体制创新：城市基层社区建设的核心工程

体制创新：城市基层社区建设的核心工程（共6篇）

体制创新：城市基层社区建设的核心工程 篇1

邢军 江宁

建立新型的社区管理体制，是开展社区建设的关键与基础。合肥市西市区作为全国26个社区建设实验区之一，根据国家民政部的实施方案，从1999年10月开始，调整社区规模，改革社区管理体制，建立社区新型组织，并在逐步向社区放权的同时，将直接与居民相关的职能向社居委转移，初步建立起条块结合、以块为主的社区管理新体制。

一、社区管理体制改革的主要做法

（一）调整社区规模，重新划分社区。我们在借鉴国内外先进经验和沈阳模式的基础上，将社区定位在“小于街道办事处，大于居委会”的范围，这样既体现社区的自然属性，又有利于社区资源的利用和功能的发挥。

（二）建立新型社区组织体系，构建社区管理网络。随着社会主义市场经济的建立，社会转型过程中所引发的各种经济社会问题，大量地落到街道和社居委，社会的管理方式从单位制为主、街道补充为辅开始向条块结合、以块为主转变。为此，我们根据发展的需要，在社区组织体系建设方面进行了有效的探索。在社区，我们建立了一个大会、三个组织的新型社区组织体系。一个大会是社区成员代表大会，它是社区的权力机构，选举产生社区居委会、社区议事委员会，讨论决定社区重大事宜和社区管理机构重要组成、人事变动，反映社区居民的意见和要求。三个组织是指社区党的组织、社区居民委员会和社区议事委员会。社区党组织是社区的政治领导核心，在街道党工委的领导下，对其它社区组织和社区总体工作实施政治领导，保证党和政府的各项任务在社区得到顺利落实。社区议事委员会是社区的议事层，在社区成员代表会议闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，对社居委及社区其它机构的工作进行监督和评议，提出意见和建议。社区居民委员会是社区的执行层，对社区进行全面管理，做好社区服务、社区卫生、社区环境、社区治安、社区教育、社区文化等各项工作，实现社区成员代表大会、社区议事委员会确定的各项目标。社居委干部实行专职制，其它组织成员实行兼职制，社居委主任享受副科级待遇。同时，各社区还建立了由楼长、院长、单元组长、居民代表、社区志愿者等组织的组织工作网络。

（三）理顺各种关系，强化社区功能。目前街道职能定位仍然是1954年政务院和内务部的规定，是区政府的派出机构。但是，它实际上承担的却是一级政府的任务。为此，我区在改革过程中，推行“二级政府、三级管理、四级落实”的行政管理模式，将街道按照准政府的原则下放权力，加强街道的行政管理职能，并结合区级机构改革，进一步理顺区街管理体制，实行工作重心下移，财力下沉，解决街道管理体制中的条块分割及责、权、利不一致的问题。同时，区有关职能部门将其延伸机构直接派驻到街道和社区。为保证社区有时间、有精力、有 能力开展社区事业，区加大社区办公经费投入，帮助解决办公用房，并尝试将牵扯精力最大的市容工作 推向市场，使各社居委真正做到有人办事、有地方办事、有权办事、有钱办事、有精力办事，让社居委由政府的“腿”逐步成为居民的“头”。

二、社区管理体制面临的主要矛盾和问题

社区管理体制改革，提高了社区自治水平和居民生活质量及社区文明程度，开创了社区建设新局面。但是，随着改革的进一步深入，社 区管理体制中的一些深层次的矛盾和问题日益凸显，并直接影响社区下一步的健康发展。为此，需要进一步明确社区发展目标，理顺各种关系，找出存在问题，探索城市社区管理体制新型模式。

（一）基层社区的功能定位不准。按照居委会组织法规定，居委会（社居委）是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织，但在实际操作过程中，仍然存在较浓的行政色彩，社居委实际上是政府的准下属机构，它在职能上和街道是对应设置，在经济上和管理上依附于街道，种种因素使社区难以有效地依法履行其民主自治功能。我们在调查中发现，许多街道、社居委反映的问题都是整日疲于应付上级政府下派的各项工作，但却没人没钱没权，他们要求较多的是加强基层社区的行政权威性，减少社区的经济负担，增强社区参与管理社区公共事务和公益事业的功能。

（二）社区内条块分离，职责不清。随着社区的发展，政府职能部门的延伸机构不断进驻社区，但缺乏一个权威性的社区事务管理机构，对社区事务实施全面监督、指导，导致社区去牵头开展与居民密切相关的卫生、服务、治安等工作，而职能部门仅是参与、协助，本来是社区去督促、检查职能部门的工作，却变成了职能部门来检查、监督社区。

（三）社区建设的配套法规缺乏。近几年来，国家、省、市有关部门下发了关于加快社区建设的文件，但在执行过程中缺乏必要的配套措施和监督约束机制，使社区很难依法开展工作。居民对社区依赖性不强，居民的思想和行为与社区发展目标未能有效整合。社区体制改革由于缺乏必要的政策法规支持，难以向深层次发展。

三、加强社区管理体制改革的对策、思路

社区管理体制改革是推进社区建设的核心工程，也是做好社区工作的基础，必须找准改革的突破口。

（一）准确界定社区建设的内涵。社区管理体制改革首先应涉及社区建设的定位。我们认为，社区建设是社区工作的总称，它是指促进社区经济、政治、文化、环境等健康发展的综合性工作，社区建设具有综合性、社会性、区域性和计划性等四个明显特征；社区建设包含的内容很多，其中具有普遍性和共同性的基本内容有：社区服务建设（核心是社区党的建设和社区自治组织建设）、社区服务（包括面向社区残疾人、老年人、优抚对象和社会困难群体的社会福利服务以及面向全体社区成员的便民利民服务和面向属地单位的社会化服务）、社区卫生（包括社区公共卫生、绿化、环境改善等社区环保和集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育为一体的社区医疗）、社区治安（包括社区保卫、民事调解、帮教失足者、防火防盗、普法宣传、流动人口管理、扫黄打非等）、社区文化（包括社区居民的文化、娱乐、体育、教育、科普、培训）等多项与社区居民相关的内容。

（二）合理选择社区建设的模式。根据中国的现行政治体制和社区发展的实际，我们应选择一种在现行政治体制框架之内的非结构性改革模式。即在调整社居委规模的基础上，实行工作重心下移，完成权力下放，强化社区功能，以社区党的组织和社区自治组织建设为重点，完善“两级政府、三级管理、四级落实”的基层社区管理体制。在社居委这一层次建立社区党组织、社区决策层、社区执行层、社区议事层等组织，形成议行分离、相互制约的工作机制。

（三）注重完善社区管理体制改革的保障机制。充分发挥基层社区自治组织的职能作用，是实现社区管理体制改革目标的管理保障。社区体制改革的目标之一是社区自治，但自治并不是不要政府，只是明确社区与政府之间的关系，这意味着，一方面社区要靠政府来扶持，靠政府提供活动经费。另一方面，社区活动项目、行为也要靠政府来规范，而不能为所欲为。要在完善“两级政府”的同时，积极探索社居委、社区服务中心（站）、物业管理公司“三合一”的社区管理体制，使行政（社居委）、事业（社区服务中心）、企业（物业管理公司）在城区最基层有机地统一起来，避免社居委与物业公司争“地盘”，以便于解决社居委的经费问题，在管理中搞服务，在服务中得效益，用效益促建设，实现社会效益和经济效益的统一。

各级政府要加大对社区的资金投入，这是基层社区体制改革的物质保障。要通过“财政支持、费随事转、社区自筹、社会赞助”等方式，来解决社区居委会和社区各项工作的经费需求。目前，许多社区资金来源基本上是政府拨款为主、再加上少量的社会赞助。社区干部不得不在创收中花大量的时间和精力。为此，应出台一项法规，明确社区经费的投资主体是政府，国家、省、市、区都要把经费配套落实到社区，并要保证社区工作人员的工资不低于所在城市职工的平均工资水平。

（四）积极培植社区建设的参与机制。社区参与是社区建设的内在动力，社区参与的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区发展的整体变迁和目标管理。社区参与涵盖四个方面的内容，即社区参与的主体是社区居民、社区参与的客体是社区各种事务、社区参与的心理动机是公共参与精神，社区参与的目标取向是社区发展和人的全面发展。根据社区参与客体的内容不同，社区参与又分为社区政治参与、社区经济参与、社区文化参与、社区社会参与等方面。

社区的发展要求社区内必须条块结合，相互配合，互相支持。但是现行的社区管理仍是条条、块块各自为政，自行其是，造成一方面社区本身资源和设施的严重不足，要什么没什么；另一方面社区蕴藏着很大的资源潜力。据调查，我国大中城市约有一半的企业建有学校幼儿园、医院，大多只面对本企业职工和家属，仅这三项开支每年达到数十亿元，而运营效益却很差。在社区参与的人员中，多是老年人和青少年学生，而作为社区建设主力军的青壮年却很少，多数居民参与社区多是从众参与，被动参与，参与的内在动力多是基于情感和伦理道义上的需求，远非是公共参与精神、社区文化的驱动。要根据“共享、共驻、共建”的原则，抓好社区多数服务设施的统一开发，构建完善的、统一的社区服务体系。

改革基层社区管理体制是我国经济体制改革深化的必然要求，也是社区建设的核心所在。为此，我们必须加快管理体制和运行机制创新，理顺各种关系，强化社区功能，以社区党的组织和社区自治组织为重点，以发展社区服务为龙头，以提高社区居民生活质量和加强社区精神文明建设为宗旨，逐步建立起强有力的社区工作运行体系、社区财力支持体系和社区服务体系。扩大基层民主，巩固基层政权，维护社会稳定，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会的协调发展。

体制创新：城市基层社区建设的核心工程 篇2

兵团实施城镇化战略不仅是适应经济社会协调发展的需要, 更是兵团作为履行屯垦戍边特殊组织形式的政治需要。兵团建设城市的政治意义是通过城市的建立和发展实现戍边功能的稳定化。

1. 兵团城市及城市社区的概况

目前, 兵团共有7个新疆维吾尔自治区直辖县级市。分别为石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市、铁门关市和双河市。除石河子市外, 其他的6个城市都是2004年后建立的新城市。这些城市都设立了街道社区, 健全了市、街道、社区的城市管理模式。

2. 维护新疆政治稳定的需要

兵团承担着党和国家赋予的屯垦戍边使命。随着兵团城市和社区的迅速发展, 社区将为居民提供更为完善的社会服务和社会管理, 吸纳更多人口聚集, 辐射带动周边民族地区, 共同维持社会的繁荣稳定。

3. 促进兵团经济社会协调发展

自1954年兵团成立以来, 兵团的布局主要是为了适应战略与稳定的需要, 团场成散点式分布在地理位置重要但发展条件较差的沙漠边缘和边境地带, 自然条件和生活环境及其艰苦。2010年中央新疆工作座谈会提出加快兵团城镇化进程, 是党中央在新的历史条件下更好地发展壮大兵团、更好地发挥兵团作用所作出的重大战略安排。在兵团, 一座城镇就是一个现代文明的聚集地, 一个维稳戍边的堡垒。城市成为兵团经济发展的重要推动主体, 城市社区建设能够让广大居民享受到现代文明的成果。

二、兵团社区治理在实践中存在的困难和问题

1. 兵团城市社区成为承载社会治理的重要载体

人口的复杂性给社区治理工作带来了压力。改革开放以来, 兵团人口有所增加。兵团城市总人口从2004年的79.16万增至2012年的80.43万人。人口的增加无疑给城市社区的治理带来了极大的压力。同时, 随着我国户籍制度改革的推进, 交通通讯条件的明显改善, 兵团的流动人口变迁日益频繁, 由此产生会引发很多影响安全稳定的问题。

居民的社会归属发生变化给社区治理工作提出了新要求。随着兵团改革的进一步发展, 大批离退休职工和自谋职业人员涌入社区成为城市居民, 其活动与生活都直接与社区发生联系, 几乎完全脱离了原工作单位, 他们的社会归属由此发生变化。如何动员组织居民参与社区治理, 如何满足居民日益增长公共服务需求, 如何引导居民自治已成为兵团城市社区治理的一项重要任务。

居民思想观念的变化给社区治理工作带来挑战。随着社会结构的深刻调整, 利益主体日益多元化, 人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强。特别是随着经济发展和社会进步, 广大居民的民主法制意识不断增强, 政治参与的积极性明显提高, 维护自身权益的要求日益强烈。各种思想文化相互激荡, 影响人们思想和行为的因素增多、渠道扩大、程度加深。兵团城市社区已经不适合再用传统计划经济时代的那种行政命令式社会管理方法了。

2. 社区在兵团城市治理中的作用还未充分发挥

按照法律规定, 社区居民委员会是一个居民自治组织。现在社区居委会的大量精力却是放在处理上级行政部门交给的各项任务, 在组织居民开展活动、培育和发展社区社会组织等方面不够, 居委会成为政府的腿脚, 自治的功能大大弱化。

社区承担的工作任务与工作条件不相适应。目前兵团城市社区承接了退休人员管理、社会保障、计划生育管理、社会治安管理、环境管理、外来人员管理等多项事务。但是社区的工作条件却相对滞后, 由于兵团城市大都属于新兴城市, 基础设施比较薄弱, 有些社区办公环境和条件较差, 没有足够的空间为居民提供学习和活动场所。

社区干部队伍素质与工作的要求不相适应。兵团城市社区起点低、起步晚。很多社区工作人员年龄偏大、文化程度较低、专业知识缺乏, 在工作中能力素质不适应的情况较明显。

三、兵团城市社区治理体制创新的思路和建议

1. 探索完善符合兵团城市实际的社区管理体制

由于石河子设市较早, 在探索和实践中形成了独特的管理模式, 即“双重领导”、“师市合一”———石河子市实行自治区和兵团双重领导, 第八师与石河子市实行一个党委的领导体制, 师市党政部门合署办公 (一个机构、两块牌子) 。由此形成兵团城市社区“两级领导、三级管理、四级网络”的管理模式, 即在师、市两级领导的基础上形成市、民政局、街道办事处三级管理体制, 构建市、民政局、街道、社区四级网络。

2. 构建“四位一体”的社区治理结构

兵团城市社区要在社区党组织的领导下, 加强社区自治与组织建设, 形成社区党组织、社区居民委员会、社区工作站、社区社会组织“四位一体”的社会治理机构, 提升管理与服务水平。一是必须坚持党的领导。街道、社区党组织是党在城市工作的基础和前沿, 是建设和谐社区的领导核心, 要高度重视社区党组织建设。大胆创新党组织的设置形式, 配齐配强党组织负责人, 充分发挥党组织及党员在社区建设中的先锋模范作用和服务群众、凝聚人心的作用, 保证社区建设的顺利进行。二是发挥社区居民委员会引导社区居民自治的作用。社区居民自治是我国基层群众自治制度的重要组成部分, 社区居民委员会是引导居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。要通过大力培育居民的参与意识, 不断拓宽居民参与的渠道, 规范居民参与的行为, 丰富居民参与的形式和内容。使居民真正懂得建设美好社区、创造幸福生活, 要靠居民自己。三是政府负责是前提。加强服务型政府建设, 更加注重发挥政府在社区治理中的职能作用。一是不能越位, 凡是社会能够自主解决的, 市场能够调节的, 社会组织能够解决的事项, 除法律法规另有规定外, 政府不再过多作行政干预。政府不能缺位。该由政府管的, 一定要管好、管到位, 不能推给市场、社会, 政府要切实担负起应尽的责任。社区工作站是政府服务职能在社区的延伸, 承担政府下移到社区的有关管理服务职能, 要做好面向社区居民的行政性服务、福利性服务和社会化服务。四是社区社会组织是社区治理的重要主体和依托。充分发挥各类社会组织的作用, 尤其是大力培育服务性、公益性和互助性社区社会组织。充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。建立以社区为基本单元的新型组织动员体制。政府通过购买服务的方式, 扶持社会组织的发展, 社会组织运用市场化机制开展为社区居民的服务。

3. 拓展社区服务是创新社区管理体制的内容

社区服务是利用社区资源, 充分发挥社区成员的潜力, 将社区居民的生活服务需求转变为社区居民自我服务、自我管理、自我发展的有效形式。目前, 兵团大部分的城市社区已经初步建成了三级服务体系:一是由街道和社区成立的基层社区服务体系。社区成立了社区工作站, 街道办成立了社区服务中心, 初步形成了街道、社区提供的基层社区服务网络。要充分利用这一服务平台为居民提供便民利民的服务, 增加社区服务居民的功能。二是在社区党组织的领导下, 社区居委会发挥的自治服务体系。要完善社区居民的自治功能, 健全社区群众自治组织和相关的制度。引导、协调、鼓励各类企业支持社区公益性、服务性项目。开展面向所有对象、覆盖不同层次、满足各类需求的无偿、微偿和有偿社区服务。发展社区居民文化、健身、养老等自我服务组织。这是健全和完善社区管理体制的关节点, 也是增强社区认同感和凝聚力的立足点。三是发动居民力量, 组织和提供志愿服务。充分挖掘和调动社区居民参与社区建设和发展的积极性和参与性, 组织和成立多支志愿者服务队。为社区提供面向广大居民的各项便民、利民服务, 面向老人、残疾人等弱势群体的服务, 并将这种志愿服务制度化、常态化。

兵团是中央治国安邦战略的一颗重要棋子。兵团城市是促进兵团发展, 增强兵团的凝聚力, 实现兵团屯垦戍边的历史使命的载体。社区是兵团屯垦戍边事业的社会基础, 探索社区治理体制的创新, 推进社区治理, 增强社区自治和服务功能, 既是兵团发展的自身需要, 也是确保新疆社会稳定的重要保障。

摘要：社区是社会的基本单元, 社区治理是社会治理的重要基础。随着兵团城镇化进程的推进, 兵团传统的社会管理格局被打破, 社区成为社会治理的新主体。加强兵团城市社区建设, 创新社区治理体制, 维护社会和谐稳定是兵团存在的政治依据, 对确保新疆社会稳定和长治久安具有非常重要的意义。

关键词：兵团,城市,社区治理

参考文献

[1]李立国.在推进社区治理中维护基层社会和谐稳定[J].求是, 2014 (1) .

[2]马西恒.社区治理创新[M].上海:学林出版社, 2011.

体制创新：城市基层社区建设的核心工程 篇3

社区治理是国家治理体系的重要组成部分，要在充分认识当前社区治理存在问题的基础上，从推进政府职能转变、引导居民广泛参与、改进社区治理方式、完善社会管理法律法规等方面，深入推进城市社区治理体制创新。本文以城市社区治理体制创新为研究视角，通过分析社区治理中的社区管理体制、社会组织、社区服务等相关问题，进而探索推动社区治理体制改革与创新的发展途径，并提出相关的对策和建议。

[关键词]

社区治理；体制创新；社区自治

[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）01-0050-03

社会转型过程中出现的种种迹象表明，社会领域已经开始与政治领域和经济领域相对分离开来，并逐渐发展成为一个相对独立自治的空间。党的十八届三中全会首次提出，全面深化改革要推进国家治理体系和治理能力现代化。从“管理”到“治理”，体现的是理念的创新和深刻变化，相比“管制”、“管控”，“治理”更强调平等、互动、协商和博弈，超越了原有科层体制下的对抗格局，更具有现代化的意味。

一、从管理到治理：城市社区治理体制创新的理论解构

（一）管理与治理。管理与治理两者之间区别主要有以下三个方面：一是主体有所不同。管理的主体是政府，而治理的主体范围更加扩大，不仅有政府，还包括社会组织、私人部门和公民个人。治理主体的多元性表明，在未来的社会治理过程中，任何一个单一主体都不能垄断全部规范和管理的实践过程。二是授权方式有所不同。政府的管理权来自于作为权力机关的人民代表大会的授权，从根本上讲，是来自于人民授权，但这种授权方式是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是权力运作模式有所不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，更多的表现为从自身主观意愿出发进行管控，习惯于对社会进行命令和控制。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，更多的强调发挥多主体的作用，更多的鼓励参与者自主表达、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策。

（二）治理与善治。治理与善治理论是20世纪90年代以来世界范围内颇为流行的一种治国理论。治理强调国家和公民社会之间的良好合作，治理离不开国家，更离不开公民社会，没有公民的积极参与和合作，就不可能实现治理，所以说治理建立在公民社会基础之上。善治则是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。

（三）社区自治与多元共治。社区自治是社区治理的内在要求，社区成员通过居民委员会这个自治组织，积极参与解决社区发展问题，弥补政府和市场在满足社会需要方面的不足。随着经济社会的快速发展，社区中其他新兴自治性组织如业主委员会等出现，这给社区的多元共治创造了条件。多元共治是指多元主体共同治理社会公共事务，也是多个主体间针对社会公共问题而开展的分工合作协商的过程。党的十八届三中全会明确提出，改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主要作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。这实际上就是强调，社区自治是多元主体参与下的社区自治，并且在诸多治理主体中，党委和政府发挥着绝对领导作用。

二、实践与探索：当前城市社区治理的现状及存在的问题

（一）城市社区治理体制还不够健全。当前，城市社区治理体制主要是“区政府、街道办事处、居委会”三级组织架构。作为城市区级政府的派出机关，街道办事处本身并不具有一般政府机关所具有的功能，随着城市管理重心的下移，上级政府部门将大量的行政工作下派至街道办事处，任务加重，管理权责不清，既没有相应的法定地位和权力，且在财政和人员编制上受制于上级政府，无独立的行政执法权。另一方面，社区管理行政色彩浓厚，自治功能弱化。受制于管理体制的限制，社区自治机构居委会进而承担起街道转移的大量行政事务，成为上级党委、政府部门工作的行政末梢。街道办事处与居委会之间构成行政隶属关系，居委会行政功能强化，自治功能弱化。随着城市化进程和社区建设的进一步深化，这种管理体制上的困境日益凸显，且与政府职能转变、国家-社会关系重构的目标不相符合，内生性的压力进而迫使打破传统的管理体制，建立新的城市社区治理体制。

（二）政府在社区治理中的角色定位不够明晰。从治理主体来看，传统的社区治理模式的主要特征是政府本位、权力本位，也就是说政府是社区治理的唯一主体。从治理的手段和方式上看，政府进行社区治理的权力机制和运作机制是以政府自身为中心的，整个政府的治理结构都是建立在集权的基础上，以政府权力垄断的形式出现。从治理的方向和视角上看，政府采用自上而下垂直型的治理模式，这种传统的政府治理模式方向是单一的、视角是一维的。应该说，传统视角的政府治理模式充分说明，政府在社区治理中的角色定位不够清晰，历史的看，这种政府治理模式从总体说是适应当时的政治需要和行政生态环境的，具有不可替代的历史地位。但在全球化进程日益加速、信息网络化扑面而来的新时期，这种政府治理模式正面临着诸多不适应，其权力高度集中，规章制度严格，缺少活力，其在治理过程中并不能将资源达到最优，相反还由于经常的越位、错位、缺位而陷入功能紊乱、效率低下的困境。

（三）社区居民政治参与程度不高。政治参与是社区治理中最核心的内容。虽然居民参与治理内容多样，但在实践中，绝大多数居民真正参与社区事务的治理还十分有限。目前，社区居民一般还是通过居民委员会来参与社区治理，居民真正参与涉及居民利益的决策过程。主要存在以下问题：一是居民参与的意识和主动性差。二是居民参与的理性化程度低，处于一时的热情或因不满而寻求发泄者不在少数。三是居民参与的能力明显不足。造成居民参与治理水平较低主要表现在两个方面：一是居民参与社区治理的相关制度不够完善，更多依靠行政性的政策，而现有的法律法规尚未系统化、细致化、操作化。二是居民在参与过程中遵循制度行动的程度较低，通过制度外的方式、非理性的举动，以实现自己诉求的现象时常出现。

（四）社区服务内容不能有效满足居民的需求。目前，社区服务主体主要是有政府背景的机构，比如社区文化活动中心、社区事务服务中心等，引进市场参与社区治理的机制尚不健全，造成了社区服务主体的单一化、专业化程度低的局面，无法满足社区居民日益增强的多元化需求。造成这种情况的原因有三方面：一是缺乏社区服务的专业化组织和专业化队伍，社区服务从业人员的知识结构和整体素质无法满足多层次的社区服务需求；二是社区服务项目的专业化程度不高，专业化服务、专业化人力资源极其短缺；三是资金问题是制约社区服务业发展的瓶颈，资金短缺使社区服务失去持续发展的内在动力。

（五）社会管理法律机制不够完善。法治是社会管理创新的前提和保障。在当前的社会转型时期，我国社会管理相对比较活跃，而社会管理法律机制则较为滞后，没有赋予社会管理真正意义上的法律机制，甚至还没有用法治的视野和法治的逻辑来调控社会管理。一是社会管理的概念和内涵在我国宪法和其他基本法律典则体系中没有形成完整的概念，社会管理的概念主要反映在有关党的文件和领导人讲话之中以及有关的规范性文件之中，这种法律渊源上的缺失使其还不是严格意义上的法律概念。二是我国学界关于社会管理法律机制、社会管理法治等概念处在争议之中。笔者注意到，在我国学界，社会管理研究分布在多个学科中，而在法学中对它的研究则完全不占优势。社会管理法律机制不健全直接导致政府在社区治理领域的越位、错位、缺位就得不到有效解决，基层社会管理能力不强的状况就得不到彻底扭转，政府的执行力和公信力也就无法有效提升。

三、对策与思考：城市社区治理体制改革与创新的路径

（一）推动政府职能转变，厘清政府、市场和社会在社区治理中的相互关系。按照公共管理学的理论，政府、市场和社会三大领域都存在失灵的可能。而根据公共选择理论的分析，政府并不是真正的公正，政府人员也是经济人，他们行事时也是遵循利益最大化的原则。当政府或集体行动所采取的手段不能改善经济效率时，政府失灵便产生了。市场机制由于先天性的缺陷，在提供公共产品方面也存在着不足。社会领域活动的主体，看似可以克服政府失灵和市场失灵，但由于独立性、资金来源、内部管理等方面的先天不足，其主体也难以避免失灵的问题。所以，从整个社会管理的角度来看，要建设一个良善有序的社会，三个主体都要参与到社区治理的过程中来，取长补短，合作共治。

政府应积极转变政府职能，不再以简单的刚性行政手段来处理各种复杂多样的社区公共事务，而是通过和相关各方面组织和居民沟通、协商、合作来实现预期目标。要切实做到服务重心下移，使社区权力资源由单纯的政府控制向市场、社团组织和社会公众的分化，治理组织由垂直的科层结构向横向交错的网络结构转变。同时，积极培育发展社区中介组织，推动社区中介组织由“依赖型”逐步向“自立型”转变，有效进行社区的管理和服务活动。

（二）引导居民广泛参与，将培育现代公民意识贯穿社区治理全过程。居民参与是实现和谐社区治理的有效途径，社区居民有序参与社区治理，既是城市内涵多元化发展的必然要求，也是城市治理架构中不可或缺的部分。要培育广大社区居民的自我参与意识，畅通居民参与渠道。参与内容不要仅限于文化和经济内容，要强化政治参与，尤其是参与社区发展规划、选举等重大社区公共事务。例如，可以通过社区居委会直接选举、召开社区居民代表会议、社区事务公开民主评议、社区志愿服务等形式，积极调动居民的参与意识。同时，要形成有效的社区参与机制，应变被动型为主动型参与。

居民参与社区活动的动力主要来自利益驱动和认同驱动。从理性视角看，个体参与公共事务是基于利益，当居民感到参与社区工作与自身的利益息息相关，并能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与社区事务的动机与期望。因此要强化社区成员与社区之间的利益关系，使社区成员在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。

（三）创新以信息化、网格化为载体的社区治理手段，切实改进社区治理方式。在互联网高度发达的信息时代，网络社区在舆论形成和舆论引导方面具有不容忽视的作用。要打造一批优秀强势网络社区，使其成为网络环境中的建设力量。政府职能部门成立舆情研判机构，对网络信息进行分析、甄别和判断，提出对策，及时回应。建立社区民意诉求征集机制，发挥网络社区民主参与、建言献策及监督作用，促进决策的科学化和民主化。特别是政府在出台有关经济发展战略、城市规划、项目建设以及关系社区居民切身利益的重大决策之前，通过网络征求意见，构建政府管理的“意见超市”。建立起舆情信息发现、研判、报告、引导、处置等常态化工作机制，确保出现问题及时化解。

同时，充分发挥社区网格化管理在社区治理中的作用，将街道划分成若干社区，理顺各方关系、整合行政职能、优化资源配置，形成资源统筹、职责明确、灵活反应、综合协调的网格化社区治理新模式，从而推动社区实体化。社区网格化建设是一个综合工程，要切实发挥基层党组织的政治领导作用，依托区域化党建工作格局，加强居民委员会、业主委员会、物业公司等部门沟通协作，处理好内部多元关系以及与地方政府、国家政府以及驻地企业之间的关系，真正把社区建成纵横交织的网络系统。

（四）完善社会管理法律法规，为社区治理提供制度支撑和法律保障。通过法律的形式重新对社区管理体制创新进行制度规范，明确各个行为主体的职责范围、运作界限，重新厘清政府参与与社区自治之间的法律边界，实现社会管理创新从政策供给到法律供给的转变，为实现社区治理创新实践的法制化提供条件。

进一步完善居民参与制度设计和社会组织参与社区治理的制度供给体系。一是科学合理地构建社区居民参与社区管理的制度，包括社区民意表达、民意反映制度，社区民主评议制度，社区听证制度和社区信访等制度，以充分保证社区居民参与渠道的畅通。二是从法律上重新对社会组织参与社区治理进行界定，制定社会组织基本法，完善社会组织法律制度，进一步明确社会组织的法律地位和性质，为社会组织参与社区治理提供法律保障。三是适度改革现有的社会组织准入制度，放宽门槛限制，完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系，加强对社会组织的监督管理，还必须完善社区组织内部治理制度规范，推动社会组织的自我发展。当然，还要处理好现有制度建设与现有制度体系、未来制度发展之间的关系，提高制度建设的灵活性和应变性，建立起社会组织法律制度，进一步明确社会组织的法律地位和性质，为社会组织参与社区治理提供法律保障。

作者系中共上海市杨浦区委党校讲师

浅谈城市社区管理体制创新 篇4

论文题目 浅谈城市社区管理体制创新

学生姓名 学号 班 组 指导教师 学区、辅导站

写 作 目 的

构建社会主义和谐社会是我党十六大从全面建设小康社会的宏伟目标出发提出的一项重大战略任务。构建和谐社会，社区建设与管理是关键。随着经济体制的转轨和社区结构的复杂化，现行城市社区管理体制越来越不适应新形势下社区自治的要求，建设和谐社区。必须创新社区管理体制，切实转变政府职能和管理方式，规范政府与社区责权利关系，完善社区组织体系和治理结构。

20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，七里河区社区建设取得了长足进步，社区规模趋向合理，社区党组织建设逐步加强，社区民主自治水平逐步提高，社区服务品牌不断创造，社区服务网络逐步完善。但也存在一些问题，如社区党组织领导核心作用发挥不够明显、社区居委会行政化倾向严重、社区基础设施建设和社区服务发展不平衡等。如何能够在现有体制下创新社区管理模式，使社区在和谐社会建设中发挥更大的作用。笔者通过与社区建设专家交流，深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据和标准，并按照依据和标准提出了五

个方面的建议和想法，即建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系；转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用；完善社区自治机制，加快社区民主建设进程；健全社区服务体系，强化社区服务功能；加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持。

写 作 提 纲

一、全区社区管理体制概况及特点

（一）社区规模趋向合理

（二）社区党组织建设逐步加强

（三）社区民主自治水平逐步提高

（四）社区特色品牌逐步建立

（五）社区服务网络逐步完善

二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析

（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显

（二）社区居委会行政化倾向严重

（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡

三、社区管理体制创新的主要依据

（一）社区管理的内涵

（二）社区管理体制的变迁

（三）社区管理创新的依据

四、社区管理体制创新的主要对策

(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系

(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能

(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持

浅谈城市社区管理体制创新

随着经济社会的转型变革，大量的社会管理事务从政府机关、企事业单位转向社区，社区的地位和功能发生了重大变化，其管理、服务和自治的任务日益繁重。而作为社区工作主要承担者的社区基层组织，其现有的管理体制已明显不适应新形势新任务的要求，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，已成为建设现代化城市社区的迫切需要。为此，我结合七里河区实际，就对如何创新社区管理体制问题进行了思考和分析，探索出了其中的一些规律，并形成了一些初步的认识。

一、全区社区管理体制概况及特点

七里河区位于兰州市中南近郊，东接城关、榆中，南与临洮、永靖相连，西邻西固，北与安宁区隔河相望，南北长33公里，东西宽21公里，总面积397．25平方公里。全区共辖2乡4镇9个街道，有65个行政村、76个社区居委会（含7个“村改居”社区），户籍总人口50．19万人，其中农业人口10．55万人。2007年全区地区完成生产总值132.29亿元，人均GDP 28518元，实现地区性财政收入16.1亿元，一般预算收入2.83亿元，实现农民人均纯收入4898元，城镇居民人均可支配收入9251元。

近年来，七里河区的社区建设工作，以党的十七大精神、为指导，高举科学发展观伟大旗帜，按照省、市社区建设的总体部署和要求，立足区情，逐步形成了“两级政府，三级管理”、“条块结合、以块为主”的社区管理体制。总的看，主要呈以下几个特点：

（一）社区规模趋向合理

从2000年起，七里河区对街道和居委会进行了重新调整定位，以现有居民区为基础，以地域性为特征，认同感为纽带，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社 5

区成员自治的原则，撤销了原华坪街道，将原崔家崖乡改为了秀川街道，把原有的210个居（家）委会进行了合并调整，设立了69个社区居委会，调整合并面达到了67%，平均管辖范围由原来的500户扩展为2000户左右，使社区资源得到有效整合，实现了社区管理全覆盖。社区建设涉及多方面，制定和完善社区建设制度，是保障社区建设快速、全面、协调发展的关键所在。为此，七里河区相继出台了《关于加强城市社区建设的实施意见》、《兰州市七里河区社区居委会选派干部管理暂行办法》、《兰州市七里河区城市社区组织选举产生指导意见》等指导性文件，各相关部门制定了明确具体的工作措施，使社区建设规范运行，整体推进了全区社区建设健康快速发展。

（二）社区党组织建设逐步加强

在街道、社区调整的基础上，在所有社区建立了党支部，明确了街道党工委和社区党支部的党建工作任务。按照“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好”的目标要求，不断加强社区党组织自身建设，各社区普遍建立了社区党建指导委员会、社区党建协调委员会，开展了争创“党建工作示范社区”活动，为和谐社区建设提供坚强组织保证，使社区党组织和广大党员在服务群众、凝聚人心的实践中保持党的先进性。全区69个社区（不含7个“村改居”社区），设社区党总支18个，党支部51个，共有党员2640人。2007年全区69个社区进行了换届选举（7个“村改居”社区未参加），69个社区选举产生党组织委员324人，占社区党员12.3%，社区干部党员212人，占65.4%，居民党员112人，占34.6%。选举产生社区书记69名，主任69名，书记主任一肩挑4人，共134人，其中50岁以上4人，占3%、35-50岁56人，占42.1%，35岁以下74人，占54.9%，平均年龄37岁；研究生文化程度3人，占2.2%，大学以上文化程度59人，占44%、大专中专文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少数民族6人，占4.5%。6

共选出社区成员代表2925人，参加选举的代表2836人，参选率达96.9%。共推荐提名候选人604人，有595人当选社区居委会成员，当选率98.5%。其中，在10个社区成功试行了直选。全区社区工作人员共有620多人，各社区普遍在7-11人，由书记、主任、公派副主任、公选副主任、低保专干、再就业专干、计生专干、残联专干等组成。新当选的社区组织成员与上届相比,本届社区组织成员年纪较轻,文化程度高,有工作经验者居多。

（三）社区民主自治水平逐步提高

紧紧围绕强化社区民主自治这一目标，切实加大工作力度。一是抓制度，为推动民主自治构筑有效载体。全区76个社区就社区党建、社区居民选举、民主决策、社务公开、社区服务承诺、社区评议等建立了各项制度，为民主选举，民主决策、民主管理、民主监督打下基础。同时建立社区居民代表大会和社区协商议事会，楼栋理事会，社区义工等自治组织和活动载体，实现社区居民自己的事务自己管，自己的财务自己理，自己的干部自己选，自己的难题自己解。二是抓队伍，为开展民主自治提供人才保障。社区工作者素质的高低决定社区民主自治水平的高低，如何引领社区居民开展自我管理，自我教育，自我服务，必须具有较高素质的人才能担当这一重任。根据新形势对社区干部提出的新要求，七里河区对社区干部管理体制进行了大胆改革，按照“思维敏锐、观念超前、创新意识强、敬业精神好”的要求，在全区范围内采取自荐、组织推荐等形式，先后从全区干部中择优选拔了140名年纪轻、文化高、能力强的优秀干部到社区任职,分（调）配了80多名大中专毕业生到社区工作，通过公开招聘，选举了83名优秀失业人员到社区居委会担任副主任，大胆改革了社区干部用人体制，充实了社区干部队伍。通过每年在区党校专开的“社区干部培训班”，提高了社区干部的素质和工作能力，为社区建设的长远发展奠定了坚实的基础。三是抓组织，构建了新型社区管理体系。全区 7

各街镇依照党章及有关法律、法规，民主选举，在各社区建立了社区党组织，成立了以社区党支部为核心的社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事委员会，设置了人民调解、社会保障、治安联防、双拥创建、计划生育、公共卫生等工作委员会，搭建起了社区工作的组织框架，构建了新型社区管理体系，为社区工作全面开展提供了有力的组织保证。四是抓公开，提高了社区工作透明度。在狠抓街道政务公开的同时，大力推行社区居务公开，通过规范社区财务、档案管理，设置举报、监督电话、居务公示栏、“三牌”（门牌、桌牌、胸牌）等形式，对社区财务收支、救助款项发放等涉及群众切身利益的事项全部张榜公布，主动接受群众监督，做到公开透明，使群众办事方便、顺心。目前，全区已建成街道政务大厅8个，社区居务大厅47个。

（四）社区特色品牌逐步建立

七里河区按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水线”工程，从社区的实际出发，充分发挥辖区各种资源优势，集中人力、物力和财力，积极打造富有特色的社区服务品牌。一是整合利用社区政治资源创特色。利用一些辖区单位党组织核心作用明显、党员素质普遍较高的优势，将辖区党代表、人大代表、政协委员和社区党员组织起来，划分一定的责任区域，安排一定的工作任务，让两代表一委员和社区党员发挥示范带头作用，充分利用“两代表一委员”民情联络站、“爱心超市”、“图书银行”等一系列活动载体来发挥作用，建成了兰通厂、梁家庄、秀川等一批爱心社区。二是整合利用社区经济资源创特色。随着社会转型，社区工作实际上是辖区单位工作的延伸，因此，七里河区在社区建设中注意与辖区单位多联系、多沟通、多提供服务，争取他们的理解和支持，辖区单位在地皮、资金、设备等方面给予了大力支持，建成了西津桥、兰通厂、梁家庄等一批电子居务示范社区，三是整合利用社区文化资源创特色。利用一些社区文化资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位和居民群众，以“互 8

助、和谐、富裕、文明”为主题，创办了 “4点半工程”“文化艺术节”、“纳凉晚会”、“相约星期二”等一系列文化活动载体，建成了下西园、安西路、金港城等具有辖区特色的文化社区。四是整合利用社区人力资源创特色。利用辖区内中央、省市驻区单位，人力资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位，优先录用社区下岗失业人员，积极支持社区服务事业，并经常性地组织开展扶贫济困活动，创办了“民生在线”、“真情1+1服务站”、“邻里守望制”等一系列活动载体，建成了武威路、柳家营等一批平安社区。

（五）社区服务网络逐步完善

发展社区事业，服务社区群众，是社区建设工作的出发点和落脚点，也是构建和谐社区的前提。为此，七里河区紧紧围绕群众需求，在构建和谐社区方面狠下功夫。一是拓宽社区服务。紧紧围绕社区群众生活需要，大力发展社区服务业，为社区群众提供便民利民的生活服务、再就业服务、医疗卫生服务、法律咨询服务、中介服务等多种形式的服务。各社区结合辖区居民生活和下岗失业人员的不同情况，因地制宜，开发了“三保”（保安、保绿、保洁），“三老”（托老、托幼、托病），“三服务”（家政服务、配送服务、保健服务）等就业岗位。目前，全区各社区已先后开展服务项目30多种，建成便民服务网点（站）210多个，优先安置零就业家庭，共安置195人，使我区195户“零就业”家庭至少实现1人就业，2007年全区新增就业人员7210人。全区每年为90岁以上的高龄老人发放高龄补助18万元。开展社区“居家养老”试点工作，为西湖街道和敦煌路街道任家庄社区的21位老人解决了养老问题。社区服务领域的拓展，不仅有效地服务了社区群众，一定程度上也增加了社区的收入。目前全区有21个社区年收入达到了1万元，15个社区年收入达到了2万元，7个社区年收入超过了5万元。二是发展社区卫生。目前全区已建成12个社区卫生服务中心，38个社区卫生服务站，覆盖人口近38万人，覆盖率达95%以上，社区卫生服务从业人员580人，其中专业技术人员430 9

人，占总数的75%，初步形成了以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系。2008年区财政将城市社区居民公共卫生补助由人均1元增加到人均2元，达到人均12元。不断丰富社区卫生服务内涵，逐步落实了预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术指导等社区卫生服务“六位一体”功能，突出了精神卫生、老年关怀、中医药等特色服务。统一开设了便民、优惠、优质服务措施，通过实行免收挂号费、出诊费，适当降低B超、心电图等检查费用和药品价格,大大降低了社区居民的就医成本。建立了各类档案系统，为社区70岁以上老年人、慢性病人、残疾人建立了健康档案。认真审查社区卫生服务机构和从业人员执业资格，严格规范社区卫生服务机构的人员准入。制定了《防范和处理医疗事故及公共卫生突发事件的应急预案》。对社区卫生服务机构实行末位淘汰和奖惩制度。实施机构达标建设，全区社区卫生服务中心业务用房面积均达1500平方米，人员配备30-50人。三是改善社区环境。通过开展争创“卫生社区”活动，把营造良好的社区环境作为“服务辖区居民、共建和谐社区”的一项重要工作来抓，建立责任区域保洁制度，组织专门人员进行全天候地保洁，目前，全区已有32个社区被评为“卫生社区”。四是丰富社区文化。在各社区建成社区文化娱乐室、图书室，普遍组建了晨练队、秧歌队等群众组织来丰富文化生活。动员驻社区各单位面向社会开放了本单位职工活动的文体活动场地和设施。近年来，各社区广泛开展了丰富多彩的文化活动，西园街道每年举办的“邻里节”，土门墩街道每年组织的社区文化周等活动深受广大居民好评，营造了健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围，丰富了社区精神生活，提升了社区文明程度。全区3个社区被评为省级文明社区，18个社区被评为市级文明社区，区级文明社区新达标36个。五是构建平安社区。积极开展“无毒社区”创建活动，启动了社区戒毒（康复）试点工作。建立健全社区治安防范管理体系，充分发挥社区综治员的作用，加强对重点地段、重点时段的巡逻控制，有效改善了社会治安环境，大大增 10

强了社区居民群众的安全感。突出抓好治安管理、流动人口登记、房屋租赁等三个环节，采取“以房管人”措施，加大对流动人员的管理。加强对“两劳”以及吸毒人员的帮教和管理工作，通过实行落实机构和人员、落实责任的“两个”落实工作机制，强化对人员的管理和帮教措施。对“法轮功”练习者实行“一包一”责任制，重点做好思想转化和非法宣传品的收缴工作。进一步强化人民调解工作，全区建设完成141个民调室，尽可能把矛盾化解在基层。做好安全生产和消防工作，实行宣传、走访检查和责任落实的“三统一”，在营造良好的安全生产和消防工作社会氛围的基础上，形成齐抓共管的格局。

二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析

尽管全区城市社区建设与发展管理体制、运行机制普遍确立起来，在城市社区建设与发展中起到了应有作用，但是，在实践中仍然存在一些问题，需要进一步研究和探索，不断加以完善。

（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显

目前，各社区党支部由3名成员组成，管理的党员最少50余人，最多300余人，同时，由于社区内党员来自多种行业和单位，差异性较大，给社区党员的教育管理工作带来许多困难，影响了社区党建工作的开展。另外，由于社区党组织与城市各职能管理部门和驻区单位没有直接隶属关系，共驻共建机制不够完善，社区内一些资源得不到有效利用，出现了“小社区”难用“大资源”、“小阵地”难有“大作为”的尴尬局面，社区党建综合管理、条块结合、资源共享、共驻共建的效果难以实现。

（二）社区居委会行政化倾向严重

随着政府工作重心下移，很多政府部门的工作争先进入社区，在社区挂牌子、抢位子、派任务、建组织。同时由于各部门对社区职能定位认识不清，出现了部门对社区分 11

派任务多，下放权力少、回报投入少的现象，社区居委会俨然成了政府的“腿”，这在一定程度上影响了社区居民群众自治组织自治功能的有效发挥，削弱了社区居委会自治组织的管理职能。据不完全统计，目前，社区居委会承担着119项具体工作，属于社区自治范畴的只有10余项，社区居委会85％以上的时间和精力放在完成上级交办的各项行政性事务工作，根本无暇顾及社区居民自治工作。

（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡

相对于社区建设的高要求，相当一部分社区在硬件设施建设和社区服务方面存在着承载能力不足的现象，特别是地处老城区的社区，有的还十分薄弱。通过调查来看，全区69个社区中，办公场所达不到220平方米的还有15个，有的社区还需要租房办公。同时，绝大部分社区没有创收渠道，只能靠上级财政补贴，办公经费明显不足。由于这些社区硬件设施建设水平较低，财力投入不足，加上社区工作者数量偏少，社区内资源得不到有效的整合利用，社区服务工作也受到限制，不能很好地适应社会形势的发展和居民群众的需求。

三、社区管理体制创新的主要依据

（一）社区管理的内涵

上世纪80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。“社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯最早提出来的。他在1887年出版了一本著作英译本的书名为Community and Society。其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地 12

方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society„„因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，并慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从80 年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

（二）社区管理体制的变迁

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项 13

公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

（三）社区管理创新的依据

社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自 14

主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治,从政府的统治走向没有政府的统治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。我国的“社区热”兴起于20世纪80年代，20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈。其中，上海、沈阳、武汉、宁波等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验，具有一定的代表性，给了我很多启示。实际上，我国城市的社区建设是在初始条件的限制下渐进地展开的，社区管理体制改革也没有固定的一成不变的模式来套用。通过不断地与社区建设专家交流，以及深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，我也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据。

四、社区管理体制创新的主要对策

社区是社会的一个重要载体，因此，创新社区管理体制必须适应经济社会的变革和人们生活方式的变化，在有利于服务居民，有利于推进社区民主自治，有利于党和政府的领导的基础上，按照关系顺、权责明，既分工负责、相互配合，又相互制约的原则，建立一个共同把社区管理好、建设好的统一管理体系。

(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系

随着形势的发展，原来以社区党组织和社区居委会为主要组织形式的社区管理体制，已明显不适应社区工作开展的需要，特别是职能不清、角色错位的问题成为制约社 15

区发展的一大瓶颈，创建一种新的社区管理模式，成为理顺社区组织关系的重要突破口。

1、完善社区内部组织结构。改革过去由社区党组织和社区居委会构成的“二元化”管理模式，在每个社区成立建立健全社区党支部、社区居委会、业主委员会、物业管理部门“四位一体”的新型社区管理服务模式，构建四家组织共同合作的联席议事平台，从不同的角度和方位服务于广大业主。社区党支部要充分发挥其核心领导作用，建立健全联席会议制度，协调社区居委会、物业管理公司、业主委员会共同商讨社区内部事务，处理各种矛盾，积极做好基层党建工作；社区居委会要充分体现“执政为民”的思想，从医疗保障、计生服务、社区警务等方面服务于广大人民；物业管理要为业主提供便捷、舒适的服务；业主委员会作为业主大会的执行机构和自治机构，要监督和支持物业公司的工作，体现业主自治的思想。建立这种“四位一体”的新型社区管理模式，能有效改善过去社区行政性工作过于繁多，社区党组织和社区居委会被事务性工作困扰，领导和自治职能难以发挥的问题，从而有效缓解了社区繁重的事务性工作与工作力量不足的矛盾，为社区组织更好地为群众服务提供保障。

2、优化社区工作运行机制。首先，在纵向管理上，要建立具有权威性的市、区级社区建设领导机构，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，在此基础上，实行税收增量比例返还和“费随事转”、事权与财权相统一的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。其次，在横向管理上，要明确、细化社区各组织的工作职责，找准它们之间协调工作的基本规律，理顺它们之间的关系，制定符合实际的工作程序。同时，建立社区管理组织与驻地单位紧密联系、共驻共建的责任机制，有效整合社区内部财力、人力、物力等资源，为社区工作的开展增添动力。

3、理顺社区行政隶属体制。首先，要明确三个关系，即：明确政府部门与社区的指导与协助、服务与监督的关系；明确街道办事处对社区的指导、协调和服务的关系；明确社区各组织与驻地单位、物业管理单位之间指导与监督的关系。其次，要界定三方面职能，即：界定政府部门、街道必须独立承担的行政管理职能，社区自治的职能以及部门主办需要社区协助的职能。同时，要合理进行分权和放权，将行政管理事务与社会管理事务区分开来，建立起条块机构之间的协调组织，在社区这一层面上形成条包块管、以块为主的完整统一的综合体制。此外，在市、区、街应根据根据新的社区管理权限及其目标，逐步健全各项规范化的管理制度，如社区管理协调制度(条与块之间协调)、社区管理决策制度、社区管理咨询与协商制度、社区管理岗位责任制度、社区管理考核、监督制度等。

(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用

社区党组织是社区各项工作的领导核心，然而，原有的党建工作模式已经不能适应形势发展和社会组织结构的变化，制约了其领导核心作用的发挥。因此，创新党建工作模式，优化社区党组织资源配置，成为社区管理体制创新的一项重要内容。

1、推行社区党建“网格化”管理方式。本着便于联系、便于组织、便于开展工作的原则，把社区划分为三种类型网格：一种是地缘型，以主要街巷、道路为界，划分出若干网格；一种是单元型，一个封闭的居民区或若干座居民楼形成一个网格；一种是单位型，一个市场、一个单位或几个相邻的单位形成一个网格。凡社区自管党员人数超过50名的，原社区党支部一律改为社区党总支，其辖区内划分的网格均建立党支部；自管党员人数不足50名的社区，保留原社区党支部不变，以社区网格为单位设立若干党小组，使每一个社区网格都形成有领导机构、党员队伍、工作制度的社区党建工作基点。变条块分割、以条为主的党建工作模式为条块结合、以块为主的工作模式，把党建工作 17 的触角向驻区单位、新经济组织、社会组织拓展，做到凡是与社区单位、企业相关，以社区为载体开展的工作都纳入社区范围，形成小职权担大任、小舞台唱大戏的工作新格局。

2、改进社区党员教育管理方式。首先，在管理范围上，要做到三个延伸，即向生活在社区的在职党员延伸；向辖区内流动党员延伸；向辖区内“两新”组织党员延伸。其次，在党员管理方式上，要变无差别管理为分类管理。针对社区不同类型党员的特点需求，把社区党员划分为流动党员、在职党员、离退休党员、下岗职工党员及“两新”组织党员等等，根据不同类型党员的特点采取不同的教育管理方式。再次，在党员教育管理手段上，要变传统教育手段为现代化教育手段。充分利用电子技术、网络技术、远程通讯技术等丰富多样的现代化手段开展教育活动，实现各级党组织与党员的信息交流与互动，增强教育效果。同时，开发“党员信息管理系统”，建立电子档案，实现区、街、社区三级党组织之间党员信息的互联互通，提高党员管理效率。

3、完善社区党建共建机制。区委牵头，成立社区党建工作指导委员会，成员由热心社区建设的机关、企事业单位党组织负责人组成，负责全面指导、协调全区的社区党建工作，推动群团组织工作社区化，集合会员单位的工、青、妇等群众组织的力量共同参与社区建设和管理；街道党工委牵头，成立街道社区党建共建议事会，成员由辖区单位推荐，民主协商产生，组织发动社区单位党组织参与和谐社区、文明单位、文化共建、双拥共建等活动，丰富社区文化，提高社区文明水平。社区党组织牵头，社区党员代表组成社区党建联席会，引导和组织本社区的党员参与社区各项活动，更好地为社区建设服务。通过区、街道、社区三级共建机构的建立，进一步明确社区党组织与驻区单位党组织的工作职责，通过签订目标责任书等形式，围绕地区性、社会性、群众性、公益性事务共商共议，齐抓共管。

(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程

社区管理体制改革的方向是建立一种开放式的社区民主自治机制，因此，无论是体制变革的本身，还是选举制度的突破，都应朝着社区民主自治的方向大步迈进。

1、明确社区定位，合理划分社区。原有的居委会规模过小，区域界限不明显，社区资源馈乏，居民的依附性也较差，不利于社区功能的发挥；街道办事处是政府的派出机关，是政权组织，在街道层面上组建社区，无法体现社区的自治性质。因此，社区的定位应当确定在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。在明确这种定位的基础上，依据居民居住的自然地缘关系、社区的资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同感，按照有利于社区管理、自治、资源利用，有利于提高工作效能的原则来组建新社区。原则上每个社区管辖3000户左右，同时，要适应城市社区建设需要，不断加大“城中村”、“城边村”的改制步伐，为加速城市化进程奠定基础。

2、推行社区直选，扩大基层民主。要建立健全社区居委会直接选举制度，严格按照法定程序，通过推选产生社区成员代表、社区选委会、进行选民登记、推荐候选人、召开投票选举大会等五个环节，动员社区居民参与选举，让更多的居民充分行使自己的民主权利，直接选举出自己满意的社区居委会成员。直接选举的方式有两种，一种是以户代表的方式进行投票选举，另一种是有选举权的全体选民进行投票选举。选举工作中，要建立健全组织领导机构，进行广泛的宣传发动，对换届选举骨干人员进行分级、分段培训。通过直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有能力，真心实意为群众办实事的人选入社区居委会的班子。

3、健全民主制度，推进社区自治。社区居民和驻区单位的参与，是社区民主自治根本所在。要完善听证会、协调会和评议会以及居委会工作评议、居务公开等制度，通过社区论坛、社区对话、民情恳谈会等活动载体，引导社区成员、社区居民为社区建设 19

发展建言献策，充分行使民主决策、民主管理、民主监督的权利。同时，进一步畅通民主渠道，探索建立由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队和社区党政组织代表共同参与的社区成员代表会议制度，探索建立社区利益协调机制，在党委领导和政府主导下，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督、评议。

(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能

社区管理体制创新的最终目的就是服务人民群众，因此，只有健全社区服务体系，探索社区服务社会化、市场化、产业化的新路子，不断满足社区群众的需要，才能体现改革创新的成效。

1、健全社区服务网络。根据不同层次居民的消费需要，在区、街建立社区服务中心，在社区居委会成立社区服务站，将服务职能从街、居其他机构中剥离出来，统一整合到社区服务中心、站点，形成以区级社区服务中心为龙头，街道社区服务中心为主体，社区服务站点为基础，社区志愿者组织为补充、驻区单位全面参与，条块结合、全面覆盖的社区服务网络。社区服务中心、站点要不断配套完善各类服务设施，按照服务职能类别的划分，设岗定责，规范运作。社区服务职能可划分为五类：第一类是综合服务类，主要包括社区卫生、文化、教育、治安、计划生育、消防安全、司法调解等工作；第二类是劳动保障类，主要包括退休、失业人员的工资发放和社会化管理工作；第三类是家政服务类，包括居家养老、家政服务项目的拓展运作和经营；第四类是物业管理类，包括社区内单位、楼宇及居住小区物业管理服务；第五类是生活保障类，包括最低生活保障人员的审核、救助工作。此外，区社区服务中心统一成立综合服务公司，负责社区服务项目的市场化、企业化运作，从而形成规范有序的“三级联动、六位一体”服务体系。

2、规范社区服务协调机制。要想方设法争取驻地单位的支持，充分利用社区内各类设施和资源，建立资源整合和共享机制，实现社区各种资源在不同群体之间的合理配 20

置，促进社区内所有居民群众共同实现“人的全面发展”。一是整合物质资源。以资源共享，优势互补、互惠互利为原则，积极寻找与驻地单位的利益结合点，协调组织驻地单位的资金投向社区，并将各类硬件设施向社区群众开放。二是整合人才资源。以党、团员为主体，积极争取社区内有专长特长的人才参与，组建志愿者服务队，开展各种便民利民服务。三是整合组织资源。加强对业主委员会、小区管委会等社区内各种组织、社团的指导，使其按照有关章程，自主管理，各司其职，各尽所能，从而把各方面的积极因素调动起来，降低社区管理运作成本。

3、强化社区服务功能。继续深化现有社区服务领域，按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，不断加强“夕阳红工程”、“民情流水线”、“四点半工程”、“民生在线”、“真情1+1服务站”等便民、惠民服务，积极发展养老、托幼、助残、家政和物业管理等系列服务，不断完善服务网络，深化服务内涵，构建便民利民的服务平台。要把为居民服务作为社区建设的重中之重，根据群众不同层次需求，坚持以人为本，突出五个重点，体现五种功能：以促进下岗职工再就业、面向困难群众社会救助、福利服务为重点，体现社区服务的救助保障功能；以帮助居民群众解决衣食住行方面的生活难题为重点，体现社区服务的便民利民功能；以满足群众人文精神需求为重点，体现社区服务的休闲娱乐功能：以维护社会稳定为重点，体现社区服务的减震疏导功能；以满足高收入家庭多样化、个性化服务为重点，体现社区服务的市场导向功能。走社区服务社会化、产业化的发展路子，以服务养服务，以服务促服务，形成网络化、市场化、规模化服务体系，从而使社区服务由单一型向综合型、粗放型向集约型、政府投入输血型向自我良性发展造血型转变。

(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持

建设一支年轻化、知识化、专业化的社区干部队伍，是推进社区工作深入开展的重 21

要保证。为此，推进社区管理体制改革，创新社区管理模式，必须把加强和改进社区干部队伍建设作为最关键的环节来抓。

1、转变选人用人方式。一是上级选派。把社区作为青年干部培养锻炼的基地，每年选派一批优秀年轻机关干部到社区进行挂职锻炼，主要担任社区党组织书记、居委会主任助理等职，充分发挥青年干部思想新、活力强的优势，来促进社区工作水平的不断提高。二是民主选举。主要通过社区党员大会选举和社区居民直选的方式，选举产生社区党组织和社区居委会班子。要注意拓宽民主选举的范围，符合条件的驻地单位负责人、长期工作生活在社区的人员都可以作为参选和被选举对象，最大限度地整合社区人才资源。三是公开招聘。对于社区服务站等政府花钱买服务的社区工作机构，要面向社会进行公开招聘，参照公务员选拔办法，通过笔试、面试等规定程序，择优选拔知识化、年轻化、专业化的社区工作人员，有效提升社区工作者队伍的整体素质。

2、切实抓好教育培训。一是建立社区干部定期培训制度。区、街要定期对社区干部进行集中培训，在培训内容上注重系统性、针对性和时代性，应重点学习社区服务、社区建设及城市管理等方面的知识。二是利用活动载体，加强对社区干部的经常性教育。要经常组织社区干部到那些社区工作搞得好的城市参观学习，开阔视野，利用外地经验，结合本地实际创造性地开展社区工作。三是有重点地调训干部。组织、民政部门要有计划、有重点地对年轻社区干部进行调训，确保他们受到高层次培训，尽快成为推动社区建设的中坚力量。同时，要加大社区后备干部的培养力度，建立社区后备干部专向档案库，实行动态管理，优胜劣汰，确保社区干部新老交替。

3、建立激励约束机制。一是建立目标管理机制。针对社区干部存在的职责不明、责任感不强的问题，制定社区各组织成员工作职责，街道与每一名社区干部签定任期目标责任书，定岗定责定目标，增强社区干部责任感。二是建立双向考评制度。年末，社 22

区干部就工作目标完成情况向社区党员代表、居民代表作述职报告，党员和居民代表对其进行民主测评。街道把民主测评结果作为社区干部考核的主要依据，评出优秀、称职、不称职三个档次，对不称职者实行半年到一年的诫勉，对诫勉期满后考核仍不称职的按有关规定进行辞退。三是建立激励机制。要提高社区干部的生活待遇，将社区干部待遇与工作任务挂钩，增加对社区干部的补助，实行社区干部养老、医疗、失业保险制度，解决其后顾之忧。此外，要努力提高社区干部政治待遇，各级党组织要积极创造条件增加社区干部参政、议政的机会，如增加社区干部参加党代会、人代会的名额，增强他们的自豪感。

参考文献：

1、《沈阳干部学刊》城市社区管理体制改革与制度创新 2007年06期;作者：李力;

2、《山西师大学报》试析新型城市社区管理模式 2007年03期;作者：杨稣,贾明德;

3、《经济师》对我国城市社区管理体制改革的若干思考 2008年02期;作者：谢守红,彭琳;

体制创新：城市基层社区建设的核心工程 篇5

党的十九大强调：要大力提升基层党组织的组织力，各基层党支部要担负好直接服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用。这也正是xxx一直以来在创新理念机制加强党建引领基层治理方面的努力方向。近年来，xxx探索全域化党建理念，推行机关在职党员进社区服务“五化一推”机制，以网格化、常态化、精准化、多样化、长效化服务措施，用心用力、做真做实“双报到”，实现了机关党员经常受教育、居民群众长期得实惠，实现了机关党组织与社区党组织“组织力同步提升、双向受益”，实现了城市基层党建与社区基层治理高度融合。

一、背景与起因

随着经济社会的飞速发展，人民日益增长的美好生活需要逐步提高，发挥机关在职党员的先锋模范作用为城市社区居民服好务，是基层治理的重要手段。然而xxx各社区辖区内机关单位分布不均、机关在职党员联系群众不够紧密，把握群众需求不够精准，分工有的不明确，服务方式单一，造成了机关在职党员与群众之间产生了距离。为了破解这些难题，xxx在典型的上万人的老旧社区——xx街道白果小区试点推行“五化一推”机制，在取得一定的成效后推广到全市范围，通过这项机制的推行，大大地提升了xxx城市社区党建工作的活力。打破了区域限制，党建服务资源全域化整合，体现了开放、融合，撬动了机关力量与社区力量“治安维护共抓、环境治理共抓、楼栋管理共抓、思想意识提升共抓、服务群众共抓”。

二、做法与经过

(一)推行网格化，打破区域限制，均衡服务资源无死角。针对各社区辖区内机关单位分布不均、联系分工有的不明确等问题，我们打破区域界限，科学分配服务力量，形成横向到边、纵向到底的管理服务网格。一是均衡布局结对服务“大网络”。按照“联系数量基本均衡、帮扶能力大小基本均衡”两个分配原则，充分考虑社区的人口数量、区域面积、发展现状，适度跨区域，统筹分配和布局机关服务力量，确保每个社区都有6个左右的单位对口联系。二是精细构建力量下沉“小网格”。坚持社区有领导、院落有单位、楼栋有党员“结对联系三必有”标准，推动联系服务工作涵盖到每个区域，确保全市每个社区都有1至2名县级领导干部联系，城区的400多个院落都有1个机关党组织联系，1000多个楼栋都有2名以上机关在职党员联系。三是用心扎紧联系群众“微纽带”。建立“机关干部双重联系”制度，确保机关在职党员在联系1户困难户的基础上，再联系1户以上普通居民，在向联系户发放“联系卡”的同时宣传十九大精神，3000多户代表性住户与党员“1对1”定向互动联系，全市3600余名机关党员都明确了自己的“责任田”。

(二)坚持常态化，拉近党群距离，党员联系群众更紧密。面对人民日益增长的美好生活需要，我们着力在创建制度、建立平台上下功夫，突破时间和空间限制，形成机关在职党员“8小时之内管理在单位，8小时之外奉献在社区”的服务群众新常态。一是常态走访调研次数有规定。建立实施了《机关在职党员进社区走访调研纪实管理办法》，按照县级领导干部每季度1次、党委(党组)成员每月1次、其他党员每两月1次的方式，确定不同类别的机关党员干部到社区的走访调研频率，实现了走访调研常态化。二是常态主题服务时间有要求。坚持开展“机关在职党员义工服务日活动”，在每季度的最后一个月，集中组织在职党员开展1次主题服务活动，建好党员服务时间统计台账，确保党员全年完成义工服务时间不少于16小时，有效带动和提升社区干部抓好日常便民服务的水平。三是常态线上互动服务有平台。广泛搭建“三位一体党群掌上互动”平台，在每个楼院建立党群“QQ群、微信群、电话通讯录”，引导广大居民群众通过“线对线”、“键对键”与机关在职党员加强经常性的互动交流，形成了良性的党群干群互动氛围。

(三)注重精准化，防止大水漫灌，服务对接居民有靶向。把群众满意作为出发点，整合机关在职党员和单位力量，把好需求方向，做好民情“接力”，实现了服务居民精准供给。一是搭建载体请居民“精准点单”。大力推行《在机关在职党员中常年开展“双风”行动长效机制》，充分考虑居民的业余时间，以开展“居民夜话”、“坝坝会”等多种形式为居民提供“点单”渠道，社区居民通过“面对面”交谈、“背靠背”发表意见等形式谏言社区发展，近两年，先后提出有针对性的意见建议4000余条。二是分类清理请社区“精准报单”。积极探索对接、分析、建账、上报的社区问题“四步处理”工作法，各社区党组织坚持发挥“桥梁纽带”作用，主动对接机关单位，适时召开协商会，共同分析问题原因、分类梳理建账，最后精准上报问题台账，快速精准地明确了各类问题的化解责任主体。三是分类交办各单位“精准结单”。建立规范化的社区问题办结工作规则，推动各类问题精准交办、限时办结，纪检类问题交由市纪委牵头办理、党建类问题交由组织部牵头办理、民生类问题交由群工部牵头协调责任单位办理，近两年居民反映的3000多个问题都得到了妥善解决和及时通报。

(四)务求多样化，破解方式单一，联系服务群众更贴心。着眼增强服务的针对性和实效性，要求机关在职党员在整合各方资源、创新服务手段上下足功夫，以多样化服务满足群众多元化需求。一是发挥自身特长多样服务。分类建立党员人才库，掌握他们的爱好特长，有针对性地设置治安巡逻、环境治理等志愿服务队和道德讲堂、法律明白人等公益性岗位，以“我为社区出份力”活动为载体，激励机关在职党员利用各自职业特点和爱好特长服务社区1129。目前，参与到志愿服务队和公益岗位的党员人数达到1900余人，带动了近5000名社区党员群众加入其中。二是撬动部门资源多样服务。强化反映一个问题、提出一条建议的“1+1”工作法，广大机关在职党员坚持及时向本单位党组织反映居民关注的每一个实际问题，并至少提出一条合理化建议。撬动机关党组织定期组团开展有针对性的服务，近两年，各机关单位先后为对口联系社区解决价值220余万元的设施设备，利用重要节气开展文化联谊活动100余场次。三是协调社会资源多样服务。实施助力对接和助力引进的“两个助力”行动，解决社区服务力量不足的问题，社会资源比较丰富的机关在职党员，积极对接爱心人士、爱心企业服务社区群众，积极帮助引进或培育社会组织，补齐了机关单位与社区在解决“困难家庭就医难、就学难、就业难和群众参与自治程度不高”等实际问题上的短板，上百个居民“自我管理、自我服务”的社区本土社团逐步发展起来。

(五)着眼长效化，避免动力不足，注重约束激励增活力。建立工作长效机制，通过激励来促进，凭借约束来兜底，提高机关在职党员抓服务落实的自觉性，推进服务工作持久长效。一是以“强化考核”促长效。建立居民小组、社区、机关党组织“三级评议”制度，每年根据机关在职党员社区服务的现实表现情况、纪实印证资料和参与服务登记情况据实评议，并专题公示评议结果，让干得好的脸上有光、干得不好的红脸出汗，广大机关在职党员进社区服务工作落实落地落细。二是以“强化约束”促长效。?坚持两个“四不一否决”硬规定，对于服务社区和社区居民不行动、不主动、不尽力、不见效的机关在职党员，一律取消当年评优选模资格;对于组织发动工作不用力、解决居民反映问题不尽责、支持社区工作不主动、群众评议口碑不好的机关单位，一律按比例扣减年度综合考核分。三是以“强化激励”促长效。坚持“双强两优先”、“三好两倾斜”激励办法，营造浓厚的比学赶拼氛围，一批服务主动性强、服务措施针对性强的优秀机关党员，有的被优先评选为先进，有的优先推选为“两代表一委员”;凡是单位领导干部带头作用发挥好、与居民联动服务机制好、三级评议综合等次好的，在分配评优选模名额比例上和单位绩效待遇考核加分上都予以了倾斜。广大社区居民在机关党员的带动下，自觉动手洁美家园、主动互帮互助的主观能动性明显增强。

三、成效与反响

近年来，xxx通过探索“五化一推”服务机制，引导机关单位资源力量全面下沉、深度融合，培育形成机关党员进社区服务的“五化一推”党建品牌，进一步拉近了党群干群关系，激发了社区党员干部群众民主规范自治的积极性，实现了资源力量由分散化向集中化转变，共建工作由碎片化向系统化成型，治理服务由粗放式向精细化提升，社区基层自治能力和服务水平稳步提升。目前，全市社区撬动驻区单位投入400余万元用于基层建设，吸纳3000余名机关党员参与志愿服务和公益岗位，带动20000余名社区党员群众共建共治，培育发展近100个社区服务类社会组织，推动解决关系居民群众切身利益的实际问题3000多个。为推动xxx加快转型发展，连年荣获全省文明城市、全省平安建设示范市等荣誉夯实了基础。该经验做法在四川省城市基层党建工作片区务虚会上进行全省推广。

四、经验与启示

近年来，xxx坚持在全域化党建格局下，全面整合驻区机关单位工作力量，实践探索“机关党员进社区、五化联动抓共治”的工作模式，采取网格化、常态化、精准化、多样化、长效化等五化措施，引导机关单位资源力量全面下沉、深度融合，培育形成机关党员进社区服务的“五化一推”党建品牌，从中得到三点启示。一是要出政策，为社区治理提供有利发展和保障的环境。社区治理离不开政策支持，尤其是在当前全面深化改革的关键时期，更加需要各级政府通过制定一系列政策法规来为社区治理提供有利的发展环境。xxx印发的《关于在城市全域化党建格局下全面推广“五化一推”机关在职党员进社区服务机制的通知》中，明确了奖惩措施，提高了机关在职党员进社区服务的主动性和积极性。二是要转职能，强化社区自治特性、实现社区自我服务。面对社区居民日益增长的、多样化的公共需求，必须给予社区更大的自由空间。近年来，在实施“五化一推”机制的同时，xxx针对社区行政负担较重的问题，逐步清理和整合在社区开展的行政项目，让社区干部有更多的时间走近居民，有更多的精力与机关单位对接并服务居民。三是要搭台子，建立起多元主体的互联、互补、互动机制。如何最大程度激发各个主体参与社区治理的活力，是影响社区治理成效的关键因素。xxx实施的“五化一推”机制从机关党员联系居民网络的建立，到走访的常态长效，服务的方式和精准等都形成了全方位的框架制度，达到了机关单位与城市社区互联、互补、互动的效果，促进了社会各方力量广泛参与社区治理，未破解社区治理难题提供了有益的启示。

五、探讨与评论

体制创新：城市基层社区建设的核心工程 篇6

2010年2月，**市市委、市政府出台了《**市城市基层管理体制改革试点工作指导意见》，试点工作以改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，大力推进公共资源向社区服务中心集中，合理界定社区服务中心的职能，进一步夯实区域化党建基础，加强服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的功能，初步形成以社区为主的新型城市基层管理体制。

在新形势下，城市村（居）民的生活需求与生活方式日益多样化、民主意识增强，社会的发展进步决定“社会管理”并不是现代政府的唯一职责，提供“公共服务”是现代政府的重要职能。如何履行社区服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定等四大功能提出以下意见：

一、要以社区服务中心为依托，充分汲取群众意见和建议，积极拓展四大功能，有效促进农村民主管理。

（一）议事决策功能加强民主。依托社区服务中心建立健全以社区重大事项“一事一议”、村“两委”联席会、村民代表会议、为主要内容的议事决策制度，定期召开党员大会、村（居）民代表大会，对社区重大事项组织村民进行讨论研究。实现社区民主决策的公开化、透明化、合理化。

（二）事务公开功能凝聚民心。坚持在社区服务中心定期公开党务、政务、财务，广泛接受群众监督，切实保障村（居）民的知情权、参与权、决策权和监督权。

（三）便民服务功能高效便民。充分利用社区服务中心设立“便民服务代理点”，开展全程代理服务，推行村干部轮流值班制度，及时接待来访群众，帮助调解邻里纠纷，化解群众矛盾；积极为群众代办宅基地审批、独生子女证、外出务工证等，切实方便了广大村（居）民的生产生活。

二、创新管理模式：“四化”运作规范行政。为有效提高工作效率，大胆创新社区管理工作方法，采用“网络化、数字化、信息化、人性化”管理，（一）完善四级网络。纵向：建立社区、村（居）民委员会、村（居）民组长、村（居）民骨干（党员户、文明户）“四级网络”，对社区管理工作的点、链、面进行了有机“焊接”；横向：以社区党组织为核心，建立社区与辖区单位基层党组织的党建议事协调机构，覆盖率达90%以上，初步形成了“横向到边、纵向到底”的社区管理网络。

（二）建立统一数据库。以社区为板块，以村（居）为单元，对社区人口、社区组织、公共资源等基本内容设立台账，并建立较为完整的数据库，实行动态管理。

（三）畅通信息渠道。区、社区、村（居）三级通过计算机网络实现信息共享，构建上下互通、左右相连、邻里互动的信息平台；通过“便民联系卡”、“社区网站”、“公共电子信箱”、“村寨信息平台”等双向交流平台，把社区工作延伸到每一角落、每一户家庭，知民情、解民难。

（四）推行人本管理。实行“五为”：一是制度为群众建。坚持实施区、社区为民办实事和领导干部进村

（居）为民排忧解难活动。二是活动为群众办。开展和睦邻里节、社区运动会、文艺专场等社区文化活动，以及医疗服务、法律咨询、再就业招聘活动，满足群众需要。三是平台为群众搭。充分发挥社区网站、社区图书室和活动室、市民学校的功能，为群众提供自我服务载体。四是实事为群众办，解决影响群众生活、生产的实际问题。五是利益为群众谋，营造良好的居住环境，关心、爱护特困群众、弱势群体。

三、完善议事会工作机构的制度建设和履行职责工作。