全面建立耕地保护补偿机制的通知

全面建立耕地保护补偿机制的通知（共6篇）

全面建立耕地保护补偿机制的通知 篇1

杭政办函〔2016〕102号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

为执行最严格的耕地保护制度，健全耕地保护激励长效机制，根据《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）、《浙江省国土资源厅浙江省农业厅浙江省财政厅关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》（浙土资发〔2016〕5号）、《杭州市人民政府办公厅关于建立杭州市耕地保护共同责任机制的实施意见》（杭政办〔2012〕3号）等文件精神，经市政府同意，现就全面建立我市耕地保护补偿机制提出如下实施意见。

一、指导思想

以党的十八届三中、四中、五中全会，省委十三届四次全会和市委十一届十一次全会精神为指导，认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，建立健全耕地资源保护补偿制度，牢牢守住资源消耗上限和耕地保护红线，加快形成一流生态宜居环境，全面提升杭州城市国际化水平。

二、总体要求

（一）主要目标。

自2016年起，全面建立并实施耕地保护补偿机制，层层落实耕地保护共同责任机制，确保农村集体经济组织和农户从保护耕地和基本农田中获得长期、稳定的经济收益，增强农村集体经济组织和农民群众保护耕地和生态环境的责任心、自觉性，促进我市经济、社会、生态全面可持续发展。

（二）基本原则。

1.绩效导向。将农村集体经济组织和农户耕地保护补偿资金与耕地保护绩效挂钩，实行奖优罚劣，充分调动基层保护耕地的主动性和积极性。

2.规范有序。立足各地实际，科学制定耕地保护补偿政策，认真编制耕地保护补偿资金发放方案，规范有序推进耕地保护补偿制度落实。

3.分级负责。各区、县（市）政府是落实耕地保护补偿资金的主体单位，市级财政予以补助。各地应建立耕地保护补偿机制分级负责制度，抓好耕地保护补偿资金保障。

4.突出重点。耕地保护补偿资金的发放应结合耕地保护责任落实情况、土地卫片执法检查结果、“无违建村创建”成效等因素，并向永久基本农田及其示范区、农业“两区”等优质耕地区域以及耕地保护绩效优秀的农村集体经济组织和农户倾斜。

5.广泛参与。耕地保护补偿资金的发放，应当充分征求县级有关部门以及乡镇政府、农村集体经济组织和农民群众代表的意见。

三、主要内容

（一）补偿范围与对象。

耕地保护补偿的方式主要分农村集体经济组织耕地保护以奖代补（以下简称以奖代补）和农户耕地地力保护补贴（以下简称地力保护补贴）两种。其中，以奖代补的范围为土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地，其对象为承担耕地保护任务和责任的农村村级集体经济组织；地力保护补贴的范围按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行，其对象为农户（承包权人）。

（二）补偿标准。

萧山区、余杭区、富阳区和各县（市）以奖代补资金，按照永久基本农田和其他一般耕地综合平均后每年每亩不得低于100元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补助30元，其余部分由县级财政补足。各地应建立耕地保护补偿标准动态调整机制，适时调整补偿标准。

下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区以奖代补的资金中，永久基本农田按照每年每亩600元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补

助285元，不足部分由区级财政补足；其他一般耕地按照每年每亩200元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补助85元，不足部分由区级财政补足。

各地地力保护补贴的具体标准，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行。

（三）补偿资金使用。

以奖代补资金，主要用于农田基础设施修缮、地力培育、耕地保护管理等，在确保完成耕地保护任务并符合相关资金使用管理规定的前提下，也可用于发展农村公益事业、建设农村公共服务设施等。资金实行“村账乡镇代理”，由农村村级集体经济组织按照农村集体资产管理有关规定和民主议事规则，制定资金使用方案，报乡镇政府（街道办事处）批准后，按规定使用。地力保护补贴资金的使用，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行。

（四）补贴资金发放。

以奖代补资金，先由各区、县（市）国土资源部门会同财政部门向市国土资源局和市财政局申报市级财政补贴资金，经审核、公示后拨付至各区、县（市），由各区、县（市）财政部门汇总省、市、县三级资金后拨付给乡镇政府（街道办事处），再由乡镇政府（街道办事处）按有关规定拨付给农村村级集体经济组织。地力保护补贴的资金，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求，通过“一卡通”等方式，直接发放到农户。

市级财政补贴资金应与上一土地卫片执法检查情况相挂钩，按比例发放，具体如下：无违法占用耕地的区、县（市）分配系数为1.1；违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例不超过2%（含）的区、县（市）分配系数为1.0；超过2%未超过5%（含）的，分配系数为0.9；超过5%未超过15%（含）的，每增加1个百分点，分配系数在0.9的基础上递减0.05；超过15%的，分配系数为0。对于耕地面积较少的主城区，可与违法占用耕地面积情况挂钩。

（五）补偿资金筹措。

各区、县（市）要从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、省下达的耕地保护以奖代补资金和农户耕地地力保护补贴资金以及其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金。市级财政补贴资金从市土地出让收入和省分成新增建设用地土地有偿使用费以及其他财政资金中筹集。

四、保障措施

（一）加强组织领导。

各区、县（市）政府要切实加强领导，组织财政、国土资源、农业等有关部门，因地制宜建立耕地保护补偿机制，制定相应补偿政策及实施办法。

（二）落实保护责任。

各区、县（市）政府与乡镇政府（街道办事处）、乡镇与村级集体经济组织应签订耕地保护责任书，明确耕地和永久基本农田保护任务（面积）、永久基本农田示范区保护范围和面积、防止耕地“非农化”和粮食生产功能区“非粮化”管护责任、耕地保护补偿标准、保护期限和保护责任等相关内容。享受补贴的农户应承担相应的耕地保护责任，做到耕地不被非法占用、不撂荒、地力不下降。

各级国土资源、农业、财政等部门和乡镇政府（街道办事处）要加强对耕地保护责任落实情况、耕地保护补贴资金管理和使用情况的监督检查。村级集体经济组织有下列情形之一的，应当取消或扣减以奖代补资金，并依法依规追究有关责任人的责任，构成犯罪的，移送司法机关依法处理：未按照当地政府规定履行土地管理职责和耕地保护责任，违法违规用地现象比较严重的；耕地被违法建设占用或严重污染、破坏的；存在村干部、村民私自卖地、以租代征等违法违规行为的；耕地保护补偿资金使用方案未经村民（代表）会议讨论通过的；违规使用、私分、挪用耕地保护补偿资金的；存在其他与耕地保护有关的违法违规行为的。

（三）建立公告公示制度。

各区、县（市）确定的耕地保护补偿资金分配方案、分配结果应当在有关部门的门户网站、农民信箱、乡镇公共服务平台上进行公告公示，公告期不少于7天。耕地保护补偿资金使用方案、使用情况列入村务公开重大事项，向本集体经济组织广大农户公开。市补助资金分配情况由市国土资源局、市农业局、市财政局按照职责向社会公开。

（四）加强指导监督。

市国土资源局、市农业局、市财政局要加强对各区、县（市）耕地保护补偿机制建设工作的指导和监督，推动全市耕地保护补偿工作顺利开展。各区、县（市）政府要加强对所辖乡镇（街道）耕地保护补偿工作开展情况的指导和监督，确保补偿资金及时足额发放到位。

本意见自2016年10月19日起施行，由市国土资源局负责牵头组织实施。

杭州市人民政府办公厅

全面建立耕地保护补偿机制的通知 篇2

1 耕地利用效益体系

耕地作为一“自然-经济-社会”复合生态系统,在其内部进行着物质循环和能量流动,耕地所具有的各项服务功能正是基于这一生态过程而产生的,如农作物通过光合作用,把二氧化碳和水转化成储存能量的有机物,从而使耕地具有粮食生产功能。耕地利用效益则是指耕地生态系统服务功能被人类社会实际利用后所产生的直接和间接效果的总称。根据效果形态和特征的不同,可以把耕地利用效益划分为耕地利用的经济效益、生态效益和社会效益[1]。

1.1 耕地利用的经济效益

耕地生态系统服务可以分为生态系统产品和生命系统支持功能。耕地生态系统产品是指耕地利用过程中,为人类带来直接利益的因子,包括粮食作物、经济作物、作物纤维原料[2]。因此,耕地利用的经济效益是指在一定投入和市场需求条件下,基于实物形态的耕地生态系统产品而产生的物质成果货币化收益。耕地利用的经济效益大小应考虑耕地利用的投入成本以及市场价格的高低。

1.2 耕地利用的生态效益

目前对生态效益内涵的界定尚没有一个统一的完整的概念,同时也存在着将生态效益扩大化的倾向,即将社会效益甚至经济效益纳入到生态效益体系之中。但通过研究,基本达成一种共识,即都承认生态效益是基于生态系统服务功能而产生的对人类有益的效用或效果。

依据以上原则,结合耕地生态系统特征,耕地利用生态效益是指在耕地利用过程中,基于耕地生态系统部分生命系统支持功能,通过物理和化学作用而产生的效益。耕地利用生态效益至少包括[3,4,5]:①涵养水源效益。涵养水源效益主要体现在增加地表有效水量、改善水质和调节径流。②水土保持效益。农作物对降水的截流、蒸散、吸持入渗,减弱了地表径流量和径流速度,增加土壤拦蓄降水量,改善了土壤理化性质,加上固土作用,从而提高了土壤抵抗侵蚀的性能。③改善小气候效益。大片农作物的生长发育能有效提高区域大气湿度,削弱温室效应。④改善大气质量效益。农作物能够吸收大量二氧化碳,同时释放大量氧气,起到净化空气的作用。⑤生物多样性效益。耕地的利用维持了耕地生态系统内部物种的生存、繁衍,保存了大量的基因、物种和生态系统多样性。⑥土壤净化效益。通过物理、化学,以及生物的作用有效降低和消除了土壤中的污染物质和毒素。

1.3 耕地利用的社会效益

耕地的社会效益具有间接性和隐藏性,因此要全面科学地阐述耕地的社会效益,就必须明确耕地社会效益的主体、客体,主客体相互关系以及耕地社会效益的性质:①耕地社会效益的主体和客体。耕地社会效益的主体包括农户(民)和市民,而客体则是在人的调控下具有能量流动和物质循环的耕地生态系统。对于我国而言,耕地利用效益主体不仅包括耕地利用主体(一般为农户和国有农场等),而且也包括非耕地利用主体人群,如市民等。②耕地社会效益的主客体关系。耕地社会效益主要是对人这个主体而言。作为主体的人具有体质基础、社会关系、精神状态等特征。所以其主客体关系表现为:以耕地资源(资产、生态系统)为客体的生产活动、存在状态和功能对主体特征的直接或间接的影响效果。③耕地社会效益的性质。耕地社会效益具有社会属性,是耕地生态系统产品和生命系统支持功能对人类个体的心理、精神和对人类社会组织(如国家)的发展所产生的宏观社会影响和效果,是耕地经济效益和生态效益的升华效益。

耕地利用社会效益主要包括[6,7]:①耕地粮食安全效益。耕地为社会提供粮食安全而有助于社会稳定。②耕地社会保障效益。在现在以及未来相当长的时期内,耕地是我国农村社会保障替代者,有助于减少国家社会保障投资。③开敞空间及景观效益。基于耕地开敞空间及生态景观而产生的休闲、娱乐、游憩效益。伴随着体验经济的兴起,城市开敞空间和景观资源的稀缺,休闲农业、观光农业的旅游效益愈加显著。④科学文化效益。耕地的存在和利用为科学文化研究提供了研究的对象和载体。

从以上耕地利用效益体系的分析可以看出,耕地利用的经济、生态和社会效益,既有区别又有联系。一方面三者产生的基础不同,表现的形态也存在差异;另一方面,经济、生态和社会效益又是相互统一的一个整体,其中生态效益是基础,经济效益是手段,而社会效益则是耕地利用的目标(表1)。

2 耕地生态社会效益外部性下的耕地非农化分析

在耕地利用效益体系中,耕地利用的生态社会效益具有消费上非排他性和非竞争性,属于一种纯粹的公共物品。因此,耕地生态社会效益具有明显的外部性。这种外部性表现为一种正的外部性(外部效益),即耕地外部性受体福利函数的自变量中包含了耕地外部性供体的利他行为,从而使耕地外部性受体获得未付报酬的效用,用公式表示如下:

式中:j和k分别表示耕地外部性受体和供体,Fj表示耕地外部性受体的福利函数;Xi(i=1,2,…,n)是指能够产生效益的耕地外部性受体某种经济行为;表示耕地外部性供体利用和保护耕地的行为。该函数表明,耕地外部性受体的福利受到他自己所控制的经济活动Xkm的影响,同时也受耕地外部性供体利用和保护耕地行为的的影响。耕地外部性受体和供体需从两个方面界定,针对区域内部而言,耕地外部性供体是指耕地的直接利用者或经营者,受体是指非耕地利用和经营者;针对区际而言,耕地外部性供体是指耕地保护目标较高的经济欠发达地区和粮食主产区(也可称为耕地保护重点区),受体是指耕地保护目标较低的经济发达地区。

由于耕地外部性供体未能得到合理的经济补偿,耕地利用经济收益低下,从而在耕地和和建设用地之间产生了基于经济利益作用下的驱动力,即:

式中:D表示耕地向建设用地转用的驱动力,即耕地和建设用地利用的经济收益差;C耕地表示耕地利用经济效益;C建经表示建设用地利用经济效益。

在耕地和建设用地利用经济收益差的存在扩大作用下,耕地非农化速度进一步加快。因此,应基于耕地的外部效益内部化原理,构建耕地保护的经济补偿机制,提高耕地利用和经营的收益,抑制耕地非农化速度,达到保护耕地的目标。

3 耕地保护的经济补偿机制重构

依据耕地保护外部效益发挥作用的范围,耕地保护的经济补偿可分为区内经济和区际经济补偿。

3.1 耕地保护区内经济补偿

(1)耕地保护区内经济补偿的系统学原理。从系统协调看,在特定区域内,耕地生态系统与社会经济系统之间关系紧密,耕地生态系统通过其自然生产属性(生态过程)及其与人类活动之间的相互作用(经济过程),不仅向人类提供各种食物和原材料,同时也向社会经济系统提供巨大生态社会效益。如果耕地生态社会效益得不到补偿,这种非循环式的系统关系必然导致农户收益低下,以及耕地生态系统服务功能退化和耕地用途的转变。因此,要保证耕地生态系统与社会经济系统的良性互动,必须建立社会经济系统对耕地生态系统的生态社会效益区内经济补偿机制,促使耕地生态系统的间接服务功能得到恢复与保持,抑制耕地用途转变,实现耕地生态系统与社会经济系统的良性互动(图1)[8]。

(2)耕地保护区内经济补偿的主体与客体。耕地保护区内补偿主体分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是指提供耕地生态社会效益的耕地直接利用者或经营者,即耕地保护区内外部性供体;“补偿给付主体”是区内获得耕地生态社会效益的非耕地利用和经营者,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是区域内产生生态社会效益的耕地和基本农田。

(3)耕地保护的区内经济补偿标准。耕地保护的区内经济补偿标准制定的依据是耕地利用生态社会效益(外部效益)的大小及其区域内社会经济发展水平的高低。可采用综合方法(替代-成本法、市场价格法的集成)和条件价值法两种方法进行补偿标准的测算。基于条件价值法测算的外部效益是在一种假想市场下所测算出来的农户和城镇居民对耕地保护的平均支付意愿在单位面积耕地上的一种体现,其值较小,可作为现实条件下耕地保护经济补偿的最低标准。基于综合方法所测算出的外部效益较大,根本原因在于在选用替代成本法及其他方法进行效益测算时,未考虑区域经济社会条件及其居民现实支付能力。因此对基于综合方法所测算的耕地外部效益,可作为耕地保护经济补偿的最高标准。

耕地保护经济补偿标准应在补偿下限和补偿上限范围内,综合考虑经济社会的发展和人民生活水平进行动态确定。

3.2 耕地保护的区际经济补偿

(1)耕地保护区际经济补偿的主体与客体。耕地保护区际补偿主体同样可分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区,该主体是耕地生态社会效益输出方,即耕地保护区际外部性供体;“补偿给付主体”是耕地保护目标较低的经济发达地区,该主体是耕地生态社会效益的输入方,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的耕地和基本农田[9]。

(2)耕地保护区际经济补偿方式。耕地保护的区际经济补偿有三种方式[9]:①资金补偿。资金补偿是最迫切、最急需的补偿方式。耕地保护目标较低的发达地区通过对耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的资金补偿,能够有效实现利用效益的公平性和科学性,同时保证了本地区粮食安全、生态安全以及对耕地生态社会效益享用的稳定性。②实物补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区无偿提供化肥、农药、农业机械以及进行农田水利基本建设,减少耕地利用者和经营者农业投入成本,提高农户的经济收益。③技术和智力补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区开展技术服务,提供农业生产技术咨询和指导,输送农业管理和技术人才,以帮助粮食主产区提高粮食产量,增加农户收益。在实践中,资金补偿、实物补偿、技术和智力补偿应相互补充,构成一个有机的、多样化的区际补偿方式。

(3)耕地保护区际经济补偿网络。耕地保护的区际经济补偿由三个层次构成,分别为耕地保护的省际经济补偿、市际经济补偿、县际经济补偿。首先应在合理测算省际之间耕地生态社会效益盈余/赤字基础上,确定耕地保护的省际经济补偿量;其次在地(市)间确定市际经济补偿量;最后确定县(区、市)间的补偿量。在具体操作环节,可从第三层次优先实施,第一层次随之跟进,中间由第二层次进行衔接。

4 耕地保护的经济补偿实施措施

4.1 建立多渠道的融资体系

一是建立和强化耕地保护的财政转移支付制度。耕地保护的财政转移支付其实质是对耕地生态社会效益生产者这种公益劳动报酬的支付,是对耕地利用、保护行为的奖励。二是发展耕地保护经济补偿多元化融资渠道。初始阶段,政府手段是耕地保护经济补偿的主要措施。但同时应建立市场化手段完善和补充耕地保护经济补偿体系。三是建立“耕地生态社会效益使用税”制度。耕地生态社会效益是一种公益效益,属于公共产品。从长远看,为了建立和实现耕地保护的长效机制,必须增加“耕地生态社会效益使用税”,用以补偿耕地生态社会效益的生产者,维持生态社会产品的再生产,以实现效益最到化。同时,由于耕地生态社会效益属于公共产品,交易成本高,采用向受益者直接收取补偿费的实施成本较大。而采用税收的形式进行补偿,实施成本较小[9]。

4.2 颁布实施耕地保护经济补偿法律法规体系

耕地保护经济补偿的立法是建立和实施经济补偿机制的法律保障,以法律的形式明确补偿范围、对象、方式、补偿标准。法律法规的制定和实施具体可以分三步走:①可先出台《国务院关于耕地和基本农田保护的经济补偿若干政策措施的指导意见》;②总结《意见》实施过程中存在的问题,出台《耕地和基本农田保护的经济补偿条例》;③颁布实施《耕地和基本农田保护的经济补偿法》[9]。

4.3 增强公众的耕地保护经济补偿参与意识

耕地保护经济补偿必须得到全社会的关心和支持,应注重耕地生态社会效益的科普教育和大众宣传,使公众了解和认识耕地所产生的生态社会效益的重要性,提高公众的耕地保护经济补偿意识。

耕地保护的经济补偿机制构建是解决耕地利用和保护过程中外部性问题的政策选择和根本途径,是建立耕地保护长效机制的核心,是保护耕地、控制建设用地规模的重要途径和手段。在具体实施时,应合理测算耕地保护的经济补偿标准,制定耕地保护经济补偿的实施措施和法律体系,建立区内和区际一体化的动态耕地保护经济补偿体系和补偿网络。

摘要：基于耕地功能的多样性以及在社会经济整体发展中的地位和作用,重构了耕地利用的效益体系,并在此基础上分析了耕地利用生态社会效益外部性下的耕地非农化机制。分析表明,耕地利用生态社会效益的外部性是耕地非农化的根本原因,而构建耕地保护的经济补偿机制则是抑制耕地非农化的根本途径。最后提出了耕地保护的区内经济补偿和区际经济补偿运行机制、补偿体系和实施措施。

关键词：耕地利用,效益体系,耕地非农化,补偿机制

参考文献

[1]孙海兵,张安录.农地外部效益保护研究[J].中国土地科学,2006,20(3):9-13.

[2]赵荣钦,黄爱民,秦明周.农田生态系统服务功能及其评价方法研究[J].农业系统科学与综合研究,2003,19(4):267-270.

[3]张涛.森林生态效益补偿机制研究[D].北京:中国林业科学研究院,2003:9-10.

[4]韦慧兰,张可容.自然保护区综合效益评估理论与方法[M].北京:科学出版社,2006:68-113.

[5]萧景楷.农地环境保育效益之评价[J].水土保持研究,1999,6(3):60-71.

[6]李翠珍,孔祥斌,孙宪海.北京市耕地资源价值体系及价值估算方法[J].地理学报,2008,63(3):321-329.

[7]蔡运龙,霍雅勤.耕地资源价值重建方法与案例研究[J],地理学报.2006,61(10):1084-1092.

[8]陈源泉,高旺盛.农业生态补偿的原理与决策模型初探[J].中国农学通报,2007,23(10):163-166.

全面建立耕地保护补偿机制的通知 篇3

据了解，浙江省于2009年开始探索建立耕地保护补偿机制，并在2012年启动省级试点，后逐步扩大试点范围。《通知》明确，耕地保护补偿的范围是土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地，具体补偿标准由各市、县政府结合实际，统筹地方财力和资金制定，但最低档补偿标准不得低于每年每亩30元的省补助标准。为保障补偿资金来源，浙江省要求各市、县从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入以及其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金。

（资料来源：浙江农业信息网）

天津2016年将建10万亩放心水产品基地

从2016年开始，天津将在涉农区县兴建放心水产品基地。按照计划，2016年将建成10万亩基地，放心鱼、虾、蟹上市量将达到11万吨左右。2017—2018年将再建20万亩，三年将建成30万亩放心水产品基地，使人工养殖水塘达到全覆盖，放心水产品年上市量将突破30万吨。

（资料来源：《天津日报》）

光伏发电扶贫工作在3.5万个村试点实施

近日，国家发改委、国务院扶贫办、国家能源局等5部门联合发布《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（以下简称《意见》），决定在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。《意见》要求在2020年之前，重点在前期开展试点的、光照条件较好的16个省的471个县的约3.5万个建档立卡贫困村，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000元以上。

《意见》提出，光伏发电扶贫首先要准确识别扶贫对象，在确定的光伏扶贫范围内以县为单元调查摸清扶贫对象及贫困人口具体情况，并建立光伏扶贫人口信息管理系统。然后因地制宜确定光伏扶贫模式，中东部土地资源缺乏地区，以建设村级光伏电站为主，西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站。

（资料来源：三农在线）

全面建立耕地保护补偿机制的通知 篇4

青海高原湿地保护已引起社会的.关注和国家的重视,党的十七大报告提出人与自然和谐、建设生态文明,对高原湿地保护具有极其重要的意义.本文从青海藏区经济社会发展的角度出发,探讨建立高原湿地生态保护补偿机制,以缓解和遏制其功能下降,解决区域内民生发展问题,促进青海省生态保护战略和优势资源发展战略的实施.

作 者：郑杰  作者单位：青海省林业局,青海西宁,810008 刊 名：青海科技 英文刊名：QINGHAI SCIENCE AND TECHNOLOGY 年，卷(期)： 15(2) 分类号：X3 关键词：湿地生态保护   补偿机制   青海省  

全面建立耕地保护补偿机制的通知 篇5

准的通知

闽政〔2011〕5号

各市、县（区）人民政府，平潭综合实验区管委会，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）和土地管理法律法规规定，现就调整耕地年产值和征地补偿标准通知如下：

一、我省征收土地使用的耕地最低年产值标准由每亩1000元调整为1100元。各市、县（区）应在此标准上，根据当地经济发展水平、土地区位、耕地质量等因素，划分区域范围，具体确定各区域的耕地年产值标准。

征收土地按所在区域的耕地年产值标准计算土地补偿费和安置补助费，其中，耕地为25倍、果园和其他经济林地为9.5～15倍、非经济林地为6倍、养殖生产的水面和滩涂为8～11倍、盐田为7～9倍、未利用地为1.5倍。青苗补偿费和地上附着物补偿费的具体标准由市、县（区）人民政府按《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定制定。

二、实行征地区片综合地价的区域，征地区片综合地价的最低标准为每亩27500元。各市、县（区）城市规划区范围等有条件的区域，应依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障等因素，划分区片，在最低标准之上制定具体区片的征地区片综合地价。

三、耕地最低年产值标准和征地区片综合地价最低标准自2011年1月1日起执行。各设区市政府、平潭综合实验区管委会应当按照上述原则，制定本地区具体区域的耕地年产值标准和征地区片综合地价，于2011年1月前公布并报省政府备案。

福建省人民政府

生态补偿机制建立的理论思考 篇6

西北政法大学经济法学院环境与资源保护法专业2009级

张征

【摘要】 本文介绍了生态补偿的概念及其理论来源，建立生态补偿机制面临的基本问题，重点探讨建立生态补偿机制的途径和方法，最后分析了生态补偿机制在中国的现状。

【关键词】 生态补偿 生态补偿机制

一 生态补偿的定义和必要性

（一）生态补偿的定义

生态补偿是目前比较热门的一个话题。德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策，美国1986 年开始实施的湿地保护No-net-loss 政策等都体现了生态补偿原则，对促进生态环境的保护起到了良好的作用，这些可以看成是生态补偿的起源。

国内外对生态补偿有不少定义，但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，到目前为止还没有一个统一的定义。如Cuperus 等将生态补偿定义为:“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。”毛显强等将生态补偿定义为:“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）,提高该行为的成本（或收益）, 从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”“总的来说，在上世纪 90 年代前期的文献中,生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词;而 90 年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。到今天，生态补偿已经不是单纯意义上对环境负面影响的一种补偿，它也包括对环境正面效益的补偿，涉及的范围也不是单纯的项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面。尽管生态补偿的定义没有统一，但其基本理论来源是一致的，即环境外部成本内部化原理，其目的就是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，使资源和环境被适度、持续地开发、利用和建设,从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促进可持续发展的最终目标。

（二）建立生态补偿机制的必要性

改革开放30 多年来，我国经济持续高速发展，年均GDP 增长接近10%。但是，这种快速发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价基础之上的。目前，我国生态安全居国际倒数18 位。我国沙化土地面积高达174 万平方公里，占国土总面积的18.1%，影响着4 亿多人民的生产和生活。我国2009 年的森林覆盖率为20.36%，低于世界平均水平。我国水土流失严重，每年流失土

壤50 多亿吨，其中2009 年水土流失面积356.92 万平方公里，占国土总面积的37.2%。水土失加剧了山体滑坡、泥石流、洪涝、沙尘暴等自然灾害的频繁发生。这不仅带来巨大的直接经济损失，而且还导致生态系统服务功能下降，并直接危及着国家生态安全。

鉴于国内资源与生态环境面临的严峻形势，我国再也不能延续以牺牲资源环境和危及国家生态安全为代价来片面追求经济增长的发展方式。当然，在目前的社会主义初级阶段，我们既不能以停止发展的方式来保护生态安全，也不能以“生产第一主义”为借口放纵污染。经济发展是关系人类生活水平高低的问题，而环境则是事关能否生存的问题。面对这种局面，在经济发展中我们必须在确保经济平稳发展的同时，采取综合而有效的环境控制措施，特别是采取具有激励机制的经济措施，即建立生态补偿机制，以确保经济与环境的协同发展。

二 我国现行生态补偿机制及其缺陷

（一）我国现行生态补偿机制

长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。

（1）纵向补偿为主，缺少横向转移

目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。

（2）补偿方式以项目工程为主，缺乏稳定性

目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5~8 年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来较大的变数和风险。

（3）补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。

（二）我国现行生态补偿机制建立的难题

生态补偿的意义可以很清楚地被理解，但生态补偿机制的建立是相当困难的，它是一项复杂的系统工程。建立生态补偿机制需要解决的三个基本问题是:谁补偿谁，补偿多少，如何筹集资金补偿。这三个问题看似简单，但到目前为止尚未得到很好的解决。

第一个基本问题就是确定补偿者和补偿接受者问题。在解决这个问题时必

然会涉及到生态环境产权界定的问题，产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同国家或同一国家的不同地区，环境和资源的产权的内涵也不一致，这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。

第二个基本问题就是补偿强度问题。要建立科学、合理的生态环境补偿机制必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。

建立生态补偿机制面临的第三个基本问题是资金筹集问题。资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。

除此之外，建立生态补偿机制还必须考虑到生态系统的自然特征;补偿手段实施的具体环境，包括经济状况、制度状况、政治状况等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。

三 建立生态补偿机制的途径

针对如何建立生态补偿机制，有一些学者对此进行了探讨，但很少见有系统论述的文章。一般来说，生态补偿机制的建立应该从解决三个基本问题入手，综合考虑其他因素进行。

（一）环境资源产权界定

环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的，权威性、可操作性的行为规定和使用约束。环境产权的界定可尝试通过以下途径进行: 第一，强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法制化轨道。如对于矿产、土地、水体、森林等可明确界定产权的自然资源,给予其法律依据，明确产权责任主体，而对于诸如空气、水质等难以界定产权的生存质量资源，必须通过强有力的措施和机构使其利用得到有效的监督管理，做到利用透明化、公开化、规范化。

第二，通过政府的示范作用，推进环境产权的明晰化和规范化。如在重大工业污染的控制和治理、自然资源的开发和利用项目中，政府可以确定自己的主导地位，通过自己的监测、治理系统把环境资源纳入国民经济核算体系，通过政府的示范作用，逐步在全社会推广。

第三，建立相应的经济激励机制，完善资源税制，建立环境资源代价共担机制。通过经济激励机制，使环境产权所有者在担当风险的同时能够得到有效的回报，从而促进环境产权制度的建立和完善;通过对不同资源、不同税种税率的科

学测定，制定切实可行的、便于监督与操作的资源税种税率及环境污染测定指标，迫使资源破坏者在自身利益和所付代价中进行权衡，以有力度的惩处措施遏制破坏生态、危害环境产权主体利益的行为。

第四，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。目前资源和环境保护的较大缺陷是管理机制和压力机制过多而利益驱动机制和动力机制缺乏，市场机制作用缺乏。如可以在环境立法中确定环境产权的中心地位，通过市场机制使环境产权的流转及环境财富的生产和“负生产”、交换、分配及使用各有自己的利益机制自动地加以调节，从而走上良性循环的轨道。

第五，加强国际合作，建立跨国、跨省、跨地区的环境资源保护组织，形成网络化、国际化的环境管理体系，建立协调机制解决涉及到不同国家或地区间的环境利益和损害纠纷问题。

（二）生态补偿中资源环境价值的评估

目前对资源环境价值评估的方法论述比较多，比较常见的方法有以下几种:（1）效果评价法

这种方法主要是根据环境资源提供的环境效果, 计算出效果的定量值。如森林资源的环境价值，可以通过森林资源每年涵养水源的吨数、每年制造氧气的吨数等，再根据市场货物代替非市场货物法，求出森林环境效益的“影子价格”。（2）收益损失法

这种方法主要是从环境资源效益的损失角度评价环境资源的效益。如森林保护土壤的效益评价,可根据因土壤退化而放弃使用的机会成本来计算森林在减少土壤侵蚀方面的价值。（3）旅行费用法

这种方法主要是建立旅行费用—游憩需求模式将某一旅游地的旅游者所支付的旅行费用作为内涵价格，其主要适用于具体旅游地的评估，它是目前世界上尤其是发达国家中应用最广泛的一种游憩价值间接评价方法。（4）随机评估法

通过访问或发放调查问卷直接询问消费者对环境商品的最大愿意支付量，以获得环境商品的个人价值，进而推出环境商品的经济价值。在生态补偿机制的实践中，往往要综合几种方法来确定环境资源的价值，从而确定出科学的补偿金额及补偿形式。

（三）生态补偿资金的来源

生态补偿资金可以从以下途径进行筹集:（1）生态补偿费与生态补偿税

政府可以征收生态补偿费和生态补偿税，建立生态补偿基金，作为生态补偿资金的一个重要和稳定的来源。

（2）生态补偿保证金制度

如1977年,美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定:任何一个企业进行露天矿的开采,都必须得到有关机构颁发的许可证;矿区开采实行复垦抵押金制度,未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦;采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995 年出台的环境保护法,德国的联邦矿产法等也都作了类似的规定。这种形式的生态保证金制度可尝试在其他行业和部门逐步推广。

（3）各级财政生态专项补偿

目前进行得较多的是国家财政专项补偿，但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远，今后要逐步建立起起国家财政补偿同区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。在补偿方式上可以以间接的方式进行，如对于有利于资源保护的经济行为可以通过减免税费的方式补偿，如对农民减免农业税、特产税、教育附加费等等,都可以起到鼓励正确的环境行为方式的作用。

（4）优惠信贷

优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金,解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款,提高行为的生态效率。

（5）其他途径

建立市场机制促进补偿，如建立排污权交易市场，促进企业之间的相互补贴;建立生态补偿捐助机构，接受来自社会的各种捐赠;发行生态补偿彩票等，多方位进行资金筹措。一般来说，生态补偿规模越大,涉及的利益相关方就越多,协调他们共同行动的成本也就越高，开发和实施的难度和复杂性就越高。没有任何一种策略对所有地区都有效,真正起作用的补偿机制应该是因地制宜的,需要发挥多种补偿机制的优势综合进行。

四、进一步建立健全我国生态补偿的基本思路以及政策建议

（一）进一步建立健全我国生态补偿的基本思路

1．生态补偿的基本原则。一是让保护者得到合理的补偿。这是建立生态补偿机制的核心。二是政府主导。无论是生态补偿范围和标准的确定，还是有关补偿资金的筹集、分配和使用，都需要发挥各级政府的主导作用。三是以经济补偿为主。发挥生态作为资本的属性，解决生态环境保护和建设资金短缺、重要生态地区基本公共服务水平严重落后、人民群众生计困难等问题。四是要逐步实现生态领域的全覆盖。要从目前的森林、流域、草原生态补偿，逐步拓展到包括湿地生态补偿等在内的所有生态领域，并逐步过渡到以区域生态补偿为主体的生态补偿体系。五是要分层次推进。实行国家、省区、流域和局部地区等多层次的生态补偿。六是循序渐进。要从关系国家生态安全的重点地区，特别是国家确定的限制开发和禁止开发区域开始，逐步推进。

2．生态补偿的基本框架。一是对禁止开发区域的生态补偿，包括有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等重要生态功能区的补偿等。二是对限制开发区域的生态补偿，包括水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型生态功能区的补偿等。三是对重点和优化开发区域的生态补偿。重点开发区域和优化开发区域，是未来我国工业化、城镇化的重点区域，但区域内的一些次区域要发挥生态功能，对这些次区域也应该建立以地方为主的生态补偿机制。

3．生态补偿的标准。一是对各类生态建设成本的补偿。对以生态效益为主的林业和生态建设工程，所给予的补偿应该能够支付工程建设的所有支出；同时，还应该有合理的经济回报。二是对生态环境保护成本的补偿。主要是各类自然保护区、重要生态功能区等为保护生态所付出的补偿。三是可能破坏生态环境、必须进行生态建设的补偿。包括各类矿山开采、工程建设等可能对生态环境造成破坏的，要对破坏后恢复的成本进行合理核算，按照“谁破坏、谁赔偿”的原则收

取破坏者的赔偿费用。四是对生态环境提供者为保护生态而放弃发展的机会成本的补偿。要作为计算财政转移支付的重要因素加以考虑。

4．生态补偿的资金筹措。一是向生态环境的受益者收费。生态环境的受益者应该向生态环境的提供者付费。对涉及国家生态安全的大江大河源头地区、防风固沙区、国家级自然保护区等，受益范围是整个国家乃至世界，国家应向服务提供者付费。对区域性受益的生态项目，应该由受益区域按照一定比例共同付费。二是向破坏生态环境者收费。对资源开发、工程建设等会造成植被破坏、水土流失、生物多样性减少的，要对其行为可能对生态环境造成的损失进行合理评估，并按照重置成本由破坏者给予赔偿。三是向生态环境的使用者收费。良好的生态环境，还具有休闲观光、科学考察等多重功能，可以对这些使用者合理收费。四是向社会广泛筹集资金。通过推行生态产品标识、设立生态补偿基金等方式，鼓励社会各界自愿为推进生态补偿作出贡献。

（二）加快建立生态补偿机制的政策建议 1 完善生态补偿的相关法律法规。加快完善法律法规, 使生态补偿进入法制化、规范化轨道, 是建立健全生态补偿机制的重要前提和基础。目前, 我国开展的生态补偿试点, 主要是依据有关行业法律法规中的有关条款, 而在执行这些条款时又缺乏统一的法律法规及细化的实施细则和操作办法, 影响实际工作效果。要按照国家主体功能区规划的战略部署和基于主体功能区规划的生态补偿框架, 尽快制定综合性的生态补偿法律法规, 对我国生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿标准、资金筹措、工作分工及职责、监督评估等作出全面系统的规定。同时, 各地各部门要依据国家的综合性法规, 研究出台本地本部门的实施办法和规章, 形成一整套分工明确又相互衔接的规章制度体系, 做到有法可依、有章可循、照章办事。

发挥财税政策在生态补偿中的主导作用。要按照主体功能区规划要求, 加大生态因素在均衡性转移支付中的权重, 充分考虑成本差异, 不断完善对重要生态功能区的转移支付办法, 加大各级财政对重要生态地区的转移支付力度。对生态重要区域的转移支付, 既要能够弥补地方政府为保护生态环境所支付的费用, 还要考虑地方政府因限制经济发展而付出的机会成本。要充分发挥税收杠杆调节和政策导向的作用, 加大对生态环境有负面影响的经济活动主体的税收征收力度, 逐步建立有利于减轻生态环境损坏、促进生态环境改善的税收制度。完善现有生态建设工程的投入政策。对以生态效益为主的生态公益项目建设, 投入资金应该全部由政府分担;对于有一定经济效益的生态建设项目, 要按照生态效益所占比例的大小, 合理确定政府投入比例。3 尽快建立生态效益指标和监测体系。这是建立生态补偿机制的重要基础性工作。国家有关部门要尽快开展生态效益测算的专项研究工作, 包括生态系统服务功能的物质量和价值量的核算方法, 资源开发和工程建设活动等的生态环境代价核算方法, 合理生态补偿标准的确定等;与此同时, 还要加强对生态环境情况的动态监测, 建立科学的生态环境监测和生态效益指标评价体系, 为科学合理地开展生态补偿提供理论支撑和科学依据。

加强对生态补偿工作的组织管理。建立生态补偿机制的目的是为了充分调动各有关方面开展生态环境建设和保护的积极性, 使我国生态环境状况能够得到明显改善。目前, 我国生态建设中重建设轻管理、边建设边破坏等问题还相当突出, 部门分割、分业监管等体制矛盾依然存在。建议配合国家生态补偿机制的

建立, 理顺国家生态环境建设和保护的管理体制, 变多头监管为统一管理, 为生态补偿机制的实施提供强有力的组织保障。

五、主要结论和建议

针对生态环境的利益相关者所面临的激励因素，通过构建多元补偿主体和多维权力向度，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，可以成为解决生态补偿问题的新思路。

（一）进一步完善政府补偿机制

进一步加大财政对生态补偿的支持力度，加大对自然保护区和生态功能脆弱区的保护和投入力度，增强各种资源税（费）的生态补偿功能，进一步区分中央与地方在生态补偿实施中的控制范围，积极探索区域间生态补偿模式。

（二）积极探索市场补偿机制积极探索资源使用权、排污权交易等的市场化生态补偿模式。逐步实现区（流）域内污染物排放指标的有偿调配机制，逐步建立政府监管下的排污权交易模式及机制。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。

（三）逐步建立自主补偿机制政府要加大宣传生态补偿的重要意义，逐步提高民众生态环境的保护意识和法律意识，鼓励民众积极参与生态环境保护活动。鼓励建立非政府类环保组织，多渠道筹集社会闲散资金投入到生态补偿项目中。逐步转变政府在生态补偿中的角色，构建一个对个人参与者开放的制度环境和市场，促进社会自治组织发展，鼓励社会自治组织通过各种途径参与生态补偿。