西方公共行政理论四篇

西方公共行政理论 篇1

关键词：公共部门,人力资源管理,价值取向,传统公共行政,新公共管理

一、公共部门人力资源管理

1. 边界解读

公共部门人力资源即存在于以政府为主体的公共部门的人力资源, 是指在公共部门中履行管理社会公共事务职能和提供公共服务的所有工作人员的总和。他们为公共组织的发展提供劳动, 为公众提供公共管理与服务, 同时, 他们本身也是公共组织发展的目的, 即组织的存在与发展除了政治上服务于公众利益之外, 还必须为其内部的人力资源提供各种发展、完善的机会, 使他们的工作成为自我完善与发展的基础。公共部门的人力资源的概念实质上是来源于私人部门的人力资源但又与之不同, 与私人部门的根本差别也在于其所处的环境是公共部门, 因而就决定了两部门间人力资源管理方式、环节、内容的差异。在这之中, 根本差异在于两部门间价值取向的不同, 因为公共部门面向社会公众, 与之相比, 私人部门仅仅面向非常少的一部分人群;公共部门的工作目标是复杂多样的, 而私人部门的工作目标是单一的, 两者之间价值取向无法一致, 也就决定了两部门之间人力资源管理的诸多不同。

2. 与私人部门人力资源管理的比较

⑴价值取向不同。公共部门的工作人员所处理的均是公共事务, 并且很多时候是没有规定并且也无法工作程序的, 因而在处理过程中具有一定的自由裁量权。与私人部门以利益衡量工作绩效的人力资源管理方式不同, 公共部门的工作人员对公共事务的处理结果也并非完全可衡量的, 因而人力资源管理无法以经济效益来衡量, 否则可能会造成比经济损失更为严重的后果。因此, 与私人部门仅仅追求最大化的利益不同, 公共部门的工作人员要认同公共伦理价值观, 树立天下为公、执政为民的伦理责任理念, 在处理社会利益、本部门利益与个人利益等利益冲突时, 以社会公共利益为先。公共部门与私人部门的人力资源管理在价值取向上存在根本性的不同, 前者以公共利益为先, 后者以私人利益为重。

⑵人力资源管理环节的不同。价值取向的不同, 也决定了两者在人力资源管理方式以及各个环节上存在明显的差异, 例如招聘、录用、培训、考核、薪酬激励等具体环节上存在明显的不同。在招聘方面, 从《中华人民共和国新公务员法》出台之后, 公务人员的招聘更为公平公正, 但是在私人部门的招聘, 各种类型的歧视依旧以各种或隐蔽的或歪曲的形式存在着。在考核方面, 不会按照私人部门完全的绩效来考核其行为, 因为一项政策或者是其它公共部门的各种活动的成效并不是短期内可以显现的。并且考核的指标也与私人部门不同, 不能完全按经济效益指标来进行考核, 因为一项政策带来的经济效益可以是非常明显的, 但是社会效益可能是负面的, 例如减少汽车购置税或不限排。也有可能一项政策带来的经济效益是负面的, 但是社会效益是正面的, 例如环保政策等。在薪酬激励方面, 私人部门的激励较为直接且物质性激励较多, 但是公共部门更多的则为荣誉性的激励。因为薪酬激励方面的差别, 也必然决定了两者在权益保障方面的区别。相对私人部门而言, 公共部门在权力义务, 工资待遇, 养老医疗等保障以及离退休管理等方面有更为详细的规定。

各个环节上的不同也决定了人力资源管理方式的不同。在私人部门, 人力资源管理者需要激励以及培训员工合法地追求本部门利益最大化, 以此来换取最大化的私人利益。在公共部门, 因为需要维护公共利益, 对于公务人员的伦理建设是非常重要的。正如库伯所言, 在后现代社会中, 行政人员有非常大的自由裁量权, 这时必须注重伦理关怀与伦理建设。与之相比较而言, 私人部门很少有伦理以及道德方面的培养。

⑶两者共同点。两部门的人力资源管理虽然在价值取向、目标、环节以及方式上均存在差别, 但是也存在共同点, 但是它们对工作绩效同样关注, 尽管绩效的衡量标准不一样。此外, 两者都需要吸引人才以及留住人才, 因而对本部门内人力资源的发展提供关注, 为本部门内人员提供发展以及培训的机会。最后, 两者所处的环境都是变化的, 都要在这种变化的环境中持续关注人力资源的适用以及他们的绩效等。

二、西方相关理论中的人力资源管理价值取向

1. 传统公共行政理论的视角

⑴传统公共行政理论的基本观点。传统的公共行政理论建立在政治与行政二分、官僚制理论、科学管理等理论之上。古德诺认为, 政治即国家意志的表达, 行政即这种意志的执行;官僚制理论强调严格的分层, 职位有严格的等级;科学管理是为工作制定最节约时间、最能提高效率的标准程序, 要求工作人员严格按这些程序来进行工作。

⑵价值取向——效率。基于这些理论, 可以看到公共的人力资源管理也是基于效率这样一个价值取向, 要求按标准、按程序、最快最好地执行。政治与行政二分, 即政治与行政是分离的, 公务员与政务官也是分离的, 要求行政人员不受政治的影响, 在西方而言, 即不受党派的影响。这就决定了行政人员自由裁量权的非常有限性。官僚制理论提供了一种人力资源管理的制度, 马克思韦伯在层级制度、公务人员的职位安排、薪酬、奖惩、晋升等方面均有详细的表述。但总体而言, 在组织内部, 实行严格的官僚科层制, 对内部人员强调控制, 一切以任务为中心, 以求得命令的上行下达和高效率。

⑶一些批判。虽然这一时期韦伯的官僚制在一定程度上关注了人力资源管理, 但是在这种官僚制以及政治行政二分制度下, 行政人员仅仅理性地执行很多时候是重复的工作, 大大的压制了组织内部人员的工作积极性和主动性, 不利于人才的培养以及人才质量的提高。官僚制度的设计是服务于效率的, 但是这种标准化的程序并没有带来绝对的高效, 反而产生了一些副作用, 官僚部门中层级繁多, 易造成信息传输不及时, 从而行政处于低效率的状态。总的来说, 传统公共行政注重执行以及效率, 不主张对人力资源价值的探究, 也不注重人力资本的开发。

2. 新公共管理的视角

正是基于上述对传统公共行政的批判, 西方国家的公共部门管理已发生了转变。基于政府机构的传统公共行政管理逐渐走向灵活并且基于市场的 (新) 公共管理。这种变化是政府行为的重大变化。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。

⑴新公共管理的基本观点。对于新公共管理, 并没有一个统一的定义, 各个学者对新公共管理的主张选取也不尽相同, 在含义、特征、原则等方面存在一定的共识, 但在局部方面也存在一定的分歧。但大部分学者都认为新公共管理倡导的是企业即私人部门的管理风格, 都主张职业化的管理以及实行与私人部门相似的绩效标准和绩效评估方式。此外, 在公共服务的提供方面, 强调顾客导向, 对消费者而非公民的需要保持敏感, 强调公共服务的针对性而非普遍性。新公共管理认同对公共官僚机构的改变, 主张将公共官僚机构分解各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争。经合组织 (OECD) 1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》中也给出了类似的定义。休斯从人力资源管理的目标、考核标准、政府机构的转变、公共服务提供的依据等方面也提供了理解新公共管理的基本要旨。总而言之, 新公共管理是政府为实现经济 (economy) 、效率 (efficiency) 和效能 (effectiveness) 的“3E”做出的决定性努力。

总结以上学者的观点, 首先, 新公共管理注重市场的运用, 它是以市场为导向的, 主张将私人部门的管理理念、方式、方法运用到公共部门, 非常推崇私人部门的行为方式。其次, 在政府与社会的关系上, 因为以市场为导向, 因而将政府看做负责任的“企业经理和管理人员”, 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”, 政府服务应以顾客为导向, 应增强对社会公众需要的响应力。最后, 与传统公共行政非常僵化的工作程序相区别的是, 新公共管理强调授权, 即授予执行者一定的自由裁量权。通过授权来改善公共部门的工作, 这里的授权包括三个方面:组织授权、个人授权以及社区授权。通过授权的方式, 让组织、个人以及基层社区有一定的灵活处置权、决策权来处理公共事务。

⑵价值取向——市场化与公共性。与传统公共行政理论相比, 新公共管理倡导新的价值取向。新公共管理强调公共价值取向同时也推崇市场价值取向, 即强调政府组织的公共性, 主张公共行政的民主价值和政治责任;同时也从企业管理理论和实践中吸取经验。因而, 新公共管理强调公共利益、公共服务以及民主行政。同时也强调市场化的方式。

⑶关注行政人员。其次, 新公共管理关注行政人员, 并且这种关注已经存在于组织体制之中。新公共管理在体制上的创新表现为通过绩效管理以及监督等各种方式注重组织的效率, 相应的也就要求组织人员改变之前的行为方式。例如政府要分权, 让公务人员要有一定的自由裁量权;减少官僚制政府的管理层级, 主张减少政府职能来提高效率;公务人员要灵活地适应环境, 灵活地处理公共事务。正如之前所述, 通过组织体制以及组织行为的改变, 新公共管理理论在政府与社会的关系上面发生了大的改变, 政府已经注重在与社会的互动中审视自己的行为, 改变自己的行为并让社会来评价自己的行为。而并不是之前的管理体制中的内部审视以及内部改变。

新公共管理注重公务人员的自由裁量权以及行政伦理与道德建设。新公共管理认为, 个体公务员的行政判断力比政府制定的各种规则更重要, 因为政府和公务员正处在一个环境变化很快、行政的不确定性和模糊性不断扩大的时期, 好的行政道德必须是由公务员将行政价值观与一定的情势结合而产生。

⑷公共服务。在公共服务的提供方面, 根据“新公共管理运动”的主张, 政府在公共服务的问题上应该更有针对性, 即政府应该在社会对公共服务做出评价并提出意见的基础上来改进公共服务, 而非根据其自身的主观建构来改善服务。形象的说法就是, 政府把公众当作“顾客”, 让“顾客”通过“用脚投票”的方式来对政府作出评价, 去决定政府是否需要改进以及如何改进自己的公共服务。

3. 新公共服务的视角

⑴新公共服务的核心观点。任何一个理论都不可能尽善尽美, 新公共管理也存在缺陷, 人们质疑其经济学的理论基础, 质疑过分市场化的价值追求, 同时也质疑其公共性的丧失等。在新公共管理的基础上, 新公共服务逐渐发展起来。

新公共服务的核心理念是, 在人民主权的前提下, 作为最主要公共管理主体的政府, 其基本职能是服务于公共利益, 既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。新公共服务是登哈特首先提出来的, 登哈特的新公共服务理论主要有7条基本观点。总结其主要观点, 可以看到, 新公共服务以公共利益为先, 注重服务且服务于公民, 并且以上都是公务人员的责任, 强调公务人员应该承担多样化的责任。并且, 新公共服务注重人, 注重公民, 也注重公务人员。可见, 新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的价值优先性。

⑵价值取向——以公共利益为目标。新公共管理中受到质疑声最多的就是对其公共性丧失的质疑, 因而在对新公共管理理论的辩证否定中诞生的新公共服务理论就强调了政府职能所追寻的目标在于公众的利益, 确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。同时倡导公共官员在行事的时候要以公共利益为先, 秉承着公平、正义的原则。因而应当将公务人员在处理公共事务时是否站在公众的立场, 无论是在处理过程中还是在处理结果上是否维护了公众利益作为一个考察的基本点。当然, 在市场经济体制之下, 任何个人都是“经济人”, 都会追求自身利益, 因而在公共利益得以保证的情况下, 对于公务人员可给予以一定的荣誉激励或物质激励, 以此来保证公共利益得到保护。

⑶注重民主参与。新公共服务认为, 公民不是工具, 不是被动的接受者。相反, 公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。新公共服务非常注重公民的参与, 鼓励公民参与, 在公共部门中强调一种民主的氛围。这种氛围的创造鼓励了公民的参与, 增强了组织工作的透明度, 也会使得公民对于公共部门的工作更为理解, 支持度也会增加。此外, 这种民主的氛围也可以对组织内部的成员的参与愿望产生激励。

⑷强调公共责任。与新公共管理不同, 新公共服务强调行政人员应该承担行政责任, 它将公共利益视为行政人员的责任, 也将法律等视为行政人员的责任, 也将其它公共机构、非盈利机构等视为行政人员的责任。这是行政人员必须要做的, 行政人员承担的责任是多方面的。这也是我们现在的政府所秉持的理念, 应该说新公共服务的这一观点为现在的政府责任提供了理论基础。

⑸重视人。与新公共管理一样, 新公共服务也主张通过授权来赋予行政人员的自主权, 使之在其工作中更好地处理行政事务, 同时承担相应的责任, 充分发挥行政人员主观能动性。并且这种授权是逐级授权, 逐级赋予自由裁量权, 也约束了公务人员的行政行为。但是相对于新公共管理而言, 新公共服务更为关注人的价值, 倡导以人为本, 注重开发人力资源。

环境是不断变化的, 公共部门的人力资源管理也是不断变化的。相比较而言, 传统的公共行政理论以及新公共管理都注重效率, 但是传统的公共行政将效率作为其唯一的追求, 也就导致了其对公共部门的人力资源管理完全以效率为先, 不注重人的培养也不注重人的价值, 同时在政治与行政二分的视角下, 公共部门的公务人员所关注的也仅仅是执行, 并且还强调科学化的执行标准, 缺少自主性的发挥。而新公共管理着重于市场化的取向, 即将政府看做负责任的企业, 行政人员要关注效率, 同时也要关注作为“顾客”的公民, 依据“顾客”的要求来调整自己的行政行为, 同时也注重发挥公务人员的自主性。新公共服务在新公共管理的基础上更为公共服务, 相对而言, 新公共服务有更为强烈的为社会做贡献、为公众承担责任的愿望。要求公务人员公共利益优先, 承担公共责任, 但是这仅仅是理论上的要求。相对于新公共管理有明确的执行方式而言, 新公共服务对于人力资源管理的具体方式并不是很清晰, 新公共服务只是提出了一些要求而非具体的执行方式。当然, 这种对政府的愿景也是现在政府行政的出发点, 将政府建设成为服务型的政府。

无论是传统公共行政还是新公共管理还是新公共服务理论中的人力资源管理价值取向, 都是在特定时期特定背景下的理论与实践, 不能一味地完全借鉴。不同的价值取向对公共部门人力资源管理的效率也存在差异, 这些不同的价值取向对于思考中国公共部门人力资源管理的价值取向也存在一定的借鉴意义。

参考文献

[1]孟华.中国呼唤公共人力资源管理[J].云南行政学院学报, 2001 (5) .

[2]段华洽, 苏立宁.论公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的区别与互动[J].中国行政管理, 2006 (6) .

[3][美]库珀, 张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版, 2003:143.

[4]韩锋.公共部门人力资源管理的价值向度探析[J].湖北广播电视大学学报, 2008 (5) .

西方公共行政理论 篇2

一、公共服务理论视角下行政法学的特点和缺陷

随着经济社会的深刻变革, 为我国行政法学的转变提供了发展的基础和背景, 我国行政法学一直以来深受西方国家理论的影响, 再加上自身的起点比较低, 使行政法学的研究不得不思考与本土化的特点相结合。公共服务理论为行政法学的转型提供了发展的支点, 实现两者在意义上的融合, 从而使我国的行政法学不断的完善和发展。从公共服务的视角下研究我国的行政法学, 还存在着许多方面的不足:

( 一) 当前行政法学的不足

当前的行政法学首先对国家行政主体重视和规范, 在内容上很少提及社会行政和私人行政等行政主体的法律地位。行政法学对行政主体的规范主要目的是为了对法律主体进行明确的规范, 从而忽视了社会和私人行政主体以及社会和私人的法律权利, 这也成为当代行政法学发展的主要阻碍之一, 缩小了行政法学的范围和主体。其次行政法学对非强制性的行为不重视, 也并没有加以规范, 违背当前公共服务理论中的建立公共利益为基础的公共行政理论。因此由于行政法学采用传统的控权理论强制性的规范和维护公民权利, 从而忽视对公民利益和公共服务相关的非强制性的公共服务行为的规范。最后行政法学在行政救济方面缺少相关的审查, 尤其是社会行政以及私人行政, 由于行政法学对公民的公共利益行为缺少一定的规范, 因此在司法审查上还比较落后, 主要表现为审查的对象和主体不明确, 有关国家和社会行政等有关的诉讼解决方法与职责权限不清楚。

二、公共服务理论下的行政法学的转型方向

( 一) 从控权论向管理和服务过渡

从公共服务的角度下思考我国行政法学的转型方向, 那么我国的行政法学就必须走公共服务道路。公共服务理论下的公共利益是其发展的目标, 也是公共服务理论的重要特征。公共服务理论下的行政法学要建立公共利益和公共服务, 不能通过委托行政主体来完成, 在这里必须要解决公共行政机关和公共利益和服务之间矛盾, 既能保障公众的权利, 又能发挥政府行政主体的重要作用。公共服务视角下的行政法学是实现了行政权利与公民服务之间的一种融洽关系, 运用公共服务理论的模型为行政法学的转型提供重要的理论基础和框架。

( 二) 从国家行政向公共行政转型

行政法学以公共服务理论作为支撑点, 为自身的转型和发展提供了一个发展的前景。在公共服务理论的角度下提出了公共行政的相关概念和理论, 将公共行政当做在行政法意义上的相关结果和影响, 将行政职权的应用以及行政权的相对人作为公正性的判定标准, 这些标准和概念等方面的界定为行政法学的转型提供了可靠的依据和方向, 并在公共行政的范围中排除部分的私人行政行为和社会团体中的劳务关系。

( 三) 从行政行为模式上向公私合作转变

从公共服务理论的角度出发, 行政法学的行政过程体现在行为模式上, 因此需要对行政行为进行变革, 利用政府的行政行为弱化公民权利于行政权利之间的矛盾关系, 倡导政府的行政行为遵守一定的行政指导和行政合同, 从而提高政府的行政效率。从公共服务理论的角度出发, 在国家行政机关以及社会组织从事的与公共利益相关的活动过程中要对其进行科学的安排, 创新一种全面的行政模式, 创新出的行政模式要能够有效地反映出政府的作用, 能够确定政府相关的法律权限和职责, 防止政府权力过大。其次要营造不同领域的竞争关系, 更好的为公共服务。充分的协调公共与私人才选择机制之间的关系的, 达到两者之间的和谐, 防止政府在公共服务中失去作用, 实现公私之间合作。

( 四) 促进行政救济的多元化

公共服务理论下强调服务主体的多元化, 并且强调公共事务在各种民间组织中的作用, 但仍旧以政府为中心。政府在公共服务方面起着推动和促进的作用, 公共服务主体的多元化能够有效的促进政府救济建设。当前政府的救济方式过于单一, 而行政法学的转型也要建立多元化的救济方式, 根据行政专业的不同应当体现行政诉讼和行政赔偿的特征。

三、总结

通过对公共服务理论角度下传统行政法学的不足之处进行分析, 并借助公共服务理论的模式和框架对行政法学的转型提供了正确科学的发展方向, 促进行政法学的健康可持续发展。

摘要：行政法学是研究行政法以及相关法律的一门学科, 其主要的理论支点是公共服务理论, 从公共服务理论角度研究行政法学的转型发展, 并为行政法学的转变提供了转变的方向。

关键词：公共服务理论,行政法学,转型,发展,方向

参考文献

[1]黄建洪.公共供求场域中的行政法制:本质规律、实践悖论及其化解路径——“法治中国”构建的公共管理学视角[J].晋阳学刊, 2014, (04) :117-128.

西方公共治理理论研究综述 篇3

关键词：西方；公共治理理论；文献综述

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0028-01

一、公共治理理论研究的背景

治理理论兴起主要有两个方面的原因，一是由于西方福利国家出现管理危机。二是与市场和等级制的调节机制发生危机有关。在对英国政府的分析中罗茨认为，英国政府已经发生的和正在发生的变化可以用“空洞国家”来概括，其表现为，私有化以及公共干预范围的缩小、中央与地方政府部门功能的缺失、英国政府功能的缺失等。所谓国家的空洞化就是指公共部门变得零散化，而这种零散化导致政府在执行中的控制力变弱。同时，组织网络不断增加，大量的复杂组织的管控变得更加困难，政府的控制能力也必然受到大众的质疑。Kettl指出，因为政府的合同外包，使得政府发现他们自己正处在复杂的公私关系的环境中，而政府对这种情况的认识和了解却是很不缺的。政府只有很少的控制力，但是他们却呈倒着一个他们无法真正彻底控制的体制负责。那些不介入的控制不可能给予政府足够的影响力以调控网络，国家空洞化侵蚀了政府的协调与计划能力。玛丽克劳德·斯莫茨认为，现在已经严重弱化了国家，重要的很多资源和控制力也由于地方的分权而被削弱。杰夫斯特劳思曼在对公共管理发展的描述中提出，公共管理正在稳步向前发展，更加趋向于协调理论、网络理论、治理理论以及制度构建和维持理论的方向发展。公共管理在理论和实践上，在发展的过程中正再不断的调整自身的定位以解决由于控制力的不足所出现的各种问题。Sorensen是一位丹麦的政治学家，她一直关注着国家权力的削弱和零散化的现状，她提出，不应该把国家当作一个不可以分割必须是一个完整的统一体，而应该把它当作是一个相互联系，又有部分相对独立的存在，各个部分相互依赖而运作的机制。陈泽水则认为，治理的兴起不应被看作是国家的衰败，而应该是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。

二、相关概念的厘定

（一）治理。

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙在其文章《没有政府的治理》中认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序 。格里·斯托克在《作为理论的治理：五个论点》中指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。

（二）公共治理。

公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。简·莱恩认为公共治理是政府的运作方式，因此她不仅仅是指政府的决策，而更加是政府为社会的服务方式，特别是强调民主和注重公众的参与。Lynn侧重于把公共治理的重心放在满足公共需求的责任和能力的分化上，认为治理变成了协调不同行为者趋向共同目标的纵向和横向手段的集合。

三、公共治理的核心理论

在公共治理的角度，我们可以很明确一个的观点是：公共治理是由很多个主体的参与以及各种组织相互的组合而成为一个整体网络的运作。因而网络治理理论是公共治理论的核心的理论。罗茨把政策网络这一个比较新的概念实践在英国，来分析该国中央与地方政府之间的关系，提出网络管理的实质其实就是公共治理。罗茨在《新治理：没有政府统治的治理》中，提出网络就是一种具有自组织性质的组织机制，认为其具有的自治和自我管理的特点，并总结出在网络的环境下公共治理所具备的四点特征，第一，各种类型的组织之间是相互依的，无法独立的进行运作；第二，利用这个平台实现公共自治必然会有交换资源和达到共同目的需要，因而治理主体之间需要互动。第三，这种互动是相互竞争而存在的，因而会受到约定俗成的治理规则所约束博。第四，网络在绝大多数的情况下是可以不受政府的控制而自行的运转。

综上所述，我们不难发现网络管理已成为公共治理的一条卓有成效的新道路，但是随着实践的深入目前很多的学者开始提出对于网络管理的运用和实践的怀疑。其中Dowding就提出，通过网络实现治理的目的其实就是很多的学者对于区别于传统的治理方式的新的治理方式的形容，因而对于怎么去利用网络实现公共治理的目标是不能够确定的，还处在一个相对比较模糊的状态。Marsh与Smith认为，从当下的实践结果看来，利用网络的治理与最终治理结果之间并没有一个很明显的关系，想要知晓网络与治理结果之间的关系是需要考虑很多的因素的，比如网络运作的背景、使用紧凑的还是分散的网络结构以及不相同类型的网络主体可以使用的会对结果产生严重影响的技能和资源等等。

四、公共治理理论面临的困境

西方学者在努力的积极的探索公共治理实践的时候，也从未忘记去探析公共治理所面临的现实困境。Stoker在分析公共治理的五个核心论点的同时，也提出了与这些论点相对应的理论的困境，第一个困境，就是与公共治理密切联系的过程十分纷繁复杂的政策制定以及治理实施的过程，与政府所制定的相关规则极其运行的方式完全不相关，处于独立运行的状态。第二个困境，就是公共治理参与者的职责没有十分的明确就会导致逃避责任或被迫替罪现象的出现。第三个困境，由于公共治理主体对于权力的过分依赖导致很多无法预知的非常规问题的出现，导致政府不知所措。第四个困境，当下由于组织网络的普遍实践，导致政府推脱对与社会的责任，并且也由于这个组织网络导致这些职责不能明确，从而给予政府推卸责任的条件。第五个困境，从当下的实践情况来看，无论政府采取多么灵活的手段和措施去实施公共治理，但依旧有出现治理失灵的很大的风险。

参考文献：

[1]简·莱恩著.新公共管理.[M].赵成根译.北京：中国青年出版社.2004.

[2]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理：公共部门新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

[3][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道――集体行动制度的演进[M].上海：上海译文出版社，2012.

西方公共行政理论 篇4

第一节 公共选择理论的政治哲学考察

一、传统与现代：政府公共形象的消解

（一）传统与现代的张力：共同体——社会（滕尼斯）；休戚与共——自由竞争（舍勒）；巫魅——理性（韦伯）；身份——契约（梅因）。

（二）在传统社会结构和道德图式瓦解的背景下，坚持个人本位，并为个人追求世俗感性幸福的自然权利作辩护，构成了现代生活的基本品格。就本质而言，这种品格属于现代，而不管它在形式上怎样与传统发生关联。

（三）就公共选择理论而言，在逻辑前提上，政治学对人的假设是政治人，并且假设政治人是这样一种人：他们为了追求公共利益而活动在政治舞台上，他们以公共利益最大化为目标。经济学对人的假设是经济人，其基本出发点认为人是自私自利的，经济活动中的个人时刻在追求个人私利的最大化；同一个人，如果在经济领域是自私自利的，不可能在政治领域发生彻底的改变，不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私，即经济人与政治人同质。

（四）在公共选择理论看来，政府行为过程中，必然会受到经济人动机的影响，从而导致公共利益被严重虚置。正如布坎南所言：如果认为国家代表着社会的公共利益，那是一种无知„„除了个人目标之外，根本就不存在什么社会目标或国家目标。”国家或政府的崇高感和政治家的最后神圣感被“恶之花”所湮灭。

二、社群与原子：生活在碎片之中

（一）社群主义强调高级的善，尤其强调最高级的善即“公共的善”而名闻遐迩，以至于社群主义理论既被人们称为“公益政治学”，又被称为“美德政治学”。用麦金太尔的话来说，作为个人的自我的善和社群中其他同胞的善是同一的，我追求我的利益绝不会与他人的利益相冲突。社群主义用这种共同的善来界定社群的生活方式。这种共同的善与其说调整着个人的偏好，还不如说提供了一种评价这种偏好的标准。

（二）公共选择理论的贡献是运用研究个人主义的方法来研究集体行为。公共选择理论采用了基于“谋求最大发展自我利益”的个人的逻辑演绎方法，这与原子主义如出一辙。通过经济人逻辑起点，经济学家对政治活动进行重新诠释，不再认为政府机构是具有强烈独立倾向的集体，而认为其是由一个个的经济人组成的，其行为的目的是谋求最大的私利。

（三）争取自身利益最大化的肥沃土壤就是自由竞争，而自由竞争一旦摆脱道义原则的约束，那些赚钱有方、钻营有门、投机有道的“强者”肯定会张狂到无所顾忌的地步。在这种情况下，强者的自由既无法与弱者的自由共存，其活动结果也不能为底层民众共享，毋宁说，它骨子里具有分裂性，实已蜕变为“在社会上压制大多数人的东西了”。

（四）“经济人”价值观从孕育和发生的那一天起，就有一种颇为褊狭的功利取向，具有强烈的文化霸权。这种取向把自由片面地归结为自由地追逐物质财富，从而使人企望道德高洁的努力变得没有什么意义和价值了，现实的功利主义不得不在“快乐原则是首席法官”的正义法庭下保护自己。人们只能生活在道德的“碎片”之中。“如果不加以缓解，独自面对道德的永恒困惑的孤独，将是伴随生活的巨大痛苦。”社群主义拿什么来拯救？

1第二节 政治人的经济人本性2

[英]齐格蒙·鲍曼著，郁建兴等译：《生活在碎片之中——论后现代道德》，学林出版社，2002年版，第5页。

详见徐大同主编：《现代西方政治思想》，人民出版社，2003年版，第405—409页。公共选择理论用经济学的方法分析政治现象基于三个基本假设：经济人假设、交换政治学和方法论的个人主义。

一、经济人假设

（一）涵义

“经济人假设”假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。

（二）特点

两个基本特点：自利和理性。

（三）如何评价公共选择理论的“经济人假设”？

1、在现实生活中，人的行为并不总是把追求私利当做惟一的目标，理想、信仰、情感等非经济因素都可能成为行为动机

2、人的理性能力是有限的，不可能对所有的可能选择做出精确的利益计算

3、人也不总是理性的，人们可能出自意识形态的原因甘愿做出自我牺牲，也可能由于观念的支配而维持一种低效的经济活动

4、经济人假设缺乏经验依据，对政党行为、官僚行为、立法者行为的利益最大化假设就显得经验证据不足

二、交换政治学

（一）涵义

政治活动像经济活动一样，政治是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。

（三）政治中的交换与经济中的交换之不同

1、市场上交换的是商品的归属，政治中通过交易形成的是协定、契约、规章、条例等公共物品

2、市场交换发生在个体之间，政治是集团之间的交换

3、经济基本上是一种商品交换，政治则是“服从与统治的交换”

三、方法论的个人主义

（一）涵义

即坚持认为人类的一切活动都应从个体的角度来理解，社会被看做一种个人追求其自身利益的总量效果，政治和国家被当做个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。集体行动是一些个人为了各自的利益而共同行动，并承诺遵守相应规则的活动。集体行动不过是个体利益得以实现的工具。

（二）表现

1、个人是政治决策的基本单位

2、政府不是一个抽象的实体

3、个人主义是评价一切行为的出发点

第三节 投票机制和中位选民1

从西方学者的观点来看，在非市场决策过程中，投票是最重要的决策方式。投票行为及其过程构成了公共选择理论的重要研究内容。

一、投票和社会偏好

公共选择的目的被区分为两种：为了提高社会福利或是进行再分配。在对公共选择的程序进 1 详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第80—93页。行安排的时候，必须区分不同的目的来选择不同的公共选择程序。

民众通过投票行为表达自己的偏好。因此投票行为的作用是将个人偏好转化为社会偏好。在此，个人偏好的表达成为研究的重点。

1、投票行为所显示的个人偏好信息是不完全的。

2、人们在投票过程中，往往不是真实地反映他们的偏好。几种情况：（1）隐瞒偏好；（2）策略性投票；（3）无意参与投票；（4）偏好强度差异。因此，要保证投票行为能够实现人们的偏好，必须在投票行为发生之前尽可能采取有效措施鼓励选民表现真实偏好。

二、多数决策与投票悖论

西方学者认为，民主有两种基本形式：直接民主和代议制民主。直接民主和代议制民主在投票方式方面的区别是：直接民主要求民众的投票针对被选方案，而代议制民主要求民众的投票针对人，即代表，再由代表的活动来针对被选方案。

在这两种民主制度下都存在如何加总投票的问题，也就是将个人偏好加总为社会偏好，将个人选择变为社会选择。这里有多种投票原则：全体一致原则、简单多数原则、2/3多数原则等。在现代社会中，社会普遍采用的是简单多数投票原则和2/3多数投票原则。在只存在两种备选方案的时候，多数投票原则是非常有效的。

1952年，肯尼斯·O·梅提出了有关多数通过规则的梅氏定理。梅氏定理表明，如果考虑到三个或更多个备选方案时，多数投票原则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票的现象。在多数投票原则下，可能没有稳定一致的均衡结果，这种现象被称为投票悖论。

三、阿罗不可能定理和中位选民定理

经济学家一直都致力于消除投票悖论，但循环罗通过研究证明，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在。这就是阿罗不可能定理。

阿罗不可能定理由投票悖论演化而来，它揭示了民主政治存在内在的弊端。它强调无论在哪种规则之下，政府决策都是可能产生偏差的。从民主政治的这种不完美性出发，就能够理解投票行为中的互投赞成票和操纵投票这些非正规程序。

尽管在投票过程中会出现以上各种各样的影响投票结果的不确定因素，经济学家也发现了影响投票行为的普遍规律，这就是中位选民定理。

处于所有投票者最优偏好结果的中间状态的投票者称为中位选民。中位选民最偏好的公共产品或劳务的提供量，往往是多数规则下的政治均衡。西方经济学家将此称为中位选民定理。中位选民定理在西方民主政治中的作用包含两个方面：对政党而言，他们必须寻找中位选民的偏好以此获得最多的选票而当选，各个政党的竞争会导致一个代表大多数人意见的政治纲要；对社会福利而言，中位选民定理能将社会福利损失降到最低点。

第四节 公共选择中的利益集团1

一、利益集团的定义

如果从经济学的角度理解利益集团，利益集团被定义为具有同样的嗜好的个人群体。每个人都是某个利益集团的一员。每一个人的效用和等同与其所在的利益集团获得的效用。

二、公共选择中的利益集团

利益集团在公共选择中发挥作用的途径主要有两个方面：通过与立法机关的联系和通过与行政机关的联系。

三、利益集团及其成员的相互关系 1 详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第93—100页。可进一步阅读徐大同主编：《现代西方政治思想》，人民出版社，2003年版，第416—427页。除了研究利益集团作为整体的存在原因和行为方式外，公共选择理论的重大研究成果是探讨利益集团和其成员之间的关系，以及利益集团的存在对社会福利带来的影响。

曼瑟尔·奥尔森（M.Olson）在《集体行动的逻辑》一书中，从经济人的成本——收益法则出发，奥尔森界定了两种不同类型的利益集团：相容性的利益集团和排他性的利益集团。

四、寻租

公共选择理论将利益集团或者个人通过影响公共选择和决策为己谋利的行为定义为寻租行为。

戈登·塔洛克（G.Tullock）在1976年第一次系统地讨论了寻租行为。布坎南将寻租行为造成的社会成本分三类：（1）保持垄断地位的支出；（2）政府部门对这类支出做出反应的努力；（3）寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。

利益集团的存在实际上降低了社会福利。而更极端的情况是，垄断所获得的租金被付出的社会成本抵消，甚至于造成了成本大于收益的情况。对利益集团而言，集团的福利可能获得了提高，而对于社会而言，则福利降低。

第五节 官僚与政府膨胀1

官僚行为属于公共选择过程中供给方的行为。官僚存在的意义本身是为了维持公共产品的供给，他们是公共决策的直接执行者。在盛行西方式选举制度的国家里，政府的组成实际上包括两部分人：政治家和官僚。官僚和政治家之间相对的独立性是政府膨胀的根源之一。

马克斯·韦伯在1947年出版的《社会和经济组织理论》一书中认为，官员的目标是权力，这如同经济人的目标是利润一样。尼斯卡宁则认为，官员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。官员的效用函数包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位。作为效用最大化的官员必然追求预算最大化。

一、官僚行为的特点与政府赤字

官僚机构提供公共产品的行为与市场环境下的企业提供私人产品的行为有较大的区别，具体体现在：（1）缺乏竞争性；（2）缺乏激励机制；（3）非利润化；（4）缺乏敏感性；（5）个人影响力较大。

官僚作为经济人，也是为了获得个人的最大利益。通过对政治过程的观察，可以发现官僚追求个人利益的行为与政府支出之间存在某种联系，官僚有不断扩大本部门的权限的趋势，导致政府规模的扩大。

二、两种官僚模型

尼斯卡宁运用经济人的假设对此做出解释。他认为官僚追求的个人利益是其所属部门权力的最大化。所以官僚行为必然带来政府膨胀的趋势。因此，尼斯卡宁提出两种官僚模型：官员预算最大化和官员效用最大化。

由此，在官员、政治家和选民之间形成了三角博弈：官员为了自身利益的最大化，将从政治家那里寻求预算规模最大化；而政治家为了获得政治支持或选票最大化，将尽可能扩大预算规模以便满足选民的需要，只要这种预算规模在选民的可承受范围之内。

三、对官僚行为的限制

以上的两种模型（官员预算最大化和官员效用最大化）导致了对官僚行为（政府机构越来越臃肿和政府预算规模越来越大）产生忧虑，如何控制这种减少社会福利的趋势，公共选择理论对官僚行为的研究表明，尽管官僚行为普遍存在导致政府膨胀的趋势，合适的公共选择方式可以约束官僚的行为。

详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第100—109页。

第六节 政治经济周期和政府失败1

公共选择理论在宏观层面上的运用之一就是解释政治经济周期。公共选择理论在宏观层面上对政府行为的关注还体现在研究政府失败现象。

一、政治经济周期

政治经济周期的形成和选举行为直接有关。对选民而言，选举是为了选择公共产品的供应水平和种类。结果，由于候选人追求的目标是选票而不是社会福利的最大化，导致了选举服务于个人赢得选票的目的，选举的意义发生偏离。因此，在候选人之间发生的政治竞争不是社会福利最大化方案之间的竞争，而是再分配方案的竞争。最后，中位选民定理决定哪一个再分配方案胜出。

一旦政府行为成为经济活动的内生变量，政府可以通过其行为主导一定时期的经济状况，由此形成独特的政治经济周期。政治经济周期可以定义为：经济活动往往围绕大选日期波动，政府一般在大选之前寻求有利的经济结果，而把不利的经济结果拖延到大选之后。

二、政府失败

从公共产品提供者的角度看待政府，政府失败具体体现在公共产品的供给水平不能满足社会需要、供给数量过多（过高的预算支出）、供给成本超过实际所需成本造成社会资源的浪费等方面。

如前所说，选民偏好表达中存在的问题，投票机制的选择和投票加总方式的选择，都制约着选民实际的选择能力，降低了其对公共产品供应者的约束能力。利益集团的活动摧毁了选民对公共选择结果的平等的影响力。尤其重要的是，不论用何种方式作出的公共选择，最后的施行者是缺乏竞争约束的官僚机构。而政治家或者称为候选人只关注当选和执政，他们在选举之前对公共产品供应问题的承诺往往在当选后不了不之。因此，在西方国家，政府失败从逻辑上看是必然的。在传统的政治学理论中，对政治人的假设使得选民抱有幻想：政治家和官僚会为了公众利益而工作，政府失败只是偶尔的操作失误，可以由政府自身加以纠正。公共选择理论打破了这一幻想。政府失败不可避免，为了将政府失败降低最小的程度，公共选择的参与者所能够做到的是尽量完善决策过程，加强对决策者的监督，加大约束力度。然而，无论如何，公共选择理论始终对国家或者政府行为表现出一种“忧郁”的心情。