公共行政决策 篇1
一、风险社会理论
德国社会学家乌尔里希·贝克认为, 风险已经成为人们认识现代社会的核心概念, 风险代替物质匮乏, 成为当今时代的主要烦恼。风险是有威胁的未来, 在风险社会中, 社会进步的阴暗面会越来越支配社会和政治。与传统社会的自然风险不同, 现代社会风险更多的是由人为制造出来的风险, 如工业的自我维护以及对自然的毁灭性的破坏带来的社会和环境风险。对于现代社会的风险研究, 贝克非常注重对核辐射、生物工程学或者温室效应、技术应用等所带来的环境风险的研究, 他试图从社会整体上把握环境危机及其对西方工业社会的影响, 他认为环境风险是一种社会威胁, 同时威胁着所有的社会阶层, 环境危机是工业社会的制度危机。为了抵御风险, 现代社会构建了完备的制度和技术系统, 但也产生了新的更多风险, 比如技术风险、制度风险和环境风险等, 这些风险具有隐秘性和高技术性的特点, 它们是现代性的必然产物。当人们的基本需求得到相对满足的时候, 当我们的社会需要更高的生活质量的时候, 规避风险就成为我们时代的中心政治议题。要解决社会风险, 就必须对现代性进行积极的反思并寻求变革。贝克同时认为, 要解决这些风险需要专门的知识, 风险政治学就是关于是知识、专门技术和非专门技术的政治学, 在风险讨论中, 知识和专家的地位提升到了政治地位。
当前我国正处于关键的社会转型期, 处于经济发展、社会发展、政治发展的矛盾聚集阶段, 是社会和自然风险的高发期, 而这些潜在社会和自然风险往往又很容易转化为各种现实社会危机。经济转型过程中利益纠结, 社会发展中的突发安全事件, 政治发展中腐败问题, 以及大规模雾霾的蔓延, 环境污染事件的频发等都是风险社会时代的重要表征, 虽然我们还不能武断中国已经进入了风险社会时代, 但是, 风险社会理论对我国公共危机管理具有重要的启示意义。我们应根据风险社会的重要特征, 提前布局, 建立我国公共危机管理的长效机制, 以期能迅速化解风险, 防范危机。在公共危机管理中, 处于政府决策核心位置的公共行政领导者的危机决策能力对政府的危机管理效果有着至关重要的影响, 故而, 从风险社会理论视角探讨公共行政领导者的危机决策能力是极为必要的。
二、风险社会的到来凸显了公共行政领导者危机决策能力的不足
作为新时期的公共行政领导者, 它既是社会管理的主体, 也是进行各种危机处理的关键人物, 其一言一行, 一举一动, 关系着危机局势的发展变化。公共行政领导者的危机处理能力, 也就是公共行政领导者在危机情境中的组织、协调、指挥、控制、决策等能力的综合体现, 是其有效化解危机的根本前提和基础。而面对随时可能转化为社会危机的风险, 公共行政领导者危机决策能力的不足日益凸显。
1. 公共行政领导者对风险和危机的预见能力不足。
政府承担着社会管理的重任, 政府的决策质量的高低对整个社会的发展有着长远的影响, 而作为政府决策核心要素的公共行政领导者的风险和危机预见能力则左右着政府决策质量的高低。而现阶段一些公共行政领导者在做出经济社会发展决策过程没有充分意识到风险社会的特征, 对决策在未来可能出现的风险和危机预见能力不足。近几年, 因暴雨问题凸显的城市排水问题就是公共行政领导者对风险和危机预见能力不足的明证。公共行政领导者在做出决策的时候本应高瞻远瞩, 尽可能预测未来可能的风险和危机, 并为此建立相应的应急机制, 充分预估未来遭遇灾难或危机后可能出现的瓶颈, 在人力所及的范围内尽可能消除导致灾难的各种潜在因素。而由于制度和领导者自身能力的限制, 一些公共行政领导者对决策风险和可能的危机预估不足的现象还比较普遍。
2. 公共行政领导者对风险和危机的辨别能力差。
对于公共行政领导者来说, 在风险和危机爆发之初有效的控制和消弭危机往往比挽回和处理危机更加重要。然而从当前我国风险防控和危机处理的经验中, 我们不难发现部分公共行政领导者不具备对风险和危机的辨识能力, 不能在危机爆发初期, 就准确判断危机的性质, 预见危机爆发的危害, 从而对症下药, 将危机化解在尚未造成危害之时。如松花江污染事件就凸显了地方公共行政领导者对风险和危机识别能力的欠缺。
3. 公共行政领导者对风险和危机信息搜索能力比较弱。
赫伯特·西蒙曾指出:“在危机状态下:决策者事实上并不具备相关决策状况的所有信息;决策者处理信息的能力有限;决策者在有了相关决策状况的简单印象后就行动;决策者对的选择行为受所得信息的实质和先后顺序的影响。”从中不难看出, 针对信息收集, 公共行政领导者对风险和危机信息搜集能力不足主要表现为以下三方面:首先决策者处理信息的能力有限, 即公共行政领导者面对情报部门收集来的有关风险和危机信息, 难以分辨出信息的真伪、主次, 不能透过信息的表层现象对风险和危机的本质有深层次的认识, 从而引起判断失误, 决策不力。其次, 信息掌握不全面, 当公共行政领导者面对不完全的信息时, 难免不会影响到公共行政领导者的危机决策能力的发挥, 做出偏颇错误的决定。最后, 信息搜集不及时, 例如2008年南方低温冬雨灾害, 由于我国气象局的天气预报系统具有滞后性, 不能及时而准确地预计未来一周之后的天气状况, 各交通部门之间互通信息不够等, 导致公共行政领导者不能及时获取相关信息, 无法估测到可能出现的情况。
4. 公共行政领导者危机决断能力不足。
当风险一旦转化为现实的危机时, 危机决策是对公共行政领导者危机决断能力的重要考验, 然而, 许多领导者在危机决断时, 果敢不足、优柔有余。尤其在面对一些新问题新情况时, 公共行政领导者往往失去判断力, 不能灵活地应对复杂的环境当机立断做出最有效的决策。
5. 公共行政领导者危机决策执行能力差。
有些公共行政领导者虽然对风险和危机有了清醒的认识, 当机立断做出了合理的决策, 但是在危机决策的执行环节, 限于主客观条件, 正确的决策没有执行到位, 致使危机决策没能发挥应有的作用, 对经济社会发展造成了巨大损失。
6. 公共行政领导者对危机事件的追踪决策能力欠缺。
社会风险具有隐蔽性和潜在性, 往往突然爆发酿成危机事件, 而且其后续发展也具有极大的不确定性, 危机决策是往往是在时间紧、任务重的情况下做出的紧急决策, 有的时候是完善的、不合理的, 公共行政领导者应对危机事件密切关注, 及时调整政策, 进行追踪决策。而有些公共行政领导者会忽视了对危机事件的追踪决策, 导致危机事件不断蔓延, 造成了更大的损失。
三、造成公共行政领导者危机决策能力不足的原因
1. 公共行政领导者风险和危机意识淡薄。
公共行政领导者的风险和危机意识是他们进行公共危机决策的基础, 公共行政领导者应该预见潜在或现实的风险和危机, 识别风险和危机爆发的征兆, 并在爆发之初, 预见风险和危机发展趋势, 估测危机带来的后果, 提前制定有力的预防措施, 以控制危机的影响范围。现实中, 由于公共行政领导者风险和危机决策意识淡薄, 而致使危机事件扩大化的现象时有发生。公共行政领导者风险和危机意识薄弱不仅会使危机扩大化而且会引发新的危机。面对危机爆发, 公共行政领导者承受着心理和时间上的双重压力, 他们不能在复杂的危机面前果断决策, 从而延误危机处理的最佳时机。
2. 公共行政领导者自身素质有待提高。
公共行政领导者自身素质的高与低直接影响着他们决策能力的强弱。危机决策制定的特殊性, 要求公共行政领导者具备较高的自身素质, 使其能在短时间内做出适合危机事件处理的决策。这里我们将从以下三方面来分析公共行政领导者自身素质:首先, 公共行政领导者心理素质不过硬。危机决策是对公共行政领导者心理、能力、知识水平等方面的多重考验, “在危机发生中, 公共行政领导者往往要承受巨大的心理压力, 在公共危机管理中, 心理承受能力的强弱是决定公共危机管理中发挥本身能力的重要依据。”就当前的一些危机事件, 我们不难看出有的公共行政领导者由于自身危机处理知识不足、心理素质过差, 导致在危机突发之时, 无法做出正确的危机决策, 致使危机转化为灾难。更有甚者, 一些公共行政领导者因为惧怕风险, 在危机决策的关键时期, 畏手畏脚, 最终错失危机处理的良机, 给社会带来巨大损失。
其次, 公共行政领导者的责任意识不强。责任重于泰山, 责任意识是公共行政领导者成功进行危机决策的关键要素之一。所谓的领导, 就是在享受特权的同时, 承担起更大的责任, 在风险或危机来临时, 有勇气站出来, 单独扛起压力。在危机处理中, 公共行政领导者在责任意识的驱使下, 将自己的职、权、责联系起来, 立足于社会民众的利益, 履行自身的职责和使命。
现实中很多危机事件是可以在初发期就加以控制, 但是由于公共行政领导者或对存在的安全隐患麻木不仁, 或对危机的爆发心存侥幸, 或对潜在的危机敷衍塞责, 导致危机事件不断发生。
最后, 知识水平有限。变化多端的危机事件要求公共行政领导者不断学习, 不仅要具有管理学、心理学等方面的专业知识, 还要掌握危机决策相关的知识。但是一些公共行政领导者由于缺乏危机意识或者极少接触类似危机事件, 危机决策学习的意识不足, 危机处理经验缺乏。另外我国缺乏对公共行政领导者危机决策技能的专业培训等制度, 造成公共行政领导者危机决策知识不足。
3. 危机决策的信息搜集系统不健全。
无调查无发言权。信息不仅是一种重要的决策资源, 更是公共行政领导者危机决策的依据。缺乏充足的信息资源, 公共部门领导者的危机决策就容易出现偏差或错误。就我国而言, 信息搜集系统存在以下缺陷:其一, 与发达国家相比, 我国信息系统的技术设备较为落后, 人员素质不高, 造成信息系统的搜集力度不大, 我国的电子政务、数据库资源共享平台等的建设都处于初级阶段, 信息的搜集一直沿用传统的方式, 同时信息系统的工作人员素质有待提高, 这就造成我国信息资源不足, 难以支撑公共危机事件的处理。其二, 我国官办的信息机构, 除国家安全部门外, 均实行分级管理制。在这种管理方式下, 信息机构的独立性大打折扣, 当信息搜集的工作触及政府或者某些领官员私人利益时, 政府的自利性和官员的私利性便会凸显, 一旦缺乏监管, 政府和公共行政领导者极有可能对信息搜集进行人为干涉, 甚至不惜利用手中的权力对信息进行伪造、篡改, 因而信息的真实性得不到保证。
4. 决策的辅助机构作用不突出。
决策辅助机构是指由专家组成的辅助公共行政领导者决策的智囊团, 它主要负责信息的搜集、处理、分析, 方案的制定等工作, 在公共行政领导者危机决策中发挥参谋咨询的作用。事实上决策者在利用专家智囊团时存在一定的误区和问题, 具体为:一方面就公共行政领导者而言, 一些公共行政领导者对智囊团的作用认识不足, 或者过分依赖, 将所有的工作全部交予智囊团, 对其提出的方案全盘接受, 将智囊团的作用过度扩大;或者咨询意识不强, 公共行政领导者过分自信, 误将智囊团当做秘书机构, 弱化其真正作用的发挥。另一方面就智囊团本身而言, 智囊团的专业素质有待提高, 与发达国家相比, 我国研究人员的知识水平, 实际的工作能力较低。智囊团成员结构有待改善, 研究人员的年龄、气质、经验、知识等结构不合理, 部分研究人员还担任一定的领导职务, 没有足够的时间从事政策研究分析。而且, 作为智囊团中的专家学者在辅助政府决策的过程中应树立高度的社会责任感。
5. 危机决策的法制环境不健全。
法律是维护社会稳定, 保证公平正义的基本准则, 任何人的行为都不能逾越法律。处于非常态下的危机决策行为, 需要法律为其提供正当性和合法性, 然而现实中, 我国危机管理的相关法律法规体系存在着很大的不足, 具体说来分为:其一, 由于对公共行政领导者行使危机决策权力的过程缺乏切实有效的监管, 使得领导者危机决策权力的运用出现滥用或者缺失的现象。为了能快速解决危机事件, 公共行政领导者作为危机决策的首要负责人, 会在危机决策中迅速集聚权力, 决策程序相对简化, 以便能够在最短的时间内作出决策。这一过程中, 领导者的危机决策极易侵害公民的利益。此外, 部分领导者因怕担风险、担责任, 而在危机决策的关键时刻, 放弃决策权力, 不履行自身的职责义务, 导致危机发展为灾难。
其次, 现有的危机管理方面的法律体系存在很大的不足。部分现有的法律法规执行力度不够, 无论多么有威慑力的法律, 如果不能得到落实, 那么只能是一纸空谈。此外, 部分法律法规太过分散、老旧, 需要及时补充更新, 以适应复杂的危机管理工作。
四、提升公共行政领导者危机决策能力的建议
1. 增强公共行政领导者的风险和危机意识。
现实生活中, 很多风险和危机爆发前都会有征兆, 可是由于公共行政领导者风险和危机意识淡薄, 在危机初露端倪之时, 不能及时发现, 采取相应措施, 致使危机酿成大祸, 带来很多不必要的损失。这就要求进行危机决策的公共行政领导者, 有较强的危机意识。一方面公共行政领导者树立“居安思危”、“一切事情都有可能发生”的思想, 在日常工作中, 关注久积社会问题的变化, 留心各类信息的传播, 培养自身的风险和危机识别能力, 将危机决策纳入日常决策中。另一方面, 平时公共行政领导者要注意危机决策资源的积累, 其中主要包括人财物等有形资源和信息、智慧、经验等无形资产, 这样有利于公共行政领导者危机决策的做出。
2. 提高公共行政领导者素质。
首先, 提升公共行政领导者的心理素质。公共行政领导者作为危机第一决策人, 必须具备处惊不变、大胆果敢的心理品质。面对突如其来的危机, 公共行政领导者具有很强的克制力, 压制内心的恐惧和焦虑, 以沉稳冷静的方式, 快速有序地应对危机。同时, 面对非常规的危机决策, 公共行政领导者要果敢善断, 能准确地判断危机发展趋势, 迅速获取相关信息, 并从众多的备选方案中, 准确地挑选出最佳的决策方案。
其次, 加强公共行政领导者的责任意识。在危机决策中, 公共行政领导者要勇于承担责任, 积极履行职责, 危难时刻不退缩, 以国家和人民的利益为重, 想方设法化解公共危机。然而, 从有限理性的角度出发, 公共行政领导者作为一个社会人, 在危机关头的自利思想会影响其决策的正确性。因而, 在公务员常规培训中, 要积极开展思想教育, 同时加强对公共行政领导者危机处理过程的监督, 对于玩忽职守、不履行职责的公共行政领导者加以惩处, 达到以儆效尤的目的。最后, 提升公共行政领导者危机决策的知识水平。一方面要加强公共行政领导者危机教育, 即组织公共行政领导者定期进行必要的危机决策知识、经验和技能的学习交流活动, 提升公共行政领导者的知识储备, 加深公共行政领导者对危机决策的认识, 避免公共行政领导者因知识的缺乏而束手无策。另一方面进行必要的危机演练, 即进行公共危机模拟训练, 展现危机爆发的情景, 这种方式既丰富了公共行政领导者危机决策的经验, 又有利于领导者危机决策能力的提升。
3. 完善信息系统, 提高信息获取能力。
由于客观条件的限制, 日常决策中, 公共行政领导者不可能搜集到所有的信息, 尤其在情况紧急的危机关头, 公共行政领导者更加不可能获取足够的信息用以决策。因此, 在危机决策中, 利用有限的条件尽可能多的搜集与危机相关的信息, 就显得及其重要。一方面要利用新型的科技手段, 提高信息搜集工作的质和量, 一改原来不科学的搜集方式利用互联网、大众传媒等传播速度快时效性强的信息传播渠道, 获取更充足的信息资源。另一方面, 改变原有的信息机构的管理体制, 变分级式管理为纵向条式管理, 建立一个直接隶属于中央及地方各级政府的信息系统, 广泛搜集各种社会信息。
4. 发挥决策辅助机构的作用。
从公共行政领导者方面而言, 要彻底改变对智囊团作用的认识, 面对日益复杂的社会环境和纷繁多出的危机事件, 公共行政领导者要积极利用好智囊团的优势, 在决策制定中真正发挥智囊团的参谋咨询作用, 这就要求公共行政领导者, 重新定义智囊团在危机决策中的辅助作用, 促使其发挥最大的价值。从智囊团自身来讲, 国家要从硬件和软件上支持专家智囊团的发展, 软件方面完善智囊团的人员结构, 老壮青三者结合, 提升研究人员的素质, 同时发展和吸纳复合型、综合性的人才;硬件方面, 扶持非政府智囊团, 为他们提供资金援助。
5. 健全危机决策的法制环境。
健全的法制环境是公共行政领导者形势危急决策权力的外在保障条件。为此, 应加强对领导者危机决策权力使用的监督, 健全和完善公务员引咎辞职和行政问责等制度, 将危机决策与领导者自身利益联系到一起, 增强领导者危机决策的责任感, 确保决策权力用于为人民谋利益。同时, 加强危机管理方面的立法, 进一步完善危机管理相关法律系统, 为领导者危机决策提供合理性和合法性, 让领导者危机决策权力的行使有法可依、有法必依、违法必究。
参考文献
[1][德]乌尔里希·贝克.何博闻译.风险社会[M].南京:译林出版社, 2003
[2][美]弗兰克·费舍尔, 孟庆艳.乌尔里希·贝克和风险社会政治学评析[J].马克思主义与现实, 2005 (3)
[3]薛澜, 张强, 钟开斌.危机管理[M].北京:清华大学出版社, 2003
[4]郭晓毅.公共危机下的领导者决策能力分析[J].商业文化 (上月期) , 2011 (8)
[5]张岩松.政府危机管理机制与对策探索[J].行政论坛, 2004 (36)
[6]李云云.加强我国公共危机决策者的决策能力[J].法制与社会, 2008 (12)
[7][德]乌尔里希·贝克.全球化与公民社会[M].桂林:广西师范大学出版社, 2003
公共行政决策 篇2
一、政府信用的涵义
信用作为一种社会关系存在于人类社会的每一个历史阶段。一个现代社会的信用体系包括政府信用、企业信用和个人信用三大部分, 政府信用是其核心, 是整个社会信用的基石, 它对于社会稳定和发展起着决定性、基础性和导向性作用。
对于什么是政府信用, 目前没有很明确的定义。但政府信用是社会信用体系的重要内容这已形成共识。笔者认为, 政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断, 它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映, 是政府在履行管理社会和服务社会的职能过程中逐步累积起来的。
二、行政决策中政府信用缺失主要表现
行政决策又称为政府决策, 是指国家行政机关及其工作人员为实现一定的行政目标, 根据法定权限, 按照法定程序对其职责范围内的公共事务作出决定或确定行动方案的活动与过程。行政管理工作可以简化为决策—执行—再决策—再执行的一个不断循环的螺旋上升的过程, 行政决策就处在行政管理工作的逻辑起点上, 成为各项行政管理职能得以正常运转的首要环节, 同时也成为政府信用建设的核心。当前行政决策过程中存在以下不足。
1.行政决策制定时缺乏规范性
立法缺位制约了我国行政决策程序的法制化, 许多地方政府在行政决策时没有细致的调查研究, 没有严格的科学论证, 根本不考虑市场需求因素和自身的承受能力, 有时为了搞形象工程、政绩工程, 纷纷举债大上一些不切合本地发展的项目, 结果造成“一届的政绩, 几届的包袱”, 留下大批的胡子工程。最终给社会经济和人民利益造成损害, 从而造成公众对政府失去信任。
2.行政决策制定时缺乏连贯性
行政决策应该具有制定规则一致性、连贯性和稳定性的特点。行政决策只有连续和稳定, 才能形成有效的预期。行政决策的连贯性是指政府的决策一旦制定并颁布实施, 在一定时期内处于一种相对稳定的状态, 以此来保证行政决策的权威性。而如今一些地方政府在行政决策制定过程中随意性较大, 缺乏科学论证, 甚至出现朝令夕改的现象。地方政府领导的频繁更替, 行政决策的随意修改, 使得政府行政决策的一贯性和连续性难以保持, 从而严重破坏了政府的形象, 降低了政府的信用。
3.行政决策实施中缺乏透明度
行政决策实施过程是实现行政管理目标的一个非常重要的环节, 是决策的实践检验过程, 行政决策出台后, 必须得到规范的贯彻执行, 才能使决策落到实处, 真正发挥作用。然有些地方政府为了自身利益, 在行政决策实施过程中, 常常暗箱操作, 缺乏透明度, 对其有利的决策积极执行, 对其不利的往往是“上有政策, 下有对策”, 决策的不透明源于政府在行政决策过程中的不自信, 自身不自信怎能取信于人, 又怎么形成政府信用?
三、政府在行政决策中信用缺失的原因分析
(一) 行政决策者的主观原因———利益驱动
行政决策者是决策活动中的主导力量, 是科学决策得以实现的必要条件。但由于“经济人”理性的存在, 在行政决策制定的过程中, 具有了自身利益的取向, 决策者因而变成了一种利益主体, 屡屡出现与民争利, 甚至借公共利益之名, 行谋取部门利益甚至个人利益之实的现象。有关调查资料显示:超九成 (95.2%) 受访者认为, 政府信用需要建设中最紧迫要做的事情, 是“政府工作人员树立政府为民的思想意识”, 达42.2%占比最大。
(二) 行政决策过程中的客观原因———制度不完善
1. 决策体制不完善
我国的行政决策体制虽已具有比较完整的基本框架, 但还不成熟, 仍然存在着权力过份集中的问题。虽然已经提出建立权力下放、分层决策的新的决策机制, 但实际上还存在着党政不分、权限不明、责任不清的弊端。这种体制的存在往往在政策实施中使得决策权和决策责任相脱离, 使得决策者没有危机意识和责任意识, 造成有些行政决策者不顾后果, 轻率决策, 一旦决策失误, 决策者又推卸和逃脱责任, 导致行政管理工作效率低下, 民众对政府失去信任。
2. 决策程序不规范
规范的决策程序包括:决策目标的提出和调查程序、决策方案的产生和论证程序、决策最终方案的选定程序、决策的执行程序、决策执行的评估程序、决策的修改废止和创新程序等。我国目前对重大行政决策程序缺少必要的法律、行政法规的规制, 许多行政决策者习惯于个人决策、集权决策, 放弃一些必要的决策程序, 使得决策造成严重的缺陷, 导致决策的失误甚至完全的失败。
3. 决策责任追究不深入
我国目前还没有专门针对行政决策责任追究的立法, 只是在现有的法律、政策、党纪中有部分规定成为我国行政决策责任追究的依据。行政领导的责任必须和权力相统一, 谁决策, 谁负责。目前, 虽然已有不少的地方政府为规范行政决策制度, 建立起了重大决策责任追究制度, 但问责的客体和主体、问责的程序、问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽如人意, 实际执行起来缺乏持续性和惩戒性, 追究的动力主要取决于上级领导的态度而非固有程序。
四、行政决策中政府信用重建的几点建议
1.加强公务员队伍的诚信建设
加强政府信用建设, 关键就在于建设一支高素质、重信用的公务员队伍。一是要在思想上强化公务员的责任意识, 提高公务员的信用意识。任何一名公务员必须正确认识和对待权力, 不能滥用权力。要遵循“有权必有责, 用权受监督、违法要追究, 侵权须赔偿“的原则从事行政决策活动。二是要在制度上不断完善公务员法律体系, 通过相关的权力制约机制来加强公务员的信用建设。谁不负责任, 就应当追究谁的责任。三是加强反腐倡廉机制。公务员腐败是政府信用的致命伤。只有认真落实公务员财产申报制度、规范行政审批制度, 才能全面杜绝公务员的“寻租”机会, 努力形成制度管人、管事、管权的长效机制, 才能真正从源头上治理腐败行为, 提升公务员的诚信形象。四是加强学习, 提高业务能力和公务员的综合素质, 不断提升公务员的执行力。公务员执行力的强弱是社会和人民群众评价政府信用的最直接的参照系, 所以公务员执行力的提升和综合素质的提高是和政府信用建设密切相关的。
2.不断完善行政决策体制
一是要理顺党政关系、政企关系, 明确党、人大、政府各自的决策权限、职责和范围, 改变决策在党委、责任在政府, 权力在上级、责任在下级的现象。真正建立深入了解民情, 充分发映民意, 广泛集中民智, 切实珍惜民力的决策机制。二是在行政决策组织结构方面, 要不断拓宽公民参与决策的渠道, 搭建重大行政决策公众参与的平台, 完善重大决策征询意见制度, 推行重大决策听证制度, 大力推进政务信息公开, 扩大和维护公众的知情权、参与权, 提高行政决策透明度。
3.不断完善行政决策程序
行政决策是一个完善的系统工程。从决策目标的提出, 在调查研究和调查信息的分析加工的基础上, 提出决策方案, 到对决策方案的可行性咨询、向社会公示, 到决策方案通过民主集中制最终选择确定, 到决策付诸实施, 到对决策实施情况的评估, 直至决策的修改完善或者终结, 这是决策的一个完整的程序。只有使这些程序制度化, 使决策者严格遵循这些程序进行决策。如果缺少或者不进行某个决策程序, 就不能继续进行下一个决策程序, 必须完成所有的决策程序, 才能够进行最终的决策。这是减少行政决策失误, 形成正确决策的必要条件, 舍此别无他途。
4.不断完善行政决策纠偏制度
追踪决策对于及时发现错误、避免更大损失有极其重要的意义。因而, 在行政决策执行过程中, 有关人员一定要注意调查研究, 密切注意即时情况, 一旦发现目标出现偏差, 就要及时查找原因, 到底是决策本身问题, 还是执行过程中由于主客观条件发生变化而产生偏差, 然后对症下药及时纠正偏差。如果确定是决策本身的问题, 要及时修正决策甚至中止原决策。
5.不断完善行政决策问责制度
政府要加快行政决策责任追究的立法工作, 《公务员法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《关于加强法治政府建设的意见》等法规均作出了“加强重大决策责任追究”的规定, 在一定程度上完善了行政问责制度, 但实践操作中, 尚未完全到位。政府一定要按照“谁决策、谁负责”的原则, 明确问责主体、问责内容、问责对象、问责程序, 建立健全决策责任追究制度, 实现决策权与决策责任相统一。
浅析行政决策的特征 篇3
关键词：行政决策；特性；概念；行政行为
行政决策被普遍认为是行政学及政治学的概念，两大法系的行政法学中都难找到行政决策的概念。行政决策面临的问题体现在一方面其几乎渗透到行政实践的任何一个阶段，行政行为在作出之前必定会有相关的决策活动，也正如西蒙所说的，无决策，即无行政。[2]另一方面是其难以进入现有法学体系。总的来说，国内对行政决策的研究量大而不全面，多是关注其具体阶段，基本的概念特性鲜有人问津，导致在整体上缺乏系统性。因此有必要对行政决策的特性进行讨论，从而有助于对行政决策的理解及相关问题的解决。
一、行政决策的概念
行政决策的概念在行政学中虽然表述不尽一致，但已经形成普遍的共识。在相关行政学教材中，行政决策被定义为：“具有行政决策权的行政机关或个人依据国家的法律，为了国家和公共的利益，有效地推进行政管理，为一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的过程”[3]；“具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。”[4]可见行政决策在行政学中是种技术性的手段。在行政法学中，现有可以参考的官方文件是曹康泰主编的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本》，其中定义行政决策为：“行政机关及其工作人员在处理国家事务时为了达到预定的目标，对所要解决的问题或处理的事务拟定和选择行动方案，并作出决定的过程。”[5]总体上讲，在我国，“行政决策基本上还属于学理概念。”[6]
二、行政决策的特性
（1）主体特定性。如果说行政决策的法学定位难以确定是因为其难以融入现有的具体行政行为与抽象行政行为之中的任何一个，那么这恰恰从另一个侧面说明，行政决策本身就是在行政法学的行政行为范围内。而不论是具体行政行为还是抽象行政行为，其主体是确定的，那就是行政机关。因此，行政决策的作出主体也应该是行政机关。行政决策是行政机关在作出行政行为之前必然要进行的程序。
（2）过程性。行政决策是行政机关根据行政实践中的需要设定行政目标，并为实现行政目标而设置相关的程序、划分相关的任务，并作出先关的决定。但是在行政机关做出行政决策后，其实施往往不是由制定机关进行的。并且行政决策一旦作出，之后的实施行为要么是具体的行政行为，要么是发布行政性法律文件，也即抽象行政行为。因此说，行政决策只是行政机关的程序性的行政行为，决策已经作出，便不再有行政决策。有观点认为行政决策不在行政法学现有两种行为之列的原因就是行政决策是一种过程性的行为，行政决策与行政决策的执行是不同主体分别进行的。甚至已有学者将行政决策分为程序性的、内部性的和外部性的行政行为，并根据程序性的行政行为提出了司法审查的可行性。[7]
（3）范围的广泛性。前面已经论述，行政决策的主体是行政机关，内容是行政机关为实现行政目的而进行的行政行为。当今世界，不论是大陆法系国家还是欧美法系国家，其共同面临的一个现象就是行政权自由裁量权的扩张。历史上，行政机关曾经被称为守夜人，行政权力的行使被限制在相当有限的范围内。但是随着市场经济弊端不断出现，剧烈变动的时代背景下立法机关对各种新问题、新情况、新事物的出现及变化速度难以应付，而此时行政权力的灵活性和及时性使其具有更大的优势去处理相关问题，因此行政权力在社会调整中发挥的作用越来越大，行政机关处理事务的范围也日益广泛。而行政机关对行政事务的处理必然会涉及行政决策，使得行政决策的内容几乎涉及到社会的方方面面。
（4）表现形式多样性。当下我国行政机关管理社会事务的方式和手段是多样的。行政机关不仅可以在传统法律规定的范围行使行政管理职能，而且在一定程度上还具有行政立法的职能。行政决策的表现形式受行政机关管理方式及手段的影响。行政机关一方面可以针对社会重大的问题通过行政决策作出行政规章或者规范性文件等抽象行政行为；另一反面，在行政机关日常行政事务中，例如行政许可，行政处罚等所谓具体行政行为，每一项决定的作出其实都是行政决策的结果，而行政决策也就变现为相应的形式。
（5）时效性。行政决策的时效性是行政决策难以被归入现有抽象行政行为的一大因素。行政机关针对一定时期内出现的问题或是针对一定时期的特殊现象，需要作出一定的行政行为，但是这种问题与行政抽象行为所针对的对象的最大区别在于其具有一定的时限性。也就是说，行政抽象行为针对的问题对象是长期存在的，一旦作出，一般不设定时限，除非行政机关自行撤销或者被新的法律法规所取代，否则其对相关的问题及对象都是长期有效的。而行政决策在制定之初就是为了解决某一时期的问题，在颁布之初就已经设定了实施的时间限制，时限到期后便自动作废。
行政法学与行政学有联系也有区别，行政决策在行政法学中有不同于于其在行政学和政治学中的特性。在建设法治国家与政府体制改革的背景之下，只有对行政决策给予足够的关注与研究，才能够真正实现法治目标。
参考文献：
[1]叶必丰.《行政决策的法律表达》.载《法商研究》，2016年第2期
[2][美]费斯勒、凯特尔.《行政过程的政治——公共行政学新论》.陈振明、朱芳芳等译.中国人民大学出版社，2002 年版，第 250 页
[3]张永桃主编.《行政管理学》.高教出版社，2003年版，第131页
[4]张国庆主编.《公共行政学》（第3版）.北京大学出版社，2007年版，第232页
[5]曹康泰主编.《国务院关于加強市县政府依法行政的决定辅导读本》.中国法制出版社，2008年版，第26页
[6]江国华.《中国行政法总论》.武汉大学出版社，2012年第一版，第243页
[7]卢护锋.《行政决策法治化的理论反思与制度构建》.载《政法论丛》，2016年第1期
作者简介：
公共行政决策 篇4
【摘要】本文通过结合实际案例论述优化我国公共行政决策的意义，并针对当前我国公共行政决策存在的主要问题，充分借鉴学习国内外公共行政决策的有效经验及十八大报告文件精神，提出优化我国公共行政决策的具体措施，以促进实现我国公共行政决策的科学化、民主化、制度化。
公共行政决策是指具有公共行政权力的机关为达成特定的社会公共事务管理目标，综合考虑各种需求和可能性的基础上制定并抉择方案的过程。公共行政决策结果涉及到国家和人民的根本利益，为实现政府和公民的“双赢”格局，促进我国经济社会的全面发展，需实现公共行政决策的科学化、民主化与制度化，提高我国政府公共行政决策能力。
一、优化我国公共行政决策的意义
当前，我国在科学发展观指导下进行的全面建设小康社会和各项事业的发展，关键在于要有科学、民主的决策，因此，努力实现行政决策科学化、民主化、制度化具有重要的现实意义[1]。
1、优化公共行政决策是党和国家对决策提出的基本要求
党和国家一直对决策的科学化、民主化非常重视，党的十八大报告将政治协商纳入决策程序，强调不同利益诉求需要协商解决，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。可见，响应党和国家的要求，优化促进公共行政决策实现科学化、民主化、制度化，将有利提高政府公共行政决策能力，为我国经济社会发展增加新的动力。
2、随着经济全球化的进程加快，我国经济地位的提高，优化政府公共行政决策迫在眉睫
我国已融入世界经济体系中，参与全球经济竞争的范围不断扩大，各种国际性政治因素、社会因素更加复杂，这都将对我国政府公共行政决策产生重大的影响。2012年12月7日，中海油以151亿美元收购加拿大Nexen（尼克森）公司，成为我国由史来最大的海外收购案。在此前，加拿大各地非常关心这次收购案，加拿大民调曾显示，高达70%的民众认为这个并购案可能会对于加拿大的利益、国防安全方面造成影响，此项收购案饱受波折。随着我国“走出去”步伐的加快，客观上必然要求完善政府公共行政决策，以更好地保障我国在国际市场中的经济、政治利益。
3、高新技术的迅猛发展，给政府公共行政决策提出新要求
当今已进入科技现代化、信息网络化的新时代、知识经济时代，高新技术对决策带来的重要影响就是信息、技术的快速革新变化，这无疑给政府公共行政决策在决策程序、方法等方面提出了新的要求：一是要与时俱进，掌握、了解最新的技术，以确保决策的科学性；二是高新技术的发展，必然导致新问题、新情况不断出现，必然要求提高政府公共行政决策速度。2009年南宁市推行的燃油助力车、超标电动车整治行动的决策夭折，其中一个重要原因是决策依据的技术标准已过时，从而导致决策方案缺乏可操作性。因此，要避免此类决策的“落后”就要求推行决策科学化、民主化，以适应科技新形势的需要。
4、适应经济活动的市场化需要，必须尽快实现公共决策科学化和民主化 在中国发展社会主义市场经济体制的背景下，社会的利益诉求逐渐多元化是一个必然的趋势，各方的利益诉求如何达成一致，如何在纵横交织的复杂社会关系中使政府行政处于最佳平衡点，确保政府公共行政决策的有效性和正确性，这就要求政府进行决策时，以科学化、民主化的思维方法和技术手段，以利民为导向，充分考虑各种经济主体、社会各个阶层的利益，充分处理好各方面的关系。近期，“缩水的营养午餐”成为热点事件，如何保障各方利益，如何使政府的惠民项目真正落到实处再次引发了大众的关注。随着我国经济实力的提高，政府的惠民项目将越来越多，因此实现公共行政决策科学化、民主化将有利促进我国政府全面建设小康社会。
5、社会管理的法治化，也迫切要求实现公共行政决策制度化
在构建法治社会的新时代，任何领导和各级政府都必须在宪法和法律的约束下进行管理，因决策失误给国家和人民造成损害的决策都将承担法律责任。十八大报告在权力制约监督问题上提出了新论述，如：提出了用制度制约监督权力滥用和腐败的新思路，特别强调要坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参
与权、表达权、监督权；提出要构建全面系统的权力制约监督制度体系，不能再只是强调单一的监督制度；进一步明确了权力制约监督的主体是人民，使执政者坚持科学决策、民主决策、依法决策。因此，社会管理的法制化，将迫切要求实现公共行政决策的制度化[2]。
二、我国公共行政决策存在的主要问题
在党和政府的重视与努力下，我国的公共行政决策发展取得了巨大的进步与成就，促进了我国经济社会的全面发展，但是在实践过程中，仍存在众多问题。主要有：民主化程度低。行政决策主体单一，听证会异化，公众参与基本上多流于形式；科学化程度低。决策主体素质不高，决策论证不细致，公众参与和专家论证最终成为形式上的点缀；缺乏有力的制度保障。权责不一致，决策监督体制不健全，决策监督不力等。
三、优化我国公共行政决策的措施
基于公共行政决策优化的重大现实意义，针对当前我国公共行政决策存在的主要问题，结合国内外一些公共行政决策的经验做法及十八大报告文件精神，形成如下优化我国公共行政决策的具体措施：
1、完善公共行政决策体制
不走“千里走单骑”式的决策。首先，构建公共行政决策过程中的公民参与机制，从行政决策方案的制定、论证、修改到审定，都要为公众开辟方便、有效的渠道，让民意有畅通的参与渠道，使决策的制定有更充分的依据。其次，建立社会各阶层广泛参与基础上的公开听证制度。让群众有机会提出质疑，以确保决策的公正性，以便符合各方面的利益要求和愿望，体现广大人民群众的利益要求。第三，要完善专家咨询制度。发展公共决策咨询组织，以从专业的角度对决策的可行性做出论证与判断，使决策的每个环节都经得起科学检验，确保政策的科学性。最后，要建立民主、开放、有效的行政决策监督机制，建立社会公示制度，其核心就是对行政决策主体进行有力的民主监督，使其决策职权在民主、科学的管理下实施[3]。
2、注重决策的科学性
首先，提高决策者的素质，特别是提高公务员、领导干部依法行政意识和能力；二是，完善科学、民主的依法决策程序，建立重大决策跟踪反馈和评估制度；
三是，建立统一客观的决策标准，有效地使用精确度较高的统计数据，正确地使用决策手段和决策工具，如积极运用先进的决策工具，如AH P 层次分析法[4]；四是，重视决策延续的动态化。根据发展的需要适时适度调整相应的决策，确保政策的先进性，防止政策时滞所带来的不良影响；五是，注重决策承接的连续性。决策连续化包括决策制定连续化和决策执行连续化，应因地制宜地进行决策制定，一旦事物发生变化，要相应的对决策进行修改，但不因决策执行者的变更而影响决策的贯彻执行[5]。
3、注重决策环境的法制保障
加强法制建设，将政府行为纳入法制轨道，努力实现依法行政，特别是要实现行政决策制定的法制化及行政决策执行的法制化，以最大限度地减少政府行为的随意性，提高公共政策制定和执行的质量。决策法制化是将决策的方法、过程和结果等以法律的形式确认下来。通过完善政府决策立法工作机制，健全规范性文件制定和发布程序，建立规章和规范性文件评估和清理制度，强化法规规章和规范性文件备案审查等措施为公共行政决策营造法制保障。决策法制化是实现决策科学化和民主化的重要保障，以法律的形式将公共行政决策确立下来有利于政策的贯彻和实施，有利于对政策执行情况进行监督，有利于对政策不太妥当的地方能够及时有效地进行监督、调整和改善。
4、强化行政决策监督和问责
实行决策责任制，强化行政决策监督和问责。把“集体决策集体负责制”转变为主要决策者负主要责任制，从本质上抑制不负责的决策行为，让决策者必须谨慎做出决策，避免决策者的“近视决策”和“盲视决策”，避免形形色色的“政绩工程”，实行引咎辞职制或签订责任状，从而避免责任落空。建立权责一致的公共行政决策体制，已是政府公共行政决策发展的必然要求。明确权责一致的公共行政决策主体，使决策者真正具有相对平衡的权力能力和责任能力，这样才能真正让决策者在行使权力时想到自己肩上的责任，力求避免决策失误。
参考文献：
[1]赵汝周.实现公共决策科学化民主化的现实意义分析.《论管理》.2009
[2]《十八大工作报告》
[3] 郭荣军.公共选择理论对我国行政决策体制改革的启示.《保定师范专 科学校学报》.2007
[4] 谢东、赵泽洪、梁亚樨.论公共行政决策的科学化.《社会发展》.2007
论行政决策中的专家咨询 篇5
伴随着社会主义市场经济的发展和完善, 社会各个阶层的利益冲突愈加突显, 我国政府行政管理工作也日益复杂, 需要科学合理的平衡各方利益。同时, 这也需要公众积极参与政府行政管理活动, 为行政管理献计献策。专家参与必不可少。
一、专家, 还是“砖家”:中立利益的偏离
现实中, 我们往往能看到专家咨询形式化, 走过场, 在行政决策咨询过程中, 仅仅起到装点门面的作用, 甚至“专家”这个词语成为贬义词汇, 被称之为“砖家”, 专家的认可度直线下降。
首先, 我国专家的来源方面, 大多数专家来自具有官方背景的决策咨询机构。这样专家行政隶属性较强, 属于“御用专家”, 容易受到行政机关的干扰, 行政色彩较浓, 独立性较差。
其次, 政府行政机关拥有选择专家的权利, 可以事前通过对各个专家的背景, 甚至提前窥视其利益表达方向, 选择能带给自身利益的专家, 过滤对其不利的专家。
同时, 我们也应该注意到, 专家是自身知识体系或者实践的缺陷, 客观上导致无法辅助政府行政决策。哈耶克所说, 知识并不是局限在任何人脑中, 而是作为不计其数的、不同的、个人的分立知识而存在的, 就个人而言, 无法通晓所有知识, 就一个群体而言, 也有其特定的认知局限, 在特定的历史阶段, 无法穷尽所有知识。现代社会已经处于一个信息爆炸的时代, 知识的推陈出新速度很快, 各种社会活动已经专门化、精细化, “为了在科学共同体中得到和保持一定的地位, 人们在实际中必须把自己的研究集中的非常有限的领域内, 集中在非常狭小的问题上。”[1]
二、走向富有成效的专家咨询
中立利益被“俘获”, 导致专家咨询机制的“失灵”, 这就有必要让我们借鉴国外的做法, 同时结合现有的法律规范规定, 重新思考专家咨询的一些基本问题, 按照专家参与的流程分析, 并试图给出解决方案。
(一) 专家的选择
要把握好选择专家的环节。第一, 参照美国《联邦咨询委员法》, 平衡专家知识结构背景进入决策咨询活动, 禁止行政机关“挑选”专家, 把可能不符合自身利益的专家排除在外, 可以考虑与行政决策的可能受到影响的行政相对人或者第三人一起进行选择, 这样可以避免行政机关“定制”专家, 也尽量让决策的理性全面化;第二, 要防止专家的“过度参与”, 即专家参与应该仅限于自身领域的咨询, 对不涉及自身领域的, 不发表建议。避免发生上面章节所发生的类似“华南虎真假”专家咨询事件。对涉及价值考量的事项, 也应该紧紧限制在事实技术层面上发表意见, 这样才能做到独立。在行政决策中, 专家是起到一个“谋划”的作用, 由行政决策机关考虑价值意义, 并做出最终决定。
(二) 专家参与:何种形式?何种途径?
为了方便, 大多数地方政府都是建立专家库, 选择符合要求的专家入库, 等需要咨询的时候, 再从专家库中挑选咨询。家咨询一般情况下都是政府行政决策机关邀请, 也就是专家处于被动的咨询。那专家可不可以主动请缨, 申请参加专家咨询呢?现有的规范并没有赋予未被挑选的专家参加咨询, 但是如果有符合要求的专家要求申请咨询, 这无疑可以加大专家咨询的参与灵活度。
(三) 专家咨询的信息公开:充分表达利益的基石
信息公开应该是专家或者民众对行政决策做出有个合理的判断依据, 政府在专家咨询前期, 应该把决策所需要的信息准备、完整、及时的传递给专家, 加强与专家的沟通交流, 在决策机关与专家学者之间, 可以利用现代信息技术, 同时结合电子政务的建设, 建立决策支持平台, 使决策者与专家学者之间更加及时快速地进行交流与沟通。专家学者通过政府定期向其传递的经济社会发展情况, 政府的工作重点和人民群众的关注焦点等信息及时了解政府的决策需求, 并掌握大量的实际资料, 提出具有针对性和操作性的咨询方案;政府也可以及时了解专家的研究成果和咨询建议, 准确、及时地应用到决策的过程中。
(四) 强化专家理性
官方咨询机构的专家咨询结束后, 一般直接向决策机关提交咨询结果。笔者认为为了进一步增加专家咨询的理性程度, 减少因为特定的任务的引导而存在着不可避免的偏颇, 可以借鉴美国的专家咨询存在的“同行审查”机制, 即将咨询结果提交给其他的同行们审查。同行审查机制在美国已经“成为专家咨询的另一种更加宽泛的功能, 他服从于政治的合法性的标准以及科学理性的要求时, 能够最大限度地发挥作用”[2] 。笔者认为在官方咨询机构内部也可以参考司法审判机制, 要求专家对事项咨询进行正反两个方面的咨询, 或者在召集专家时候, 注意召集不同意见的专家, 让这两方不同意见的专家进行辩论。无论哪种形式, 都应该把结果提交决策机关, 由决策机关最后定夺。
参考文献
[1][英]约翰齐曼.元科学导论.刘裙裙等译[M].长沙:湖南人民出版社, 1998:109.
论我国公共财政预算的决策机制 篇6
公共财政预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划, 是政府对资源使用和分配的过程, 是政府的主要经济行为之一, 这种行为并不是某个单一的机构或行政人员的行为, 而是要经过多种主体在充分了解各方面信息的基础上制定的过程, 而这实际上就是决策过程。资源的稀缺性和需求的无限性使得预算过程充满了冲突域纠正, 因此, 必须设计预算制度来组织和管理预算决策活动, 从而形成一个有序的预算过程。公共财政预算决策主要由预算基本要素、预算参与者和预算决策机制构成, 下面主要探讨我国公共财政预算的决策机制。
公共预算作为一个资源配置和使用过程必然受到一些机制的约束, 这些机制通过影响预算过程中的资源配置权力的分配, 决定着预算活动应遵循的程序和规则, 最后决定着预算的效果。预算决策机制就是指规范这些预算参加者预算行为的预算结构、程序与规则。如果没有合理的预算决策机制, 预算活动就无法有效地组织起来, 预算就不能有效运行。
(一) 预算结构
预算结构就是指各个预算参与者在预算过程中的资源配置权力和责任的分配, 它对预算决策的基本框架起决定性作用。预算结构可以从两个方面分析, 就是预算权力的分配情况和预算权力分配的集中和分散程度。
1.预算权力的分配, 就是预算编制权、审查权、批准权、执行权、调整权、监督权等预算管理职权在立法机构、政府负责人、核心预算机构、预算主管部门、利益集团和公民等预算参与者之间的分配。但实际上, 立法机构和行政机构之间的分配是预算权力分配的根本性问题。我国的预算决策过程是以行政为主导的。因为我国公共财政预算是先由中央各部委、财政部、国务院等行政机构制定并修改预算后由同级党委审核和批准再由全国人大进行审批, 因此人大就掌握预算决策中的审批权, 预算编制权是由行政机构来掌握的。
2.预算权力分配的集中和分散程度, 就是指预算决策的收入、支出、执行、平衡等要素是自下而上的还是自上而下的以及各个参与者所拥有的权力的大小。我国是多元分散的, 自下而上的预算结构。预算权力的分散主要表现在以下几个方面。首先, 由于我国的行政领导体制, 我国行政预算体制有两个负责人, 即政府和党委, 这就分散了预算的监督权和审批权;其次, 我国除了财政部外, 还有一些准预算机构, 如经贸委、计划委员会等等。同时, 从根本上来看, 我国是自下而上的预算程序。这是因为各个部门在财政部作出完整的战略规划之前, 向准预算机构提交相应的项目预算估计, 财政部经过综合平衡后向国务院提交, 国务院再作出审定并制定一定的控制数, 各个部门按照这个控制数在重新编制预算。由此可以看出各个部门在预算决策过程中掌控预算的基础性问题, 因而是自下而上的预算过程。
(二) 预算程序
预算程序就是预算的收入、支出、平衡、执行等决策应遵守的程序, 简言之就是预算的法定程序。预算程序某种程度上受到预算结构的影响。我国的预算过程是从6月份开始的, 下面以时间的顺序叙述预算程序。
每年6月我国财政部向各部发布编制预算的通知, 7月各部基于前几年的信息数据和明年的发展战略对次年的支出进行估计后编制预算并在8月将编制的预算提交给财政部。财政部收到各部的预算后, 根据往年的预算情况进行审查, 制定“控制数”, 11月, 将各个部门下达这个控制数, 要求各个部门按照控制数重新编报部门预算。各个按照财政部的要求修改预算, 再次提交给财政部, 财政部审查各个部门重新编制的预算后汇总编制政府预算。12月, 财政部将编制的政府预算报国务院, 根据国务院的以及修改预算, 再次送报同级党委审查。此后, 次年1月财政部将政府预算草案报人大常委会进行初审, 将人大常委会形成的预算提交人大大会。财政部根据人大大会审议的要求再次调整各部的预算, 并编制的预算向国务院、同级党委、人大送报, 在2月人大再次进行审议后确定预算。
但是在这个预算程序中各部所编制的预算包括核心行政机构 (财政部) 之外还包括其他准预算机构, 因此财政部在指定控制数的时候还要考虑其他预算参与者的资金。
(三) 预算规则
预算规则就是预算活动各环节应遵循的一系列具体规则, 如各个部门在作出预算估计和指定预算水准以及使用资金是应遵循的各种规则。预算规则也受到预算结构和预算程序的影响。我国通过不断地改革, 制定和完善了一系列预算规则。完善基本支出定额标准体系, 将定员定额与实物费用定额相结合;项目支出采取项目库管理方式, 推动项目库滚动管理;实行收支两条线制度, 将公共预算外收入逐步纳入预算内, 实行综合预算编制;推行财政预算支出绩效评价管理, 有效规范政府的支出行为, 提高资源配置效率;制定预算编制程序, 明确确立“两上两下”的预算编制程序。
公共预算决策机制将会影响预算参与者的行为选择和动机结构以及所获得的信息, 而这种影响又可能作用于公共预算各个活动。
二、我国公共财政预算决策机制中存在的问题
经过十年改革, 逐渐规范了政府的预算行为, 我国的公共财政预算制度得到了完善, 但从整体上来讲, 中国公共财政预算改革仍然任重道远, 仍存在亟待解决的问题。
一是公共预算决策参与者的预算权未能发挥应有的作用, 预算权有待于进一步明确。尤其是人大在预算决策过程中审查和监督作用未充分发挥, 这是因为, 首先, 没有明文规定其权力法律基础;其次, 预算过程中人大与行使审查监督权的预算参与者, 即同党委和政府之间关系理顺不清。这些问题使得人大对预算决策过程中的介入缺乏合法性基础, 未能充分发挥其作用。除了立法机构之外, 行政机构在预算资源配置上的领导作用也有待完善。由于我国自下而上的预算程序, 使得我国预算资金的配置上无法贯彻行政机构高层的意志。
二是预算责任划分不清, 无法有效监督预算权力主体。这是由于我国分散化的预算结构导致各预算参与者之间权责关系的不一致, 导致回避和推卸预算责任的现象泛化。我国的行政领导制度使得我国预算体制拥有两个负责人, 这就难以追究监督和责任主体。而且在政府负责人既是个人又是集体, 这又使得责任追究更加困难。
三是非正式制度对公共预算的影响很大, 使得公共政策与公共预算相脱离。随着预算改革的深入, 正式制度已经建立但并没有发挥其权威作用, 预算决策中受到传统的、个人的、非正式制度的影响。从而出现公共政策不能引导或影响公共预算的决策过程, 同时公共预算也不能约束公共政策的现象。
四是预算过程缺乏透明度, 缺乏公民参与。我国基于利益集团影响预算决策的考虑, 不公开预算的决策过程, 甚至预算结果也不公开, 是一种封闭式的。因此这种预算过程中公民不能介入预算过程, 不能监督具体细节, 很难追究预算责任。
三、完善我国公共财政预算决策机制的建议
正如上述所述, 目前我国公共财政预算决策机制仍存在着权力不明确、规则不合理、程序不规范等问题。制定行之有效的预算, 可以从公共预算决策机制的三个方面开始。
一是在预算结构方面, 明确公共预算参与者之间的权力关系, 调整预算结构。充分发挥人大在预算决策中的审批权, 以法律的形式明确人大的审批权和审批内容, 将人大代表能够提前介入公共预算的审议, 扩大初审的主体, 并明确规定审批结果的法律效力;有效发挥政府和党委在预算决策中的作用, 进一步确立正式制度在预算过程中的权威, 理顺协调党委、政府和人大之间的关系, 党委负责制定宏观层面上的战略, 起引导性作用, 政府根据指导方针编制好公共预算, 人大充分发挥其审查权;有效发挥财政部在预算决策中的作用, 将尽可能多的资源配置由财政部去分配, 并明确规定准预算机构的预算。
二是在预算程序方面, 完善预算监督责任体系, 优化公共预算的决策程序。应延长公共预算编制和审批周期, 提高预算编制的科学性;建立预算绩效评价体系, 设立预算考核指标, 按照这一指标采用自评和他评的方式对各个部门或项目的预算效益进行评价, 建立全方位全过程的评价体系;加强公共预算决策过程中的监督, 加强资金分配过程中的权力之和和监督责任体系。
三是在预算规则方面, 提高公共预算决策的透明度。首先要实行公共预算公开, 建立新闻发布会制度、会议结果公示制度、听证制度, 使政府权力的委托者, 公众及时了解预算信息并有效约束其代理人政府。其次, 在公共预算决策过程中注入民主的观念, 使得公众通过公民调查、公民听证、公民会议、公民论坛、关键公众接触等方式真正参与并影响国家公共财政预算的决策过程, 健全公民参与机制。
公共财政预算表现政府在经济建设方面的战略计划, 影响着整个社会公众的利益和整个国家的发展, 因此其决策过程必须严格按照科学的决策机制去进行。在某种意义上, 公共预算的决策机制决定着公共预算活动及结果, 因此必须完善我国公共财政预算的决策机制。
摘要：公共财政预算表现政府在经济建设方面的战略计划, 影响着整个社会公众的利益和整个国家的发展, 因此其决策过程必须严格按照科学的决策机制去进行。在某种意义上, 公共预算的决策机制决定着公共预算活动及结果, 因此完善我国公共财政预算的决策机制有很大的研究意义。
关键词：公共财政预算,决策,机制
参考文献
[1]唐海生.中国公共预算研究现状分析[J].四川经济管理学院学报, 2008 (02) .
[2]马蔡深.政府预算[M].大连:东北财经大学出版社, 2007.
[3]财政部预算司.我国财政管理体制改革的进程[A].见中国财政学会:《构建预算管理新模式——部门预算制度与国库单一账户制度》[M].北京:经济科学出版社, 2000.
[4]财政部预算司编著.中央部门预算编制指南 (2008) [MJ.北京:中国财政经济出版社.2007.
[5]马骏, 侯一麟.中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查[J].经济社会体制比较, 2005 (05) .
[6]郑春荣.中期财政预算探析[J].经济研究导刊, 2008 (02) .
集体主义与中国公共决策模式选择 篇7
公共决策需要解决的是公民的共同利益问题, 如维护公民的基本权益、公共品的分配、公共权力的形成与约束等。个人偏好的差异性与社会偏好的同一性之间的矛盾是公共决策的基本矛盾, 本文现在根据这个矛盾差异的程度与解决矛盾的不同方式将公共决策概括为三种理论模式, 即个人主义公共决策模式、集团主义公共决策模式和集体主义公共决策模式。个人主义公共决策模式是个人偏好与集体偏好矛盾最突出的类型, 在集体主义公共决策模式中二者的矛盾比较缓和, 而集团主义公共决策模式则是将社会偏好直接作为个人偏好。本节我们首先分析个人主义公共决策模式。
个人主义公共决策模式的特征较为鲜明, 这就是理性经济人和效用最大化的行为假设。该假设认为在公共决策领域中的人和市场上的人的行为目标是一致的, “政治学和政治过程最终也按交换范例塑造”, “政治家和官僚与经济学家研究的其他人的行动并无不同”, 都只关心个人利益而不关心公共利益和他人利益。虽然人类需要公共利益, 但公共利益不是设计的结果, 而是人们行动的结果。公民与政府的关系是一种交易关系, 政府生产制度是为了能卖个好价钱, 尽可能换取更多的选票, 公民愿意支付选票是为了购买到中意的公共品。它十分重视个人偏好的作用, 认为社会不存在两个相同的偏好束, 公共决策就是将个人偏好集合为社会偏好, 从个人理性出发寻找集体理性, 不承认有脱离个人利益的社会利益。此外, 认为过程比结果更重要, 如果公共决策的过程是民主的, 就是结果产生了不公平, 公共资源的配置效率并不高, 社会也应该接受, 相反如果过程不是民主的, 结果是公平的、有效率的, 社会也不应该接受。
从理论渊源上看, 个人主义的公共决策模式只是自由竞争的市场决策模式向社会公共部门的自然延伸, 公共决策主体和市场行为主体的行为目标和调节机制都是相同的。公共决策的理想状况是制度的供求均衡, 这是市场出清的另一种表现;市场决策模式认为完全竞争市场是最有效率的市场结构, 只要维持这种市场结构, 市场经济就会高枕无忧, 同样在公共决策领域只需要存在利益上相互冲突的若干利益集团。这就像完全竞争的市场结构, 只要用好权力制衡这一法宝, 就能实现社会的制度均衡, 并且进一步反作用于商品市场, 从而实现商品市场与政治市场的全面均衡。
个人主义公共决策的效率主要体现在尽量将权力与风险界定给个人, 谁都有投票权, 但选择的风险也必须自己承受, 这就在一定程度上克服了公共决策中搭便车的问题, 节约了公共决策的成本, 对社会有较强的激励作用。但这种建立在个人主义基础上的公共决策模式绝不是公共决策的最后的终极模式。因为, 第一, 从理论上讲, 个人主义公共决策所实现的效率必然低于帕累托效率点, 也就是资源没有达到充分有效的利用, 还是存在资源的巨大浪费。因为公共资源要有效率, 人们首先必须像关心私有产权那样去关心公有产权, 但这是根本不可能做到的, 制度设计再如何科学也难以克服公共品消费中的搭便车行为。第二, 个人主义公共决策所实现的制度均衡是一个行为均衡, 但不一定能同时实现资源的配置均衡, 也就是说, 在行为上人们已经没有能力再改变现状, 但资源配置的效率却并不高。这主要因为公共决策总是受两个方面的约束, 一是决策者首先考虑的是个人或本集团的利益, 尽可能使个人获得较多的公共品;二是要尽可能交易到更多的选票, 也就是对委托人要有个交待, 这样就导致了制度的非中性。不偏不倚的公共制度不可能产生, 从各个人对全社会福利的偏好次序推导出全社会所有的人一致的偏好次序, 是不可能的。而制度公共性的程度主要不是决定于执政集团, 而是决定于在野集团的制衡能力, 因此这里提供的公共决策利益不是主动为之而是不得已而为之。这是一种恐怖平衡, 自己要想得利首先也要考虑竞争对手的利益, 而一旦这种平衡被打破, 公共制度的供给就会严重不足。第三, 个人主义公共决策在国际领域容易形成国际利益集团, 因为个人主义公共决策要以权利制衡为前提, 但在国际上这种制衡机制很难形成。
实行个人主义公共决策模式的主要是美、英等西方国家, 不可否认他们采用的公共决策模式在当前世界上是相对有效率的, 但是在道德上并非像他们所标榜的那样占有制高点, 在国际关系上尤其如此。在国内它们强调权力制衡, 推崇竞争, 但是在国际上它们推行的却是垄断原则, 尽可能的排除竞争, 他们对限制其他国家的发展比寻求自己的发展更有兴趣。西方国家所推崇的公共决策模式在国际上导致的低效率比国内要明显得多。
二、决策成本递增与集团主义公共决策
集团主义公共决策有哪些特征?现举一个实例:处于饥饿状态的三兄弟共同获得一个大饼, 这三兄弟除老大外其他两个还是未成年人, 于是大饼由兄长分配, 兄长把最大的那块给了年幼的弟弟, 留给自己的却是最小的那块。现在我们将这个例子扩大到社会, 兄长是社会的权力集团, 弟弟是社会的公民集团, 由此我们可以这样来表述集团主义的公共决策:社会存在这样一个集团, 这个集团是公共权力的垄断者, 但同时又以社会福利的最大化为行为目标, 并且知道公民对公共品需求的全部信息, 公民也熟悉权力集团的行为目标。权力集团是专门从事公共决策的职能集团, 其他集团不参与公共决策, 但他们却能获得在现有资源约束下最多的公共品。所以, 集团主义公共决策的效率来自这样几个因素:社会存在一个专职的公共决策集团, 从而保证了知识的传递, 避免了因新手上路产生的效率损失;决策集团利他主义的价值取向和行为目标一旦形成, 这个集团就会按照这个标准去选人、用人, 设置相应的环境去考验人, 保证价值取向能够连续贯彻下去;决策集团与人民之间通过长期合作形成信任资源, 减少了社会的摩擦成本和交易成本, 保证了社会整体行为方向的一致。
然而, 集团主义公共决策必需的这些要素在现实中是很难完全满足的, 某一社会、某个国家在一个特定的历史时期, 或社会的某个局部环节可能具备这些条件, 能够实施集团主义的公共决策模式, 但就社会整体而言, 从公民普遍的社会道德水准考察却很难成为普遍、长期适应的模式。我们接着上面的例子分析, 假设十年以后兄弟三人又面临一个公共品的分配问题, 此时三人都已成家, 这时关系就复杂多了, 不仅存在兄弟关系, 而且产生了妯娌关系和父子关系等, 到底是兄弟情谊重要还是夫妻关系重要, 兄弟三人都必须进行权衡, 于是人们的行为目标开始进行修改, 个人有了自己的小算盘, 有了不为人知的私人信息, 公共品的公平分配将难以实现。所以集团主义公共决策模式虽然结构简明、容易操作, 但却是很不稳定的。即使政府的行为目标不变, 要维持这种模式, 政府也必须有足够的资源来满足人民不断拔高的期望值, 而一旦这种期望不能得到满足, 社会矛盾就会加深, 因为只要收益与风险不对称就必然导致分配不公和浪费资源。所以长期坚持集团主义的公共决策, 势必将权力集团推向社会的风口浪尖, 由于矛盾高度集中而难以进行有效的决策。
集团主义公共决策模式的现实模型有不丹王国的君主政体, 不丹的君主集团主导公共决策过程, 但它并没有将全部公共资源据为己有, 公民基本上不参与公共决策, 但却同样成为公共品的消费主体, 国民普遍的心态是:那些麻烦事 (公共决策) 就交给尊敬的国王吧, 我们只要享受幸福生活就行了。不丹是唯一一个用“幸福指数”来衡量经济发展状况的国家, 人民深爱着国王, 2007年在国王决定要把权力强行交给人民时, 人民感到的是震惊和忧虑, 认为“选举选不出这样的领袖”。中国的公共决策也与集团主义公共决策模式基本接近, 中国的特殊历史条件造就了一个利他主义的公共决策集团, 在这个集团的产生过程中, 每一个人都为集团的生存与发展付出了很高的成本, 饥饿、劳累, 甚至随时都会牺牲个人与家庭成员的生命。“革命”本身就是一个高效率的淘汰机器, 它把谋利者淘汰出局, 而把有着很强公共利益偏好的人结合在一起, 因此由这个集团进行的公共决策行为是以社会福利的最大化为目标的。但是形成这样一个大公无私的集团的社会条件是非常苛刻的, 可以说环境没有可重复性, 我们不可能设计一个充满饥饿, 损害人身健康, 对未来充满不确定性, 甚至让多数人流血牺牲的方法来挑选人才的环境。同时公共决策也是人们的一种需求, 就像人们喜欢看球, 但有的还喜爱参加比赛, 就是伤筋动骨也乐此不疲, 所以普遍参与是公共决策的本质要求。
三、公共偏好与集体主义
那么什么是集体主义的公共决策呢?我们先看一个小实验:桌子上放有三个在品质上有差异的苹果, 让三个人去挑选, 并用抓阄的方式决定各人选择的顺序, 结果排序最后者却得到了品质最好的苹果。如何解释这种现象呢?我们知道1号有三个选择方案, 2号也有两个备选方案, 1号认为如果我挑选了那个品质最好的苹果, 在物质上虽然得到的效用最高, 但却增加了精神上的痛苦, 于是他理性地选择了那只品质最差的苹果, 2号在挑选过程中也和1号有同样的想法, 结果把优质苹果留给了3号。
读者不难发现, 这个实验中并不存在一个专职的公共决策人, 所有人都行使了平等的公共决策权。相互之间虽然存在共同利益, 但这种共同利益是建立在个人理性的基础之上的, 因为决策都是自主作出的, 没有强制的情况发生。显然这种分配方式的社会效率最高, 人们不仅获得了物质上的满足, 而且得到了社会的普遍认同, 并奠定了以后合作的基础。这一实验说明, 人们的选择行为不是孤立的, 不完全是一种自然行为, 而是人的社会性的反映, 选择不仅与自己的偏好有关, 同时也在参考别人的偏好, 甚至根据别人的偏好来调整自己的偏好束。如果这种情况发生在组织内, 人们能够把组织的利益作为自己的偏好, 这就是集体主义形成的心理基础。
但什么叫做集体主义, 在传统体制下我们的理解是片面的, 认为集体利益和个人利益对立, 是此消彼长的关系, 但真正的集体利益本身包含个人利益。原因何在?因为人的偏好束虽然因人而异, 但总有相同或相似的内容, 所谓市场定位其实就是把企业的经营目标定位在一群有相同或相似偏好的消费者身上, 本文将若干人之间的相同或相似的偏好称为这些人之间的“公共偏好”。公共偏好是组织形成的基础, 一群完全对立、没有任何共同偏好的人是难以结合成为组织的。组织一旦形成个人之间的公共偏好就转化为对组织本身的偏好, 这种由公共偏好产生的有利于组织的发展和增进组织人员共同利益的偏好称为“公益性偏好”, 与此相适应的行为称为“公益性行为”或集体主义行为。
公共偏好或公益性偏好虽然人人都有, 但其程度却有高低或多少之分, 因此组织中的人就可以分成两类, 一类是强公益性偏好者, 一类是弱公益性偏好者, 但不同的组织对公益性偏好的要求不同。一般而言, 资源的公共程度越高, 对人们公益性偏好的要求也越高, 国家所有, 甚至是全人类共有的公共资源是公共程度最高的资源, 参与这些资源配置的行为主体也就要有比其他组织的人员更高类型的公益性偏好, 提高公共决策效率最主要的一条就是要把有很强公益性偏好的人力资本配置到公共决策领域。
四、中国集体主义公共决策模式的构建
集体主义是集体主义公共决策模式的灵魂, 是公共决策主体的行为原则, 成果共享和社会和谐是集体主义公共决策的根本要求, 这些都必须贯穿于公共决策的全过程和公共决策的所有领域。为此, 政府在进行公共决策时应全面考虑公民的偏好差异, 将公共决策建立在民主决策的基础上, 突出政府工作的服务性;公民在民主决策时能自觉应用偏好的相似性原则, 参照他人的偏好和社会偏好来提出自己的要求, 提高个人利益实现的可能性。同时我们应注意, 公民的民主权利在公共决策中也是有所约束的, 不是任何要求都必需满足、任何偏好都要综合到社会偏好中, 因为现代人并没有创造出现存的全部公共资源, 公共资源的很大一部分是我们的先人留下来的, 没有出生的未来人与现在的公民一样对这部分公共资源也应有着平等的所有权, 因此公共决策就必须同时反映先人的意愿和未来人的利益, 人们没有权利根据短期利益来处理全部资源。
集体主义的公共决策不是只能放在书桌上的摆设, 而是有转变为现实的深厚基础的。谁也难以否定人与人之间存在利益相关性, 在偏好差异的基础上还有公共偏好, 虽然不能证明大多数人是强公益偏好者, 但也不能否定社会的确存在这样一个比其他人更有社会责任感的群体。所以中国的公共决策重点是要解决两个问题, 一是落实公民平等的公共决策权, 不能用少数人的偏好束代替公民的普遍偏好, 也就是要准确地发现公共偏好是什么, 作为公共决策依据的公共偏好应能覆盖全体人民, 而不只是人民的代表, 更不能只体现利益集团的利益;二是如何生产和甄别强公益性偏好者, 并把这些资源配置到公共决策领域, 避免强私利性偏好者对公共资源的垄断。
落实公民平等的公共决策权不能简单地理解为投票权和公共品的消费权, 尽管这两大权利是公民权的基本要件, 但比起这两大权利来, 公民的知情权更为重要, 如果公民对公共资源的现状都不清楚, 对被选方案一无所知, 这样的投票就只有平等的形式却缺少平等的内容。知情权是解决公共资源外部性问题的重要措施, 如果公民掌握的公共信息充分, 并且获得这些信息不必消耗过多的私有资源, 那么公民对一项公共政策给自己带来的成本和收益就是明明白白的, 这才会调动公民对公共决策的广泛参与。
选择公共决策人才从短期看是一个社会人力资本的配置问题, 根据人才的公益偏好程度不同, 可以把社会人力资本的总量分为公益性人力资本和私利性人力资本, 解决这个问题需要社会有一个健全的人力资本配置机制。这个机制是一个分流器, 能够成功地将私利性人力资本配置于市场, 如企业等营利性组织, 而将公益性人力资本配置于公共决策领域。如果公共决策部门充满强私利性偏好者, 就会导致交易成本和监督成本的上升, 甚至直接损失公共资源。而这个人力资本的分流器主要是两大内容, 一是有一个人尽其才、效率优先的市场机制, 能够为强私利性偏好者实现预期效用创造条件, 而不是被迫选择公共部门;二是筑高进入公共部门的门框, 增加进入公共部门的成本, 降低弱公益偏好者进入公共部门的兴趣。但从长期来看, 则要重视公益偏好人力资本的生产, 如果生产不足, 这部分人才就会出现短缺, 从而不得不运用部分非公益性偏好人力资本代替公益性人力资本, 这必然会形成制度短缺, 强化制度非中性, 降低资源的配置效率, 使公共品的供给不足。所以公共决策的内容不能限制为仅仅是一个资源配置问题、一个公共品的分配问题, 首先必须注意生产环节, 只有增加公共资源的总量, 相应提高公民的需求层次, 才能为公共决策效率的提高提供充足的物质基础。
摘要：如何将个人偏好整合为社会偏好, 这是公共决策面临的世界性难题。中国公共决策模式的构建, 不仅要超越自己的传统模式, 而且应该超越西方模式, 因为任何模式都存在改进的空间。本文认为, 应以集体主义公共决策作为中国公共决策的首选模式, 因为这种模式从个人偏好束中的共同偏好入手, 能缓解个人偏好与社会偏好的矛盾;从公益性人力资本的配置入手, 能降低公共决策的道德风险;将公共决策的内容从资源配置环节深入到人力资本的生产环节, 能克服公益性人力资本不足导致的制度供给不足问题。
关键词：公共决策,公共偏好,集体主义,公益性
参考文献
[1]布坎南著, 吴良健等译:自由、市场与国家[M].北京经济学院出版社, 1989.
[2]方福前:公共选择理论[M].中国人民大学出版社, 2002.
[3]肯尼思.阿罗著, 陈志武、崔之元译:社会选择与个人价值[M].四川人民出版社, 1987.
[4]周福安:公共决策的效率:论社会福利的制度基础[M].海南出版社, 2007.
公共行政决策 篇8
1.简述领导的特征。
答：领导的特征有以下几点
1）领导是一社会组织或团体中的特殊劳动。
2）领导是一种有目的社会行为。
3）领导是一种动态、有序的行为过程，具有有序性和过程性。
4）领导进行总体行为控制的活动，是高层次的社会管理。
5）领导具有二重性，即领导的一般属性或共同特征和领导的具体属性或特殊性。2.简述领导归因理论。
答：这种理论指出，领导者对下级的判断会受到领导者对其下级行为归因的影响。但领导者对下级行为的归因可能有偏见，这将影响领导者对待下级的方式。同样，领导者对下级行为归因的公正和准确也将影响下级对领导者遵从、合作和执行领导者指示的意愿。领导者典型的归因偏见是把组织中的成功归因于自己，把失败归因于外部条件，把工作的失败归因于下级本身，把工作的成功归因于领导者。
3.简述完整制的优点。
答：完整制的优点在于：有利于统一贯彻指令，形成统筹全局的计划和领导，容易协调各方面的矛盾和利益，可以防止政出多门、各自为政的现象，避免因工作重复造成人力物力资源浪费，容易做到责任明确，提高工作效率。
4.简述从领导职能的角度看，领导者应具备哪些能力？
答： 从领导职能的角度看，领导者应具备以下几种能力：科学决策能力，知人善任能力，激励能力，沟通能力，创新能力，危机管理能力
5.简述领导决策的基本原则。
答：领导决策的基本原则有：合法性原则，主要是强调领导决策的根据，包括国家的宪法、法律、法规和党的方针政策等。信息原则，信息是领导决策的重要基础和依据，它在领导决策中具有十分重要的作用。系统原则，要求领导者制定和实施决策时，一要坚持全局原则，二要注重动态原则。可行性原则，要求领导者在确定目标和拟定方案时必须首先考虑可行性问题。
6.论述领导者协调人际关系的艺术。书272页
论网络舆论在公共决策中的作用 篇9
一、网络舆论对公共决策的积极作用
（一）促进公共决策的高效化
网络舆论与传统媒体相比，更具有快速、敏捷的特点，因此，网络的发展使得公众关心的问题能够很快地传达到政策制定者耳中。面对质询，政府必须具备快捷的反应能力和高效的行政效率，这就缩短了公众议程到达政府议程的时间，使公众参与公共政策制定过程成为可能，同时也增加了政府了解社会问题的来源，从而更全面地了解和掌握社会信息，使社会问题尽快进入政府议程。如2003的“孙志刚事件”，《南方都市报》首次披露孙志刚惨死事件后，在网上引起巨大的反响，网络舆论的热切关注和跟踪报道，迅速将此事件推入到决策者面前，使得这一社会公共问题很快进入政府议程。2003年6月20日，国务院宣布废除实行二十多年的“收容遣送制度”，两天后颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。网络热议成为政府政策的推手，促进了公共决策的高效化。
（二）提高公共决策的科学化
首先，网络传播的开放性和传播者的多元化打破了传统媒体的舆论垄断，各种不同声音的出现，不同意见的表达，使政府能够更加充分、更加全面地了解社会各界的声音，从而使得政府的决策更加科学、更加完善。信息是决策的基础，信息的不完善必然导致公共决策的不合理，只有详尽地占有信息，才能充分地把握民意和公众的政策诉求。当网络成为政府了解民情民意的重要渠道，政府就可以利用网络汇聚民意、聚集民智，提高决策的科学化水平。
其次，社会公众和社会组织可以通过网络自由发表意见，及时提出各自的政策诉求和解决问题的可行性方案。政府部门则可以把有关决策方案公布在网上，征求公众意见，从各种政策方案中选择出一个最优方案。这不但有利于改善决策者的理性局限，而且及时拓宽了公共决策的选择空间，使政策制定更科学。
再次，政策制定的过程应该是制定者与公众的一个互动的过程，是一个不断征求公众意见并加以信息反馈的动态过程，网络舆论有利于及时调整公共政策，提升公共政策制定的质量。
（三）增进公共决策的民主化
公共管理是公共组织运用公共权力对社会公共事务进行的管理活动，目的在于维护社会公众利益，因此，能否反映社会公众意志和利益、满足社会公众需求，便成为衡量其活动成效的根本尺度。这就要求在公共决策的制定过程中，政府的各种信息应及时通过传媒得以传播，以便引导公众广泛参与，表达自己的愿望和要求，并对公共决策的实施进行外部监督。传统大众传媒选择新闻时由于受新闻价值、各方利益的影响，注意力主要放在政府高层或各领域的“明星”们身上，群众的意见难以表达到决策者那里，存在严重的信息不对称性。而网络舆论主体是泛化和分散的，舆论环境是开放性的，人们通过互联网、手机传播自由表达真实的意愿和看法，这就实现了对普通民众话语权的解放。反映民意的观点和呼声形成一种舆论影响，推动舆论的平民化，进而推动政府在决策过程中将此种舆论影响纳入决策参考变量中，使得平民阶层能够更多地分享社会舆论带来的权益。这不仅弥补了政府力量的不足，还提高了公众对公共决策的认同感，同时，也促进了我国公共决策的民主化进程。
二、网络舆论对公共决策的负面影响
网络舆论是一把双刃剑，它给公共舆论带来了前所未有的新发展，同时它的局限性、情绪化、无责任性也产生了负面效应，直接作用于公共决策的制定。
（一）“话语权”垄断削弱决策的公共性
随着网络技术的发展，虽然网民的数量越来越多，但是总会有一些人因缺乏起码的信息技术能力而被排除在网络参与之外。网民结构的失衡致使参与网络舆论互动的各个阶层民众比例失衡，也致使网民不能完全代表公众。比如农民由于经济原因的限制并不能熟练掌握计算机技术，甚至买不起电脑，这使得农民不能充分利用网络资源。显然，农民在网络参与中丧失了话语权。这种不均衡的政治参与使政策的制定无法完全代表真实的公众意愿，造成政策制定的非代表性。另外，由于信息断裂的存在，可能会形成强势群体操纵网络舆论的局面，从而使网络舆论沦为少数利益集团的“宣扬自身利益的阵地”。
（二）“情绪化”误导公共决策
伴随着互联网而来的不仅是舆论的相对开放和自由，更有舆论的高度情绪化。在网络中，人们展示的往往是最深层面的自我。当前，我国已经进入社会矛盾凸显期，各种矛盾交织、累积，很容易因利益相关形成共同利益诉求。有些人在现实社会中面对困难和问题，会产生疑惑、不满的情绪，而在网络没有社会约束力的匿名状态下，在“法不责众”心理的支配下，容易做出宣泄原始本能冲动的行为。当前的许多网络热点，大多集中于突发事件、社会阴暗面的一些负面效应上，一些人发表和散布不符合实际、不负责任的偏激言论，情绪化思想将会演变成各种谣言，这是造成网络舆论情绪化的源头。此时，政府必须迅速对被误解的事实进行澄清，对情绪化的舆论进行疏导，否则，将会煽动起更多不明真相的公众的非理性情绪，最终导致社会不稳定因素产生，影响社会的和谐。
（三）“假新闻”干扰公共决策
网络可以使人们暂时摆脱了社会角色和道德责任的束缚。于是，网络在网民眼里成了一个道德和责任的真空，一切活动和行为都不被标识，只强调权利却淡化责任，便出现了恶意散布不负责任虚假信息等诸多挑战网络文明的不道德行为。这些谣言在得到澄清之前，会引发倾向性鲜明的网络舆论，并且越来越偏离事实真相，然而大多数网民面对这种信息，却很少质疑其真实性，而是表现出一种盲从和冲动。当前，网络舆论存在的一个突出问题就是由于受信息来源的限制，网络舆论与事实真相之间可能存在一定的距离，有些甚至可能是凭空捏造，如网上出现的“三毛党”、“五毛党”等网络打手。网络传播的真实信息和垃圾信息相伴而生、泥沙俱下，时刻在侵蚀着网络舆论的权威性和可信度。对此，政府必须对网络言论和网络舆情保持足够的警惕，避免这一公共舆论空间被人利用，人为制造网上网下群体性事件，干扰政府决策。
三、公共决策中发挥网络舆论积极作用的建议
（一）发挥传统大众传媒的功能
从近些年来出现的一个个网络热点事件看，一些有代表性的民意观点与呼声，是经由网络媒体与平面媒体交叉互动作用才得以提升和显现出来。鉴于此，也同样可以通过与传统媒体的互动对一些不良网络舆论加以引导。尽管网络媒体以其传播的独特性吸引了大部分公众，但传统媒体在权威性、公信性及社会主流性等方面的传播优势依然是网络媒体所无法比拟的，而且这些优势在广大受众心中的地位也是根深蒂固的。所以，在目前由官方主导的舆论调控矛盾重重的情况下，强调网络舆论与传统媒体的合作不失为可行的解决办法。在网络舆论的形成方面，如果主流媒体的声音微弱，传闻和猜测就有可能占领网络舆论空间。在论坛中，负面舆论不能一封了之，简单的封杀只会迫使受众转移到主流之外的其他论坛上继续发言，网络主流媒体只有加强发出正面声音的力度、速度和可信度，才能让负面声音式微。如在遇到一些易引发争议的事件中，应当充分发挥传统媒体的优势，利用声像文字在不同的媒介上公布事情的真相并进行事情追踪，加深报道的力度，以达到澄清事实、消灭谣言的目的。因此网上舆论的作用和影响与传统媒体是分不开的，只有有效地结合，方能更充分地引导网络舆论方向，确保社会环境的安定。
（二）加强对网络舆论的引导与监管
网络媒介在坚持自身的主体价值判断的同时，还要综合各方面意见，在把握事实的基础上，应做出与时代精神相符合、与时代同步的价值判断。比如，网络媒介可以借鉴传统媒体的优势，加强议程设置功能，主动有意识地设置主题与话题，以吸引网民注意，形成舆论气候;精心打造主流新闻的强势论坛，培养论坛的意见领袖，加强对社会敏感问题的正确引导。虚假的网络舆论，不仅不能有效地影响公共政策的制定，而且会打击公共政策的制定者对网络舆论的信任度，对社会公共秩序产生一定的负面影响。要避免虚假舆论操纵公共政策制定，应让民众认识到网络舆论不是“宣泄不满”的空间，更不是随意发布虚假信息的平台，而是公民向政策制定者“表达民意”的途径。
（三）加强法律法规的跟进与完善
互联网作为一个新兴事物，与传统媒介的传播方式和传播环境大不相同，相关的法律、法规无法在短期内得到完善，法律缺位的现象比较严重，很多现实中的问题无法得到法律的保护，同时也为一些不法行为的出现创造了机会。如当前的一个互联网法律规范《中华人民共和国计算机信息网络国际互联网暂行规定》，只是从宏观上提出要求，缺少细则，对网民作为直接传播者方面的职能没有相应的法律约束。另外，规范网络的法律法规也存在着多头管理、交叉管理、职责不明的现象。因此，我国应该尽快加强和完善针对网络传播的法律法规，形成系统、有序的调整网络关系的法律体系，用法律手段来规范网络传播。同时要坚持做到有法必依、执法必严、违法必究，努力落实各项法律法规。要健全外部监督机制，鼓励受众积极举报造假者，对网络虚假新闻和其它媒体假新闻采取法律手段积极整顿、治理。只有相关法律、法规健全了，网络传播者才有行为的准绳和依据，才能更好地在公共决策中发挥作用。
摘要：网络舆论成为公民参与公共决策制定的新途径, 在公共政策制定中的作用越来越突出。本文将从辩证的角度分析网络舆论对公共决策影响的两面性, 并对网络舆论的健康发展提出一些思考。
关键词：网络舆论,积极作用,负面影响,建议
参考文献
[1]、屠荣根.论网络舆论对新闻真实性的“双面放大”效应[J].中国广播电视学刊, 2009 (, 11) .
[2]、陈剑锋.新媒体时代网络舆情的引导与应对[J].中共南昌市委党校学报, 2010 (, 2) .
公共行政决策 篇10
改革开放以来, 我国开始意识到伦理价值对于公共政策有效执行的重要性, 在公共政策制定方面也非常注重公共政策的公平、公正、以人为本等伦理原则, 取得非常好的效果。但是, 我们也应看到, 地方政府公共政策制定中的伦理方面还存在着一定的不足, 主要是消极行政文化的影响, 这对于公共政策的有效执行、对于促进和谐社会的构建都是不利因素。
(一) 淡化公共利益
形式主义行政文化的要害是贪图虚名、不务实效、劳民伤财, 导致一些政府决策者决策时的利益考量短期化。一些地方政府决策者为追求当前的所谓政绩, 就不顾当前利益与长远利益之间的综合平衡, 为了眼前的GDP增长而对资源搞掠夺式开发, 致使生态环境遭到破坏。事实上, 政府在制定决策时必须以“公共性”为首要价值取向。如果损害一部分人的利益去满足另一部分人的利益, 或者损害下一代人的利益来满足当代人的利益, 都有悖于“公共性”这一价值原则。
(二) 缺乏政府诚信
统御型行政文化认为政府应统御一切, 所有社会单元只能围绕着行政决策者的指挥棒转, 政府是高居于所有社会力量之上的权力的文化。首先, 统御行政文化认定政府是当然的权力中枢, 对于政府公共政策的失信在逻辑上不会予以重视。其次, 它容易鼓励政府无限制地介入一切所希望介入的事务领域, 担负起一些政府本不应当担负同时也无力处理好的义务。于是, 管了不该管、管不了、管不好的事务的结果, 不但是行政越位与错位, 而且必然妨碍政府信用。再次, 它会带给政府及其官员高居于社会之上的传统心理定势, 决定了政府不容易对于自己在制定和实施公共政策方面的失信产生危机感, 在通过改良公共服务质量来提高政府公信力的问题上必然具有迟钝性。近年来, 在改善政府公信力的制度建设方面, 各地政府做了很多工作, 但由于未能以克服消极行政文化和培养官员队伍整体较高的道德素养相配合, 取得的效果常常不如人意。实践中我们看到, 无论是城市房地产开发还是公共事业改革, 若干地方和城市出台的公共政策引起了社会舆论强烈反弹, 最后不得不取消。细加考量, 在酝酿和制定这些政策的过程中, 某些负责任的官员对于社会大多数成员特别是弱势社会成员感情与道德上的冷漠是显而易见的。
(三) 忽略行政公开
封闭保守行政文化是指行政信息不透明, 政府与外部、本部门与其他部门之间缺乏交流。在这种消极行政文化影响下, 一些地方政府决策者不注重将一些可以公开而且必须公开的决策信息及时公之于众, 特别是那些与民众生活密切相关的事项, 政府公开的缺失, 使民众不能很好地了解决策, 对政府决策缺乏监督, 同时也阻碍了政府的决策创新。一些地方政府决策者僵化保守, 不求有功, 但求无过, 大多决策采取保守求稳的做法, 使得一些地方政府在老问题面前采用的是落后过时的决策方案, 而一旦碰到新问题就往往束手无策。例如, 我们以往的医疗改革政策之所以没有取得显著成就, 很重要的一条原因是在医疗改革政策制定中, 走了神秘主义、精英主义的路线, 未能充分体现民主性。应当说, 行政公开的最大阻力就是政府本身。实际上, 政务公开的内容除涉及党和国家机密外, 凡是人民群众关心的政策法规、重大决策事项、经济与社会发展目标、财政财务收支、组织人事, 以及关系人民群众切身利益的事情, 都应该公开。
(四) 排斥公众参与
官僚主义行政文化是指在一些行政人员身上表现出来的一种高高在上、脱离群众、“夸大个人的作用, 强调个人的威信, 只能听人奉承赞扬, 不能受人批评监督”的观念和作风。其对地方政府决策的影响主要表现为:阻碍了政府决策的民主性。尽管公众可通过地方人民代表大会、政治协商会议、听证会等途径参与地方政府的决策, 但没有真正认识决策的性质和特点, 也缺乏健全的制度保障, 公众参与难免流于形式。例如北京市前几年出台禁放烟花爆竹的规定, 由于政策制定过程中公众参与不足, 政策出台后得不到当地多数民众的支持, 因此地方政府在执行过程中阻力重重, 虽然耗费了大量行政资源, 但执行效果并不理想。
二、消除消极行政文化障碍, 加强地方政府伦理决策
随着时代的变迁和形势的发展, 我国行政管理体制和行政管理方法等正在发生重大变化, 如何消除消极行政文化, 创新行政文化, 加强地方政府伦理决策, 推进民生型政府建设成为新的焦点。
(一) 着眼于中国国情, 建设民主型行政文化
1. 培养公民的民主意识。
充分利用现代传播媒介及传递技术, 使人们及时了解来自社会各个方面的信息, 激起人们参与政治生活的要求和愿望, 唤起人们关心政治生活的热情, 为人们表达和反映自己的政治意愿创造条件, 提供可能。民主意识的培养必然为民主型行政文化建设提供外部推动力。
2. 进一步推行政府政务公开制度建设。
通过电子政务建设, 实现信息共享, 消除封建传统下森严等级制度所造成的信息闭塞、愚昧民众的现象, 使政府的运作不再拥有神秘感。使群众享有充分的知情权, 了解群众的真实感受, 提高公众的满意度, 推动民主参与规范化、制度化的建设。
(二) 弘扬积极的传统行政文化, 建设高效公正型的行政文化
1. 伦理制度化。
伦理制度化, 就是要把一些在整个行政文化系统的更新和重塑中起关键性作用的、作为整个行政文化系统的核心的伦理原则 (如公平原则、服务原则、仁爱原则等) 以法律、法规、规章、行为规范等制度形式确立下来, 并以合理的制度设计确保这些伦理原则向社会现实操作转化。过去, 我们对待伦理问题的通常做法是寄希望于行政人员的道德自觉, 即通过行政人员的道德自省来实现行政人员对行政伦理原则的自我践行。这种做法虽然是有效的, 但缺乏刚性制约。通过伦理制度化, 一些原来只是在地方政府决策实践中提倡但并不强制践行的行政文化原则就成了地方政府决策者必须践行的原则;一些原来被认为是行政人员美德的原则, 如服务原则、仁爱原则等就成了行政人员基本的职业操守和责任义务, 由最高的伦理和文化准则变成了底线伦理, 这就为这些伦理诉求向社会现实状态的转化提供了制度保障。
2. 教育培训。
通过系统的教育和培训这一手段, 我们要在地方政府培育和树立全心全意为人民服务的行政价值观;在地方政府培育和树立以公共利益的实现为最高指归的、公平正义的行政意识;在地方政府培育和树立民主法制、经济与社会全面发展的行政理想;在地方政府培育和树立负责任的、积极向上的行政态度;在地方政府培育和树立以人为本, 全面、协调、可持续的, 保证当代人生存和发展需求的发展观。这种系统的教育和培训使地方政府决策者时常处于积极行政文化的熏陶之中, 能够使消极行政文化因缺少生长的空间而得以渐渐消除。
(三) 借鉴和学习西方优秀行政文化, 建设法治型行政文化
1. 树立法治观念, 严格规范行政行为。
政府部门要定期进行法制教育, 使行政人员充分认识到建设廉洁、法治政府的重要性和紧迫性。特别要树立法律面前人人平等, 消除刑不上士大夫的封建特权观念, 不做特殊公民;树立行政权力受制于法律规范, 服务于公共利益的法治意识, 切实加强自身法治意识。
2. 健全法律法规体系, 完善行政法治监督机制。
第一, 借鉴西方国家成功经验做法, 完善法治型服务政府建设。例如, 美国为了建立更加负责任的政府, 通过一系列健全的法律法规来约束和保障政府及其官员的行为, 这些做法对我国的地方政府建设有一定的借鉴意义。但是, 我们必须注意借鉴的前提条件, 不同国家的行政环境不同, 必须和本国行政环境相融合。第二, 健全行政法治监督体系。实施多方位监督, 将政府权力置于全社会监督之下, 弥补政府内部监督的缺陷。第三, 强化立法质量, 减少法治盲点。法制法规不仅要有各种要求, 更需要清晰的标准和可操作的配套规则, 保障这些要求得到具体有力的落实。通过立法质量的提高, 建设法治型行政文化。
3. 加大个体法治学习力度, 培养法治人格。