我国财政管理内部审计八篇

2024-07-28

我国财政管理内部审计篇1

美国是第一个采用效益审计的国家, 它把效益审计与常规审计要求结合起来, 称为“综合审计”。它的独立性非常强, 这一部门独立于行政管理部门之外, 与政府没有隶属关系, 它的经费预算和实际支出由议会审批和监管, 审计长有权自行决定审计项目和审计人员的招录。它在综合审计过程中主要着眼于民生、公共资源的安全保障和有效利用、政府治理的有效性等内容。

绩效审计报告在互联网上全文公布, 但报告的内容只指出存在的问题及提出改进建议, 并不对被审单位实施处罚。2000年至2010年度的审计资源中有75%用于政府审计, 其中25%以上是用于货币价值审计。2010年的审计长年度报告中, 综合审计涉及到约31个政府部门, 大篇幅地报告了综合审计中发现的问题、对被审计单位提出的针对性建议等。通过绩效审计工作的深入, 美国不但提升了政府工作效率, 也使社会公众对审计工作关注度和认同度不断增强, 美国的政府绩效审计工作已走上了科学化、规范化的道路。

二、我国财政资金绩效审计的现状

加快发展政府财政资金绩效审计, 是我国经济社会迅猛发展的客观要求, 各级审计机关和学术界也做了大量的研究和探讨工作, 取得了一定的成绩, 但与英、美等西方发达国家相比, 我们的政府财政资金绩效审计体系仍然存在较大差距, 还需要做出更多的努力, 来建立起适合我国国情的政府绩效审计体系。当前我们的绩效审计存在的问题主要体现在法律保障、评价标准、审计证据等三方面。

一是法律保障上, 受我国起步较晚得先天性影响, 截至目前我们还没有一套完整的法规体系用于政府财政资金绩效审计体系, 法律保障的不足也在一定程度上影响了该体系的发展。目前的法律法规中也未将政府绩效审计作为独立的审计类型进行表述, 特别是没有明确规定该体系的目标、范围、内涵、程序、职责、法律责任等, 造成审计部门执法依据不充分。

二是评价标准上, 我国财政部门于1995年发布了一套企业绩效评价指标体系, 但该绩效审计体系只是针对企业绩效而制定的, 没有充分考虑到社会、环境、生态等其他重要因素。国务院曾在2000年初陆续颁发了《国营企业资本金效绩评价规则》、《盈利性组织效绩评价标准》、《国营企业资本金效绩评价操作细则》、《盈利性组织效绩评价操作细则》等, 规定了企业效益评价的依据, 但对于行政部门的绩效审计评价到现在为止还没有科学的依据。

三是审计证据上, 审计证据是指相关人员依法取得的用以证明审计事项真相并作为形成这一结论基础的检查报告, 作为评价审计事项的事实根据, 同样决定了最终的审计结果。如果审计证据不全面, 会导致它的结论有失公正。传统意义上的财务审计可以通过遵循公认的准则、按照标准的操作流程收集相关证据。与之相比, 政府绩效审计的证据获取难度较大。

三、美式绩效审计的借鉴

一是建立健全政府绩效审计法规制度。凡是绩效审计开展的比较好的国家, 它所制定的绩效审计方面法律和规范也是比较完善的。从美国绩效审计的发展过程可以看出, 政府审计规范和准则的制定已经成为影响政府绩效审计发展的一个关键环节。

二是创新扩展政府绩效审计方式方法。从目前政府审计发展来看, 其涉及的内容不断增多, 单纯的定量审计已经不符合现有审计工作的要求, 特别是对政府绩效审计的衡量上, 直接衡量的方法已经过时, 与之相反, 定性与定量相结合的审计方式应运而生, 综合多学科、多领域的技术和方法进行计量分析。

三是科学制定政府绩效审计评价标准。借用企业的成功经验来改善政府部门的运作绩效, 在这种新的评价标准模式下, 绩效管理和绩效评估等灵活有效的管理方式被得到广泛的应用。而它的主要内容也是以“3E”为标准, 这种绩效评估和绩效审计相结合的模式, 促进了绩效审计的发展, 使其成为政府绩效评估的组成部分。

四、完善我国财政资金绩效审计体系的若干对策

一是建立财政资金绩效体系和法律法规依据。财政资金绩效审计应该是统一组织的集约化、机制化的财政资金缋效审计体系, 并在单独制订法律准则的基础上, 建立健全财政资金审计制度, 规范审计主体行为和审计信息传导机制, 努力达到财政资金绩效审计的规范化、制度化、法制化。鉴于绩效审计具体情况比较复杂, 需要按照不同的类别和要求, 实事求是地制定出各个行业的准则, 从而对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。

二是健全财政资金绩效标准和指标评价体系。开展财政资金绩效审计, 建立健全财政资金绩效标准, 才能保证绩效审计人员客观公正地提出评价意见。对财政资金和项目的效益进行客观评价, 必须要建立一套科学合理的财政资金绩效标准和效益指标评价体系。绩效审计要运用各种经济分析方法进行分析, 使用各项综合指标进行评价, 所以, 要有一套合理完善的财政资金效益指标评价体系, 才能在一定程度上体现公平。

三是融合传统财政资金审计模式。在当前政府财政资金的真实、合法、效益性三者当中, 真实性是前提和基础, 只有把真实性搞清楚了, 才能进而检查其合法性、评价其效益性。同时, 由于社会经济秩序的不规范, 政府资金收支的真实性审计就尤为突出。所以, 在开展绩效审计时, 要融合传统的财政资金审计模式, 探索建立符合我国实际国情的绩效审计体系。

参考文献

[1]范开诚.世界主要国家审计[J].中国大百科全书出版社.2010.

[2]陈全民, 杨秋林, 李建新.中西方政府绩效审计环境比较[J].审计研究, 2009.

[3]董丽英, 孙拥军, 周海鸥.中外政府绩效审计比较研究[J].经济与管理.2010.

[4]段兴民, 罗春艳.关于我国政府绩效审计的几个问题[J].贵州财经学院学报.2009.

我国财政管理内部审计篇2

关键词：基层财政运行,系统内部风险,风险管理措施

在地方基层建立的同时, 产生了地方基层财政, 基层财政是地方基层政府为了实现其各项经济、政治任务, 依靠政府权力对其管辖范围内的国民收入和社会产品进行的一系列分配与再分配的经济活动。基层财政的任务包括两方面:一是承担着为国家筹集资金、分配和监管资金的任务;二是承担着向所辖地区居民提供公共设施以及服务的任务。

一、基层财政运行系统内部风险管理概述

在基层财政产生的同时, 其系统内部风险也随之产生。基层财政运行系统内部风险主要包括:基层财政预算系统不健全、基层财政税收制度不完善、基层财政内审制度不合理、相应的内部绩效考核制度不完善、执行管理规章制度的力度较差、财政资源配置不合理、职能机构的财政运行不受约束和监督、基层财政中各项环节不协调等。这些基层财政运行系统内部风险会影响到基层财政的稳固和平衡发展, 甚至会影响到地方经济建设, 所以对基层财政运行系统内部风险的控制非常重要, 本文主要针对各项基层财政运行系统内部风险, 对其进行管理, 使基层财政合理有序的按照预定的轨道运行, 有利于基层财政目标的实现, 并可以使得财政信息被完整准确地记录保留下来, 最大化的节约财政运行成本, 提高运行效率, 有利于经济发展。

二、构建基层财政运行系统内部风险管理框架

构建基层财政运行系统内部风险管理框架的一个原则就是执行机构与监督机构单独运行的原则, 即在执行管理机构之外, 再设一个独立的监督机构。基层财政运行系统内部风险管理框架主要包括建立各项完善的制度、建立独立的监督机构、规章制度的贯彻、内部协调、评估风险、资源的合理配置、档案信息管理。

建立各项完善的制度主要包括建立完善的预算系统、财政税收制度、内审制度、绩效考核制度等, 只有建立完善的制度, 才能保证在基层财政运行中有制度可依, 严格按照制度做事, 才能有效地控制系统内部风险。

建立独立的监督机构:独立的监督机构主要用于约束监督各基层财政职能机构的财政运行。而监督机构必须是独立于职能机构运行的, 否则就容易出现包庇现象。

规章制度的贯彻是基层财政运行中系统内部风险管理的整体规章制度, 为系统内部风险管理提供了制度总则, 其措施主要为制定基层财政规章管理制度并严格执行。

内部协调:由于基层财政运行中牵扯不同的部门、机构以及个人, 所以协调好基层财政内部各项环节也可以提高基层财政运行效率, 控制系统内部风险。

评估风险的具体措施主要建立基层财政系统内部风险评估系统, 发现系统中的内部风险, 分析其来源, 针对具体风险进行具体控制管理。

资源的合理配置即合理配置基层财政的各项资源, 使资源公平公正的配置并且使资源都得到充分利用, 没有浪费或配置不合理现象。

档案信息管理的具体措施就是使相关的财政信息被完整准确地记录并保留下来。

三、基层财政运行的系统内部风险管理应对措施

基层财政运行的系统内部风险管理应对措施主要包括:

建立健全的基层财政运行预算系统, 即建立完备的基层财政支出和基层财政收入预算系统, 制定合理的基层财政政策, 如果某一阶段遇到实际中出现没有加入预算的财政支出或收入项目, 在下一阶段应该将其加入预算系统中, 那怕其在下一阶段的预算数值为0, 也应该在预算系统中加入这一项。

建立完善的基层财政税收制度, 根据税收的三个特性 (强制性、固定性以及无偿性) 对税收的项目、内容等进行完善的制度安排, 既要严格遵守国家税收制度, 又要根据地方的实际情况是税收制度合理。

建立合理的基层财政内审制度:内部审查制度即定期或不定期的对基层财政内部的收入支出进行审查。

建立全面的内部绩效考核制度:无论是对执行机构还是监督机构, 对每一个岗位进行岗位评价和说明, 并制定相应的绩效考核制度, 使得每一个岗位的员工都严格履行自己的职责, 降低内部风险。

制定基层财政规章管理制度并严格执行, 这是基层财政运行系统中每一个员工都应该必须遵守的, 是系统中的总则。

合理配置基层财政资源:即包括物力资源、资金, 也包括人力资源, 通过合理配置这些资源, 使基层财政运行系统达到效率最大化。

约束监督各基层职能机构的财政运行:这需要有独立的专门的监督机构来操作, 其主要职责便是监督约束职能机构的运行、执行人员的行为, 降低内部风险。

协调基层财政内部各项环节:有效地协调基层财政运行中的各个环节, 可以减少很多不必要的麻烦, 提高工作效率。

建立基层财政系统内部风险评估系统:即通过风险收集、分析、评估, 发现系统内部的风险及其来源等, 对风险进行评估, 然后通过相应的方式使风险最小化。

信息的记录和保留:即使相关的财政信息被完整准确地记录并保留下来。

四、结论

在基层政权建立的同时, 就产生了基层财政, 以及基层财政运行的系统内部风险, 本文主要通过分析基层财政运行系统的内部风险, 建立了基层财政运行的系统内部风险管理框架, 并给出了基层财政运行的系统内部风险管理的具体应对措施。

参考文献

[1]张斌.“双向”分权视角下的财政风险实证研究[J].广东商学院学报, 2012, 1:33-43

[2]李真.我国基层财政风险管理的内部对策研究[J].云南行政学院学报, 2010, 3:130-132

[3]田志刚、郑斌.基于内部控制视角下的地方财政管理[J].财政研究, 2009, 1:39-41

我国财政管理内部审计篇3

关键词：我国财政预算；绩效审计；平台构建

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）06-0071-01

引言

我国财政预算执行绩效审计的范围主要是针对政府的机关部门和单位、党组织部门以及企事业单位，采取不同的财政预算执行的绩效审计的形式展开财政和资金的调查。对财政预算执行绩效审计平台的构建，能够更好的落实和确保国家财政和资金的流向和合理性。

一、财政预算执行绩效审计概念界定

我国财政预算执行绩效审计主要是对财政的收入和支出进行合理的法律审计，通过审计的机关单位对预算执行绩效审计的范围采取不同的审计形式对财政和资金进行法律上合理的审计工作。财政预算执行绩效审计的宗旨是对财政和资金的收入与支出进行合理的使用的审计，财政预算执行绩效审计的工作一般下设和开展至地方区域。对审计的对象或者项目最终以审计报告的形式体现，财政预算执行绩效审计一直是我国的财政工作的重点和中心。由于财政预算执行绩效审计的平台构建不够完善和统一，致使执行绩效审计的工作开展难度系数比较大。

二、我国财政预算执行的绩效审计运行现状

（一）预算执行绩效审计范围

目前我国财政预算执行绩效的审计范围主要包括：政府的机关部门和单位、党组织部门以及企事业单位。一般对财政预算执行绩效审计涉及的对象包括：一般普通的预算支出和国家政府基金的支出。例如：和行政事业部门相关的单位、中国共产党共青团、中国科学院的事业单位、国家税务局等等一系列的政府机关部门和单位、党组织部门以及企事业单位都是我国财政预算执行绩效审计的范围和行列。

（二）预算执行绩效审计形式

我国财政预算执行绩效审计的主要形式有：对审计项目和对象进行单独的立项专门的绩效审计方式，对一个单位或机构采取财务的收支结合的形式进行绩效的审计，对审计项目活对象进行专项的审计做出调查的形式，对有关于建设的项目进行和采取审计跟踪的形式。这些财政预算执行绩效审计的形式主要是针对国家相关部门进行财政方面展开调查，严重的披露和揭示我国在财政资金上的外流现象并且做出法律方面的审计。

三、地方财政预算执行绩效审计开展情况

我国财政预算执行绩效审计的工作落实的比较晚，在地方的财政预算执行的绩效审计工作开展的也比较晚。但是财政预算执行绩效审计的工作受到了社会群众的广泛关注和重视，为了对地方财政预算执行绩效审计工作更好的展开，需要对财政预算绩效审计的工作机关单位和工作人员给予高度的重视。影响地方财政预算执行绩效审计工作的开展的主要因素是工作的负责人的思想态度和在职的时间，地方财政预算执行绩效审计的工作重点放在了项目和财政的资金上，得到了很好的开展对工作积极的提出宝贵的意见，地方财政预算不断的促进和推动对绩效审计工作的展开。

（一）财政预算执行绩效的审计平台构建

（二）法律平台的构建

针对于目前的法律平台的构建它在内容上还不够具体和完善，需要增强我国财政预算执行绩效的审计平台法律的专业标准。由于法律平台构建的不够完善和具体，造成和导致了我国财政预算执行绩效的审计严重的落后。为了我国财政预算执行绩效的审计平台的工作正常的发展和展开，在法律平台的构建上加强依照我国的《宪法》与《审计法》两大法律作为重要的依照和根据，使我国的财政预算执行绩效的审计平台的构建在法律平台方面更具有法律性。针对要审计的对象以及程序要明确法律承担的责任和风险，对我国财政预算执行绩效审计的平台构建完善和统一相应的法律法规。例如：在完善和统一《审计法》的同时，加强对财政预算执行绩效审计的职责与义务并对其做出明确的规则与准则来提高法律性。

（三）审计流程平台的构建

在财政预算执行绩效的审计平台构建中，审计流程平台的构建是对审计流程的重新设计加以完善审计流程的平台。对于我国财政预算执行绩效审计平台对审计流程的平台的构建，需要对绩效审计方面作出严格的把关工作和设计对绩效审计在内容上的管理以及需要改进的措施和意见，对审计流程加以计划和落实以及报告的重新设计与改善来构建审计流程平台。对于审计的计划对审计的对象和项目进行审计前的调查并给出标准的评价和具体的计划与安排工作便于落实设计的工作，对审计的对象和项目进行告知召开会议并对审计做出调整和改进，编排好审计的步骤环节最终依照审计的问题和改善措施制定出具有法律性的审计报告从而实现对审计流程平台的构建。

（四）评价标准与指标平台的构建

在财政预算执行绩效审计的平台构建中评价标准与指标是执行绩效审计工作人员的重要标准和依据。绩效审计评价标准与指标应该具有一定的客观和权威性，能够更好的对审计对象和项目做出合理规范的审计结果，做到对财政预算执行绩效审计工作的落实。构建绩效审计评价标准与指标包括：对法律法规、计划预算、过往的历史、行业以及专家意见的标准与指标，便于对绩效审计做出更专业的分析与判断。例如：《审计法》就可以作为财政预算执行绩效审计评价标准与指标的重要依照和根据。

结束语

针对于我国财政预算执行绩效审计的运行现状，通过对法律平台、审计流程平台和评价标准与指标的平台构建加强对财政预算执行绩效审计平台的构建。依照法律进行审计平台的建设提高它的法律性，使其构建完善的审计流程平台，利用评价标准与指标展开和实现对财政预算执行绩效审计的工作，提高和保证我国财政对资金的使用和运行的质量。

参考文献：

[1]胡子昂.地方财政收入的状况、制约因素及增长对策探讨[J].区域经济，2011，5（12）：43—44.

[2]徐福德.浅议财政预算执行绩效审计[J].财经论坛，2013，8（8）：110—111.

[3]王虹.我国财政预算执行绩效审计平台构建研究[J].兰州理工大学，2013，6（9）：1—62.

我国财政管理内部审计篇4

——以衡阳市财政局2014年内部监督工作为例

财政部门内部监督检查是对财政部门内部权力运行的一种制约措施，也是财政部门惩治和预防腐败工作机制的一种必然选择。20多年来，衡阳市财政局坚持开展内部监督工作从未间断，随着财政改革的不断推进，特别是2010年财政部《财政部门内部监督检查办法》（财政部第58号令）颁布以来，该局先后出台了一系列内部监督管理方面具体办法，推动了财政内部监督工作顺利进行。2014年财政内部监督工作在局党组的领导和各相关科室、单位的大力支持下，检查内容更多、涉及面更广，工作更加扎实、深入，得到了局领导的充分肯定和相关业务科室的一致认同，收到了好的效果。

一、基本情况

2014年财政内部监督工作借鉴了历年工作经验，由监督检查局牵头，纪检监察室配合，从局内其他相关科室抽调8名业务骨干，组成2个检查组，分别对综合规划科、企业科、外经科、金融债务科等8个科室履行财政管理职责、内部风险控制、财务与资产管理等情况进行监督检查，总体看情况较好。主要表现在以下两个方面: 1

一是内部监督理念深入人心。局机关内部各科室、局属各单位相关人员对内部监督工作的认识有了明显提高，无论是分管业务工作的局领导，还是各业务管理科室的负责人，乃至一般干部，对内部监督工作的认识不断深化，工作中配合默契，形成了合力。

二是财政管理水平逐年提升。在部门预算日常管理监督方面，对归口管理的部门预算单位进行了预决算批复，开展了部门决算账表一致性核查；在资金管理方面，指标管理有专人负责，资金拨付审批手续齐全，程序比较规范，未发现无预算、超预算、超范围拨付资金现象。在经费和资产管理方面，严格控制并尽量压缩“三公”经费、会议费、培训费、差旅费等行政经费开支，科室经费开支较上年大幅下降，检查中也未发现私设“小金库”现象；在档案管理方面，文件、资料有专人负责，上档案资料已装订归档且摆放有序，未发现档案资料丢失现象；在履行监督职能方面，在抓好日常监管工作的同时，主动联合相关部门和单位积极开展各项检查或绩效评价工作，取得了一定效果。

二、问题及成因

通过历年的内部监督检查工作，虽然财政管理总体情况在逐年好转，但是仍存在以下问题：

1.部门预算管理有待加强。一是部门预算与部门决算脱节。市 2

本级部门预决算差异较大，部门预算“刚性”不足，缺乏约束力，其中市直单位2013部门收入、支出预决算差异率均高于全国和全省平均水平。造成部门预决算差异大的原因：一方面，财政年初预算安排不足，与单位实际需要相差很远，难以保障单位正常运转，致使单位将公用经费用于人员经费、将项目经费挪作公用经费的现象较为普遍；另一方面，大量财政拨款通过预算执行过程中追加下达，以及部分单位的非财政拨款收支未完全纳入部门预算等原因，造成部门预决算“两张皮”现象。此外，大部分市直单位编制部门预算时未按规定编制政府采购预算。二是对预算单位日常监管乏力。近年来，特别是在政府收支分类改革后，大部分市直单位未向财政部门报送财务月（季）报表。加上部分科室管理人员认为到单位去不能解决单位的经费问题，因此很少到单位了解情况，更谈不上财务监管。三是履行预决算管理职责缺位。对单位的部门预决算报表审核把关不严，没有认真开展部门决算账表核查和全面批复部门决算。

2.资金使用绩效有待提高。一是重分配轻管理依然存在。财政各部门预算管理科室普遍认为，财政安排给单位的基本支出有缺口，单位挪用专项资金是迫不得已，因此对单位专项经费的使用睁一只眼闭一只眼，造成很多项目资金下达到单位后就脱离了财政部门的监管，对专项资金是否按照规定的用途使用、是否发挥应有的作用以及产生

多大的绩效等方面关注不够。二是财政资金拨付进度滞后。财政安排的项目经费多为切块经费，未细化纳入部门预算，其拨付和使用主要集中在下半年甚至年底，这是造成财政拨款项目支出预决算差异大以及支出进度滞后的主要原因，也造成一些单位年初无钱可花，年底突击花钱，影响资金使用效益。从财政下达国库集中支付单位指标情况分析，部分支出科室财政指标下达时间明显滞后。从各支出科室拨款情况分析，部分支出科室第四季度财政拨款支出占全年总支出的比例明显偏高。三是年末结转结余资金较多。具体表现在财政支出科室年末指标结转较多，部门预算单位年末结转与结余较多。四是往来资金量大且挂账时间长。截至2014年12月31日，市本级财政往来资金挂账达数十亿元，其中有的垫付款项挂账六年未列支出，有的借款数亿元挂帐8年之久没有归还。这种现象的存在，不但影响资金的周转，而且容易造成资金流失，给财政管理工作留下隐患。

3.内部控制机制有待健全。此次检查发现，个别科室内部控制机制尚不健全，如有的项目签批手续不够健全，个别大额资金借款无领导批示等。此外，各业务科室在资金安排和拨付流程中虽履行了一定审批程序，但没有统一的规定，也未以制度文件的形式予以明确。这种内部控制机制不统一、不透明的状况，既造成内部专职监督部门无章可循，又给财政管理工作形成潜在风险。

4.财政会计管理工作有待加强。据财政监督检查和其他监督部门反映，目前部分单位会计基础工作薄弱、财会人员业务素质不高，特别是取消会计集中核算后，有些人员少的单位财会人员大多兼职，有的甚至未取得会计从业资格证书。而近年来，财政部门对预算单位财务人员的业务培训较少，有时既使开展了培训工作，但针对性不强，效果也不佳，特别是一些单位任用不具备会计从业资格的人员从事财务会计工作，缺乏必要会计专业知识，以致造成一些单位账实不符、账账不符、账表不符等现象不同程度存在，个别单位违规违规违法现象时有发生。

三、下段工作重点

检查结束后，监督检查局安排专人对检查情况进行综合，对存在问题较多的科室下达了《内部监督检查整改意见书》，责成其在规定期限内整改到位，并要求其向分管局领导书面报告和监督检查局和纪检监察室进行反馈。同时，针对检查中发现的问题，下阶段将重点抓好以下工作：

1.加强预决算工作，推进预决算公开。2015年是实施新《预算法》的第一年，也是市本级部门预算和部门决算同步全面公开的第一年。《预算法》第十三条规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列预算的不得支出”。因此，财政部门必 5

须设法提高年初预算到位率，改变目前部门预决算脱节的现象，让部门预算编制、执行、决算形成有机整体。一是科学编制预算。预算单位要按照综合预算的要求，将各项收入和支出全部纳入部门预算，编制预算收入要实事求是、积极稳妥、科学预测，编制预算支出要量力而行、量入为出、讲求绩效，确保预算编制的准确性和完整性。财政部门应建立健全科学的基本支出定额标准体系，合理确定单位维持正常运转、完成日常工作任务的基本需求，均衡部门间公共支出水平；同步安排项目支出，开展预算绩效评价，提高预算编制的合理性和公正性。二是严格执行预算。规范预算调整和追加，严格做到先预算后执行、未列入收入预算的当年不予列支、未列入支出预算的国库不能支付，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金，缩小部门预决算差距，增强预算执行的严肃性和约束力。三是真实反映决算。预算单位在编制决算报表时，要认真核实，准确填报，做到部门决算与部门预算口径一致，部门决算与会计账簿数据一致，表内表间相关数据衔接一致，确保决算数据真实、准确、完整。这样，预算编制通过预算执行加以验证，预算执行的结果形成决算，决算经过反馈为下一预算编制提供参考，形成“预算→执行→决算→预算规范”的预算管理链，实现预算编制、执行、决算的有机衔接，促进预算编制和执行水平的提高。四是推进信息公开。按照中

央和省政府要求，细化公开内容、扩大公开范围、加大公开力度。除涉密信息外，政府预决算全部细化公开到支出功能分类的项级科目，部门预决算细化公开到支出功能分类的项级科目和经济分类款级科目；所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，所有财政资金安排的“三公”经费和会议费、培训费预决算都要全面公开。

2.加强资金管理，提高资金绩效。一是整合规范专项资金。对未细化纳入部门年初预算的切块资金，如住房公积金、城建资金、农业和工业发展资金等项目经费，应根据中长期事业和财政发展规划，提前做好项目前期准备工作，全部和部分纳入并细化分配到部门的年初预算，提高财政拨款年初到位率，缩小部门预决算差异；建立专项资金项目定期评估和退出机制，对政策到期、政策调整、绩效低下的予以取消，对目标接近、方向类同、管理方式相近的予以整合，提高资金使用效益。二是推进预算绩效管理。强化支出责任和效率意识，引入第三方绩效评价，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金；加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。三是控制财政对外借款。加强财政对外借款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入预算的项目借款和垫付财政资金。根据省政府湘政发【2015】8号文件规定，确需出借的临时急需款项，借款对象限于纳入本级预算管理的一级预

算单位（不含企业），借款用途限于临时性资金周转或为应对影响较大的突发事件的临时急需垫款，借款期限不得超过1年。四是清理财政借款垫款。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的在2017年底前列支，符合制度规定的临时性借垫款在2016年底前收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。五是规范财政专户管理。按照国务院要求，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消；2014年财政部已明确要求清理撤销的财政专户要尽快清理整顿到位；彻底实现财政专户统一归口财政国库部门管理，严格规范财政专户开立程序；强化专户资金使用管理，除法律法规和国务院另有规定外，禁止将财政专户资金借出周转使用或转出专户进行保值增值。

3.严格预算执行，盘活存量资金。一是提高预算执行准确性。首先，适当调整财政对部门基本支出的保障水平，如通过综合预算和调整支出结构，足额安排关系到职工个人切身利益的工资、津补贴、社保、住房公积金等人员经费；适当提高财政对部门日常公用经费保障标准，保证单位正常运转，均衡部门间的公共支出水平。其次，加快下达年初预算，提高财政拨款年初到位率；提早细化项目支出，同步纳入部门预算，缩小预决算差异，硬化预算约束。二是加快预算执行进度。各预算单位要做好预算执行的前期准备，特别是重大项目的

准备工作，争取做到资金一旦下达，及时分配使用。财政部门要加快资金审核和支付，对基本支出按照均衡性原则支付，对项目支出按照项目实施进度和合同约定支付，对据实结算项目根据实际需要引入预拨和清算制度。三是加强结转结余管理。建立结转结余资金定期清理机制，将连续两年未用完的结转资金作为结余资金管理；加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金可按规定统筹使用；建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，对各部门当年预算执行率不到85%的专项资金，在下预算中按一定比例扣减；建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。

4.加强内控管理，防范财政风险。梳理财政业务及管理中的各类风险，制定并实施相关制度、流程、程序和方法，引导干部职工将内控意识贯穿于财政日常工作之中，有效防范各类业务风险，确保财政干部廉洁和财政资金安全。一是规范资金分配方式。改变现行编制政府项目支出预算时采用的先确定支出总额、切块分配，年中再细化安排具体项目的办法，根据中长期事业和财政发展规划以及当年财力可能，按照“以事定钱”、“钱随事走”的原则，分轻重缓急安排预算，分配资金。二是强化拨付流程控制。出台一个关于财政资金拨付的规范性文件，统一规范资金拨付所必须履行的审批程序，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金的支付，涉及政府采购的还应严格执行政府采购有关规定。三是完善专项资金管理。争取做到一个专项一个资金管理办法，对项目设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等作出规定，对重大项目实行事前评审和事后绩效评估。四是改进财政内部监督工作。按照“时间提前、全面介入、突出重点”的原则，通过财政专职监督机构对预算编制与执行进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，通过全过程同步监督来提高预算管理效率。

5.严格履行职责，强化会计管理。财政部门要督促和指导预算单位加强会计基础工作，提高会计工作水平和会计信息质量。一是加强会计队伍建设。财政部门要督促预算单位按照《会计法》的规定配备持有会计证的会计人员，对无证上岗的依法进行处罚；指导会计人员认真执行国家财经政策和法律法规，规范日常会计核算，真实反映会计信息，逐步实现会计电算化。二是加强会计培训工作。财政部门要加大培训力度，增强培训内容的针对性和实用性，提升培训效果。特别是要指导预算单位在日常核算时，严格执行会计基础规范，正确使用政府收支分类科目，按照部门决算的口径细化会计核算；在年终决算时，全面核对预算收支指标数和实际执行数，认真做好年终对账、调账、结账等工作，发现问题及时纠正，做到账账相符。三是

我国公共财政预算绩效管理研究篇5

早在2003年, 我国就已经建立了公共财政框架, 并随着时间的发展, 该框架体系不断完善, 其预算管理的理念也由传统的“分配”不断向“管理”转变, 并逐步改变了传统模式下公共资源简单分配的方法, 进一步发挥预算在整个财政资源管理的作用。因此对相关人员而言, 需要正确认识到当前我国公共财政预算管理中存在的问题, 并在借鉴各地区成功经验的基础上, 提出相应的优化方法, 这在提高我国公共财政预算绩效管理中发挥着重要作用。

二、公共财政预算绩效管理现状分析

本文将结合Z地区的实际情况, 对该地区公共财政预算绩效管理的现状进行分析。

(一) 背景介绍

在2012年, Z地区开展了市级财政专项支出绩效评价工作, 由于此项工作的起步较晚, 因此很多工作尚处于摸索阶段, 并且没有配置专门的绩效评价科室, 主要由监督检查科室负责相关工作。在2012年5月, Z地区印发了有关地区专项绩效评价工作的实施方法, 并对本地区绩效管理工作进行优化, 为整个地区的公共财政预算绩效管理工作奠定良好基础。例如在2013年, Z地区开展了三个项目的绩效评价, 相关资料如表1所示。

(二) 问题分析

根据Z地区公共财政预算管理的实际情况来看, 该地区在公共财政绩效管理中, 主要存在以下几点问题:

1. 绩效评价制度不健全。

Z地区财政部门在预算管理中虽然已经制定了一系列有关支出绩效评价的方法, 但是对整个项目而言, 这些项目之前缺乏有效的制度保护与规范;同时也有研究发现, Z地区在财政绩效分析中存在评价方法要求不一致的问题, 导致很多评价方法缺乏可操作性, 最终降低了本地区绩效评价的整体效果, 不利于保证绩效评价工作的开展。

2. 预算单位绩效管理不科学。

Z地区预算单位在管理中, 一直受到传统绩效管理思想的影响, 忽略了预算管理的作用, 导致预算管理的效果长期也达不到预期。同时也有学者认为, 由于预算绩效管理属于一个新事物, 社会接受这个思想还需要一个过程, 如何转变传统思想观念, 也是相关单位当前工作的重点[1,2]。

同时, Z地区预算单位在工作中依然存在部门利益的观念, 将财政预算资金的所有权、使用权等相分离, 在工作中只注重审查财政资金是否符合规定, 没有过多的关注财政资金是否产生结果[3]。一些部门缺乏没有对财政支出绩效进行考核, 再加之绩效考核本身存在缺陷, 导致Z地区在项目操作中存在拖延、应付的现象, 工作尚缺乏主动性。

最后, 由于Z地区开展财政预算管理的时间较短, 因此在操作中存在政策宣传不到位的现象, 导致不理性的理财行为普遍存在。

三、公共财政预算绩效管理策略分析

Z地区针对自身在公共财政绩效管理中存在的问题, 提出了相应的优化改进方法, 显著提高了自身公共财政预算绩效管理整体质量, 值得其他单位借鉴学习。

(一) 加强对预算绩效管理制度的建设

制度建设是保证Z地区公共财政预算绩效管理水平的基础点, 也是实现预算绩效管理工作规范化的关键, 因此Z地区做好制度建设具有重要意义。

Z地区在制度建设过程中首先建立了有关公共财政预算的绩效评价制度:

1. 在现有制度的基础上。

建立了《Z地区预算绩效管理领导制度》、《Z地区预算绩效评价指标与选择制度》等, 对本地区财政预算绩效考核中相关人员的责任划分、绩效评价标准进行统一, 保证绩效管理工作能得到快速发展。

2. 在预算绩效评价的基础上。

进一步明确绩效预算管理工作的独立性, 并要求其他单位能在绩效管中发挥自身的监督作用, 形成完整的计划、决策、监督体系。

3. 建立完整的预算保证制度。

包括宣传绩效管理思想、做好预算绩效技术保证、开展业务培训等工作。在加强人们对公共财政预算绩效管理认识的同时, 提高从业人员综合素质[4]。

(二) 重视应用结果评价

优于公共财政预算绩效管理自身具有特殊性, 因此Z地区在工作中落实了全面的绩效管理结果评价工作, 以进一步促进部门规范化预算管理。

1. 重视对绩效评价结果的处置。

目前, Z地区财政单位已经将评价结果作为改进、加强管理的重要参考, 会不定时的将预算结果反馈至执行单位;而执行单位在获得结果之后, 应该在第一时间讨论预算工作是否存在问题, 若发现问题, 则会针对性的改进预算资金管理办法, 最终达到降低成本、提高资金使用效率的目的[5]。

2. 实施绩效问责制度。

为强化每个工作人员的责任意识, 实施问责制度是Z地区公共财政预算绩效管理改革中的重点内容。在工作中, 管理单位将绩效评价结果与组织、基建等单位的工作相挂钩, 并对于在财政资金使用过程中出现渎职、失职的行为, 由纪检单位追究其责任;严肃处理财政资金的相关负责人员, 对发现的违法行为则严格遵照《会计法》、《预算法》中的相关内容进行处罚, 这些措施将会为预算绩效管理工作的开展提供保障。

(三) 建立评价工作基础数据库

Z地区为保证财政预算绩效管理工作能顺利开展, 建立了完整的评价工作基础数据库, 主要内容包括:1.建立绩效评价的数据库, 负责收集有关项目决策、项目建设、产出效果评价等, 并生成与之相对应的数据资料, 这样不仅有助于直接反映预算结果, 还能为持续开展预算绩效管理工作提供依据。2.在工作中统一收集与绩效工作相关的各种问题, 并提出问题的解决方法, 最后将相关问题的资料加入到数据库中。在经过这种处理后, 工作单位会进一步改进绩效评价工作方法, 有助于提高工作的整体质量。3.所建立的评价工作基础数据库大量收集了各种项目的支出结果、检测数据、评估数据等, 并将各种支出结果进行总结、分析, 评价相关项目预算结果, 不仅能为Z地区评价公共财政预算绩效管理质量提供帮助, 还能为上级单位进行宏观调控提供稳定的数据资料支撑。

四、结论

本文主要结合Z地区的实际情况对公共财政预算绩效管理的相关问题进行研究, 结合Z地区的实际情况, 本文认为我国其他地区在开展公共财政预算绩效管理过程中, 需要重点做好以下几点工作:

一是要正确认识到本地区在公共财政预算绩效管理中的问题, 并将解决问题作为目标阶段工作的重点;

二是要积极转变工作人员的思想观念, 使其正确认识到财政预算绩效管理的特征、要点, 并在此基础上做好人员培训工作, 不断提高工作人员的综合素质;

三是可以借助现代化手段, 通过构建数据库、信息资料平台等方法收集财政预算绩效管理数据, 为其他部门开展公共财政预算绩效管理提供帮助;

四是要重视对结果的评价, 在每次公共财政预算绩效管理结束后, 能根据开展情况评价本阶段工作的得与失, 总结经验, 讨论不足, 为实现预算绩效管理工作可持续开展奠定基础。

摘要：目前, 公共财政预算绩效管理是提高公共财政使用效率的关键, 在加快公共事业发展中发挥着重要作用。本文重点分析了公共财政预算绩效管理的相关问题, 先阐述了当前公共财政预算绩效管理中存在的问题, 再对相关问题的解决策略进行分析, 以进一步加深相关人员对公共财政预算绩效管理问题的认识, 保证公共财政管理工作能高效开展。

关键词：公共财政,财政预算,绩效管理

参考文献

[1]匡小平, 鲍啸鸣.我国地方预算绩效管理分析与建议[J].现代经济探讨, 2013, 07:63-67.

[2]徐建中, 夏杰, 吕希琛, 等.基于“4E”原则的我国政府预算绩效评价框架构建[J].社会科学辑刊, 2013, 03:132-137.

[3]李海南.预算绩效管理是适应我国国情的现实选择[J].财政研究, 2014, 03:46-49.

我国财政管理内部审计篇6

一、我国财政税收管理体制概述

(一) 我国财政税收管理体制概况

中国是一个税收大国, 新中国成立以来中国的财政税收管理体制经历了一个非常辉煌的发展与进步时期, 逐渐由不完善发展到完善, 与此同时税收管理体制的民主性也在不断增强。1950年, 首次提出“统收统支”的税收管理政策, 由中央进行统一管理和控制, 直至1980年, 又开始实行“分灶吃饭”, 中央和地方各自掌控自己相应的税收权利, 各自执行自己管辖范围内的税收事务。1994年之后开始实行“分税制”, 总体来说我国财政税收管理体制的民主性不断增强, 科学性也不断增强。现今实行的财政税收管理是在“分税制”的基础上演变而来的, 现在的财政税收管理体制坚持“统一领导、分级管理”的税收管理原则, 并且呈现税法统一、税权集中的管理现状, 中央在进行统一领导与管理的基础上赋予地方政府一定的税收管理权限, 中央政府主要负责解决制定统一税法、税种以及决定税收的开征和停征等原则性的大问题, 地方政府具体负责相关的征收事宜, 使得地方政府的职权既有一定的限制又有一定的灵活性。

(二) 财政税收政策取得的成就

我国财政税收政策从1950年至1994年一共经历了五次大的修改, 财政税收管理政策总体上是朝着民主化、健康化的方向发展, 而且越来越适应社会主义改革和市场经济发展的需要。第一次改革主要是清理腐朽的旧税收制度、建立新的税收制度;第二次改革是为了响应市场经济发展的要求和社会改革的需要;第三次改革是为了简化税收制度;第四次是为了实现计划商品经济的发展;第五次是全面整顿工商税收制度。经过这五次大规模的整顿, 取得了非常显著的成绩, 主要实现了财政税收政策的转型。该转型主要体现在以下四个方面, 首先, 改革了所得税税收制度, 坚持了税负增收的公平性原则, 并统一规范了企业的所得税制度;其次, 改革了增值税税收制度, 税收模式整改为新型流转税制, 主要以增值税为主, 营业税和消费税为辅, 这样可以有效避免税收的重复性, 减轻了企业的税收负担;再次, 实行企业的税后利润按资分配, 从而减少了国家和国有企业之间在分配上的分歧;最后, 改进了财政支出, 利用国库集中支付可以有效提升财政的利用效率, 合理掌握政府政府的采购支出, 优化调整了财政税收支出结构。

二、我国财政税收管理体制存在的问题

(一) 我国财政税收监管部门监管不力, 民主管理不到位

虽然政府机构整体改革在我国如火如荼地进行, 但是对于财政税收方面的改革并没有带来很大的好处, 相反, 在进行政府整顿的过程中, 很多相关的财政税收机构被撤掉, 专业的财政税收管理人员被调配到其他政府机关, 从而不利于财政税收队伍的建设, 导致了财政税收工作的滞后, 财政税收管理水平一直没有得到提高。由于财政机构的削减和整顿, 导致了财政税收工作人员的工作积极性不高, 财政税收管理现状迟迟得不到改善。而且, 在对财政税后管理方面的民主参与度不够, 政务管理、民主管理的落实不够, 对于民主管理的相关制度规定不够健全, 已经成立的民主监督小组的专业知识比较匮乏, 导致了民主监管不到位。

(二) 我国现行的财政税收管理体制不够健全, 很多措施带有明显的不成熟性与过渡性

我国的财政税收管理体制的建设本身起步比较晚, 累积的经验相对不足, 这就在一定程度上限制了我国财政税收体制的发展。在管理国家的财政税收时, 大部分的非税收收入没有纳入规定的收入管理范围之内, 从而降低了税收调节社会分配方面的职能, 而且, 现行的财政税收管理政策有很大的不成熟性与过渡性, 财政审批手续不够简洁, 资金调拨不够灵活, 从而影响了资金的使用效率和社会资源的宏观优化配置, 财政税收管理水平依旧比较落后, 财政税后管理过程中权、责、利没有形成实际有效的统一。

(三) 财政税收转移支付的手段缺乏约束和监管, 管理人员常常蓄意钻空

我国的财政税收支付手段包括三大类支付手段, 即专项支付、财力性支付、税收返还和体制补助支付, 但是, 这三大类转移支付手段在转移支付过程中缺乏必要的监管和约束, 导致了一些责任心不强的管理人员会趁机钻空乱用资金, 他们往往会受到一些业务和行政因素的影响出现违法乱纪现象, 财政税收管理机制的约束力和监管力不够。

三、我国财政税收管理体制创新对策探究

(一) 完善和实行新的分级分权的财政体制

基于我国的基本国情, 我国应该尽快完善和实行新的分级分权的财政管理政策, 将中央政府的权利与地方政府的权利进行合理的分配和协调, 保证各级之间、部门与部门之间的分权分级管理。为此, 首先应该调整中央和地方财政税收的比例, 适时适当的强化中央政府收入比例和财政支出的直接力度, 简化财务审批程序。其次, 加强财务的统筹管理, 保障地方政府拥有足够的财证权力, 规范地方政府的财政支出权限。

(二) 健全财政税收转移支付体系

三大类财政转移支付手段需要进行合理的搭配, 这样才能保证国家拥有稳定可靠的移动支付资金。为此, 需要将有条件专项转移支付和一般性转移支付进行很好的搭配, 将一般性转移支付自身的比例提升, 适当整合专项转移支付资金, 从而拓宽移动转移支付资金的来源。此外, 还要改善资金分配的办法, 形成省市资金转移体系和中央资金转移体系, 强化资金应急渠道, 并且, 还要注重建立公开、科学、合理、透明的资金分配体系。

(三) 实行制度创新, 强化中央和地方政府之间的配合

随着我国财政税收政策改革的不断深化, 我们需要在重视市场经济发展的同时进行一定的制度创新, 在进行财政税收管理的时候要注重一定的技巧性与创新性, 注重对税收结构进行合理科学的调整, 使之能够充分调动人们自主缴纳税收的主动性, 同时适当采取合同制, 强化政府财政税收管理分配的水平, 增强中央政府的宏观调控能力, 将强化中央政府与地方政府之间的配合互助作为财政税收管理体制创新的着眼点和出发点。

(四) 重视强化地税和国税之间的职责

地税和国税是两个非常重要的税收征管机构, 因此, 应该强化这两个部门之间的信息交流, 分清地税和国税之间的管理和职责, 使两个部门达成高度的协调一致。在分税制财税管理体制改革这一背景下, 应该进一步规范财政部门之间的关系, 监理和健全我国的财政体制, 完善省级政府与中央政府之间的财政转移支付制度, 由中央政府担任全国性的基本公共服务, 地方政府负责财政税收的具体事宜。

财政税收体制的改革与创新是社会主义市场经济条件下的一项非常重要的工作, 财政税收管理水平的高低直接决定着我国经济发展的好坏。财政税收水平的提高有赖于财政税收管理体制的创新。全面深化财政税收管理体制改革, 提升我国的财政税收管理水平, 是确保我国经济的健康、稳定发展基础。

参考文献

[1]彭淑珍.建设工程造价控制的现状及其问题分析[J].科技创业月刊, 2010 (1) :60-61, 63.

[2]任瑞莲.我国财政税收体制改革分析[J].现代经济信息, 2010:21.

[3]唐晖.建设工程造价存在的问题及解决对策探讨[J].中国住宅设施, 2010 (1) :22-24.

我国财政管理内部审计篇7

XX所以科学发展观为指导，积极加强制度建设，不断规范内部管理，扎实有序地推动各项工作的顺利开展：

一、建立岗位责任制度。为进一步提高工作效率，增强服务意识，财政所对全所同志进行重新分工并明确工作责任制，加强分工合作，确保做到分工不分家。

二、建立定期所务会议制度。实行每月一次业务例会，做好会议记录，总结前期工作落实情况，部署下一阶段工作任务。

三、建立定期财政收入分析会议制度。在乡镇领导的重视下，建立每月定期召开的财财政收入分析会，加强财政与各部门的沟通联系，及时将分析的情况和建议及下个月份的收入预测情况提供领导参考。同时，深入调查摸底，综合剖析经济形势并举争取各上级有关部门的支持，加大对乡财政支持力度.四、建立财务互审制度。在结束后，严格按照会计核算的要求，组织对各单位、部门的所有账户进行清理，对手续欠缺完善或资料需补充的及时拾遗补漏，按照镇财务管理制度的规定，组织财会人员进行互审。要求会计做好各单位的资产负债表等会计资料收集整理工作，协助各单位办理法人登记年检工作。

我国财政管理内部审计篇8

摘要: 预算管理作为财政工作的核心, 目标是保证政府行为不偏离纳税人的公共利益。改革开放以来, 我国预算管理法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距。促进我国预算管理法治化进程, 需要进一步完善预算法律体系, 提高预算编制质量, 适时引入中长期预算框架, 强化预算执行中的约束机制, 加强预算监督。

关键词: 财政预算;预算管理;法治化

预算作为政府基本的收支计划, 反映了政府活动的范围、方向, 是国家在一定时期内宏观经济政策的具体反映。当前, 我国正致力于公共服务型政府的建设, 所有的政府活动最终都要在财政预算中表现出来, 因而可以说预算管理在财政工作中具有重中之重的地位。预算管理法治化就是财政部门以市场经济和民主政治为基础, 摒弃人治因素干扰, 使预算管理各环节实现有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究的建设目标。具体包括构建完善的预算法律体系、预算过程法治化、预算监督法治化以及建立和完善绩效评价体系等四个方面。

一、目前我国预算管理法治化建设中存在的问题

建国以后的相当长的一段时期, 我国实行高度集权的财政管理体制, 财政管理各领域的改革适应了当时计划经济体制的需要。改革开放以后, 财政改革初始的焦点是如何构建符合市场经济要求的财政收入分配框架, 自 20世纪 90年代中后期以来, 才开始进行以支出管理为重点的预算管理制度改革。1999年以后, 我国渐次进行了部门预算、国库集中收付、政府采购、工资统发、收支两条线、金财工程、中央决算稳定调节基金、预算超收管理等一系列预算管理改革, 使得国家财政预算朝着细化、硬化、透明化和规范化的方向迈进。预算管理法律体系现已初步建立, 预算编制程序更加科学规范, 预算透明度提高, 决算功能进一步发挥, 预算监督得到强化, 绩效评价正逐步有序展开。预算管理经历了从部门立法到人大立法的变迁, 预算从政府管理的工具变为管理政府的工具 , 可以说已取得了一定的成就。虽然我国预算法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距, 仍存在一些突出问题。

(一)法治化的理念尚未形成

现代国家预算发端于英国, 我国预算管理制度的建立始于 1951年政务院发布的预算决算暂行条例 , 时至今日, 虽然在预算程序上有了一些法定要求, 但与预算的民主理性、公开透明的本质内涵仍有一定的距离。30年的改革使人治环境有了较大改善, 但观念更新还没有完全体现在政府行为(预算)中。究其原因, 除了计划经济的惯性思维以及转轨时期各项改革措施不配套形成的漏洞外, 还在于一些改革措施可能触及对既得利益的再分配, 公共管理者难免对此持谨慎甚至消极保守的态度。预算管理领域的改革也是如此。这预示着法治化建设需要更新预算观念, 充分认识到预算管理手段不仅是管理方法的创新, 更是政府治理的一次理念革命。

(二)预算法律体系落后于改革实践

现行的预算法是社会主义市场经济体制创立伊始的产物, 虽然在把预算推上法治轨道的征途中迈出了一大步, 却没有预留随时代而张弛的空间, 不能很好地适应中国社会快速变化的环境。当前市场化格局下的财政改革实践已在一定程度上突破了预算法的约束, 从某种意义上说制约了财政改革的步伐。如预算法没有明确界定上下级预算权限, 各级财政支出的职能范围缺乏科学清晰的定位, 导致政府间越位与缺位现象普遍;没有严格规定社会公众、立法部门获得信息的权利以及政府部门提供信息的责任和义务, 使得预算审查和监督常常流于形式。此外, 不仅预算法本身难以适应公共预算管理的要求, 相关配套改革的立法与修订也显得相对滞后。我国近年来已成功推行政府采购、部门预算、国库集中支付等改革实践, 但直到 2002年才出台第一部新的相关立法政府采购法。单兵突进的改革往往会因配套改革滞后而不能发挥其优势效应。

(三)预算编制质量有待提高

长期以来, 预算编制只是在既定的收支之间被动地安排资金, 缺乏科学的分析预测, 编制程序简单且不规范。一是预算不完整、不统一。政府的全部收支都需纳入预算统一管理, 这本应是编制预算的基本要求, 但由于我国目前的政府预算所覆盖的只是政府收支的一部分, 因而政府收支规模到底有多大并没有确切统计。不仅政府支出没有全部纳入预算, 通过收费形式获得的公共资金分散在政府各个部门, 查不清、道不明, 更无监督可言。那些游离于预算之外的所谓预算外、制度外收支以及本属于政府消费但却由企业或居民买单的政府收支等等,都没有在政府预算中准确反映,也就难以进入人大和民众的监督视野,小金库或者秘密预算等就是鲜明的例证。近年来,中央预算的透明度有所提高,但地方财政的透明度还有待提高。2009中国财政透明度报告显示,即使是提供信息最为全面的福建,仍然有40个信息无法获得。2010年6月13日,审计署公布的17个省区市财政管理情况审计调查结果显示,2008年1月~2009年6月,17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定及时缴入国库,还滞留在有关征收部门的收入过渡账户或预算外账户。审计调查虽未发现重大违法违规问题,但在预决算报表编制、收入征管和财政资金管理等方面的老问题依然存在。二是预算科学化水平不高。预算收入方面,以预算支出确定预算收入规模,实际执行中税务部门受上级考核和地方财政的双重约束,实际增收又大幅超过预算收入。预算超收常态化从执行结果来看是好事,但从过程来看,说明对宏观经济形势的判断不准确,缺乏对影响财政收入因素的科学分析和预测。预算支出方面,各部门获得多少预算经费取决于原来的基数,而不是事业发展的需要,缺乏财政运行过程中的灵活应对能力。三是预算精细化程度不高。推行部门预算以来,各预算单位都编列了部门预算,但预算所预留的机动指标过大,一些专项补助尤其如此。四是编制程序简单。两上两下的编制程序时常被简化,代编预算的情形时有发生。

(四)政府预算的约束力不强, 监督软化的问题难以解决

政府预算经立法机关审议批准成为法律文件, 理应得到严格遵守, 不得随意调整和变更。但现实中, 政府活动不按预算办事的情况时有发生,财政运行中存在暗箱操作;预算指标到

位率低, 预算追加随意而频繁, 预算超收现象大量存在。预算超收收入尽管需要报人大备案,但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用, 极易脱离立法监督机构的审查和监督, 从而加重了政府行为的非规范化程度。预算法无法对政府行为形成有效的约束,比如预算法明确规定地方各级政府不列赤字 ,除法律和国务院另有规定外, 不得发行地方债券 , 但实际情况是相当多的地方政府有财政赤字, 且地方政府变相举债的情形相当普遍。从1999年起, 审计风暴连年不断, 但屡审屡犯的违规行为屡见不鲜, 财政资金违规使用的问题还没有上升到制度层面来求解治理对策。随意追加和更改预算、年终突击花钱、违规挪用、私设小金库、乱挂账等现象及公共财政预算的软约束问题, 几成顽疾沉疴。改革开放 30多年来, 人大的预算监督工作取得了长足进展, 已经普遍建立了人大对同级预算案的审批制度, 但这种程序上的预算监督权还没有在实体上完全得以体现。现实中, 人大审批预算更多关注的是财政收支总量, 而非具体项目。人大通过的预算案并不具有对政府行政严格的刚性约束力, 政府突破预算、擅自调整预算以及规避预算案的行为屡见不鲜。更重要的是, 政府并不对其违反预算法的行为承担法律或政治责任, 致使地方政府尤其是基层政府, 维持本地财政平衡的动机不强。

二、推动财政预算管理法治化建设的路径

我国尚处于经济转轨时期, 加之具体国情的约束和传统治理模式的惯性影响以及改革涉及的部门利益牵动面较大, 使预算改革还不具备较为稳定的框架和制度平台。1999年以来的预算改革还只是停留在加强预算管理的内部行政控制阶段, 还没有真正进入预算的法治化阶段。我国要建立起现代预算制度, 需完成从行政控制到法治化、从法治化到民主化的过程, 最终实现对预算的民主控制, 这是我国公共财政制度改革的目标, 也是政治改革的一项重要内容。总体而言, 今后一个相当长的时期, 我国预算管理改革的重点仍应是管理技术层面, 应着重提高预算信息的完整性, 增强预算的透明度和控制的合规性, 不断提高预算管理技术水平。待时机和条件成熟时, 再逐步实现由预算控制转向产出与成果控制的预算改革进程。

(一)完善预算管理的法律体系

完善的预算管理法律体系应由宪法及若干在宪法框架下制定的具体法律法规组成。预算法已进入彰显公共财政和民主预算理念的时期, 修订迫在眉睫。预算法的修订不仅要考虑国家政策的民主导向, 还要考虑社会治理中不断出现的制度创新以及预算法与其他有关法律、法规的衔接、协调。此外, 现实中大量存在的地方政府债务、地方发债权问题也需在预算法和相关立法中加以考虑并明确, 以确保预算法在财政管理中的绝对权威性, 这是强化预算约束力的保障。在制度建设上, 除了现有的制度要完善、细化、规范外, 还要研究公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等全面覆盖公共资源的复式预算体系, 研究中期滚动预算以加强财政政策的稳定性、前瞻性以及评估、监测等问题。

(二)健全预算管理法治化的运行机制

我国部门预算已经运作多年, 预算编制的质量大大提高, 但与西方发达国家的预算相比, 仍然显得笼统、粗糙。进一步提高预算编制质量还需要做以下努力: 一是适当提前预算编制时间, 因充足的时间是提高编制质量的保证。二是加强精细化管理, 部门预算需要细化到基层预算单位和各个具体项目, 充分考虑各种增减因素, 提高收入预测的准确性, 并根据科学完善的定额标准体系确定日常公用支出。三是提高部门预算的完整性,部门预算不仅要反映财政拨款、政府性基金等纳入预算管理的收支, 还要反映预算外资金、事业收入、非独立核算的经营性收支及其他收支等。实践中应严格执行收支两条线管理, 实行真正意义上的综合预算。四是适时引入和构建完善的中长期预算框架。英国从 20世纪 60年代起开始对所有政府支出编制为期 5年的公共开支计划, 目前已经形成了经常性制度。我国部分省区已经对部分支出试编中长期预算。逐步推进编制中长期预算, 除了合理设定预算周期、科学的编制方法、有机衔接的编制程序以及机构设置、负责部门等之外, 还应与国家中长期发展规划结合起来, 避免财政计划在规划期内分割产生的负面影响。今后应明确中长期预算的法律地位, 使之对预算形成有效约束。

(三)稳步推进财政预算管理法治化进程

预算的法治化还在于预算案经立法机构审批后便具有法律效力, 预算在执行过程中必须得到严格遵守。在成熟的市场经济国家中, 预算的追加首先需要报财政部审核, 然后再报议会审批, 在议会没有批准之前, 任何个人和部门无权追加支出。由于追加支出涉及财政资源的再分配, 因此议会视追加预算与正式预算案一样对待, 追加预算也需要编制。这种做法值得我国借鉴。严格的预算调整程序能强化预算执行中的约束机制, 也对预算编制质量提出了更高的要求。现阶段, 需要突出立法机构在预算监督中的作用。这是基于我国当前预算管理实践中, 行政部门还起着主导作用, 预算管理的许多基础性技术手段和支持保障体系的建设才刚刚起步而提出的。目前立法机构对预算的程序性监督已经具备, 但实体上还没有完全落实。从程序性监督到实体性监督有一个过程, 需要进行机构建设, 需要充实专门人员, 要在人大的预算审查中增加必要的辩论、听证等程序, 增强人大对不同利益集团的制衡作用并规范财政资金的使用。

(四)进一步推行参与式预算

参与式预算是一种全新的预算模式。2004年 11月, 河北省人大财经委举行的省本级教育资金预算草案听证会是我国参与式预算的首次实践, 之后浙江省温岭市新河镇的民主恳谈机制以及湖北省的编制与预算网等等都是公民参与预算的有益尝试。尽管这些尝试还存在这样或那样的不足, 但对于长期缺乏开放性的中国预算过程来说, 无疑是非常难得的。参与式预算增强了财政资金分配的透明度和人大监督力度,提升了预算管理水平, 更重要的是为群众提供了一个参政议政的平台, 推进了基层民主政治建设,体现了政府施政中民生优先、以人为本的执政理念。完善参与式预算改革需要做好以下几个方面的工作: 一是加强参与式预算的制度建设, 以制度形式保障参与式预算能够全面持续开展下去。二是丰富群众代表的结构, 从时间安排到参与方式的选择, 都要有利于社会各阶层的广泛参与。三是推进参与式预算向纵深发展, 本着循序渐进的原则, 有重点、分步骤地扩大改革范围, 逐步扩大参与式预算项目, 将公民的知情权、参与权、选择权和监督权落到实处。此外, 绩效评价作为部门预算改革的延续和提升, 是确保政府预算管理制度有效运行的保障措施。目前我国已经初步建立起绩效评价指标体系和评价方法。进一步完善预算支出绩效评价体系, 应本着循序渐进、稳妥推进的原则,以项目绩效评价为着力点, 向单位绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价推进。一是完善现有的指标体系和评价方法, 规范绩效评价的工作程序, 发挥各部门、专家和社会中介机构的作用;二是注重运用评价结果, 将评价结果与预算编制相结合, 作为编制以后预算的重要依据, 促进财政资金管理模式的转变, 建立财政支出绩效激励约束机制, 发挥绩效评价对财政资金跟踪问效的监督作用, 以增强财政资金使用的公开性和透明度。

三、正确认识我国预算管理法治化建设进程

衡量预算改革是否取得实效的标准之一是人们的预算观念是否发生转变, 政府决策方式是否有所转变。因为预算改革是一个利益调整过程,中间缠绕着复杂的政治及利益关系, 需要立法、监督以及行政等各部门的协调合作。预算改革可能会改变参与者的权力关系, 从而改变参与者分配资金的决策方式, 它不仅是政府预算技术层面的继续改革与完善, 还涉及民主政治体制、法治环境, 有赖于整个社会的法治化进程, 它是一个长期的过程。可喜的是, 我国预算改革推行 10多年来, 预算参与者的理念观念开始有了不同程度的转变, 但与学界的预期仍然相去甚远, 这预示着预算法治化将是一个渐进的过程。从讲求理念到制度设计及进行法治化管理, 是一个不断推进和深化预算管理制度改革的过程。从国际经验看, 向预算国家转型, 英国经历了 200年, 法国经历了 50年, 而美国的预算改革从 1904年开始到 1921年会计法出台, 经历了十几年时间, 落实又花了几十年时间。我国的预算改革才刚刚十年, 因此, 必须警惕法治化设计和改革中的两种不良倾向: 过于理想化和过于悲观化, 前一种倾向是期望预算管理法治化设计和改革中的两种不良倾向: 过于理想化和过于悲观化, 前一种倾向是期望预算管理法治化能够一步到位或者一蹴而就, 后一种倾向则是悲观地认为法治化难度过大而停滞不前, 应对我国预算管理法治化建设进程有正确的认识。

总之, 预算管理的法治化建设不是孤立的, 它有赖于整个社会的法治化建设, 尤其是政府部门的法治化建设。它不仅仅是政府预算技术层面的改革, 还会涉及民主政治体制, 从某种意义上说,如果没有民主的政治体制和依法治国的环境, 则很难实现预算管理法治化目标。

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