政治视角的公共行政观

政治视角的公共行政观（共7篇）

政治视角的公共行政观 篇1

回顾了20世纪公共行政理论发展的历史，并对这些理论以及在这些理论指导下的实践进行了深刻的剖析。又在反思的基础上，提出了公共行政道德化的制度方案，即提出了服务行政新模式的构想。这是对未来行政发展作出的学术理论畅想。

从20世纪公共行政理论发展的历史看，大致可以归结为三类思想倾向。一是以威尔逊、韦伯等人为代表的主流行政学，它是以政治———行政二分原则为前提，以现代官僚制理论为主导的行政管理学派，强调公共行政管理的科学化、技术化，探讨公共行政运行的机制建设。这一理论学派由于回避公共行政的价值考量而变得工具化和实用化，并且随着现代社会科技经济的不断发展而暴露出了诸多缺陷和弊端，并日益走向末路。二是以韦伯、哈贝马斯等人为代表的围绕政府的政治合法性建设问题而展开的理论思考，这样一条追求政治合法性的思路，将政府的公共政策以及行政行为引向了权谋化的方向。三是60年代以来，以布坎南为代表的公共选择理论的出现，将经济学中“经济人”的假设推广应用到了政治的和公共行政领域，主张政府以及整个公共领域，都按照市场经济的模式来加以改造。比如把成本———收益分析引进政府工作的评价体系，在政府机构内部建立竞争机制等等。这一理论试图克服现代官僚制理论的弊端，并超越之。但是，毕竟公共领域与私人领域存在着质的不同，公共领域的职能在于保障社会公正，“公共人”的使命在于保障社会正义；公共人首先是社会人，他既有“经济人”的一面，也有“道德人”的一面，好的理论应该重在激活公共人身上潜在的善质，而不是强化其自利性的一面。在“公共选择”理论指导下的“重塑政府”改革，仍然是价值缺位的改革，结果必定是要失败的。作者认为，以上三条思路都不可取。公共行政理论发展的惟一一条正确的思路是将价值理念引入政府及其公共行政中，走公共行政道德化的路子。

公共行政的道德化是当代公共行政研究中一个极其重要的问题，也是行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口。在下篇中，作者着力构建了公共行政道德化的理论框架。这一理论框架大致可以概括为以下五点。

（一）公共行政道德化的两个基本向度。一是制度和体制层面的道德化，即在制度安排上有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制，同时已经确立的机制又有利于道德因素的生成和成长，能够对行政人员道德修养的提高有着激励作用。二是行政人员个体层面的道德化，即要求行政人员以道德主体的面目出现，在他的行政行为中从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众的关系。这两个层面的道德化是相互联系、相互贯通和相互作用的，共同推动着公共行政道德化实践的发展。在张康之教授看来，没有制度的道德化，行政人员个体的道德是不稳定的，但如果没有行政人员的道德化，那么制度道德就会因失去微观层次上的坚实基础而成为空洞的教条。

（二）道德化的公共行政特别强调自身所承担的道德责任。当前，我们所处的是一个由交换关系占主导地位的社会，这个社会中的正义也就是交换正义，交换的正义是以一切交换主体的平等和自由为基本内容的。近代以来，平等和自由是人们长期追求的目标，但由于长期以来人们仅仅把它当成一种政治学上的追求，失去了伦理价值的内容，并且日益走上歧途。在张康之教授看来，自启蒙思想家以降所强调的平等和自由不仅仅是一个政治问题，更主要的是一个伦理问题，只有对平等和自由作出伦理学的理解，才能在与政治学理解的综合统一中实现真正的平等和自由。长期以来，公共行政由于没有获得对平等和自由的伦理学理解，所以它并没有在其政治职能和经济职能之外找到其道德责任。公共行政若要保证其公共性的话，仅在政治和经济职能的实现中是不可能做到的，只有同时承担起道德责任，才能保证自己是真正公正的行政。而在公共行政所有的道德责任中，维护和提供交换正义又是它的基本内容。所以说，当前健全公共行政的正确道路是要实现公共行政对平等和自由的道德自觉，促进公共行政道德化，以保证它在维护和提供社会正义的过程中担负其道德责任。

（三）道德化的公共行政分析框架为未来的服务型公共行政模式提供了理论依据。张康之教授认为，迄今为止，人类发明了两种基本的行政模式，即统治行政模式和管理行政模式。统治型的行政模式与传统社会相对应，它附属于阶级统治，具有显著的强制性特征。近代以来，随着资产阶级产业革命的完成，传统的统治型行政逐渐被管理型行政模式所取代。这种模式趋向于采用民主和参与等方式，因而具有更多的公共性，它追求的是行政管理相对于政治统治的独立性，把传统的凌驾于社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社

会生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克斯·韦伯的理性官僚制是这种管理模式的集中体现。今天，随着信息时代的到来，管理型行政与经济社会发展的要求相比暴露出诸多的缺陷和不足，对环境的适应能力越来越低，需要一种新的行政模式加以替代。这种新的行政模式将使政府走出对秩序的终级追求，让政府活动和政府工作人员的行为成为政府的存在目标，这种活动和行为在性质上是服务的，是以道德化为特征和以服务为内容的，这就是我们所期冀的服务型行政。与统治型行政的单一统治的目标指向不同，服务型行政承载着诸多的社会伦理价值内容，是以人为本位的新型行政，其目标和宗旨的实现需要比较深厚的道德基础和有力的道德支撑。道德化公共行政的分析框架，可以为服务型行政的研究奠定理论基础。

（四）公共行政道德化的分析框架，具有两个比较明显的优势。第一，它可以为从根本上提升政府能力指出正确的道路。应当说，当机构精简、职能转变和权力结构调整为政府能力的提升提供了基本框架之后，政府能力在何种程度上才能得以进一步的提升，就取决于行政道德。行政道德可以实现对行政关系的充分整合，消除行政关系中的各种各样的冲突和不和谐因素，促成统一和谐的行政关系，使整个行政体系成为具有充满活力的对一切社会要求都能作出及时反映的有机整体。这样以来，政府能力也就会达到最佳状态。第二，它能够为社会秩序的供给指出合理的方式。政府存在的要义首先在于社会秩序的供给。从历史的纵向视角来看，政府的社会秩序供给大致有三条途径，即专制集权型、法律制度化和伦理道德化的途径。专制集权的秩序供给所获得的是封闭僵化了的秩序，而在这种秩序下，社会的活力受到压制，社会的发展趋于停滞。法律制度化的社会秩序供给所获得的是一种形式化的秩序，这种形式化的秩序由于具有科学技术化的可操作性，有着社会矛盾和冲突程序化的解决机制，有着社会压力的舒缓机制和社会动荡的减压防震机制，因而成了人们较为推崇的社会秩序供给途径。但是，法律制度化的社会秩序供给由于过分注重形式化和程式化而大大降低了政府在社会整合中的实质作用。在这种程式化的背后，行政人员在具体的应用权力的过程中，除了按照制度的要求而执行权力的功能外，也在权力应用中表现出了严重的官僚主义，甚至对法律制度阳奉阴违，用权力谋取个人私利，这样一来，权力的滥用和腐败反过来成为破坏社会秩序的潜在因素。所以，政府社会秩序供给的理想形式是在法律制度的框架下实现伦理道德化的供给。如果政府能够真正成为社会公平和正义实现的主体，就必然会带动整个社会道德水平的大幅度提升，就会实现社会的道德整合，并获得稳定的社会秩序。

（五）公共行政道德化的分析框架能够为当前中国的行政改革提出正确的方向。按照这一框架，中国行政体制改革与发展应当走“以德治国”的道路，这也是对中华民族优秀德治

政治视角的公共行政观 篇2

关键词：公共部门,人力资源管理,价值取向,传统公共行政,新公共管理

一、公共部门人力资源管理

1. 边界解读

公共部门人力资源即存在于以政府为主体的公共部门的人力资源, 是指在公共部门中履行管理社会公共事务职能和提供公共服务的所有工作人员的总和。他们为公共组织的发展提供劳动, 为公众提供公共管理与服务, 同时, 他们本身也是公共组织发展的目的, 即组织的存在与发展除了政治上服务于公众利益之外, 还必须为其内部的人力资源提供各种发展、完善的机会, 使他们的工作成为自我完善与发展的基础。公共部门的人力资源的概念实质上是来源于私人部门的人力资源但又与之不同, 与私人部门的根本差别也在于其所处的环境是公共部门, 因而就决定了两部门间人力资源管理方式、环节、内容的差异。在这之中, 根本差异在于两部门间价值取向的不同, 因为公共部门面向社会公众, 与之相比, 私人部门仅仅面向非常少的一部分人群;公共部门的工作目标是复杂多样的, 而私人部门的工作目标是单一的, 两者之间价值取向无法一致, 也就决定了两部门之间人力资源管理的诸多不同。

2. 与私人部门人力资源管理的比较

⑴价值取向不同。公共部门的工作人员所处理的均是公共事务, 并且很多时候是没有规定并且也无法工作程序的, 因而在处理过程中具有一定的自由裁量权。与私人部门以利益衡量工作绩效的人力资源管理方式不同, 公共部门的工作人员对公共事务的处理结果也并非完全可衡量的, 因而人力资源管理无法以经济效益来衡量, 否则可能会造成比经济损失更为严重的后果。因此, 与私人部门仅仅追求最大化的利益不同, 公共部门的工作人员要认同公共伦理价值观, 树立天下为公、执政为民的伦理责任理念, 在处理社会利益、本部门利益与个人利益等利益冲突时, 以社会公共利益为先。公共部门与私人部门的人力资源管理在价值取向上存在根本性的不同, 前者以公共利益为先, 后者以私人利益为重。

⑵人力资源管理环节的不同。价值取向的不同, 也决定了两者在人力资源管理方式以及各个环节上存在明显的差异, 例如招聘、录用、培训、考核、薪酬激励等具体环节上存在明显的不同。在招聘方面, 从《中华人民共和国新公务员法》出台之后, 公务人员的招聘更为公平公正, 但是在私人部门的招聘, 各种类型的歧视依旧以各种或隐蔽的或歪曲的形式存在着。在考核方面, 不会按照私人部门完全的绩效来考核其行为, 因为一项政策或者是其它公共部门的各种活动的成效并不是短期内可以显现的。并且考核的指标也与私人部门不同, 不能完全按经济效益指标来进行考核, 因为一项政策带来的经济效益可以是非常明显的, 但是社会效益可能是负面的, 例如减少汽车购置税或不限排。也有可能一项政策带来的经济效益是负面的, 但是社会效益是正面的, 例如环保政策等。在薪酬激励方面, 私人部门的激励较为直接且物质性激励较多, 但是公共部门更多的则为荣誉性的激励。因为薪酬激励方面的差别, 也必然决定了两者在权益保障方面的区别。相对私人部门而言, 公共部门在权力义务, 工资待遇, 养老医疗等保障以及离退休管理等方面有更为详细的规定。

各个环节上的不同也决定了人力资源管理方式的不同。在私人部门, 人力资源管理者需要激励以及培训员工合法地追求本部门利益最大化, 以此来换取最大化的私人利益。在公共部门, 因为需要维护公共利益, 对于公务人员的伦理建设是非常重要的。正如库伯所言, 在后现代社会中, 行政人员有非常大的自由裁量权, 这时必须注重伦理关怀与伦理建设。与之相比较而言, 私人部门很少有伦理以及道德方面的培养。

⑶两者共同点。两部门的人力资源管理虽然在价值取向、目标、环节以及方式上均存在差别, 但是也存在共同点, 但是它们对工作绩效同样关注, 尽管绩效的衡量标准不一样。此外, 两者都需要吸引人才以及留住人才, 因而对本部门内人力资源的发展提供关注, 为本部门内人员提供发展以及培训的机会。最后, 两者所处的环境都是变化的, 都要在这种变化的环境中持续关注人力资源的适用以及他们的绩效等。

二、西方相关理论中的人力资源管理价值取向

1. 传统公共行政理论的视角

⑴传统公共行政理论的基本观点。传统的公共行政理论建立在政治与行政二分、官僚制理论、科学管理等理论之上。古德诺认为, 政治即国家意志的表达, 行政即这种意志的执行;官僚制理论强调严格的分层, 职位有严格的等级;科学管理是为工作制定最节约时间、最能提高效率的标准程序, 要求工作人员严格按这些程序来进行工作。

⑵价值取向——效率。基于这些理论, 可以看到公共的人力资源管理也是基于效率这样一个价值取向, 要求按标准、按程序、最快最好地执行。政治与行政二分, 即政治与行政是分离的, 公务员与政务官也是分离的, 要求行政人员不受政治的影响, 在西方而言, 即不受党派的影响。这就决定了行政人员自由裁量权的非常有限性。官僚制理论提供了一种人力资源管理的制度, 马克思韦伯在层级制度、公务人员的职位安排、薪酬、奖惩、晋升等方面均有详细的表述。但总体而言, 在组织内部, 实行严格的官僚科层制, 对内部人员强调控制, 一切以任务为中心, 以求得命令的上行下达和高效率。

⑶一些批判。虽然这一时期韦伯的官僚制在一定程度上关注了人力资源管理, 但是在这种官僚制以及政治行政二分制度下, 行政人员仅仅理性地执行很多时候是重复的工作, 大大的压制了组织内部人员的工作积极性和主动性, 不利于人才的培养以及人才质量的提高。官僚制度的设计是服务于效率的, 但是这种标准化的程序并没有带来绝对的高效, 反而产生了一些副作用, 官僚部门中层级繁多, 易造成信息传输不及时, 从而行政处于低效率的状态。总的来说, 传统公共行政注重执行以及效率, 不主张对人力资源价值的探究, 也不注重人力资本的开发。

2. 新公共管理的视角

正是基于上述对传统公共行政的批判, 西方国家的公共部门管理已发生了转变。基于政府机构的传统公共行政管理逐渐走向灵活并且基于市场的 (新) 公共管理。这种变化是政府行为的重大变化。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。

⑴新公共管理的基本观点。对于新公共管理, 并没有一个统一的定义, 各个学者对新公共管理的主张选取也不尽相同, 在含义、特征、原则等方面存在一定的共识, 但在局部方面也存在一定的分歧。但大部分学者都认为新公共管理倡导的是企业即私人部门的管理风格, 都主张职业化的管理以及实行与私人部门相似的绩效标准和绩效评估方式。此外, 在公共服务的提供方面, 强调顾客导向, 对消费者而非公民的需要保持敏感, 强调公共服务的针对性而非普遍性。新公共管理认同对公共官僚机构的改变, 主张将公共官僚机构分解各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争。经合组织 (OECD) 1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》中也给出了类似的定义。休斯从人力资源管理的目标、考核标准、政府机构的转变、公共服务提供的依据等方面也提供了理解新公共管理的基本要旨。总而言之, 新公共管理是政府为实现经济 (economy) 、效率 (efficiency) 和效能 (effectiveness) 的“3E”做出的决定性努力。

总结以上学者的观点, 首先, 新公共管理注重市场的运用, 它是以市场为导向的, 主张将私人部门的管理理念、方式、方法运用到公共部门, 非常推崇私人部门的行为方式。其次, 在政府与社会的关系上, 因为以市场为导向, 因而将政府看做负责任的“企业经理和管理人员”, 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”, 政府服务应以顾客为导向, 应增强对社会公众需要的响应力。最后, 与传统公共行政非常僵化的工作程序相区别的是, 新公共管理强调授权, 即授予执行者一定的自由裁量权。通过授权来改善公共部门的工作, 这里的授权包括三个方面:组织授权、个人授权以及社区授权。通过授权的方式, 让组织、个人以及基层社区有一定的灵活处置权、决策权来处理公共事务。

⑵价值取向——市场化与公共性。与传统公共行政理论相比, 新公共管理倡导新的价值取向。新公共管理强调公共价值取向同时也推崇市场价值取向, 即强调政府组织的公共性, 主张公共行政的民主价值和政治责任;同时也从企业管理理论和实践中吸取经验。因而, 新公共管理强调公共利益、公共服务以及民主行政。同时也强调市场化的方式。

⑶关注行政人员。其次, 新公共管理关注行政人员, 并且这种关注已经存在于组织体制之中。新公共管理在体制上的创新表现为通过绩效管理以及监督等各种方式注重组织的效率, 相应的也就要求组织人员改变之前的行为方式。例如政府要分权, 让公务人员要有一定的自由裁量权;减少官僚制政府的管理层级, 主张减少政府职能来提高效率;公务人员要灵活地适应环境, 灵活地处理公共事务。正如之前所述, 通过组织体制以及组织行为的改变, 新公共管理理论在政府与社会的关系上面发生了大的改变, 政府已经注重在与社会的互动中审视自己的行为, 改变自己的行为并让社会来评价自己的行为。而并不是之前的管理体制中的内部审视以及内部改变。

新公共管理注重公务人员的自由裁量权以及行政伦理与道德建设。新公共管理认为, 个体公务员的行政判断力比政府制定的各种规则更重要, 因为政府和公务员正处在一个环境变化很快、行政的不确定性和模糊性不断扩大的时期, 好的行政道德必须是由公务员将行政价值观与一定的情势结合而产生。

⑷公共服务。在公共服务的提供方面, 根据“新公共管理运动”的主张, 政府在公共服务的问题上应该更有针对性, 即政府应该在社会对公共服务做出评价并提出意见的基础上来改进公共服务, 而非根据其自身的主观建构来改善服务。形象的说法就是, 政府把公众当作“顾客”, 让“顾客”通过“用脚投票”的方式来对政府作出评价, 去决定政府是否需要改进以及如何改进自己的公共服务。

3. 新公共服务的视角

⑴新公共服务的核心观点。任何一个理论都不可能尽善尽美, 新公共管理也存在缺陷, 人们质疑其经济学的理论基础, 质疑过分市场化的价值追求, 同时也质疑其公共性的丧失等。在新公共管理的基础上, 新公共服务逐渐发展起来。

新公共服务的核心理念是, 在人民主权的前提下, 作为最主要公共管理主体的政府, 其基本职能是服务于公共利益, 既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。新公共服务是登哈特首先提出来的, 登哈特的新公共服务理论主要有7条基本观点。总结其主要观点, 可以看到, 新公共服务以公共利益为先, 注重服务且服务于公民, 并且以上都是公务人员的责任, 强调公务人员应该承担多样化的责任。并且, 新公共服务注重人, 注重公民, 也注重公务人员。可见, 新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的价值优先性。

⑵价值取向——以公共利益为目标。新公共管理中受到质疑声最多的就是对其公共性丧失的质疑, 因而在对新公共管理理论的辩证否定中诞生的新公共服务理论就强调了政府职能所追寻的目标在于公众的利益, 确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。同时倡导公共官员在行事的时候要以公共利益为先, 秉承着公平、正义的原则。因而应当将公务人员在处理公共事务时是否站在公众的立场, 无论是在处理过程中还是在处理结果上是否维护了公众利益作为一个考察的基本点。当然, 在市场经济体制之下, 任何个人都是“经济人”, 都会追求自身利益, 因而在公共利益得以保证的情况下, 对于公务人员可给予以一定的荣誉激励或物质激励, 以此来保证公共利益得到保护。

⑶注重民主参与。新公共服务认为, 公民不是工具, 不是被动的接受者。相反, 公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。新公共服务非常注重公民的参与, 鼓励公民参与, 在公共部门中强调一种民主的氛围。这种氛围的创造鼓励了公民的参与, 增强了组织工作的透明度, 也会使得公民对于公共部门的工作更为理解, 支持度也会增加。此外, 这种民主的氛围也可以对组织内部的成员的参与愿望产生激励。

⑷强调公共责任。与新公共管理不同, 新公共服务强调行政人员应该承担行政责任, 它将公共利益视为行政人员的责任, 也将法律等视为行政人员的责任, 也将其它公共机构、非盈利机构等视为行政人员的责任。这是行政人员必须要做的, 行政人员承担的责任是多方面的。这也是我们现在的政府所秉持的理念, 应该说新公共服务的这一观点为现在的政府责任提供了理论基础。

⑸重视人。与新公共管理一样, 新公共服务也主张通过授权来赋予行政人员的自主权, 使之在其工作中更好地处理行政事务, 同时承担相应的责任, 充分发挥行政人员主观能动性。并且这种授权是逐级授权, 逐级赋予自由裁量权, 也约束了公务人员的行政行为。但是相对于新公共管理而言, 新公共服务更为关注人的价值, 倡导以人为本, 注重开发人力资源。

环境是不断变化的, 公共部门的人力资源管理也是不断变化的。相比较而言, 传统的公共行政理论以及新公共管理都注重效率, 但是传统的公共行政将效率作为其唯一的追求, 也就导致了其对公共部门的人力资源管理完全以效率为先, 不注重人的培养也不注重人的价值, 同时在政治与行政二分的视角下, 公共部门的公务人员所关注的也仅仅是执行, 并且还强调科学化的执行标准, 缺少自主性的发挥。而新公共管理着重于市场化的取向, 即将政府看做负责任的企业, 行政人员要关注效率, 同时也要关注作为“顾客”的公民, 依据“顾客”的要求来调整自己的行政行为, 同时也注重发挥公务人员的自主性。新公共服务在新公共管理的基础上更为公共服务, 相对而言, 新公共服务有更为强烈的为社会做贡献、为公众承担责任的愿望。要求公务人员公共利益优先, 承担公共责任, 但是这仅仅是理论上的要求。相对于新公共管理有明确的执行方式而言, 新公共服务对于人力资源管理的具体方式并不是很清晰, 新公共服务只是提出了一些要求而非具体的执行方式。当然, 这种对政府的愿景也是现在政府行政的出发点, 将政府建设成为服务型的政府。

无论是传统公共行政还是新公共管理还是新公共服务理论中的人力资源管理价值取向, 都是在特定时期特定背景下的理论与实践, 不能一味地完全借鉴。不同的价值取向对公共部门人力资源管理的效率也存在差异, 这些不同的价值取向对于思考中国公共部门人力资源管理的价值取向也存在一定的借鉴意义。

参考文献

[1]孟华.中国呼唤公共人力资源管理[J].云南行政学院学报, 2001 (5) .

[2]段华洽, 苏立宁.论公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的区别与互动[J].中国行政管理, 2006 (6) .

[3][美]库珀, 张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版, 2003:143.

[4]韩锋.公共部门人力资源管理的价值向度探析[J].湖北广播电视大学学报, 2008 (5) .

政治视角的公共行政观 篇3

[关键词]混沌理论；公共行政；公共组织；公共决策；公共危机管理

混沌理论的研究和应用不仅开创了自然科学的新范式，而且其影响范围已经延伸到经济学、生态学、社会学等众多社会科学领域。[1]社会科学研究历来借用自然科学的概念、方法或范式。牛顿力学强调秩序和可预测性。基于此，传统的公共行政研究局限于线性理论研究。作为研究非线性动态机制的混沌理论为公共行政研究提供了新的范式。

一、混沌理论的概念认识

1963年气象学家洛伦茨最早提出了混沌理论。洛伦茨指出在气候不能精确重演与长期预报者无能为力之间必然存在着一种联系，描述了混沌对于初始条件的敏感性这一基本形态，即蝴蝶效应。[2]“混沌”一词最早由数学家约克和李天岩于1975年提出，并给出了混沌的一个数学定义。1977年，普里高津因对混沌理论的杰出贡献而获得诺贝尔化学奖，他将混沌理论的影响扩及到整个社会科学的范围。在公共行政领域，基尔是将混沌理论应用最为成功的一位行政学家。1989年，美国的《公共管理评论》发表了基尔的《非均衡理论及其在公共管理中的应用》，认为非均衡理论是公共管理的一种新近发展的范式。1994年基尔在其著作的《政府管理中的无序和复杂性》一书中探讨了混沌理论与公共行政学研究结合的具体途径。

混沌的定义国内外均有论述。洛伦茨认为“混沌这个术语泛指这样的过程，它们看起来是随机发生的而实际上其行为却由精确的法则决定。”[3]也有学者从辩证的角度定义混沌。赫柏林认为：“混沌是确定论系统的随机性”；斯特瓦尔特认为“浑沌是完全由规律支配的无规行为”。[4]国内学者对混沌的定义借鉴了国外的研究观点。黄润生认为混沌是一种貌似无规则的运动，在确定性非线性系统中，不需要附加任何随机因素亦可出现类似随机的行为（内在随机性）。混沌系统最大的特点就在于对于初始条件十分敏感，因此从长期来讲，系统的未来行为是不可预测的。[5]此外，学者陈宁等人认为，如果一个系统：（1）有对初始条件的敏感依赖性；（2）是拓扑传递的；（3）在出现混沌的区域内有稠密周期点，那么这个系统就是混沌。[6]

对于公共行政研究而言，混沌理论是一个新的范式。对混沌理论特征或内容的进一步探讨能够使我们对该范式的认识更深入。王为民指出，混沌理论的构成要素有五个，分别为奇异吸引体、分歧点、耗散结构、自组织特性、对初始条件的敏感性依赖。朱春奎认为，混沌理论的基本要义有，非线性、蝴蝶效应、奇怪吸引子、复杂的形式、递归对称、反馈机制、分岔、分形与类似。方典昌总结了混沌动力系统的四个基本特征：混沌是有界的；确定性系统具有内在随机性；相空间轨线具有分形性质；混沌系统的普适性。 此外勾春萍则从三个关键词上概括了混沌理论的要义：初始条件、临界水平以及非线性。

二、混沌理论视角下公共行政研究的适用性

传统的公共行政以确定性、线性因果关系、规律等为研究前提。要将集中于不确定性、不稳定性、不可预测性和复杂性研究的混沌理论引入到公共行政领域，首先必须审视混沌理论在公共行政领域的适用性。

张璋 、武玉英在《混沌理论与公共行政》一文中首先就向我们解释了混沌理论在公共行政领域的适用性。他们在以公共组织为公共行政的基本研究对象的基础上认为公共组织在实践中并非像主流公共行政一样。主要表现为：一是公共组织并不具有加和性；二是组织内部的职能和权限范围不能完全划分清楚；三是组织的资源输入和产出并不是正相关；四是用人惟庸的机制和组织离心力使得公共行政的管理效率递减成为一个基本的现象；五是不能完全控制公共行政的产出，组织内外的任何细小的偶然变化都可能使整个组织的工作转向不可预料的方向；六是公共组织的发展与变迁无法阻止。即使能够做到，也会因为跟不上社会发展的需要而被谴责和抛弃。从实际上来看，公共行政更加符合混沌理论。

麻晓莉 、卢文军认为混沌理论运用于公共行政研究是一种积极的探索。一方面公共行政面临着大量复杂的，无法用简单的、确定性的方法予以解决的客体。面对一些复杂的公共行政现象，传统的理论不能给予合理的解释，管理工作中的预测与控制也常常不能取得预期的效果。另一方面，组织和政治系统本身就如混沌理论家所说的是一个远离平衡的非线性系统：公共资源投入与产出的非相关性，效能的不确定性、组织自发的变迁等等一些特征都使其更加符合混沌理论的假设。

左林江认为混沌现象在公共行政领域是存在的。公共行政系统的混沌与复杂性特征表现在：一是公共行政系统经历了简单、复杂、混沌的发展阶段；二是公共行政系统是线性与非线性因素并存、有序與无序统一的系统；三是公共行政系统的自我组织能力使系统具有适应性和可调控性；四是系统在演化过程中存在分叉是公共行政系统混沌与复杂性的又一特征。此外，魏红英、黄石旺指出公共部门始终处于一种动态交互式影响的环境中，行政组织需要一种动态方式变革和重塑组织，以重新保证行政组织身份认同和角色明晰。

三、混沌理论视角下公共行政领域的主要研究成果

尽管混沌理论在公共行政领域具有适用性，但作为一个新兴理论，其在公共行政领域的研究成果还是有限的。

首先是组织理论。张璋 、武玉英借鉴美国学者摩根的观点，认为与混沌有关的组织有流动式组织、全图像组织和裂变式组织。在公共组织的设计和管理中要树立以下观念：一是重视公共行政的过程；二是重现公共行政的不平衡性；三是创造复杂性；四是重视组织的学习能力。魏红英、黄石旺分析了传统行政组织的不足，并指出了现代行政组织应满足的两个特征：组织结构应具有开放性；组织结构应远离平衡态。王为民认为应该在公共组织形式、公共组织过程及公共组织的发展动力三方面运用自组织概念，创新组织管理原则和技巧。对于混沌理论范式下的非线性的、无序的公共行政组织动态的可控与不可控问题，学者于伟、夏镇平认为可以尝试着将点吸引子、极限环吸引子的收敛性和奇异吸引子的发散性的博弈中取得的均衡状态来作为它的界限。

其次是公共政策分析。公共决策系统是一个混沌的系统。王为民认为在这样一个系统中混沌理论的运用应注意两个方面：对分歧点的变化及其把握对于整个政策系统均可能产生深远的影响；对初始条件的敏感性依赖与新的决策工具和思维。游海疆指出，混沌状态下的公共决策的内容合理性难以把握，只能力求用更加合理的程序来规范决策过程，以程序合理保障其结果的有效和适用，并在此基础上控制决策成本。于萌认为行政决策急需混沌思维：决策考察要有宏观性，过程把握要有确定性，决策制定要有目的性，决策思维应有敏感性。

最后是公共危机管理。行政环境具有很大的不确定性，在没有任何征兆下会发生公共危机。傅毓维、刘拓、朱发根认为混沌理论与公共危机管理理论具有内在的契合性。混沌理论的横断学科性质及其在各领域的广泛与成功应用，为其在公共危机管理领域中的应用奠定了坚实的基础，混沌理论将会是公共危机管理以后研究的新方向。朱春奎专门探讨了学校的危机管理，研究了混沌理论的5个要点在校园危机的隐喻。学者陈岩从三个方面探讨了混沌理论与公共危机决策的内在契合，并从危机决策预测模式、危机决策组织及危机决策领导观念三个角度提出应对危机决策困境的对策建议。

除此之外，混沌理论的研究还涉及其他方面。李少慧认为行政文化是一个开放的系统，行政文化的塑造与变革即是一个主动制造不稳定和无序的过程。为了组织的更好发展，行政文化要从价值导向、责任机制和创新能力三个方面进行改革。李向渊、刘昱伶基于混沌理论中对初始条件的极端敏感性这一观点，主张改变贪污的初始条件，从而打击腐败。党生翠借用“蝴蝶效应”分析了“舆论风暴”的产生过程。

作为一个新的研究框架和范式，目前的混沌理论在我国的公共行政领域研究中还存在着以下不足：首先是混沌概念外延过于宽泛。目前国内许多学科在研究中都借用了混沌一词。一定程度上反映了学界对于新理论的重视，但其中一些无意义的借用使得混沌概念存在着滥用的风险；其次是混沌理论在公共行政领域的研究缺乏系统性。从本篇文章的分析中，我们不难发现，混沌理论在公共行政领域内的研究成果不具有关联性。即混沌理论尚且没有在公共行政领域形成整体性研究，研究成果不成系统；第三是行政伦理的矛盾性。基尔从混沌理论的角度认为公共管理者不应该为没有预测到的的结果负责。然而，这种观点与民主的价值观和行政责任的要求是相对立的。基尔的行政伦理观使得公共管理者处于一个两难境界。尽管提出了一个新的思考角度，但其适用性还是有待商榷；最后是混沌理论的本土化困境。国内混沌理论在公共行政领域的研究成果并不多，其中部分还是介绍西方的混沌理论发展，因此混沌理论的本土化研究将会是我们今后思考的一个问题。

注释：

[1]麻晓莉，卢文军. 混沌理论视野下的公共行政范式的转变 [J]. 理论导刊. 2003 （07）.

[2]朱春奎. “新科学”与公共行政学研究——混沌理论 [J]. 公共行政评论. 2008 .

[3]吴彤.非线性动力学混沌理论方法及其意义 [J]. 清华大学学报. 2000 （03）.

[4]彭泰权.混沌理论：公共关系研究的新视野[J]. 浙江社会科学.2006（05）.

[5]朱春奎. “新科学”与公共行政学研究——混沌理论 [J]. 公共行政评论. 2008 （03）.

[6]吴彤. 非线性动力学混沌理论方法及其意义 [J]. 清华大学学报. 2000（03）.

参考文献：

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[2][8][12] 张璋，武玉英. 混沌理论与公共行政 [J]. 管理科学文摘. 2002 （04）.

[3] 叶娟丽，马骏. 公共行政学的新范式——混沌理論——兼评基尔的《政府管理中的无序和复杂性》 [J]. 武汉大学学报（人文社会科学版）. 2000 （05）.

[4] [14][16] 王为民.混沌理论与逆境中的公共行政路径选择[J].湛江师范学院学报.2010（02）.

[5] [20] 朱春奎. “新科学”与公共行政学研究——混沌理论 [J]. 公共行政评论. 2008 （03）.

[6] 方典昌. 浅谈混沌理论与行政管理 [J]. 网络财富. 2010 （12）.

[7] 勾春萍. 以混沌理论分析中国行政垄断的未来走向 [J]. 乐山师范学院学报. 2007 （07）.

[8] 麻晓莉，卢文军.混沌理论视野下的公共行政范式的转变 [J]. 理论导刊. 2003 （07）.

[9] 左林江. 公共行政中的混沌与复杂性理论[J]. 西南科技大学学报（哲学社会科学版）. 2006 （04）.

[10] 魏红英、黄石旺.混沌理论的前沿性及其对公共行政的贡献[J].地方政府理论与政策.2006（10）.

[11] 于伟、夏镇平.公共组织动态的可控与不可控界限问题研究[J].科技管理研究.2008（11）.

[12] 游海疆. 程序合理性与决策成本——混沌状态下的公共行政决策分析[J]. 云南行政学院学报. 2006 （04）.

[13] 于萌. 蝴蝶翅膀的舞动——行政决策思维中的混沌 [J]. 行政论坛. 2004 （02）.

[14] 傅毓维，刘拓，朱发根. 混沌理论在公共危机管理中的应用背景 [J]. 现代管理科学. 2008 （02）.

[15] 陈岩. 混沌理论对走出公共危机决策困境的启示 [J]. 行政论坛. 2009 （06）.

[16] 李少慧. 无序之序：行政文化建构的新思维 [J]. 兰州大学学报（社会科学版）. 2011 （04）.

[17] 李向渊 、刘昱伶.混沌理论视野下对中国反贪污问题的思考[J].广西警官高等专科学校学报.2007（03）.

[18] 党生翠.网络舆论中的蝴蝶效应：混沌理论视野的解释[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版）.2011（03）.

作者简介：于晓洁（1991—），女，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策分析。

关于建构和谐的行政管理观 篇4

论文关键词：和谐 行政管理 和谐行政管理 政府治理论文摘要：和谐是人自古以来所追求的理想目标。实现人与自然、人类社会内部的和谐发展是由人来完成的,而构建和谐的行政管理观是实现这一目标的前提,因为现代社会的人的社会行为是在政府有组织的管理下完成的。和谐行政管理观的核心是科学执政、民主执政、依法执政。三者紧密相连,构成同一的整体。和谐行政管理观对于政府治理、执政党的建设都有重要意义。2004年9月19日，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出把构建社会卞义和谐社会”作为党在新时期执政能力建设的重要日标，并进一步指出形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史仃务的必然要求”这不仅体现了中国共产党火求真务实、开拓创新”的高尚品格和追求，而且表明构建科学执政、民卞执政、依法执政”的和谐行政管理观将成为深化行政体制改竿、建设社会卞义政治文明的重要环节

一、和谐行政管理观概述 何谓和谐行政管理观?概念十分复杂，就总体而言可以从和谐、行政管理两个方面展开方面和谐的思想贯穿于人类社会发展的各个阶段，体现了人类自然性与社会性的统一，是人类追求人与自然以及人类社会自身和谐发展的产物;另一方面行政管理思想的产生是特定历史阶段的产物，它是近代资木卞义政治、经济制度确立后出现的新兴事物，仅百年历史总之，和谐的思想、行政管理的思想构成了和谐行政管理观的基本要件。和谐的思想曾被历代先哲所言及，尽管表述有所不同，但他们都认为和谐是人与自然共存共荣、协调发展的最仕途径，并从不同侧而揭示了和谐的含义从本质而言，和谐可以概括为是一种协调的、动态的、平衡的可控状态这种状态不但对人与自然的协调发展，而目„对于人类社会自身的协调发展也有着积极的意义。行政管理的思想是近代的产物，指政府的政治管理所谓政治管理，就是国家权力按照某种特定的秩序和日标对政治生活进行自觉的、有计划的约束或制约的一定方式就是说.通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种既定的秩序和日标来运行和发展”简言之，就是政府抑或执政党通过政府采取何种措施管理国家的经济事务、政治事务、科教事务、文化事务、社会事务进一步讲，就是行政管理的主体如何处理与行政管理的客体——民众之问的关系。和谐行政管理观，就是行政管理的卞体在协调的、动态的平衡的可控状态基础之上，通过何种方式处理与行政管理客体关系的执政理念达到行政管理的科学化、民主化、法制化，进一步增强党同人民群众的血肉联系，不断提高党的领导水平、执政水平行政管理的主体是政府和执政党，客体是行政管理的受众和国家的经济、政治、科教、文化、社会事务等和谐行政管理观的实质是体现以人为木的执政理念”按照统筹城乡发展、统筹Ix.域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，构建有限的、服务型的政府，促使我网经济史加发展、民主史加健全、科教史加进步、文化史加繁荣、社会史加和谐、人民生活史加殷实”。

二、和谐行政管理观的内容 从上面的概述我们很容易发现，和谐行政管理观体现以人为本的执政理念。科学执政、民主执政、依法执政,是它的基本内容：

1、科学执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基础科学执政的核心是代表中国先进生产力的发展要求。树立全面、协调、可持续的科学发展观，中共中央总书记胡锦涛2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上明确指出。以人为本的全面、协调、可持续的科学发展观的科学内涵是，坚持以人为本。就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展、不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益、让发展的成果惠及全体人民，全面发展，就是要以经济建设为中心。[1] [2] [3] [] []全面推进经济、政治、文化建设、实现经济发展和社会全面进步，协调发展、就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放、推进生产力和生产关系、经

济基础和上层建筑相协调、推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调，可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展, [5]科学发展观是党治国理政理念的重要升华，也是科学执政的根本出发点，科学发展观的第一要义是继续坚持以经济建设为中心，经济的发展不但可以为科学执政提供物质保证，而且有助于提高和谐行政管理的效率水平和决策的科学化程度。

2、民主执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的升华民主执政的目的是指在市场经济的条件下，建设一个公开透明可问责的服务型政府，实现由计划经济条件下的全能政府,向市场经济条件下的有限政府的过渡市场经济要求政府在社会的经济生活中只充当守夜人的角色。和谐地干预由市场失灵,造成的不利影响)民主执政的物化基础是市场经济，市场经济条件下市场主体利益的多元化构成是民主执政的基本前提、是推动、维系政治参与的动力，民主执政作为和谐行政管理观的基本特色之一包含两方面的内容：一方面把建设一个公开透明可问责的服务型政府作为民主执政的目的，另一方面指出在市场经济发育不完善的基础之上推行民主执政的执政理念。必须适当坚持政府的管制,角色，具体说，在市场化程度比较高的部门，应充分发挥市场在资源配置上的基础性作用%使市场功能的发挥完全按照价值规律展开-在市场化程度不高。涉及国计民生，国家经济安全的部门，应适当加强政府的管制，必要时可由政府完全控制和垄断，随着市场化程度的提高再逐步放开由社会经营。随着我国市场经济发展日臻完善，社会阶层的分划日趋明显，贫富差距日益拉大，努力构建社会主义和谐社会,成为时代对党的执政能力建设提出的新的要求，民主执政必然成为提高党的领导水平。执政水平的重要手段，加强中国特色的社会主义民主政治建设，提高民众的政治参与水平，可以始终保持党同人民群众的血肉联系，使党可以及时了解人民群众的呼声，坚持权为民所用情为民所系利为民所谋。

3、依法执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基本原则依法执政的目的在于实现政治运行的制度化、规范化、程序化，[1]具体包括两方面的内容：一方面，中国共产党是建设中国特色社会主义的领导核心，加强党的管理的法制化建设#制度化建设，可有力的推动依法治国理念的升华和发展，另一方面，按照市场经济法制化的要求，政府依法充分履行职责，实现政府治理的法治化依法执政的功能在于严格按照法律办事服从法律的人民就应当是法律的创作者，规定社会条件的只能是那些组成社会的人们。[6]始终，代表中国最广大人民的根本利益，体现人民的意志是依法执政的出发点和落脚点*依法执政是与依法治国相结合的按照法律确定的既定制度运行，明确宪法的中心地位，构建依法执政的行政管理的和谐性：一方面可以使社会各阶层能够进行有序，合理的沟通，交流，促进社会在平稳中的动态发展，推动纵的协调。另一方面可以使政府或执政党从横的方面加以明确合理的，和谐、协调，使各阶级#各阶层的利益在法的意念中得以实现政府或执政党的依法执政是法的意念得以实现的合理保障，在稳定的社会结构中这一点尤为重要，它体现了社会的公正、公平、代表、创作者，利益的法是社会公正#公平的最后底线。

三、和谐行政管理观的现实意义

1、政府治理的层面虽然在市场经济发育不健全的情况下政府的管制，是十分必要的，但政府的职责范围必须是有限度的，在有限的范围内行使人民所赋予的职权，并以人民公仆的身份为人民和谐，而有行政效率的服务，应成为政府立政的基本思路，政府的治理必须遵循社会政治，经济活动的规律，大原则是政府的权力必须分散，权力的分散在提高政府，科学执政、民主执政、依法执政。[1]的效率同时，有利于政府与社会之间产生良性的沟通与互动，推动各项改革措施的顺利进行，以实现社会公众利益的最大化处于转型时期的中国，正在进行着史无前例的城市化进程，没有先例可循城市化进程的每一个阶段都交织着复杂的利益冲突，既包括人与自然方面的，又包括人类社会自身各利益主体的利益冲突，这一切极大地挑战着执政者的耐心、自信与能力改革的过程本身就是一个社会利益再分配的过程，政府是分配的主体在城市化进程的各个阶段，政府以一种协调的#动

态的#平衡的可控状态，调整利益在社会不同阶层之间有序、合理地流动，能够以更加平稳#稳定的状态实现质变，尽量减少由此而带来的不利影响和谐行政管理观在政府治理上的作用就是以稳定的状态，科学的#民主的#依法的理念，实现政府治理的效果最大化，社会公共价值的增长最大化政府行政管理、社会治理和谐性的现实意义也正在于此。[] [] [1] [2] [3] [] []

2、执政党建设的层面2001年7月1日，在庆祝建党80周年大会的讲话中，江泽民同志从贯彻)三个代表，要求的角度提出，全党同志要坚持从新的实际出发，以改革的精神研究和解决党的建设面临的重大理论和现实问题，使党始终保持先进性和纯洁性，充满创造力#凝聚力和战斗力。[7]以平稳和谐的稳定状态推进党的建设，探寻执政党执政规律，在推动党的运行的制度化、规范化、程序化的同时为社会政治运行的制度化#规范化#程序化提供助推力，推动社会主义政治文明建设。党内民主的发展，将为社会主义民主政治的建设提供有力支撑自党成立至今，中国的社会历史现实发生了翻天覆地的变化，党也实现了由带领人民进行革命的党到带领人民进行经济建设并长期执政的党的历史性转变。总之，和谐行政管理观作为深化行政体制改革，建设社会主义政治文明的重要环节具有其现实的合理意义，以平稳#稳定的状态，推动政府治理的高效化，维系社会的公正、公平，使社会利益的增值最大化为党的执政夯实基础。参考文献[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报.2004-09-27[2]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社1995.184[3]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[N].人民日报.2003-10-22[4]全面建设小康社会‟开创中国特色社会主义事业新局面[N].人民日报.2002-11-18[5]胡锦涛.在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话[N].人民日报.2004-03-11[6]卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,2002.48.[7]江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[N].人民日报

行政事业单位财务管理情况的现状与对策探讨思考

【摘 要】行政事业单位财务管理的好坏直接影响到市场经济能否正常运行,逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的财务管理体制有着十分重要的意义。本文分析了行政事业单位财务管理改革的必要性,阐述了当前行政事业单位财务管理存在的问题,并提出了完善的对策。【关键词】行政事业单位 财务管理

一、行政事业单位财务管理存在的主要问题1.财务管理职能较弱,资金使用效益低下行政事业单位的行政职能使得其不能完全市场化,部门预算不规范,经费相互挤占,费用支出无计划、无定额,或是有计划定额但流于形式。财务部门对经费的管理常常是事后核算,忽视了资金使用前的预测和使用中的控制,对经费收支的考核也只是停留在表面平衡上,很少对资金使用效率进行考核。因此,资金的使用效率低下。2.行政事业单位的会计核算不恰当其主要表现在:(1)我国预算会计是以现金制为基础,其目的是汇报支出,为决算服务,它不进行成本核算,因而无法计算和统计行政成本,也无法评价资金的使用效益。(2)有的预算单位对项目支出的核算不区分不同的专项项目资金,统一使用规定的行政事业单位的科目核算,不利于专项项目资金的管理;而有的单位则只按专项项目归集各项费用,不按科目核算,不利于单位各项费用的整体控制管理。(3)现行预算单位会计制度在会计科目的设置和核算内容上,与部门预算编报口径不一致;一般预算支出科目与行政事业单位科目不一致,导致在编制决算时,预算单位必须将会计科目合并或拆分后才能得出预算科目。3.行政事业单位在预算执行方面,缺乏应有的约束力和严肃性(1)有的预算单位在资金使用中,支出控制不严,超支浪费现象严重,严重影响了政府部门的公众形象。(2)有的预算单位在项目支出资金管理使用中,基本支出和项目支出界定不清,用项目支出来弥补基本支出经费的不足,用于维持日常公用支出,没有做到专款专用。

(3)有的预算单位在专项资金使用过程中,没有树立讲求经济效益的理财理念,重拨款而轻管

理,重预算审核而轻实际效果,对项目资金实际使用绩效缺乏有效地监督和考核。

二、行政事业单位内部财务控制制度体系的原则1.合法性原则。行政事业单位在建立内部控制制度时,必须遵循国家有关的法律、法规,并把国家有关的法律法规落实到内部财务控制制度中去。这是建立内部控制制度体系的基础。2.有效性原则。内部财务控制应当约束单位内部涉及财务工作的所有人员。任何人都不得拥有超越内部财务控制的权力。3.全面性原则。内部控制应当涵盖单位内部涉及财务工作的各项经济业务及相关岗位,并针对业务处理过程中的关键控制点,落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。4.不相容职务相分离原则。内部财务控制应当保证单位内部实际财务工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分,坚持不相容职务相互分离,确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。5.成本效益原则。内部财务控制应当遵循成本效益原则,以合理的控制成本达到最佳的控制效果。成本效益原则要求各单位在内部财务控制中必须运用科学合理的方法,以较小的控制成本和管理成本获得交好的经济效益,保证实施内部财务控制所花费的代价低于因此而获得的效益。6.适时性原则。每个单位的外部环境都在不断发生变化。环境的变化是不以单位的意志为转移的,所以,每一个单位的内部会计控制制度建

设都应随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高,不断修订和完善。

三、加强行政事业单位财务管理的对策1.加强财务制度建设,建立有效的支出约束机制。(1)综合性的管理制度。(2)单项的管理制度。(3)相关性的管理制度。这样,可以从单位内部建立起有效的支出约束机制,做到有章可循,并且严格按制度办事,以堵塞漏洞,节约资金,防止经费支出中的跑、冒、滴、漏,最大限度地提高各项资金的使用效益。2.细化部门预算,提高财务管理的计划与预测能力。现阶段,应尽快推广国库集中支付制度的改革,建立科学的部门预算。部门预算改革工作刚刚起步,有一个需要不断完善的过程,每个单位应当对预算执行的情况进行分析研究,对于适当的差异,可以适当调整预算定额标准,使部门预算符合单位的实际情况。3.进行预算会计制度改革。(1)按照公共财政管理的要求,建立起规范、统一的预算会计体系,同时将权责发生制确认基础引入预算会计。(2)推进预算收支科目改革,对于现行行政事业单位会计制度中不适应部门预算改革需要的科目,要根据现行预算管理的要求进行修订,为各项管理提供有利的基础条件。4.严格预算开支,建立财务管理的内部控制制度。内部控制制度的主要方法是:(1)岗位分工控制,保证不相容职务相互分离。(2)授权批准控制,严格遵循授权范围和权限,重大会计事项建立集体审批制度。(3)会计系统控制,制定符合单位的会计制度和岗位责任制等。(4)财产清查控制,采取定期盘点的措施确保资产的安全完整。(5)内部报告控制,及时全面地反映经济活动的情况。(6)电子信息技术控制,加强电子信息系统的开发和维护,尽量减少人为操纵因素的影响。内审部门还应经常对内部控制制度进行评价,及时发现内部控制的薄弱环节,制定改进措施。[1] [2] [] []

《公共行政的精神》读书笔记 篇5

公共管理学院 10行政管理 刘洁波 2010104027

何谓“公共精神”？ “公共精神”就是指在公共生活中，涉及公共事务的治理与公共利益的分配，公共管理者与公民在公共行政领域内所形成的信念、价值、和习惯。公共行政是公共精神的表达方式。公共行政需要一种内在精神的支撑，这就是公共精神，这是一种“对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚的、持久的承诺”。

在西方社会，公共精神萌发于古典时期的希腊。希腊城邦里生活的公民们近乎直接民主式的治理公共事务，以及他们对于公共生活当中公平、正义、理性、节制等公共精神的追求，对于生活在现在社会当中的人来说，似乎是永远也无法企及的。我们现在对于一些产生于近代的问题的讨论其实在我们重温古希腊圣贤们那富有洞见性的思想之时，总不免会产生这样的怀疑：我们所要探讨的问题在被提出之前，早已被他们处理过了，并且他们对这些问题的回答已经超越问题本身，永远的留在了人类政治思想进化的基因当中。

到了近代，随着资本主义生产方式的兴起，功利主义哲学取代了古典希腊人的公共观，开始支配着公共行政的思想和实践。古希腊人对于公共精神的理解强调公平、公正与节制，强调个人的价值需要在参与公共事务的治理当中才能得到更好的体现。而近代启蒙以来，特别是随着资本主义经济模式的高度发达，众多经济理论被引入到政治生活中来。公共选择理论在经济领域诞生后，便被迅速引入政治领域，特别是被更多的用来解释人们集体的政治行为。公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则引入公共行政。以自我为中心的、利己的、理性的成本收益计算成为了解释公共精神与集体行动的理论模型，古典公共精神的内涵受到了挑战。

现代意义上的民族国家毕竟在本质上不同于古典希腊时期的城邦国家，使古典公共精神得以生根发芽的土壤已经不复存在，现代性和随之而来的病症已经深入到公民公共生活的各个层面，人们对公共事务漠不关心，浮躁麻木的社会心态让传统意义上的公共精神无处得以体现，人们不禁要反思：公共精神在现代社会已经丧失了吗？回答是否定的。一种建立在宪法的基础之上，以人民主权、代议制政府、分权制约为原则，以获取公共利益最大化为目标的公共行政模式建立起来了。宪政民主制度是现代公共行政的目标之一。培养品德崇高的有公民精神的现代公民是政府的责任，得到强化了的公民精神同时又会促使政府公共行政的完备。宪政民主和公民精神成为了支撑现代公共精神的两个维度。

一、古希腊政治思想当中的公共精神

乔治•弗雷德里克森在其著作中一开始便从词源学意义上探究了“公共”一词的古典含义。“公共”一词的两个来源均源于古希腊语，都表示“一个人从只关心自我或自我利益的发展到超越自我，能够理解他人的利益。意味着一个人具备了这样一种能力，他能够理解其行为对他人所产生的结果。”从这个定义我们可以看到，希腊人把政治共同体即城邦视为公共，而“政治共同体的目的在于设立通行的标准和惯例，并且支持、宣传和实施这些标准，使之有利于公民的最大利益。”从这个意义上讲，在古希腊思想家看来，所谓的公共精神便是城邦精神。究竟什么是城邦精神呢？在柏拉图那里，城邦精神便是正义、公平、友爱、协作。柏拉图认为，“人之所以要建立城邦，是因为我们每一个人不能单靠自己

达到自足，我们需要许多东西。”“因此我们每个人为了各种需要，招来各种各样的人。由于需要许多东西，我们便邀集许多人聚集住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它做城邦。”我们可以看到，城邦的形成在柏拉图那里基于两个事实。第一，没有人是自我完备的，每个人都欠缺许多为生存所必需的东西。第二、每个人的众多需要有赖于他人的工作，于是，人们聚群而居，互相帮助、互相合作。在这里柏拉图既然陈述了城邦是由于人们的生存自身的需要而一步一步发展起来的这样一个事实，那么，出于自然之本性地追求公平合作、友爱互助就应该是城邦政治中柏拉图所理解的公共精神的本意。

二、政治学的转向：对古典公共精神的挑战

人类在经历了古典文明的衰落之后，又经历了长达一千多年的漫长的中世纪，文明的脚步终于来到了近代，人类从此迎来了近代启蒙思想的曙光，政治学也开始了巨大的转向。

按照古典政治学的理解，政治学是一门探究何为正义、追求至善的学问，可以被称为“学”而非“术”，政治学与哲学、伦理学有着密切的关联性。有关政治领域中的正义和统治的合法性问题，关于统治和权力运用、权力分配的根本原则等问题是古典政治学最为热衷探讨的问题。然而，自近代启蒙思想家马基雅维利以降，政治学开始由“学”转为“术”：政治只是表现为一种权力的操作方法和利益的分配形式，政治过多的被理解为为了权力和利益的斗争，而不是对正义的坚持和发扬，权力和利益成了政治的最高原则。政治的根本目的是现实的功利考虑，而不是超越功利之上的任何其他原则，比如古希腊哲学家眼中的追求至善和正义。

近代政治哲学的这种巨大转向同时也深刻地影响了公共行政学。正如弗雷德里克森所说，当功利主义哲学取代了希腊人的公共观并支配了政治的思想和实践之后，“对个人的欢乐或所得、个人效用或成本收益的斤斤计较，取代了为了更大的善而治理的集体努力。政治的目的被降低为为私人谋取利益。”

近代资本主义经济的发展，需要靠不断增强人的物质欲望和追求最大利益来驱动。政治学是与之相适应的上层建筑，为了适应经济的发展，政治学的古典主义色彩迅速褪去，以至到后来政治问题变为了纯粹的经济政策问题。经济构成了政治统治的合法性基础，经济利益也是人们参与公共活动的唯一动力。

在这种背景之下，公共行政学也开始着重强调“效率、经济、官僚体制与技术”。既然政治学已经从关心公共的美德转向了强调权力和秩序，同样的，公共行政、公共精神中“公共”的内涵也发生了根本的变化：社会契约理论取代了柏拉图式的发展论解释，公共领域的形成不是出于人之所以为人的自然本性，“驱动人们结合在一起的动机，既不是和睦也不是政治的忠诚，而仅仅是对于人身与财产的焦虑而已。”“公共成为原子化的个体和集合。除了个人利益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西。”公共行政完全受公共选择理论的逻辑所支配。

但是，公共选择理论下的公共精神不仅是对古典公共精神的挑战，而且公共选择理论本身所无法克服的内在矛盾让古典主义的公共精神在其指导之下无法得以弘扬。

按照公共选择理论的假设，政治生活中的人都是理性的人，所谓理性就是一切行为只以实现自身利益的最大化为出发点，表面上看来，理性的人为了满足自己的利益，应该积极的投身到公共事务的管理上去，然而实际情况却恰恰相反：人们对于公共事务的治理漠不关心，对于公共利益的谋求也并不积极，特别是当

公共利益的受益面越大时，人们越不愿意参与公共事务，这样一来，所谓公共精神也无从谈起。

对于人们公共精神丧失的现象，奥尔森的分析可谓入木三分。他的分析同样建立在功利主义的逻辑基础之上，同样的从人是理性自利的人这一假设出发，得出的结论却恰恰不同：由于个人谋求公共利益的努力不会对公共利益的获得产生特别显著的影响，但不管他是否为争取公共利益出过力，他都能够坐享公共产品所带来的公共利益，所以，理性的人的理性选择应该是“搭便车”，而不是努力的去争取公共利益。共同利益虽是客观存在的，但是对于个人来说，主观上并不存在着共同利益。就这样，社会生活当中的公共性与人们的公共精神在功利主义哲学的影响下就有彻底丧失的可能。

三、公共精神的回归：宪政民主与公民精神

在何谓公共问题的众多看法当中，弗雷德里克森比较看好的是把公共视为顾客。他认为“所有公民在此时或彼时都是政府的顾客。而我们全都是国家税务总署的顾客。”我认为这种观点无疑是恰当的。政府和公众的关系是一种特殊的交易关系。公众掏钱纳税，购买政府的公共产品和公共服务，譬如安全和抗灾。政府与公民只有在这种关系背景之下，公共行政才能够发挥其作用。

然而，政府提供公共产品与服务是依靠各级代理人，也就是各级行政官僚来实现的，这样一来，由于行政官员们手中掌握着国民财富的调配权，他们也就拥有了越来越强的集体讨价还价的力量，进而组成利益集团。这个利益集团难免会在公共行政的过程中表达自身的利益，甚至在某些情况下靠牺牲公共利益来获取自身集团的利益。解决政府在提供公共产品与公共服务时发生寻租行为的问题，只有依靠良好的法治秩序与宪政民主的制约。一般认为，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，其合法性主要体现在其行为、意图和可接受性上。所谓法治不是指政府依照法律来治理社会，或治理好社会，而是指公众用法律治住了政府，约束住政府任意敛财和任意花钱的手，使政府一心只为公共利益服务，而不是成为少数人谋求私利的工具。所以，这就要求公共管理者必须成为宪法秩序的保护者和保证人。

宪政民主的理想秩序还必须建立在“得到强化了的公民精神”的基础之上。品德崇高、具有公民精神的公民，是建设一个有良好公共秩序的现代社会的必要条件。在我看来，所谓“公民精神”就是区别于专制主义时代“臣民”的“公民”在宪政民主条件下应该具备的信念、理想及品质，具体来说，应该包括具有参政议政的能力，监督批评政府的勇气等。公民精神超越了狭隘的功利主义原则，人们关心公共事务不不仅仅是出于自身利益的考量，而更多的是想为在自己利益得到保证的同时，为公众去争取更大更多的公共利益。公民精神的主体不仅仅是普通公众，还应包括各级公共管理人员即政府官员。

政治视角的公共行政观 篇6

本章重点：行政腐败

本章难点：公民道德与反行政腐败之间的关系

一、公共行政中的公民道德的内容

 横向参与意识

 公共利益意识

 公民教育意识

 社区意识

二、行政腐败

（一）行政腐败的内涵

行政腐败是一种不道德的行政行为，是一种纯粹将私人的考虑放在公共利益之上，或受个人感情支配，或受金钱、地位的引诱，或受外界压力的左右，无视政府的规章制度，置一个政府公务员的应有职责于不顾的行为。

（二）行政腐败的表现形式：

行政官员从事叛国、颠覆、非法海外交易、走私活动；盗窃公共资源；滥用国家机器的强制压迫权；行政不作为；弄虚作假；徇私枉法；贿赂贪污；选举舞弊；滥用机密信息；卖官，卖贷款，卖专卖权，卖合同，卖执照，卖国家财产；任意篡改规章制度；逃税；钱权交易；不正当的收送礼物；敲诈勒索；非法监控；用人唯亲；公费旅游；滥用特权；为行政不当护短，掩饰，作伪证；等等。摘自：凯登《行政道德文选》

（三）腐败的原因：

人性的弱点；错误的观点的误导，外界的感染，物质的短缺，权势的侵蚀，对公共利益的忽视，技术的缺陷和技术的运用等都会导致腐败。此外，在美国，美国的政治体制、政府结构，以及官僚环境也是滋生腐败的根源。

（四）对付腐败的一些措施：

1、对腐败要有准确的态度，不能避而不谈、讳疾忌医，要把问题摆在桌面，摆在议事日程。

2、腐败是人性的弱点，因此要尽可能的把治理公共事务的重任托付对自己要求最严的、最有公民道德观的人。（适合的地位和待遇；选贤任能；腐败事后的严惩不贷）

3、社会管制力求切实可行、适可而止，避开腐败的温床、导火线（减少对公民生活的干预；对经济中生产出来的商品和服务的性质和种类的控制）

4、立法跟上形势，要定期修正，更新法律

5、防止公共领域中的垄断

6、实行政务公开

7、加强公务员的所有的程序

8、严格按照德能勤绩的标准要求行政官员

9、最关键的、无法替代的是全社会的每一个官员的个人诚信

10、加强国际间的合作，（跨国犯罪、洗黑钱和企业贿赂）

三、案例分析

美国陆进后备役 约塞夫.达比：获“肯尼迪勇气”奖（虐待伊拉克战俘案的举报士兵）（2004年1月 24岁的士兵Joseph Darby）

本章思考题：

1、在《建国大业》的影片中，蒋介石与蒋经国父子之间的对话，“反腐败，要亡党；不反腐败，要亡国。”你如何理解这段对话？

2、公民意识的主要含义是什么？公共行政中的公民道德应该包括哪些内容？提示：公民意识包括实施权利的意识和履行义务、积极参与公共事务等

3、美国社会中的族裔差异、大量不平等现象等，对公共行政中的公民道德是一项重大的考验吗？

4、针对腐败，凯登给我们提了一些什么建议？你有什么新的补充？为什么？

政治视角的公共行政观 篇7

20世纪初, 政府对社会生活的管理由有限控制急剧转变为全面控制, 国家行政权渗透到人们生活的各个领域。但自20世纪70年代起, “政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性, 公共行政随着非政府组织的成长以及政府公共职能的变迁兴起, 它的特征主要体现为:行政机关行使职权方式从管理逐步向服务转化, 广泛使用非强制性的行政方式;社会组织和中介组织在参与公共事务管理和公共服务等方面的作用日渐突出, 较好的协调了政府和公民的关系。

二、行政权的国家性和公共性

(一) 行政权的国家性与管理论行政法观

作为国家行政的突出特征, 行政的国家性是指行政以国家的强制力为后盾, 以国家行政机关为代表而实施的对国家事务和公共事务进行各种管理活动。

与此相应的管理论的行政法观认为:行政法确切的说就是国家管理法, 管理主体对管理对象的影响, 是借助于行政法规范来实现的。这一理论具有明显的片面性, 它过分强调政府的集中管理, 将行政相对人作为纯粹的管理对象和义务客体, 剥夺了相对人参与行政程序的主体地位。因此, 这种观点已经落后于现代国家民主与法治发展的总体水平, 不具有导向性的积极意义。

(二) 行政权的公共性与平衡论行政法观

由于纷繁复杂的社会生活中充满了单单由国家管理无法调和的矛盾, 随着国家行政向公共行政的转变, 行政权也日益从国家性演进至公共性。行政的公共性是现代国家行政最基本的特征, 社会越进步, 行政的公共性就越显著。

平衡论的行政法观主张现代行政法应追求平衡, 为了实现这种协调与均衡的价值主张, 一方面, 行政法从公益目的出发, 在赋予行政机关必要的权力的同时, 保证这些权力的有效行使;另一方面, 行政法从私人权益保护目的出发, 又必须赋予公民相应的行政参与和救济权利, 完善行政程序, 强化对行政权的监督, 这两方面都不能偏废。

三、行政权公共性对行政权国家性的挑战

(一) 从行政权国家性到公共性的转变是历史的必然

20世纪70年代起, 一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革席卷全球。社会模式开始转变, 世界多数国家都把推进政府改革, 提高行政效能作为提高本国综合实力的重要举措, 导致行政权国家性虽与公共性并存于一个社会, 但国家性的衰弱和公共性的渐强使行政权的公共性扮演了更为重要的角色。

(二) 行政权公共性是行政的最高价值标准

自由竞争的社会中的个人或社会团体直接追求的一般是个体利益, 这就需要公共权力对社会进行全面整体的协调和组织。行政公共性是指公共权力主体对公共事务的管理活动应该执行公共意志, 代表公共利益并最终实现社会公共目的, 如果行政权力主体盲目追求自身利益, 忽视行政权的最高价值标准———公共性, 就意味着公权力的腐败和灭亡。

四、行政权公共性下我国行政法发展展望

行政权从国家性到公共性的转变, 带来了行政法研究视角的转换, 在公共性下我国行政法的发展打破了传统观念界限, 把满足公共利益作为行政行为的目的, 具体而言, 主要体现在以下几方面:

(一) 行政法治观念从管理行政到服务行政的革新

在公共性的行政权下, 管理行政逐步转化为服务行政, 主张政府有效的为全体人民和社会提供最好的服务, 同时也强调相对人对服务的交流与合作, 即现代行政法应追求平衡, 平衡行政主体与相对方的权利义务关系, 平衡行政主体的权力与责任, 平衡相对方的权利义务。

(二) 国家行政机关与社会组织等行政主体并存

公共性下的行政权要以能够最优地实现公共目标为标准, 确定公共管理和公共服务的主体, 应将有利于公共目标实现的社会公共组织等加入公共事务管理领域。由社会组织行使公共权力, 可以避免或减少行政国家的诸如腐败、低效、滥用权力等弊端, 而且, 社会组织相比国家机关更加贴近公众生活, 公民可以更加直接的参与其运作并对之监督。

(三) 行政方式达到强制性与非强制性的并重

在公共性行政权下, 因行政权力下放, 政府行使职能的方式不断发生变化, 越来越多的采用带有指导、契约等权利色彩较淡, 强制性功能较弱的柔性手段来服务公众, 管理社会。非强制性行政方式的广泛使用提高了行政效率, 增进了行政民主, 保证了行政目标实现的公平性。

虽然行政权的公共性并非在任何情况下都优于行政权的国家性, 尤其当国家安全和利益受到某种威胁时, 行政权的公共性可能需要让位于行政权的国家性, 但无疑, 公共性将是我国现代行政法的发展方向和追求目标。

参考文献

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法 (第五版) [M].北京:北京大学出版社, 2011.

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[3]杨海坤.现代行政公共性理论初探[J].法学论坛, 2001 (2) .