻落实，以新一轮思想大解放，推进全市普法工作大发展。

去年，我市普法工作在市委正确领导下，认真贯彻科学发展观和社会主义法治理念，紧紧围绕我市中心工作和经济社会科学发展这个大局，扎实抓好“五五”普法规划和《B省法制宣传教育条例》实施，着眼社会关心关注的热点、难点问题，大力开展法制宣传教育，深入推动“法律六进”，有力促进了公民法律素质和全社会法治化管理水平提高，为构建和谐法治A做出了积极贡献，成效显著。

今年，是深入贯彻党的十七大精神，落实“五五”普法规划，创建全国文明城市的重要一年，也是迎亚运的启动之年，历史赋予了我们新的使命，我们要全力以赴，开拓创新，深入普法，为我市经济社会科学发展、创建全国文明城市提供法制保障。下面，我讲几点意见。

一、认清形势，把握机遇，努力为科学发展创造良好法治环境

二、围绕中心，服务大局，努力促进构建和谐法治A新发展

法制宣传教育是实施依法治国基本方略、推动社会主义法制建设的基础性工作，对促进经济社会发展、构建和谐法治社会具有重要保障作用。我市普法工作要紧紧围绕坚持科学发展、构建和谐A、创建全国文明城市这一重大战略任务，自觉把普法工作放在市委、市政府的全局工作去谋划，找准着力点，着眼我市社会管理、就业政策、社会保障、执法监督等关系现代化大都市建设战略全局，关系广大人民群众根本利益的热点难点问题，充分发挥普法职能作用，大力宣传与经济社会发展相关的法律法规、与群众生产生活密切相关的法律法规、整顿和规范市场经济秩序的法律法规以及维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规，深入传播法律知识，提高各级政府和部门运用法律手段处理问题、解决矛盾的能力，提高人民群众守法和维权能力；充分发挥法律对社会生活的规范、调节、引导作用，积极预防和化解社会矛盾纠纷，最大限度地增加和谐因素，促进公平正义，为推进民主政治和社会和谐，提供坚强有力的法治保障。

三、突出重点，强化措施，努力增强法制宣传的针对性实效性

落实“五五”普法规划，要坚持领导引路，全民参与，努力营造全社会崇尚法治、自觉学法守法用法氛围。二要坚持公务员学法规范化。各级司法、行政执法部门要落实学习培训、考试考核、持证上岗等制度，坚持学习法律和岗位实践相结合，执法为民和依法办事相结合，严格执法和文明执法相结合，加强公务员法制宣传教育，牢固树立有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，自觉依法行政、公正司法。四要坚持企业经营管理人员学法经常化。落实“谁用人谁管理”原则，把法制教育融入生产经营和企业管理之中，开展经常性法制宣传教育和创建“诚实守信企业”活动，提高企业经营管理人员诚信守法、依法经营、依法管理能力。

四、开拓创新，真抓实干，努力推进我市普法工作取得新进展

创新是推动改革的力量源泉。只有创新才能给工作注入新活力，开创新局面，取得新成就。普法工作要坚持开拓创新，把握时代脉搏，立足A法治建设实际，着眼于党委政府关注、人民群众关心的热点、难点问题，进一步改进普法方式、机制和载体，创造新的实践。当前普法工作还面临一些困难，如有的单位普法力量比较单一，缺乏齐抓共管的氛围；有的普法经费投入不足，财力物力难以保障，制约了普法工作的深入开展。坚持科学发展观，必须着眼普法现状，顺应时代发展，与时俱进，积极创新。把创新精神贯穿于普法始终，以改革促发展，以创新求繁荣。要继续办好电视和电台普法节目，开办报刊法制宣传专栏，制播普法电视短剧，依托报刊、电台、电视台、互联网、手机信息网等媒体，扩大普法阵地，增强普法覆盖面和渗透力，形成浓厚的普法氛围，努力创造富有A特色的普法工作新成果。

五、加强领导，落实制度，努力形成全员参与齐抓共管大格局

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考 篇6

本文想就笔者所接触到的幼儿园数学教育的改革情况，作一些回顾与思考。

(一)幼儿园数学教育的目标

促进儿童的发展，应当是幼儿园数学教育的基本目标。但在相当长的时期内，幼儿园的数学教育，比较突 出地存在着重知识、轻发展的倾向。在具体的学习目标上又强调整齐划一，忽视对儿童的区别对待。北京师范 大学林嘉绥教授和她的研究小组，1991年抽样调查了1093名大班和学前班儿童的数学能力的发展情况 。测试结果表明，对知识型问题，儿童一般都回答得较好，而对智力型问题，即涉及比较、抽象、概括、判断 、推理等能力发展的.问题，则回答得不好。这一结果，在一定程度上说明了幼儿园数学教育中普遍存在的问题 。

在幼儿园数学教育改革的过程中，首先应该注意和考虑的是儿童的发展。儿童的发展应包括以下两个方面 的内容：一是促进儿童思维能力的发展。数学学科的逻辑性和抽象性较强，这对儿童思维能力的发展具有特殊 的智力开发价值。在幼儿园数学教育中，教师不应将注意力集中于“数学事实”的获得上，而应该重视儿童思 维能力的发展。1992年4月在西安召开的全国第二次幼儿园数学教育研讨会，其中心议题就是“幼儿园数 学教育与儿童思维能力的发展”。这反映了我国幼教工作者对数学教育目的的认识有了质的变化。二是重视儿 童的一般发展，即重视动作、技能、情感、态度和社会性的发展。幼儿园数学教育的目标不能局限在认知方面 ，更不能局限在数概念方面，还必须指向包括动作、技能、情感、态度和社会性等方面在内的一般发展目标。 冯晓霞在《活动区的创设、利用及活动指导》(《幼儿教育》1994年7、8期合刊)一文中，所举的小班 数学区活动的具体教育目标就是分别从认知、情感和社会性、动作技能三方面提出的。这表明在数学教育中， 幼教工作者正在积极探索如何促进儿童的一般发展，并提出了相应的较为明确和具体的教育活动目标。

(二)幼儿园数学教育的内容

在以往的数学教育中，比较重视10以内数的认知、组成和加减运算的掌握。人们还未能从儿童数学概念 形成的基础，即儿童学习数学需要一定的心理准备这一角度来考虑幼儿园数学教育的内容。因而数学教育不能 达到理想的效果。

当代儿童心理学的研究指出，儿童学习数学需要一定的心理准备，即儿童必须建立相应的逻辑观念。这些 逻辑观念是：

1.通过一一对应，确定等量的逻辑观念。当人们将两组物体一对一摆放时，就可以确定它们是一样多， 还是多一些、少一些。这是确定物体集合是否相等的最简单、最直接的方法。用这种方法来比较两个集合是否 相等，不需要依靠对数的理解，相反，它是理解数的基础。

2.数目守恒的逻辑观念。守恒观念是儿童数学概念形成的必要条件。缺乏数目守恒观念的儿童，对数的 认识，往往会受物体外形特征(如大小、空间排列形式等)的影响，而不能准确地把握物体的数量。

十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考 篇7

我国档案利用服务的历史可谓久远, 即使是新中国的档案利用服务也跨越了半个多世纪。今天的档案利用服务经历了许多变革和发展, 融入了许多现代理念, 焕然一新。正如制度经济学家诺斯所言, 制度是连接历史、现实与未来的纽带。档案利用服务今天的成就和遗憾、明天的选择和方向, 都在档案利用服务政策演进的历程中得以诠释。因此, 笔者梳理与回顾中华人民共和国国家档案局设立以来所发布的档案利用服务政策, 通过纵向分析勾勒出现有档案利用服务政策的历史轨迹, 从总体上把握政策发展态势, 以求更加深刻地理解今天的档案服务之宏观政策环境, 更加客观地展望我国档案服务转型的未来走向。

新中国成立以后, 特别是国家档案局设立以来, 国家层面的档案政策就陆续出台并发挥着指导档案事业全局的作用。由于新中国档案事业的开创者们对档案价值的深刻认识, 对档案利用服务的高度重视, “档案利用服务”在早期的档案政策中已经提出, 并成为档案工作和事业发展的重心。1956年, 新中国第一个纲领性档案政策———《国务院关于加强国家档案工作的决定》出台时, “便于国家各项工作的利用”已经被确立为档案工作的基本原则之一。档案利用服务政策的持续发布推动了我国档案利用服务工作的拓展和深化, 并且促进了我国档案利用理论的形成和发展。

根据对国家档案利用服务政策的收集和整理, 结合我国档案利用理论的形成过程, 考虑我国档案利用服务工作的发展阶段, 笔者以时间为线索, 将我国档案利用服务政策演变过程归纳为五个时期———“政策方针提出期”、“政策导向确立期”、“政策强化巩固期”、“政策体系形成期”、“政策创新完善期”, 纵向勾勒出现有档案利用服务政策的发展轨迹和特征。

一、政策方针提出期 (建国后至“文革”前)

这一时期肇始于20世纪50年代中后期, 直至60年代中期“文革”开始。当时, 宏观的政策环境是社会主义新中国刚刚成立, “百废待兴”, 整个档案事业和档案利用服务正处于初创阶段。

档案界已经意识到了提供档案利用工作的积极意义, 在着手收集革命历史档案、清理旧政权档案和加强区、乡、人民公社档案管理的同时, 于1958年4月召开的全国档案工作会议 (简称“四月会议”) 中提出了“以利用工作为纲”的方针。“四月会议”认为:“档案工作要为社会主义大跃进服务, 它本身也非跃进不可, 而档案工作的跃进标志就是能不能拿出档案来提供利用。因此, 在社会主义建设全面大跃进的新形势下, 我们重新提出了档案工作的方针和任务问题。会议确定了当前档案工作的方针应该是:档案工作应该以多快好省地开展对档案资料的利用工作为纲, 充分发挥档案资料在社会主义建设中的积极作用, 来为本单位的各项工作和生产服务, 为经济战线、政治战线和思想战线上的社会主义革命服务, 为工农业生产大跃进服务, 为技术革命和文化革命服务, 为科学研究服务。”[1“四月会议”制订的档案工作方针, “基本上是正确的, 方针中强调服务思想、强调提供利用的工作, 是必要的。”[1]但是, 由于人们对“以利用为纲”的极端认识, 以及“四月会议”上提出的“全党办档案”的误导, 许多地方掀起了“大办”档案的群众运动, 甚至出现了浮夸、虚假和形式主义错误。

1959年6月召开的全国档案资料工作先进经验交流会 (简称“六月会议”) 及时修正了“以利用为纲”的方针, 制订了“进一步提高档案工作水平, 积极开展档案资料的利用工作, 为社会主义事业服务”的新方针[1]。“以利用为纲”方针的提出并修正, 强调了档案工作的服务方向, 使档案工作人员树立了为社会主义事业服务的思想, 明确指出提供利用是档案工作的中心环节, 为档案利用服务政策的充实完善确立了基本方针。

这一阶段, 国家高瞻远瞩地提出了机关档案室“既便于机关当前利用, 也便于党和国家长远利用”的服务宗旨[1]。县级和省级档案馆的利用服务也开始建章立制, 并具体化为编制参考工具、设立借阅室、明确利用手续和借阅制度、档案公布和汇编等提供利用方式[1]。尽管囿于当时的历史环境和条件, 档案的利用存在较多限制, 服务的政治性色彩浓厚, 服务方向偏重于政治斗争, 服务对象局限于机关工作者和党史研究者, 但是利用意识却极为强烈, 服务意识也十分突出。20世纪五六十年代的档案利用服务政策较为宏观抽象, 象征性功能和导向功能比较突出。具体的利用服务规定都是阶段性的、分散性的, 尚未出台系统、连贯的利用服务法规规章。

二、政策导向确立期 (“文革”后至20世纪80年代初期)

经历了十年浩劫的国家处于“万物复苏”时期, 档案事业遭受了长期的中断和严重的破坏, 档案政策主体———国家档案局无法行使应有的职能, 初创时期确立的方针政策因未贯彻执行而成为“一纸空文”, 亟需恢复并重新确立。1979年4月21日, 根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于恢复中央档案馆名称和国家档案局的通知》 (中办发[1979]10号) , 国家档案局恢复工作。1979年8月, 中断了多年的全国档案工作会议重新召开。80年代以后, 我国档案事业的基础结构已初具规模。

顺应当时我国历史科学研究 (包括明清史、近代史与党史等) 和老一辈无产阶级革命家传记编写工作需要, 满足科技部门及经济战线各个方面日益迫切的利用档案的要求, 中央书记处于1980年决定开放历史档案。1980年3月17日, 国家档案局发布《关于开放历史档案的几点意见》的通知, 决定“一是1949年以前的历史档案, 即国民党统治溃灭以前的旧政权档案, 除了极少数部分必须加以限制外, 拟向全国史学界和有关部门开放;二是1949年以前的革命历史档案, 除某些特定部分须限制利用外拟向党史研究部门开放。”1982年11月20日, 中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家档案局《关于开放历史档案问题的报告》。《报告》总结了两年多来各地贯彻“开放历史档案”方针的经验做法和现状问题, 并对四个关键问题作了统一指示。

这一阶段, 档案利用服务政策从“以利用为纲”向“开放历史档案”深化。不但重申和确立了“积极开展档案的利用工作为社会主义现代化建设服务”的工作宗旨[2], 而且尊重了当时历史研究、科技部门及经济战线各个方面对利用档案的迫切要求, 正视了“保密规定”不当和查阅批准手续太繁的问题, 明确了“开放历史档案”的政策导向。如果说“以利用为纲”还只是一个抽象的档案服务政策方针, 那么“开放历史档案”已经在更高层次上充实和发展了档案服务政策的空间。“开放历史档案”不仅是一个利用方针, 更是一个以“开放利用为导向”, 以“开放对象、范围、手续”为核心内容, 明确了“利用方式、利用界限”以及“外国学者利用办法”内涵丰富的政策专题。这一时期的档案利用服务政策从象征性走向了实质性, 从方针提出发展到确立具体任务和目标。“以开放利用为导向”推动了档案服务工作向各个领域纵深发展。档案界至今仍然有效的三大行政法规, 1980年的《科学技术档案工作条例》、1983年的《档案馆工作通则》和《机关档案工作条例》中都设立了专条或专章规定如何开展提供利用服务, 纷纷出台的其他专门档案管理规定中也大多设立了“开放利用”专门章目。

三、政策强化巩固期 (20世纪80年代中后期)

上个世纪80年代中后期, 我国档案工作经历了“六五”时期的迅速恢复和发展, “各级档案事业管理机构已达2512个, 发挥了对全国档案事业的宏观管理作用;各级各类档案馆已达3004个, 比1980年的2300个增加了30%, 馆藏档案已达7066万卷, 比1980年增加了一倍多, 档案馆工作正在由封闭型、半封闭型向开放型转变。”[2]在“改革、充实、巩固、提高”的方针指导下, 档案利用服务政策从“开放历史档案”向“档案馆开放档案”进一步深化。之前提出的“开放历史档案”方针在这一时期得以巩固和贯彻。

1985年的档案工作体制改革确认了档案馆的文化事业单位性质, 促进了档案开放向档案信息资源开发的发展。1986年2月7日, 国家档案局发布《档案馆开放档案暂行办法》, 将向社会开放档案确立为各级各类国家档案馆的基本任务之一。不仅明确了档案开放工作的执行主体, 而且以行政法规的形式详细制订了开放的期限 (30年) 和范围 (6项) 、开放的条件和要求、开放档案利用手续、档案公布出版和利用档案收费等方面的内容。《档案馆开放档案暂行办法》巩固和加强了之前颁布的相关规范性文件的政策效力, 将服务对象从国家机关和科研机构扩展到普通公民、社会大众。1986年9月11日, 国务院办公厅转发国家档案局《关于加强档案馆建设和进一步开放历史档案的报告》的通知, 强调了胡乔木同志的意见, “档案的进一步开放 (包括对国外开放) , 势在必行, 这是繁荣我国学术事业和实行对外开放政策的必然要求, 各国的通例我国也不能例外。”“这对于我国长期以来封闭式的档案管理方式是一大改革。因为工作量很大, 只能有步骤地视轻重缓急循序进行”[2]。

1986年11月, 国家档案局制订的《档案事业发展“七五”计划》提出:“积极开展档案的利用工作, 进一步开放档案馆的档案, 多形式、多渠道地开发档案信息资源, 增强档案馆、档案室的活力, 为社会主义的物质文明和精神文明建设服务。”[3]此后, 国家科委、经委、计委相继与国家档案局制订了企业、科技、科研档案管理办法和《开发利用科学技术档案信息资源暂行办法》, 以推动档案信息资源的利用开发, 也陆续出台《关于利用档案收费有关规定的通知》等相关配套政策。这一时期是“档案开放利用”的高潮期和蓬勃发展期, 档案利用服务专项政策出台的数量达到高峰, 档案利用服务的基本政策———《档案法》及其实施办法也已颁布。随着档案提供利用工作的常规化, 档案利用服务标准化程度也相应提高, 档案利用服务中程序性政策缺乏的空白被填补。1987年12月4日, 国家档案局发布了《机关档案工作业务建设规范》, 对机关档案的利用服务确立了五条工作标准, 推动了利用服务的程序化、科学化和现代化。

四、政策体系形成期 (20世纪90年代)

20世纪的最后十年, 我国的国民经济和社会发展进入了快速稳定、提高完善的“八五”和“九五”时期, 建立社会主义市场经济体制成为这一时期国家的中心任务。“一个有中国特色的社会主义档案事业体系已初步建立。档案工作在为社会主义现代化建设服务中发挥了显著的社会效益和经济效益。”[4]1991年, 国家档案局制订了《全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要》, 1992年在全国档案局长工作会议上, 时任国家档案局局长的冯子直作了题为《关于在全国档案工作中贯彻党的十四大精神的意见》报告, 系统地阐述了90年代国家档案政策的基本思想:档案工作必须服从并服务于经济建设这个中心;在市场经济条件下, 国家对档案工作的宏观控制将主要通过法律手段, 因此必须加强档案法制建设;在国家对档案事业的经费投入不可能大量增加的情况下, 档案事业应当立足现有规模, 走内涵增长型发展道路, 探索适应社会主义市场经济体制的运行机制和管理方法。

20世纪90年代初期, 以“档案开放”为突破, 以“社会利用”为方向的档案利用服务政策形成了较为系统的内容体系和基本框架。如今的“档案开放、开发、提供利用”等档案服务工作所遵守和执行的法律规章都是90年代初期制订的。除了基本政策———《档案法》及其实施办法在1996年和1999年被修改, 其他具体政策都沿用至今。如1991年9月颁布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》, 1991年12月颁布的《各级国家档案馆开放档案办法》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》, 以及1992年4月出台的《利用档案收费规定》、《利用科学技术信息资源收费的规定》[5]。这些政策文件构成了我国档案利用服务政策的核心内容, 再加上1980—1983年的“三大法规”———《科学技术档案工作条例》、《档案馆工作通则》、《机关档案工作条例》中关于提供利用的专门规定, 以及一直不断增补完善的专门专业档案管理规定中的“利用、开放、公布”专章, 共同组成了我国现有档案利用服务政策基本格局[6]。20世纪90年代中后期, 档案利用服务工作融合、渗透到了机关档案工作、档案馆工作、科技档案工作的具体任务之中, 不再出台利用服务专项政策, 但大量的综合性政策从收集、抢救、整合方面着力于“档案信息资源建设”、“档案信息资源开发”, “外强形象”更多地向“苦练内功”转变。

五、政策完善创新期 (21世纪初至今)

21世纪是中国不断向民主化和信息化社会迈进的时代, 档案事业也在国家政治、经济、文化、社会建设取得骄人成绩的环境下得到了长足的发展。一方面, 政治民主化的推进带来了档案服务对象的广泛性;另一方面, 传统档案利用服务借助于信息时代的科技发展坐上了信息高速公路快车, 信息化建设的突飞猛进提高了档案服务的质量和速度。由于笔者收集到的21世纪以来的档案利用服务政策并不全面, 这一时期的政策梳理回顾难免出现遗漏。但从档案事业的“十五”、“十一五”和“十二五”规划以及国家档案局局长重要讲话当中, 仍能够概括出近年来我国档案利用服务政策持续完善创新的演进历程。这种完善创新主要表现在档案利用服务政策价值取向的“民本化”、表现形式的“法律化”以及实施手段的“信息化”。

2000年12月发布的《全国档案事业发展“十五”计划》中, 将“坚持为维护最广大人民的根本利益服务的方向”写入指导思想, “为广大人民群众”服务与“为党和国家各项工作服务”同等重要。为了适应广大人民群众的档案利用需求的不断拓展, 档案界开展了许多服务创新, 如已公开现行文件利用、兴办校外学生课堂或教育基地、民营企业档案工作、社区档案及家庭档案的服务指导、农村档案建设等。国家档案局也以发布政策文件的方式及时予以鼓励支持和规范管理。如时任国家档案局局长的毛福民“在全国已公开现行文件利用工作现场会上的讲话”和“在全国民营企业档案工作座谈会上的讲话”。2006年12月14日, 国家档案局局长杨冬权在档案局 (馆) 长会议上所作的重要讲话中指出, “国家档案局在广东召开的全国档案馆拓展社会服务功能座谈会、中国档案报社和上海市档案局联合举办的档案工作服务未成年人教育研讨会, 充分展示了各级国家档案馆面向社会、为最广大人民群众服务的成功做法和经验, 起到了很好的引导示范作用。千方百计为人民群众提供优质服务, 想方设法满足人民群众对档案工作的需求, 已经成为档案馆工作的基本取向之一。”

“十一五”期间, “各级档案部门坚持以人为本, 紧贴百姓需求, 出台各种措施, 促进档案服务民生”。在政策制定方面, “印发《关于加强民生档案工作的意见》, 与人力资源社会保障部合发《社会保险业务档案管理规定 (试行) 》, 与国务院南水北调办合发《南水北调工程征地移民档案管理办法》, 与国务院三峡办合发《关于进一步做好长江三峡工程建设移民档案工作的通知》。各地区也相继加强民生档案工作, 大力建立和开发民生档案为民生服务。”[7]

档案法制建设在三个五年规划中都被纳入主要任务, “十一五”规划中明确提出了需要修订8项法规, 补充制订12项规章。其中, 直接针对档案利用服务领域的法规就达5项。在《档案法》颁布20周年之际, 《档案法》修改这一重大工程于2007年正式启动。“十二五”规划中进一步提出要“加强档案法律制度建设, 完善以《档案法》为核心、符合我国国情并适应档案事业发展需要的科学、缜密、配套的档案法规体系”;要“加快《中华人民共和国档案法》修改草案的工作进度”[8]。2011年6月, 国家档案局发布了《国家档案法规体系方案》。完善法制建设成为了档案工作自身和谐发展和实现服务功能的基本前提。国家对档案法制的重视, 加快了档案利用服务政策的“法律化”速度, 提高了政策的效力等级, 扩大了政策的普适范围。

档案信息化建设早在20世纪90年代中后期已经启动, 进入21世纪, 传统档案利用服务向数字档案信息服务发展, 并进一步与国家信息化和电子政务建设联动, 提升到“档案信息资源开发利用”的新高度。2005年12月, 国家档案局出台了《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》。2006年9月, 国家档案局、国务院信息化工作办公室经过充分酝酿和协商, 联合启动了档案信息资源开发利用试点工作。试点确定了传统载体档案数字化、政务信息资源管理、已公开现行文件利用、企业档案信息资源开发利用、公共文献基础信息库建设、档案信息资源社会化服务等六个方面的主题。“十一五”期间, 档案信息化建设步伐加快, 信息化建设与电子文件管理、数字档案馆建设成果显著, 各类档案管理系统的研发工作逐渐展开。档案利用服务依托信息化平台进入新时代, “十二五”期间, 将“实施公共档案信息资源共享服务工程项目, 打造‘一站式’档案信息资源共享和服务平台, 为社会提供全方位的档案信息服务”[8]。自1984年邓小平提出“开发信息资源, 服务四化建设”掀起了“档案信息资源开发”的高潮之后, 档案利用服务的高级形式———档案信息资源开发又再次成为21世纪档案政策的新亮点, 并体现出更为鲜明的技术推动和资源整合特色。档案利用服务政策与信息化政策相融合, 政策之间的联动作用渐受关注。

六、整体述评:档案利用服务政策对“社会服务”的倡导

从20世纪50年代的两个“利用方针”, 到80年代两次“开放”的深化和“开发”的发展, 直至21世纪“社会 (化) 服务”和“开发信息资源”并重, 我国档案利用服务政策所倡导的“社会利用观”逐渐强化, “社会服务”的意识越来越明确, “面向社会”成为服务宗旨和方向。但政策对“社会服务”的倡导并不是一开始就确立的, 而是经历了从“为政治斗争服务向为科学研究服务”的发展, 经历了“面向机关和团体”到“面向普通公民”的转变。

新中国的档案工作是建立在国内外政治局势较为敏感和紧张的环境下的。筹建国家档案馆、集中管理旧政权和革命历史档案, 主要是为了政治斗争和对敌斗争的需要, 因此一开始就十分重视向国家机关和单位提供档案利用服务。而且新中国档案事业的建设是从建立机关档案工作开始的, 为机关工作服务自然成为当时的主要服务方向。“为科学研究服务”在特有的历史条件下也仅仅局限于以国家科研团体为主, 以党史研究、历史研究为主的“政治性科研”, 而非纯“个人性”的学习研究。但实践证明, “以利用为纲”的档案工作方针主导了我国档案工作服务体制的发展, 发挥了正面导向作用, 并成为当前强化档案馆公共服务能力建设的深远思想渊源。

20世纪八九十年代, 历史研究的需要推动了档案利用服务向学术研究领域延伸, 档案利用服务的“政治性”被两个“开放”方针所强调的“社会性”所取代。“在服务方向上, 由以往主要为党政机关服务、为政治斗争服务, 转变为面向社会, 为党和国家各项工作服务, 为对外文化学术交流服务, 以适应‘四化’建设和各项改革的需要。”[3]“开放历史档案”和“档案馆开放档案”从资源和机构两个方面体现了档案服务的“社会性”, 推动了我国档案利用服务实践具有重大历史意义和现实意义的两次飞跃。“开发信息资源”从“信息价值”和“利用效益”上丰富了这种“社会性”, 政策向“为经济建设”和“为学术交流”服务倾斜。

21世纪以来, 随着改革开放的日益深入, 综合国力的不断加强, 公民信息权利意识的逐渐觉醒, 以及利益多元化社会态势的确立, 档案利用服务工作所处的外部环境发生了新的变化, 服务对象、客体资源、利益关系都在这种变化中不断拓展, 并进一步走向社会化。早已确立的面向“社会服务”在这种多元化和社会化发展中融入了“科学发展观”与“和谐社会”的理念, 提到了“以民为本”的“公共服务”新高度。国家档案局局长杨冬权在“浙江省档案工作服务民生座谈会”上指出, “要建立服务民生、服务人民群众的档案利用体系。要改变过去重单位、轻个人, 重业务、轻民生的档案利用观念, 树立‘服务民生与服务业务并重, 服务领导与服务群众并重’的利用观念, 把所有涉及民生、涉及人民群众直接现实利益的档案优先提供给广大人民群众利用, 使档案的利用体系能够便捷高效地为民生服务、为广大人民群众服务。”这样一种“以民为本”的利用体系实际上已经拓展了传统意义上的“档案利用服务”, 蕴含了以全体公民的“公共利益”为本位, 具有鲜明“公共性”的“档案公共服务”。

摘要：本文梳理与回顾了国家档案局设立以来所发布的档案利用服务政策, 纵向分析勾勒出现有档案利用服务政策的历史轨迹和特征, 并对其发展态势作以整体述评。

关键词：档案政策,利用服务

参考文献

[1]国家档案局中央档案馆办公室.档案工作文件汇集 (第一集) [M].档案出版社, 1986.

[2]国家档案局中央档案馆办公室.档案工作文件汇集 (第二集) [M].档案出版社, 1985.

[3]国家档案局中央档案馆办公室.档案工作文件汇集 (第三集) [M].档案出版社, 1988.

[4]国家档案局中央档案馆办公室.档案工作文件汇集 (第五集) [M].档案出版社, 1997.

[5]国家档案局中央档案馆办公室.档案工作文件汇集 (第七集) [M].档案出版社, 1999.

[6]李扬新.我国现有档案利用服务政策的体系化梳理[J].兰台世界.2009 (8) .

[7]杨冬权.在全国档案局长馆长会议上的讲话 (2010-12-14) [N/OL].[2010-07-02].