PPP项目的市场发展情况

PPP项目的市场发展情况（共7篇）

PPP项目的市场发展情况 篇1

PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主；随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期

就广义的PPP模式而言，中国自上世纪80年代就开始探索利用外资在基础设施建设领域进行合作。从发展阶段来看，PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段：

探索试点阶段（2002年之前）：在此期间，PPP模式以外资参与的BOT模式为主。其中，1984年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司，即深能集团的前身）采取合作经营方式建设的沙角B电厂[ 该电厂于1988年试运营结束，进入商业运营；项目采取BOT模式，香港合和电力（中国）有限公司获取项目10年的特许经营权，项目已于1999年8月移交给深能集团（持股64.77%）]，为中国第一个实际意义上的BOT项目。1995年法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT试点项目。期间PPP项目均为利用外资项目，由原对外贸易经济合作部（现“商务部”）主导。

快速发展阶段（2003~2008年）：2002年原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建设；2005年“非公经济36条”（见表4）提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。”这在很大程度上推动了各地市政公用领域PPP模式的推进，期间外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资。该阶段期间，法国威立雅环境集团、香港中华煤气有限公司（中华煤气）、新奥燃气等境外资本以及其他社会资本以特许经营等BOT模式参与各地市政公用项目投资。其中，截至目前发过威立雅环境集团已在中国23个省的126个城市投资以水务为主的市政项目。此外，社会资本也通过PPP模式参与到高速公路、地铁等交通基础设施项目以及大型体育场馆等项目中。期间的代表性项目国家体育场、北京地铁四号线，以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃气等在各地区投资的水务、燃气项目。

调整阶段（2009年以来）：受金融危机影响，全球和中国经济增速下滑，中国中央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长计划。该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以政府委托代建、BT模式为主。因此，期间社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降，PPP模式的发展处于调整阶段。虽然2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）（即新“非公经济36条”），鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域，但各方反应一般。

总体看，自上世纪80年代首次引入以来，中国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，项目主要为有收益的基础设施项目，社会资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。政府准经营性项目和公益性项目投融资主要以政府投融资平台主导，采取委托代建、BT等形式。

历年来中国政府出台多项鼓励和引导非公经济发展，促进政府部门和社会资本合作的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展

为有效利用外资和民间资本，整合社会资源，提高市场活力，历年来中国出台了多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件（见表4），这些文件为PPP模式的发展提供了文件支持和依据

PPP模式的推广有利于划清政府和企业界限，防范地方政府债务风险，并能激发民间资本活力，拓宽城镇化建设渠道，分担政府投资压力。2014年8月7日，重庆市举行了10个PPP项目的集中签约仪式，项目涉及资产总额超过1000亿元，涉及高速、轨道、铁路、公共设施、港口物流、土地整治等6个领域。这标志着重庆市PPP投融资模式改革正式进入具体实施阶段。相关数据显示，截止到目前，重庆市去年正式签约的PPP项目资金就已经超过1300亿元。

PPP发展的第一阶段——探索阶段

从上世纪八十年代中期到1993年是我国PPP发展的第一个阶段——探索阶段。在这个阶段还没有PPP概念，主要模式是后来归结为PPP的BOT。

探索阶段有两个背景：第一，从1978年开始的改革开放吸引了很多境外资金进入我国经济建设的各个领域，随着改革的推进有一部分资金尝试性地进入了基础设施领域。第二，80年代中期中等发达国家出现了债务危机，为了推动经济继续发展，在土耳其首先出现了BOT模式，然后被其他发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了我国。

在探索阶段，我国没有与BOT直接相关的法规，当时对这种方式是否合法地方心里没底，审批时地方领导往往直接向中央主要领导汇报，中央首肯后地方才批准项目。

探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等项目，沙角B项目作为BOT受到了国内外广泛认可，饭店项目由于所处行业的原因是否属于BOT项目存在争议。沙角B电厂已经在15年特许经营期限结束后于2000年成功移交给当地政府，为项目画上了圆满句号。由于项目较早，项目文件较简单，项目协议只有几页纸。外商是广东华侨，项目除了商业因素外有回报家乡的意思，这也是项目顺利执行的原因。沙角B项目也留下了一些教训，比如，由于特许经营期限较短，很多设施的设计寿命在移交给政府机构后需要重新建设，这个经验在1994年北京做BOT研究时被写进了报告，在后期大岳做BOT项目时对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。

探索阶段的项目都是投资人发起的，通过谈判方式和政府达成了一致，没有招标的过程。这些项目也是地方政府自发进行的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。

PPP发展的第二阶段——试点阶段

1994年到2002年是我国PPP发展的第二阶段——试点阶段。国内学术界较早研究PPP是从这个阶段开始的。

PPP试点阶段的工作是国家计委推动的，是有组织的，这点不同于探索阶段各地摸石头过河的做法。1992年初邓小平南巡以及1992年底召开的“十四大”确立了社会主义市场经济体制，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后，国家计委开始研究投融资体制改革问题包括BOT可行性问题。1994年，国家计委选择了五个BOT试点项目：广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。1994年底，一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司，其英文名“Bridge Of Trust”的缩写也是“BOT”，目的同样非常明确要做BOT业务。大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备，1995年5月，来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定1994年是BOT试点项目的起点，可以称为“中国PPP元年”。除了国家计委推出试点项目外，各地政府也推出了一些BOT项目，比较典型的有沈阳水厂TOT项目、上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、新疆托克逊电厂项目、北京肖家河污水项目、北京房山大学城项目等。严格讲，这期间的地方BOT项目也是试点项目，有的项目在政府批文里就叫试点项目，不叫试点项目的BOT项目在当地即是开创性的，也没有太多其他BOT项目出现，BOT没有成为地方常规投融资方式。

国家计委和地方的BOT试点项目涉及的行业是很多的，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功了，不仅签订了合同，而且合同得到了执行。有的失败了，部分没有签约就夭折了，部分签了合同但在执行期间终止了。无论是成功的还是失败的项目，都为后来的BOT项目运作积累了重要的经验。

PPP发展的第三阶段——推广阶段

2003年到2008年是我国PPP发展的第三个阶段——推广阶段。

2002年“十六大”提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，以公有制为主体多种所有制共同发展，为PPP的推广提供了理论基础。“十六大”精神是建设部2002年底出台《大力推进市政公用市场化指导意见》的大背景。随着PPP项目的推进，建设部又陆续出台了一些文件，包括2004年出台的126号文《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。

借《指导意见》的东风，2003年全国各主要城市掀起了市政公用市场化(PPP)高潮。PPP项目所属行业以污水项目为最多，当时正赶上全国各地建设污水厂的高峰，自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目也都有。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、淮南新城项目、北京房山长阳新城项目等。用目前PPP的概念考察，当时PPP项目很多，但第一个称PPP的项目是北京地铁四号线项目。

在PPP推广阶段，市场经济特征非常明显：第一，国外公司、民营企业、国有企业、上市公司同台竞争；第二，市政公用行业作为一个传统赔钱行业，多数项目的竞标过程未受到领导干预，竞标过程公开透明，很多项目的竞争达到了白热化程度；第三，企业“八仙过海”的竞争结果是溢价频出，效率提高的改革效果开始显现；第四，传统企业受到了前所未有的压力，主动改革的积极性提高。尽管多数项目是成功的，但由于PPP项目数量增加很快，有些地区思想不够开放，项目运作方法不够科学，出现了一定比例的PPP失败项目。2007年开始，国内出现了一股思潮——对几十年的改革进行反思，在意识形态领域出现了很大争论。由于PPP领域出现了失败项目，市政公用行业的个别老同志也开始反思市政公用市场化改革并提出了质疑，在“铁证”面前主管部门也开始犹豫，市政公用市场化改革开始降温，甚至“市场化”这个词汇变得非常敏感。

应该说，在PPP推广阶段市场经济取得了胜利，大规模的改革出现几个失败项目是正常的，业内人士反思改革也是可以理解的。中国改革开放30多年，这段时间市政公用市场化改革比任何其他行业的改革都规范，研讨会层出不穷，媒体高度关注，大部分中心城市的PPP项目都请咨询公司以借鉴国内外的经验教训，竞争公开透明。曾经人们一度对高溢价担忧，后来看在市场启动初期出现一定过调是市场经济的基本特征，是重新定位市场不可缺少的阶段，从结果看王小郢等项目的溢价并没有影响投资人的回报水平，兰州自来水等项目的溢价虽然没有达到投资人的预期回报，但主要原因在于价格改革滞后，只要兰州自来水价格达到省会城市中等偏下的水平，投资回报就能满足投资人的要求，溢价完全是效率提高的体现。后来国内一直提“转换发展方式”，让我看，市政公用行业转换发展方式就是应该回归到这一阶段的发展方式。

PPP发展的第四阶段——反复阶段

2009年到2012年是我国PPP发展的第四个阶段——反复阶段。这段时间是我国城市化发展最快的几年，“鬼城”、市政不配套等城市问题也是在这个阶段暴露出来的。2008年美国爆发金融危机，2008年底我国推出了四万亿刺激计划，银行开始无条件提供贷款，有的银行为了给项目提供贷款甚至要送礼。银行如此放贷使社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到了破坏，有些执行中的PPP项目被政府提前终止了，2009年成为PPP受冲击最严重的一年。四万亿刺激计划的弊端很快暴露出来，政府再次开始重视民间投资。2010年，国务院出台了鼓励和引导民间投资的新国36条，但效果不明显。

在这个时期，国有企业尤其是央企拿到了银行大量授信，尽管没有政策规定私人资本和外资不能进入某些领域，但由于国企特别是央企在强大政府资源支持下按照自己规则的做法，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”和“国进民退”等说法。为了促进民间投资，2012年国务院各部委出台了20多个落实新国36条的细则，但PPP市场没有发生实质性改变。

当然，这个阶段有些地区还是比较规范的，继续推出了一些竞争性PPP项目，私人资本、外资和国资在这些项目里进行了同台竞争，如大连垃圾处理PPP项目，经过充分竞争处理费用只有50多元每吨。国企、央企的新做法对私人资本和外资的行为方式产生了很大影响，他们一方面向央企学习寻求规避竞争，另一方面也寻求与国有资本的合作，以利用国有资本的优势。这个时期的PPP市场没有出现充分竞争、溢价频发的火爆场面。

反复阶段的后期PPP市场出现了新的变化。在PPP推广阶段，私人资本较广泛地参与了PPP项目，其中有些新进入这个领域的企业不够专业，有些企业拿到一两个项目无法实现规模经营，所以在第四阶段出现了并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下阶段应该还会有较大的发展。

PPP发展的第五阶段——普及阶段

2013年开始我国PPP发展进入了第五个阶段，这是一个新的阶段，这个阶段的故事正在发生。很多人对这个阶段都有很高的期待，我们暂且叫这个阶段为普及阶段，希望PPP成为我国经济发展中一种常态模式。

“十八大”提出“让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”，这为PPP的普及提供了理论基础。为了保证PPP项目顺利实施，国家发改委启动了特许经营立法工作。学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章著作不断问世。最近财政部专门成立了PPP中心。PPP已经展现出火热的场面。

实际上，这次推动PPP有着很强的社会经济背景。中国城市化经过十年高速发展，在取得成就的同时出现了大量问题：房价见顶，土地财政难以为继；地方债超过20万亿，还在快速增长，有些地区甚至对债务形成了依赖；环境问题日益突出，治理环境需要大量资金；国有体制可以调动大量资源但浪费惊人，投资效率越来越低；参与城市建设的央企负债率快速攀升超过了80%，如果有些新城或房地产项目出现问题，融资和抗风险能力会快速减弱；等等。中国需要转变发展方式，提高效率、减少浪费、少走弯路是转变发展方式的基本内容。PPP不是包医百病的灵丹妙药，但PPP可以带来体制和机制的创新，可以为解决当前的问题提供非常有益的帮助。

在普及阶段，PPP会出现新特点：第一，并购机会将增多。国家要推动混合所有制经济，并购将是实现这个目标的重要手段。第二，多个PPP项目同时推进的情况会增加。以前做一个项目较少关注相关项目，协同效应差，多个相关项目综合考虑可以减少浪费，提高效益。第三，中国企业走出国门做PPP的情况会增加。中国企业“走出去”是必然的，这个过程已经开始。第四，总结经验教训并进行推广会受到新一届领导的重视。

千里之行始于足下，站在普及阶段的起点上，我们无法对特许经营立法有过高期待，因为那需要太多时日，做好PPP的当务之急是规范、规范再规范。选择社会主体要公开、竞争，鼓励私人资本进入优化混合所有制的管理机制，政府要守信用并对社会主体进行严格监管，充分发挥专业的第三方评估机构的作用，要千方百计扫除阻碍国36条的种种弊端包括利益集团的阻挠。做好PPP工作，任重道远„„

对中国推广PPP模式的建议

第一，确保PPP监督管理机构的独立性。

PPP项目的市场发展情况 篇2

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

开展PPP项目财政承受能力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

1、财政能力论证的政策依据：根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号文）、国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年96号文）等法律、法规、规章和规范性文件。

2、财政能力论证的方法论依据：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。

3、财政能力论证的目的：通过对XXPPP支持基金覆盖的项目包清晰识别、测算政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估在基金范围内的项目实施对当前和今后财政收支平衡状况的影响，评估PPP项目的财政责任支出预算对财政的承受能力，规范PPP项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。

PPP项目财政承受能力论证工作流程图

报告目录

第一章 财政承受能力论证概述

一、财政承受能力论证释义

二、财政承受能力论证目的

三、财政承受能力论证内容

（一）主要参与方

（二）论证对象

（三）论证范围

（四）论证基准日

四、财政可承受能力论证依据

（一）国务院政策文件

（二）财政部政策文件

（三）发改委政策文件

五、财政承受能力论证工作流程

第二章 康养产业发展项目概况

一、康养产业发展项目背景

二、康养产业发展项目基本情况

（一）康养产业发展项目名称

（二）实施机构

（三）授权主体

（四）康养产业发展项目产品和服务

三、康养产业发展项目经济技术指标

（一）康养产业发展项目选址

（二）康养产业发展项目建设内容、规模及投资

（三）康养产业发展项目实施进度安排

1、建设期

2、特许经营期

（四）康养产业发展项目资本金比例及资金来源

第三章 康养产业发展项目运作方式

一、康养产业发展项目建设运营模式

二、康养产业发展项目公司股权情况

三、授权及合作期限

（一）授权

（二）合作期限

四、风险分配框架

五、社会投资人投资回报模式

（一）可用性付费（二)运营服务费

（三）政府对项目的支出责任

（1）政府对康养产业发展项目的资本金支出责任（2）运营期付费责任（3）政府支付方式

六、价格调整机制

第四章 康养产业发展项目风险及财政承受能力影响因素

一、康养产业发展项目存在的风险与合作过程中产生的问题

（一）风险的定义

（二）政府购买服务项目风险的特点

1、风险的多样性

2、风险的偶然性

3、风险的阶段性

4、风险的渐进性

二、财政承受能力影响因素

（一）国内外经济金融环境

（二）财政内部因素

1、财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素

2、不合理的财税体制

3、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素

4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险

第五章 财政支出责任的识别和测算

一、财政支出责任识别

（一）股权投资支出责任

（二）运营期支出责任

（三）风险承担支出责任

（四）配套投入支出责任

二、财政支出责任测算

第六章 财政承受能力评估

一、财政支出能力评估

（一）2012-2016年XX市XX区财政收支情况

（二）XX市XX区未来财政一般预算支出预测

（三）康养产业发展PPP项目实施对财政支出的影响

二、行业和领域均衡性评估

三、财政承受能力评估结论

第七章 信息披露

附图、附表：

图

1、财政承受能力论证工作流程图 图

2、康养产业发展项目目标段范围 图

3、康养产业发展项目实施模式示意图 表

1、康养产业发展项目风险分配基本框架 表

2、政府各年付费规模 表

3、财政对本项目的支出责任

表4、2012-2016年XX市XX区财政总收入 表5、2012-2016年XX市XX区财政一般预算支出 表6、2016-2045 年XX市XX区财政一般预算支出预测 表

客运市场发展的情况汇报 篇3

一、客运市场的现状

当前客运市场的发展呈现出两面性，表现为快速发展与问题并存。其表现为：

（1）、客运市场发展迅猛

一是旅客运输呈现大增长。道路客运在我市综合客运输体系中一直稳居主导地位。二是客运运力呈现大发展。通过改革创新，大力发展，全市道路客运交通网络已初具规模，现有运输公司4家，从事市内运输的各类客运车辆230辆，客车逐步向高档化、舒适化方向发展，基本能满足人民群众安全便捷出行的需求。三是客运网络呈现大提高。截止到2009年底，平均日发班车238个班次。全市13个乡镇都通班车，乡镇通班车率达到100 %。

（2）、客运市场问题较多

我市道路客运在快速发展的同时，由于受到多方面因素的制约和影响，道路客运市场不断出现一些新情况、新问题、新矛盾，在一定程度上制约着道路客运的健康发展，影响着全市交通运输业健康和谐发展。主要表现为：

一是经营模式落后。最突出的是车辆挂靠经营。这种经营方式是由经营者个人出资购车承包租赁运管部门批给企业的线路，向企业缴纳管理费，产权不清晰，线路、车辆名义上属企业，而实际上归个人经营和所有。而挂靠车主为达到经济目的，常将班线运输规则置之脑后，采用不规范的经营行为和不正当的竞争手段；部分经营者运营多年，垄断市场，干扰客运市场管理，影响行业形象。

二是运量相对失衡。由于受地域、人口、交通、经济发展水平等因素影响，农村道路客运因农活和季节的影响而呈周期性变化。旺季时运力不足，淡季运力相对过剩，在时间和空间上形成客流量的不均衡，冷线热线反差很大，造成客运车辆大多挤在客源多、道路状况好、经济效益高的热门线路上，而支线、冷线无人问津。现行的管理手段缺乏灵活性，难以适应市场的需求。

三是矛盾纠纷突出。非法客运车辆进入客运市场，扰乱了城区客运市场秩序，损害了合法经营者的权益，危害人民群众安全，形成社会不和谐因素。在经济利益的驱动下，一些经营者由于缺少有效的监督体制和管理机制，置服务质量、市场信誉于不顾，不择手段拉客、抢客、倒客、宰客、甩客、欺行霸市，旅客利益得不到有效保证，正常营运车辆利益受损。

四是企业管理薄弱。由于挂靠经营者不是企业职工，企业对其难以实现有效管理，出现业务纠纷和矛盾往往不能及时解决。企业虽避免了经营风险，但避不开安全风险，多数车主安全意识淡薄，安全隐患多。

五是行业管理粗放。客车在车站内尚能接受管理，经营相对比较规范。出站上路后，由于市场庞大，从业人员素质较差，缺乏有效监管，上下连动性差，政令难以畅通。同时，由于农村道路客运市场准入门槛低，经营主体呈多元化，虽然实行了一线一个车队，但大部分是一家一户一车，规模小，竞争力和自我发展能力弱

二、我站对客运市场健康和谐发展的主要对策

针对当前客运市场存在的突出问题，我们要重点整治，分步实施，以点带面，突出采取“优化、放活、规范、严管、提高”等措施，加强道路客运市场管理，促进道路客运行业公平竞争，建立健康有序的道路客运市场，全力营造加快发展、构建和谐客运的良好环境，促进道路客运行业健康、有序、稳定发展。

（1）、优化——即优化客运运力结构

积极发展乡村客运，鼓励专业运输企业“车头向下”，大力开拓农村客运市场。在农村客运班线上运营的班车可采取区域经营、循环运行、设置临时发车点等灵活的方式运营。

（2）、放活——即放开搞活客运市场

积极引入社会各类资金参与客运运输，大力发展股份制经营，破地区封锁和垄断，促进道路客运市场的统一、开放、竞争、有序。要分期分批全面清理客运企业的挂靠车辆，最终形成“线路经营权明确、车辆产权清晰、企业管理规范、人员素质提高、服务质量改善”的道路客运健康发展新格局。为了避免出现在客流多的运输线路上经营者一拥而上，而在客流少的冷线上无人问津的局面，可以试行热冷线捆绑经营，或者给予冷线经营者一定时期内独家经营的权利，还可以根据市场和服务质量情况优先予以倾斜，授予其继续(独家)经营的权利。

（3）、规范——即源头规范客运经营

按照构建大交通综合运输体系的原则，根据上级每县市一路一网一公司的要求，我们希望整合现有荥阳客运企业资源，进行集团化改造，做大做强我市客运企业。随着荥阳东引东进的快速发展和荥阳撤市设区的推进，对交通客运业提出了新的要求，为了更好的服务于荥阳经济建设和城市发展，我们希望能改变目前经营模式，降低票价，提升服务，实现现有客运车辆的公交化经营，用形式的转变促政策的转变，使荥阳在融入郑州的进程中实现交通先行，保障各乡至荥阳的乘客方便、快捷、安全的出行。

要完善制度、建立健全体系。重点完善客运车辆准入、监管和退出机制。主要是深化客运班线管理改革，全面推行客运线路经营权服务质量招投标，通过招投标，公开、公正、公平选择经营者。要大力推行车辆质量信誉考核制，对客运车辆的经营行为、诚实信用、安全生产、服务质量进行质量信誉考核。积极推行安全行车和服务质量承诺合同制，各新增班线，新增车辆以及车辆更新要作出以服务质量为主的相关承诺，层层签订安全行车和运输服务质量承诺书。积极推行客运班线经营期限制，废除客运线路终身制，根据客运线路的流量、投入运力的价格和效益情况合理确定客运线路经营期限。经营期满后，根据经营者在经营期限内规范经营和服务质量情况确定其能否继续经营，切实解决客运市场只进难出问题。积极推行汽车客运站标准化建设体系，包括形象标准化、环境人本化、管理智能化、服务规范化，做到车站外观、色彩标志化，站内设施和导向标准化。为多种经济成份发展创造公平、公正、公开的市场环境。

（4）、严管——即严格把关监督营运

一是严把客运市场准入关。对申请从事道路客运经营的当事人，不具备安全生产条件的，一律不审批。二是严把营运客车技术状况关，客运经营者应当依据国家有关技术规范对客运车辆进行定期维护，确保客车技术状况良好。三是严把营运驾驶员从业资格关。狠抓培训质量，提高营运驾驶员的综合素质。四是全面落实客运安全生产责任制，把安全生产责任层层分解，落实到车、人，建立道路客运安全管理责任网，加强车辆运行管理和监督，强制推行营运客车承运人责任险。

（5）、提高——即努力提高服务水平

建设公众出行信息服务系统，为公众提供及时有效的信息服务，建设标准统一、功能完善、安全可靠的客运电子政务信息网络平台。对客运从业人员加强行业教育培训，实行定期教育和培训，使客运从业人员真正达到“爱岗敬业、诚实守信、服务群众、奉献社会”的职业道德要求。

PPP项目的市场发展情况 篇4

日前国务院常务会提出：“政府要拿出更多优质资产，通过PPP模式引入各类投资，用于新的基础设施和公用事业建设，实现投资的良性循环。”发改委也发1266号文，推进存量资产采用PPP模式。面对众多的存量资产，如何择优选择，有序推进，搭上存量PPP项目的这班快车。根据近年来笔者操作存量PPP项目的经验，本文试图从存量项目的“选、包、推、理”四个环节入手,厘清存量项目PPP模式的运作路径和要点，希望能对存量项目的推进有些许帮助。

一、选择项目，要从项目的可经营性、可界定性、可转移性入手政府存量项目不少，但遴选什么样的项目采用PPP模式运作，需要从项目的可经营性、可界定性、可转移性三方面来进行选择（对于存量项目的运作特点级政策规定，可参考笔者所写的《存量项目如何玩转PPP》一文）。1.项目的可经营性存量项目一般可分为可经营性和非经营性两类，采用PPP模式时，一般应选择市场化程度较高、价格调整机制灵活、投资规模相对较大、需求长期稳定的、有现金流潜力、具备运营条件的可经营性项目。通过引入社会资本的先进管理经验，提升项目管理水平，使项目能够产生较好的收益，实现社会资本的投资回报；对非经营性的存量的项目，如果采用TOT模式，则项目的回报仍然是政府付费的模式，很容易被视为变相融资的手段，笔者建议非经营性项目如果采用PPP操作，建议采用ROT或是O&M模式，采用PPP模式的目的是引入社会资本提高项目的运营绩效而不是单纯为了融资。2.项目资产的可界定性存量项目产权能够界定是项目能否采用PPP模式的前提，如果存量项目资产权属不清、范围不明，边界难以确定，就难以做到项目合理转让或流动。而要做到项目资产的可界定性，在项目前期尽职调查时，要从以下几个方面入手：一是要搜集存量项目的产权及权益变动的历史资料，对有关情况和资料进行核实，摸清资产和产权变动情况，为资产产权界定提供真实可靠的依据。二是对项目更新或重建的可行性、项目的可整合性和衔接风险进行合理的分析和评估。三是对资产现状要实地进行调查，主要是核验存量项目项目运转情况、资产投入和使用情况、收集项目运营日记、项目财务财产权利等、产权关系，在建设和运营中存在的主要问题和法律纠纷，分析问题产生的原因及影响，对项目开展合作模式的影响程度。3.项目资产可转移性要看存量项目是否存在抵押、质押等状况，是否存在诉讼或者仲裁，公司是否存在劳资纠纷，项目的员工对于转移的看法，以及员工安置等情况。考虑存量项目在审批文件、产权转移、用工合同接续、岗位交接和调整、合同对接等方面的延续性和可操作性，充分识别存量项目的可转移性和衔接风险。

二、包装项目，要从项目规范性和可操作性入手存量项目经过遴选，在采用PPP模式运作时，应根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等政策规定，既要防止国有资产流失，同时也要保障项目对社会资本的吸引力，按照流程，依法合规，规范操作，对项目进行包装和整合，确保存量项目PPP工作顺利推进。1.项目操作要按规定流程进行存量项目资产转移，应按照政策规定流程执行，一般存量项目的资产转让需要经过以下流程和步奏：（1）项目审批根据存量项目情况，制定《转让方案》，申报国有产权主管部门进行审批，在获得同意国有股权转让的批复后，进行下一步工作。（2）清产核资组织进行清产核资，并根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册。（3）审计评估委托咨询机构进行审计和资产评估，评估报告应经核准或者备案。（4）内部决策转让存量资产涉及到的企业要召开股东会就股权转让事宜进行内部审议，形成同意股权转让的决议、其他股东放弃优先购买权的承诺。涉及职工合法权益的，应当召开职代会，并形成职代会同意转让的决议。（5）申请挂牌选择有资格的产权交易机构，申请上市交易，并提交存量项目转让国有产权登记证、股东会决议、主管部门的批复、审计报告、资产评估报告以及交易所要求提交的其他书面材料。（6）签订协议转让成交后，应签订股权转让合同，取得产权交易机构出具的产权交易凭证。（7）审批备案项目转让的相关材料应报国有产权主管部门备案登记。（8）产权登记凭产权交易机构出具的产权交易凭证以及相应的材料办理产权登记手续。（9）变更手续交易完成后，应及时修改《公司章程》以及股东名册，并到工商行政管理部门进行变更登记。2.项目资产评估要符合规定存量项目在评估时一般包括对项目设施所有权、特许经营权、合同权益等权利的评估，涉及到土地评估的，应按照《资产评估法》要求，履行必要程序，按照资产评估、土地评估相关国家标准、规定，编制评估报告，根据存量项目的实际及评估目的、资料收集情况价值类型等条件，合理选择收益法、市场法或成本法等评估方法，保证评估价值符合实际。3.项目应合理打包增强可操作性存量项目在运作时，可通过对项目上下游进行资产配置、存量项目改建、不同类型项目打包等方式，通过肥瘦搭配，保证项目的可盈利性，以增强对社会资本的吸引力。

三、推动项目，要从项目运作模式和实施方案入手项目经过甄选和资产评估等工作的准备，为加快推进，要从项目运作模式选择、实施方案编制、方案论证、社会资本采购等几个环节来推进。1.选择适合的运作模式是项目规范运作的前提存量PPP项目运作一般可采用ROT、TOT、TOO、O&M、MC等模式，在选择时，要对项目资产权属、交易边界条件、交易范围、交易实施的难度，认真分析，综合权衡，保障存量项目的顺利开展。一般应从几个方面来考虑。一是特许经营权获取的难度，要对存量项目的特许经营权进行充分论证，分析转让难度及可行性，同时也应对特许经营权的承继问题进行关注。二是对于PPP项目交易流程与产权交易流程要认真梳理，找出契合点，并制定交易操作办法，如需两个流程合并时，要按规定，向产权管理单位报批方可执行，以减少操作流程中的瑕疵，防止国有资产流失。三是存量项目选择操作模式时应对项目资产证券化方案、资产交割难易程度、项目运营方式等综合进行平衡考虑。2.编制切实可行的实施方案是项目依法合规的前提实施方案应包含项目的风险分配框架、交易结构、合同结构、监管架构、项目的运营成本、运营维护状况等内容。在编制时，要针对项目特征，对合作期限、交易范围、折现率等，进行分析合理确定。对存量项目的合作期限，在满足国家相关规定的前提下，针对存量项目特点，对剩余生命周期和项目改建或大修费用进行综合分析和考量，合理确定合作期限。对存量项目的交易范围，在方案中应明确项目包内的内容，交易界面要清晰，避免产生不必要的纠纷。对项目中折现率的选择，要参照同期本级地方政府债券收益率，根据本地实际建设融资成本情况，同类项目行业收益水平，综合确定。在实施方案编制时，应注意确保产权变更转让的程序与PPP采购要结合起来，确保依法合规。3.对方案进行评估论证是科学决策的前提行业主管部门或实施机构委托第三方咨询机构编制《转让方案》、《资产评估报告》、《PPP项目实施方案》、《物有所值评价报告》等，应报财政部门及行业主管部门进行审核。经审核通过物有所值评价的存量项目，同级财政部门应依据项目实施方案和物有所值评价报告进行财政承受能力论证，对通过财政承受能力论证的存量项目，纳入PPP项目库进行管理。4.选择合理的采购方式是选择好社会资本的前提在存量项目选择社会资本时，应侧重于对社会资本在行业内的运营经验、技术能力、管理经验、财务实力、信用等级等方面择优选择，在制定采购方案时要针对项目具体情况来确定招标方式，如TOT类的项目，竞争条件清晰，可以采用竞争性磋商、竞争性谈判等模式，如果是选用ROT模式，如果是投建一体，则应选择公开招标的模式。

ppp项目实施的基本流程 篇5

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方式既能在一定程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文，积极推动PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋。

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作，如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要参与者予以认真研究。今天座谈会上有一位咨询公司的经理根据自己工作遇到的PPP项目的实践经验，进行了汇总交流，基本上涵盖了当前PPP项目的全部流程。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：（该图参与了网络资料）

一、项目识别阶段

所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

（一）项目发起

根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况、②项目必要性、③项目规划、④项目建设条件分析、⑤项目投融资方案等主要内容。

（二）项目筛选

财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

在上述过程中，涉及：

1、新建、改建项目①《项目可行性研究报告》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》；

2、存量项目①《存量公共资产的历史资料》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》。

（三）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

在上述过程中，涉及：

《项目物有所值评价报告》，该文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值评价结论等主要内容。

（四）财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，项目所在地财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

在上述过程中，涉及：

《项目财政承受能力论证报告》，该文件主要包括①项目基础信息、②项目投资估算及资金筹措、③项目产出说明、④项目回报机制、⑤政府运营补贴支出、⑥风险承担支出等主要内容。

二、项目准备阶段

（一）管理架构构成

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）项目实施方案编制

项目实施机构应组织编制项目实施方案。在上述过程中，涉及：

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购阶段

（一）资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

在上述过程中，涉及：

1、《资格预审公告》内容应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点；

2、《资格预审申请》；

3、《资格预审评审》。

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

在上述过程中，涉及：

1、《采购邀请》；

2、《竞争者须知》；

3、《采购方式说明》；

4、《采购程序说明》；

5、《相应文件编制要求》；

6、《项目合同草案》等。

（三）项目采购邀请及响应文件评审

1、组建评审小组

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

2、政府采购程序

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

3、竞争性磋商程序

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需

求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

在上述过程中，涉及：

1、《竞争性磋商公告》应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容；

2、《补遗文件》；

3、《竞争性磋商相应文件》；

4、《采购需求方案》；

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

（四）采购谈判及项目合同签订

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

在上述过程中，涉及：

1、《确认谈判备忘录》；

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心，综合、全面体现各方权利义务。内容包括（1）定义及解释、（2）项目的范围和期限、（3）前提条件、（4）项目的融资、（5）项目用地、（6）项目的建设、（7）项目的运营、（8）项目的维护、（9）股权变更限制、（10）付费机制、（11）履约担保、（12）政府承诺、（13）保险、（14）守法义务及法律变更、（15）不可抗力、（16）政府方的监督和介入、（17）违约、提起终止和终止后处理机制、（18）项目的移交、（19）适用法律及争议解决、（20）合同附件、（21）其他；

3、《项目合同补充合同》等。

四、项目执行阶段

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（四）中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相

关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

在上述过程中，涉及：

1、项目公司设立文件；

2、《融资方案》；

3、《履约保函》；

4、《项目产出绩效指标季/年报》；

5、《项目产出说明》；

6、《修订项目合同申请》等。

五、项目移交阶段

（一）移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

（二）性能测试

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公

司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（三）绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

当前PPP项目存在的困局 篇6

一、当前PPP项目现状

从2014年下半年以来，PPP的概念在中国迅速蔓延，PPP项目也在我国迅速铺开，据统计，截至2017年3月31日，纳入全国PPP综合信息平台的项目达到12287个，项目总投资额达14.5万亿元人民币。然而至2016年12月底，全国入库项目落地率只有31.6%，第三批示范项目的落地率也只有42.9%。在国家及各省各地市对PPP的重视程度不断加强的同时，PPP已经在我国进入了快速发展和规范发展的大好时期，PPP的落地率决定中国PPP是否能够走远的关键因素。

我们参与过大量的PPP项目咨询服务，分析落地率不高的主要原因大致有以下三点： 第一、项目利润率不高。PPP项目签约社会资本方寥寥无几，很多项目都处于无人问津的状态。社会资本处于等待观望状态、仍把目标锁定在寻找机会获取暴利方面。但是，从总体上讲，这与PPP项目本身有无利益空间有着直接关系，与政府的市场化意识密切相关。因为，对资本来说，无利是不可能投的。反之，政府怎样才能让PPP项目有利可图，且不出现国有资产流失、暗箱操作、利益输送等方面的问题，也是需要政府方认真思考的问题。

第二、项目质量不高。在经历了前一阶段的城市建设“大跃进”以后，地方可用于进一步融资和资产证券化、PPP等的资产已经相当有限，特别是水、电、气等具有稳定收入来源的公共设施，更是早被地方政府用在了融资方面、用在了项目合作。一方面，这些项目很多都抵押在银行、抵押在相关的融资机构等，且抵押额一般都相当大。另一方面，一部分项目已经对外进行了合作，已没有了再合作的空间，甚至连资产证券化的可能性也不大。剩下的可用于PPP的项目，多数都是没有固定收入来源的公共项目、公益事业。如何推进这些质量不高的项目，也是需要政府方认真思考的问题。

第三、政府方缺乏市场意识。当前政府手中需要建设、需要完成的公共设施、公益类项目很多，且在政府眼里都是能够吸引社会资本的。然而，PPP项目不能仅是政府想做，而是市场认可才行。市场不认可的项目，就不可能成为真正的PPP项目。因此，对地方政府来说，在制定PPP项目计划和方案时，就必须进行全方位、有深度的可行性研究，把需要进行PPP合作的项目的优势、劣势、收益、投资额等全部认真细致地进行分析和核算，提出回报的期限和获利空间，从而让社会资本能够更加直观地看到合作的空间和可能，而不是一厢情愿。如果政府经过认真的研究和分析，确实没有办法进行PPP，也不要为了需要、为了面子而勉强为之。如何确保PPP项目得到市场认可，也是需要政府方认真思考的问题。

二、PPP落地难的实质及解决方式

在PPP项目大力发展快速推进的今天，作为PPP项目重要的发起方之一即“政府方”，面临的以上诸多问题和困惑是不能回避也不容忽视的，要解决这些问题需要剖析问题的实质，从而寻求解决方式。下面我分别从政府方PPP项目遴选和人力资源培养的角度分析相关问题，以及提出解决方案，以此为政府方PPP工作人员做为参考：

1、PPP项目遴选

当前政府手中需要建设、需要完成的公共设施、公益类项目很多，且在政府眼里都是能够吸引社会资本的。但是，PPP项目不能仅是政府想做，而是市场认可才行。市场不认可的项目，就不可能成为真正的PPP项目。因此，对地方政府来说，在制定PPP项目计划和方案时，就必须进行全方位、有深度的可行性研究，把需要进行PPP合作的项目的优势、劣势、收益、投资额等全部认真细致地进行分析和核算，提出回报的期限和获利空间，从而让社会资本能够更加直观地看到合作的空间和可能，而不是政府方单方面一厢情愿。

在对项目进行了认真的可行性研究和分析后，接下来需要做的，就是对项目进行分类，并根据项目特点设计可行的合作方案，供社会资本选择。从大的方面来看地，项目可分为有固定收入来源和没有固定收入来源两大类。对有固定收入来源的项目来说，还必须分清楚眼前获益和长远获益两大类。眼前就能获益，且收入来源比较稳定的，可适当放高一些合作条件，如水、电、气项目。反之，则要降低门槛。对具有长远获益的项目，如医疗、卫生、教育等，则可在合作方面，设置更多有利于事业发展的条件，让社会资本能够不过度追求眼前利益而影响事业发展。

对那些没有固定收入来源的公共设施、公益项目，则主要采取两种模式。一是政府回购，亦即通过仔细测算和认真分析，设定回购年限和价格，鼓励社会资本投资；二是设计固定回报率，由社会资本投资。

2、PPP类人力资源培养

2014年下半年以来，国务院、财政部、国家发改委等连续发文鼓励PPP发展规范PPP的实施，尤其是财政部财金【2014】113号文、156号文及国家发改委的一系列文件等对PPP项目的实施具有直接的指导作用，而且完全可以用于实践操作。但在我们服务过程中，极少遇到有真正了解PPP政策和实务操作的政府官员。大部分人对国家大力推行和提倡的PPP没有认识甚至认识有严重偏差，不少人认为，与传统模式相比，采用PPP模式的流程比预想要复杂和困难，还有的认为用“BT”模式不是很好吗？合同一签又方便又省事，为什么非要搞什么“实施方案、财政承受能力评审、物有所值评价”？认为又花钱有浪费时间。因为不了解政策法规精神，不了解这是国家发展的需要，是经济发展的大势所需，所以从思想上观念上就不能改变，行为上更不会重视。

按照财金【2014】113号文的要求，PPP实施方案要具备：项目运作方式及交易结构、项目主要边界条件、监管框架、风险分配基本框架、项目采购、财务测算分析等涉及工程、财务、法务、商务等非常专业的内容和规定。按照财金【2014】156号文的要求，PPP项目合同要严格按照财政部规范的合同文本来签订，以有效地避免在未来10年甚至30年的合作中可能出现的各类问题和风险。现实是，政府方这类专业人才也许有，但专业程度和深度是远远不够的，尤其是对PPP涉及的各类专业领域专业知识度熟悉和掌握的人更是没有。所以，面对咨询机构提供的实施方案看不明白也无从下手，更不知道如何去发现问题和提出问题。

俗话说“观念决定行动，思路决定出路”，当作为PPP项目发起人的政府方自己的观念都不能转变的话，又何谈PPP项目可以顺利推进，快速实施？为解决以上问题，建议政府方做好以下方面的工作解决PPP人力资源问题：

第一、解放思想转变观念，提高和增强对国家大力推行的PPP模式认识的高度。积极学习，认真领会国务院及财政部、国家发改委等不断出台的政策法规和文件精神及实质要求，提高对PPP模式重要性的认识，紧紧跟上经济发展的大势。

第二、重视专门机构建设，重视专业人才培养。尽可能设立实施PPP项目的专门机构，不断加强专业人员PPP专业知识和经验的积累。我们所在省的两个地级市就有政府专门设立的PPP中心，多名专职人员为全市PPP项目的实施提供专业专门服务，积累了越来越专业的理论及实战经验，较好地推动了当地PPP项目的顺利实施。

PPP项目不容易落地的原因 篇7

发布日期：2015-06-23来源：网络来源编辑：宋珍珍

汪金敏 上海市建纬律师事务所

经济下行，PPP政策密集出台，总理反复推动，国内掀起了一浪接一浪的PPP项目热潮。站在PPP项目咨询服务第一线，我一直在思考：PPP项目落地了吗?落地是真的PPP吗?为什么PPP项目不容易落地?

火热的PPP项目落地了吗?

日前，国家发改委网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目。首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。在1043个项目中，安徽以 127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西、青海等地推出项目也较多，均超过60个。江苏公布了107个项目，涉及总投资1217.41亿元。其中，公共服务项目48个，交通设施、市政设施、生态环境项目则分别有22、26、11个。

1043 个项目并未包括全部推介PPP。上述项目包括了北京、河北等25个省份和大连等四个地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多数也已推出PPP项目。比如河南省今年年初公布了首批29个PPP项目，总投资额达805亿元。随着未来地方不断推出PPP项目，预计 PPP项目总规模达到3万亿元以上，有望成为填补地方融资平台资金缺口和地方预算内不足。

这许多推介的PPP项目落地了吗?那些更大数量的尚未成为各省及各地推介PPP项目的还有希望落地吗?

目前推介PPP项目落地情况不佳。原国家外经贸部副部长龙永图透露，“去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。”民生证券研究报告称“真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8”。

已落地的PPP项目是真PPP吗?

已落地PPP项目中，许多新瓶装旧酒，还是传统做法，与PPP无关。以财政部去年12月4日公布30个PPP示范项目为例，截至2月底，2个项目签约，均为污水处理项目：即池州市的污水处理项目、南明河水环境综合整治二期项目。但后一个项目是财政部示范名单发布前就已经签约的，即国家试点的PPP项目真正签约的，有且只有一个。

已落地PPP项目是新瓶装酒吗?或者说完全符合PPP要求吗?以5月6日刚签约的安庆市外环北路工程PPP项目为例说明。该项目被称之为“是安徽省乃至全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目，是非经营性项目采用PPP模式运作的破题之作”。

该外环北路是道路设计全长约14.9公里，建设总投资19.76亿元。安庆市政府是该项目政府方，2014年底成立工作领导小组，项目实施机构是市住建委，政府方出资代表市城投，出资12%。社会资本为北京城建设计发展集团，出资88%。合作期限为13年，其中建设期2年，运营期11年。该项目是新建项目，采取DBFOT的运作方式。项目公司负责本项目优化设计、投资、融资、建设、运营维护、移交等，合作期届满项目公司将本项目无偿移交给政府方。

该项目被设计成非经营性项目，几乎没有现金流，回报机制为“政府付费”。具体而言，该项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府向项目公司购买本项目可用性(符合验收标准的公共产品)以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。安庆市人大常委会在PPP项目协议签署前通过决议，将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨的财政预算。

该 PPP项目既然要政府付费，政府未来11年有能力付吗?如果不能通过财政承受能力论证，也就是说政府未来无力进行付费，PPP项目就是“庞氏骗局”，社会资本也别指望收回回报、本金，甚至还要连带背上一屁股的债。根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，现金流不能覆盖成本的PPP项目，既然要政府付费，就得通过财政承受能力论证。依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第25条规定，“每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。” 一般公共预算支出指政府就算一块地也不卖，也有能力支出的钱。一个地方只算两个需要政府付费的PPP项目，则单个PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过5%。既然要求，建设总投资19.76亿元，建设期2年，按照8%的综合融资成本，经营期11年，则平均每年补贴现值为2.1亿，也就是说，只有安庆市政府2015年一般公共预算支出在42亿以上，才是有支付能力的。2014年安庆市全市公共财政支出299亿元，是完全有能力付。

该 PPP项目物有所值(VFM)吗?按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第10及第12条及此前相关文件规定，判断一个项目是否是PPP项目，关键是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”的(当然还要具备其他条件)，才算真正的PPP;如何认定“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”呢，要结合“特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等”等来判断。然而，从该项目内部人士一手资料看，既无法看是该项目是如何“提高公共服务质量效率”的，更无法看出该项目是如何“降低全生命周期成本”的。换而言之，既然不能说明采用PPP模式更好，为什么要采用PPP模式，难道就是因为政府没钱吗?

可见，对已落地的PPP项目，不需要政府付费的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付费的，还要政府具备财政承受能力，才算真正的PPP。然而，遗憾的是，目前落地PPP项目，未必能够同时具备该基石条件。

为什么PPP项目不容易落地?

为什么政府推介的PPP项目签约率不到20%呢?原因无外乎是：(1)PPP项目没有通过物有所值评估;(2)PPP项目没有通过财政承受能力论证;(3)PPP项目对社会资本没有吸引力;(4)PPP实施方案难以操作;(5)PPP项目还没来及招标和签约。我预计第(5)个因素占项目数量不会超过20%。(1)和(2)是根本性的，鉴于目前许多审批部门对此要求不严格，该两因素我认为影响不超过20%，但随着相关配套规定的出台和严格执行，该两因素将是能否采用PPP模式决定性的因素。也就是说，40%以上失败率是因为(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互转化的。也就是，PPP项目没有吸引力，可以通过修改实施方案使其具有吸引力。相反，PPP实施方案难以操作，则PPP项目没有吸引力。

为什么PPP项目对社会资本没有吸引力呢?往往是政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本不合算甚至根本无法融到资金。特许经营期长达10年至30年。目前通过银行贷款等传统融资方式难以融到足够长期限的资金，只有通过信托、资管等绕一绕，也就增加了资金成本。除非申请到政策性资金来源，社会资本综合融资成本在8%上下，如果考虑适当回报，就要在9%上下了。如果政府愿意承担的综合融资成本低于这一标准，就意味着吸引力不大。

为什么PPP实施方案难以操作呢?首先，项目回款不靠谱，政府付费的，政府没有可以确信的付费能力，使用者付费的，回款不确定性大。其次，交易结构比较僵硬，往往按照标准PPP交易结构来生搬硬套，比如按照传统BT模式来做非经营性项目的PPP模式。其实PPP交易结构并可以根据项目特点、项目进展、资金来源、审批难度等诸多因素来灵活设定。再次，风险分配不合理。有的将几乎所有风险都分配给了社会资本，比如道路周边土地拍卖的指标、规划、时间及返款等本应该由政府承担的风险转给了社会资本。有的则相反，比如通过约定价格股权回购、在特许经营期中提前退出，又比如，如果达到约定资本金收益率由当地国有企业承担等。最后，操作不合法。比如约定通过土地出让金一定比例来支付资本金回报，这违背出让金支付管理规定，而无法操作。比如约定按照约定低价将土地出让给社会资本，这违法了土地招拍挂规定。该类做法往往过去十年用得很好，然而那是有法不依、执法不严情况下的产物，在依法治国的今天，已经行不通了。

为什么财政部门不批准PPP模式呢?因为地方债务风险很大，地方政府未来可能还不出钱来，甚至可能破产;因为没有通过财政承受能力论证，单个项目回款根本就没有保障。为了防止地方空麻袋背项目，财政部出台PPP相关政策都是依次为出发点来制定的。这就是为什么非经营性项目难以批准，经营性项目好批准的原因。

为什么发改部门不批准PPP模式呢?因为没有通过物有所值评估。地方政府为什么不按传统方式自己来做项目，因为地方政府没有钱也融不到钱;因为《预算法》出台后地方政府的手被捆住了，想花钱花不了。社会资金做PPP项目是要挣钱的，所以综合融资成本显然会高于地方政府融资成本1-2点。国家为什么不用发债等低成本资金做PPP项目呢，难道想给社会资本送钱?当然不是的。因为PPP项目可以提高项目综合效益，因此节约的钱大于采用PPP模式因而增加的综合融资成本，也就是物有所值。