公共投融资 篇1
一、投融资制度的演变
20世纪90年代以前财政资金几乎包揽所有城市建设支出,只有差不多5%左右是债务融资。1990年出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,1994年国家又实行了分税制,地方政府财权被分走,面对城市巨大的发展和增长,地方政府在城市建设出现缺口时就开始了追寻市场化融资方式的探索,城镇化融资进入到以土地经营为主的主导阶段,主要有两种方式:一是通过地方政府融资平台向银行借贷。二是发行地方债。由于我国预算法明确规定地方政府不允许赤字和自主发债,融资平台成为地方政府投资与融资在我国现行政治体制与经济体制下不断博弈的产物,属于地方政府的制度创新,同时也是地方政府投资与融资行为的典型代表。2008年金融危机之后,我国各地方政府的融资平台公司纷纷建立起来,成为政府融资的一种有效方式。但是在实践中地方政府融资平台一般采取土地质押或政府变相担保的方式进行融资增信,与地方财政有连带关系,由于地方政府融资平台所投资的项目大多是公益性和准公益性项目,还本付息主要依赖于政府财政补贴和土地出让收入。这样的还款资金来源构成本身就具有不稳定性,一旦数额巨大的负债进入还本付息高峰,或者出现土地出让收益减少、融资平台资金链断裂等情况,可能会导致地方政府融资平台无法按时偿还债务,引发地方政府财政风险和系统性金融风险。第二种方式就是地方债。自2009年下半年以来,地方政府融资平台的贷款激增及由此引发的潜在政府债务风险问题,开始引起社会各界的高度关注,尤其是中央政府的关注,国务院会议多次提出要规范地方政府融资平台,地方政府对融资平台融资方式的依赖受到极大限制。而这一时期,由于受土地资源的有限性和国家房地产调控政策影响,土地融资也开始受到限制。2009年国务院同意地方发行2000亿元债券,但这次中央代发地方债并不尽如人意,在中国二级市场上,遭零成交和破发等冷遇。2011年11月,上海市率先自行发行地方政府债券,揭开了地方债自行发行的序幕,基于对地方政府债务急剧增长的限制,在2012年6月26日的《预算法》草案第二次审议时,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”至此,地方政府自行发债再次被禁止。地方债被限制的主要原因在于假使地方政府可以自由发债,潜在的结果可能会造成地方债务膨胀,对金融系统形成冲击。
一方面地方政府有融资需求和动机;另一方面地方政府融资规模和手段受到限制,未来地方政府投融资将有怎样的发展趋势和融资模式创新,成为各方关注焦点。探索除融资平台外的多渠道融资途径,形成政府主导、市场运作、全社会共同参与的多元化的投融资格局,已经成为摆在当前政府面前迫切而重要的课题。
二、未来公共部门投融资主要模式——PPP融资模式
在现实约束下,应该寻求融资工具创新和融资体制改革方面的突破。政府投融资改革的目标就是要实现重大项目投融资主体的多元化和投融资行为的市场化,实现地方重大公共项目投资运营的成本最小化,或实现公共利益的最大化。公共物品及服务的供给从传统的政府购买向私人资本对公共财政领域合理参与转变。探索政府主导、市场运作、社会参与的多元化的政府融资途径。从各国实践运行看,市政债券融资模式、私人提供、政府购买服务模式、公共设施使用费模式、股份公司运作模式、项目融资模式、“公共项目+周边区域(或地上地下空间)”打包开发模式、投融资平台模式(政府投融资公司模式)、政府存量资产的证券化企业化货币化、经营性项目的特许经营权拍卖方式、“私人投资+政府补贴”模式、融资租赁模式都是各国在结合自己的实际情况和市场条件下,探索和采用的各有其特点的公共产品或服务的融资模式。
PPP模式是基于市场机制而对公共产品供给侧进行的一场深刻改革。在经济“新常态”和深化改革的背景下,全新的发展特征为PPP模式的推广提供了广阔的空间,PPP模式成为投融资改革的重要方向。它以公、私合作为核心,以有效引入市场要素为基础,充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用,为公共产品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。通常模式是:由社会资本(包括民企、国企、外资企业和外商投资企业)承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。在这一过程中,政府从过去公共产品的直接“提供者”,转变为“合作者”和“监管者”,确保公众享受优质公共服务。PPP金融包括的融资工具和范畴比较广泛,不仅包括银行贷款,还包括PPP相关的基金、信托、保险、融资租赁等等。PPP金融区别于政府主导的公共服务提供所运用的融资模式。以PPP项目的银行贷款为例进行比较,就不难看出差异性:一是融资主体不一样,以前是把地方融资平台作为融资主体,而PPP模式下的融资主体是项目公司或社会资本。二是担保机制不一样,以前的模式有地方政府信用作为重要的支撑,而PPP模式则是依靠社会资本自身实力,地方政府不再提供信用担保。三是还款来源不一样,以前模式还款来源有项目经营收益,也有财政还款,而PPP模式还款主要依赖PPP项目产生的现金流,也有财政付费给社会资本提供的公共服务。
三、PPP模式发展面临的问题和挑战
基于PPP框架提供在融资、建设和管理层面进行市场化竞争的平台,对于解决基层地方政府的融资能力不足以及快速提升基层地方政府的公共设施提供和管理能力,具有重要的作用。但是在实际运行中也存在一些问题亟待解决。
(一)PPP项目在优化公共服务供给、提升公共服务效率等方面还存在提升空间
从辽宁省公布的第一批、第二批政府和社会资本合作示范项目来看,目前的PPP项目主要集中在市政、交通、水务等领域。首批推出的基础设施、公共服务领域鼓励政府和社会资本合作项目共22个,总投资222亿元。其中综合交通设施2项、清洁能源工程7项、市政公用设施4项、社会事业2项、文体旅游3项、生态环保4项。辽宁省第二批政府和社会资本合作(PPP模式)项目。推出的基础设施、公共服务领域鼓励政府和社会资本合作项目共76个,总投资1228亿元。涵盖市政设施、交通设施、公共服务、清洁能源、生态环保等领域。医疗、文化、养老、科技、教育、体育等领域的PPP项目数量还较少,与居民对医疗、教育、文化、养老等需要相比还有较大的差距。由财政部的PPP示范项目类型不难看出,运用PPP模式改善公共服务效率、提高公共服务质量还存在较大的空间。而且,医疗、教育领域的PPP示范项目主要侧重于医院、学校等基础设施建设,在医疗服务能力、教育质量等软件设施领域,运用PPP模式还有很大的潜力。
(二)社会资本对参与PPP项目积极性一般
由于PPP项目投资大、期限长、回报率不高,目前以银行贷款为主要融资方式难以满足PPP项目的资金需求。以前,地方政府提供公共服务可以通过地方融资平台等融资,还款来源有地方财政兜底和政府信用支持。现在运用PPP模式提供公共服务,融资主体变成了PPP项目公司,项目公司获得银行贷款需要以提供公共服务或基础设施产生的现金流作为还款来源。对于准公益性和公益性PPP项目产生较少的现金流或者不产生现金流,难以覆盖贷款本息,就难以获得银行贷款。同时PPP项目投资形成实物投资后存在资产专用性,会使得PPP项目的资本流动性不足。而且,PPP项目收益率普遍不高,加之PPP项目经营期限长可能会面临市场风险、项目风险、政策和法律、制度风险等,如果这些投资的资本不能转化为可交易的投资工具,社会资本在参与进入PPP项目时就会有畏难情绪,从而影响社会资本进入的积极性。
(三)科学的项目评估制度有待完善
政府部门针对PPP项目的技术支持和动态监管等管理仍未成型,科学的评估制度有待完善。不合理的、不精确的评估结果损害双方履行合同的动机,最终影响公共设施和服务提供的水平和效率。科学的项目评估制度需要专业评估能力,但是PPP领域广,涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验,实际工作中,要求专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证、需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学设计等,但是第三方评估机构的参与度和规范度都有待提高和完善。
四、PPP制度供给的改革与优化
(一)构建PPP资产及风险管理市场体系
PPP发展对宏观经济的重大冲击将主要是由于将大量基础设施资产实现金融化改造,使之成为基础金融资产。决定公共部门、社会资本和金融机构生死存亡的核心竞争力是资本、资产、资金管理能力。PPP模式的推广运用,政策核心是资金,而资金政策的主要抓手是金融机构和市场。因此,一个完善的PPP市场,首先要有一个完善的资产管理细分市场。金融机构可以将其PPP信贷资产在资产管理市场上进行优化整合,社会资本方可以借助资产管理市场有竞争性地进入和退出PPP项目。要形成信用风险管理机制,借助专业的信用管理机构和业务通道进行项目论证和风险把关,可切实提升项目遴选的科学性和有效性,助推PPP项目融资。将有力推动PPP项目的结构规范化、合同标准化和评级数量化。
(二)实施金融创新,增强社会资本进入PPP项目的积极性
企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营,主要是为了追求稳定的预期收益。要通过金融创新,解决PPP项目融资、股权退出等问题。提高社会资本参与PPP项目的积极性,不仅需要PPP项目满足社会资本参与的理性条件,即收益、成本、责任与风险要求,还需要提高资本的流动性,只有能退出,才会有积极进入。PPP项目资产证券化是加速PPP项目落地和PPP模式发展的重要引擎,可以对能产生稳定现金流的PPP项目,鼓励先行先试,对PPP项目进行资产证券化。此外,政府应依据企业所提供的产品或服务,通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,给予其合理的投资回报(根据运营绩效,国外PPP投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右)。在必要的激励基础上,政府应全面实行细致的成本规制,要针对每个PPP领域制定成本规制细则,并据此定期对企业开展成本监审,并推行成本信息公开。PPP项目运营期一般都比较长,由于不可预知因素的变化、风险较大,需要政府与企业共同承担风险,如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担,而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。
近几年,受制于土地财政的一系列弊病,地方政府逐渐降低了土地的开发和出让量,导致财政收入明显降低。另外,随着PPP项目的持续增多,大量的“政府付费”项目完成招商,未来政府的长期财政支付压力将会越来越大。因此,地方政府在开展土地开发和PPP项目运作前,应做好统筹安排,将政府的付费周期、金额和调整机制与周边土地开发所能够实现的土地出让收入进行联动,降低长期性的财政风险。
摘要：全社会公共服务需求大幅上升,需要大量的资金投入。在现实约束下,应该寻求融资工具创新和融资体制改革方面的突破。在经济“新常态”和深化改革的背景下,全新的发展特征为PPP模式的推广提供了广阔的空间,PPP模式成为投融资改革的重要方向。
公共投融资 篇2
广州市从1986年实施住房保障起, 至今已经累计为70万个低收入家庭 (约占全市230万个家庭的三分之一) 提供了住房保障, 但是, 近年来随着经济社会的快速发展以及城镇化、住房市场化的加速推进, 城市中出现大批难以通过市场解决, 并且旧的住房保障体系又无暇顾及到的“夹心层”群体, 正是在这样的背景下, 《广州市公共租赁住房制度实施办法 (试行) 》 (征求意见稿) 应运而生, 这类“夹心层”群体就是广州市公共租赁房的定位目标, 主要包含城市户籍中的中等偏下收入住房困难家庭, 以及新就业职工、引进人才和优秀外来务工人员等同样为广州市经济做出贡献的外埠人士。
基于这样的定位, 广州市公共租赁房制度在设计上主要呈现出这样的特点:一是供应对象打破了户籍的限制, 将非广州市户籍的新就业职工、引进人才以及优秀外来务工人员纳入保障范围。二是政府投资建设的公共租赁住房目前主要用于解决符合经济适用住房申购条件, 但又买不起经济适用住房的内“夹心层”的住房问题, 准入线的收入标准确定为上年度家庭年人均可支配收入低于15000元, 居住面积线标准确定为无自有产权住房、现无租住廉租住房、直管公房或单位自管公房、未享受过政府购房优惠政策的家庭;社会力量投资建设的公共租赁住房主要用于解决超出经济适用住房申购条件, 但买不起普通商品住房的外“夹心层”的住房问题, 户籍不受限制, 但服务年限受限制, 收入线标准条件宽, 但受家庭资产净值限制。三是租金标准将符合条件的家庭根据收入分3个档次, 相应按照房屋所在地房屋租金参考价制定不同层次的租金标准。四是公共租赁住房建设资金来源包括:年度财政预算安排、公共租赁住房租金收入、商业银行贷款、公积金贷款等, 另外政府支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集公共租赁住房建设和经营资金, 探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道。
二、公共租赁房的建设资金供需特征
公共租赁房是政府帮助社会上住房弱势群体解决住房问题的保障性房屋, 属于半公益性项目, 其建设资金供需具有自身的特征, 成为影响公共租赁房融资方式的重要因素, 特征包含以下几方面:
(一) 公共租赁房建设资金需求量庞大
公共租赁房的建设资金需求量庞大是基于它的保障对象数目巨大, 广州市公共租赁房主要面向中等偏下收入阶层、新就业职工、引进人才以及外来务工人员。我国社会收入结构呈现“金字塔”型, 从塔型上看中等偏下收入阶层在数量上占多数;另外得天独厚的区位优势以及自由开放的经济环境使得广州成长为中国一线大都市, 吸引着越来越多的优秀人才及务工人员加盟。这便造成了公共租赁房所要保障的住房弱势群体在绝对数量上比较大, 相应的对于公共租赁房的需求量也很大。
(二) 公共租赁房资金的投入具有非营利性
公共租赁房政策是我国实施的继廉租房、经济适用房之后的又一项利国利民的解决中低收入人群住房问题的住房保障措施, 它实行实物配租和租赁补贴相结合的保障方式:实物配租是指由政府或相关机构或用工单位向保障对象提供住房, 并按照一定标准收取租金;货币补贴是指由政府或用工单位向保障对象发放公共租赁住房租金补贴, 支持其自行承租住房。公共租赁房政策体现了政府对住房弱势群体的关怀, 建设资金的使用不是以经济效用为目标, 唯一目的就是解决“居者有其屋”的问题。
(三) 公共租赁房建设资金实际来源渠道有限
从近年北京、上海、重庆等地发展公共租赁房的实施情况来看, 其效果很不理想, 究其原因, 资金来源渠道是影响公共租赁房政策有效开展的一个重要因素。虽然各地颁布的公共租赁房实施意见中都提倡创新投融资机制, 但是依照目前情况看来, 这些城市建设公共租赁房资金的来源仍是停留在以财政拨款、社会保障等纯政策性的资金支持上, 更为灵活的财政及金融制度支持或者商业化运作还有待发掘。政府财政资金支持不足、资金来源渠道过于单一以及资金供给量不稳定严重影响了公共租赁房的建设。
三、广州市公共租赁房融资渠道建议
(一) 坚持政府财政划拨为主的融资模式
公共租赁房具有公共产品属性, 投资公共租赁房收益低, 资金沉淀周期长, 对社会资金和私人部门投资者的吸引力较小, 靠市场来解决必然导致建设资金供不应求, 需要政府提供财政支持。纵观我国较早推行公共租赁房的厦门、上海、重庆、青岛等地, 公共租赁房建设和收购所需要的资金大部分都要由政府提供, 就连深圳这样经济高度发达的城市, 财政拨款仍占公共租赁房建设资金的很大比重。公共租赁房需要强大的政府财政投入作为依托, 才能吸引民间资本的注入, 广州市刚刚推行公共租赁房, 更需要坚持政府财政划拨为主的融资模式。
(二) 充分发挥住房公积金在公租房建设中的重要作用
住房公积金是一种强制性储蓄、定向性使用的社会保障制度, 是单位及其在职职工缴存的长期住房储金。通过归集和运作, 住房公积金实现增值并应用于两个方面:一是住房公积金的管理费用;二是为保障性住房提供补充资金, 其中包括公共租赁房的资金补充。目前我国大部分城市的住房公积金制度还不是很完善, 住房公积金运作效率低下, 增值收益很小, 有资料显示2005年仅河南省, 就有110亿元的公积金躺在银行“睡大觉”, 根本无从谈起去增值为公共租赁房提供资金补充。
广州市应该吸取前车之鉴, 提高公共租赁房资金的运作效率:首先, 加快资金的流通速度, 实行全国联网, 统筹运用资金, 提高住房公积金的利用效率;其次, 扩大适用范围, 除了提供房屋贷款, 要将公积金投资于债券和其它具有良好流动性的金融工具等以保障收益;最后, 降低贷款利率, 对于购买小户型、低总价的中低收入家庭提供更加优惠的贷款利率。同时还应该简化公积金使用手续, 缩短审批时间。当然还要建立规范住房公积金运行的法律法规, 在有效监督实施的前提下将住房公积金增值收益用于保障性住房建设, 为公共租赁房提供强大的资金支持。
(三) 积极利用REITs发展广州市公共租赁房
REITs即房地产信托投资基金, 本质上就是一种房地产证券化产品, 通过发行股份或者受益单位, 汇集社会上的闲散资金, 委托专门投资机构进行房地产投资经营管理, 并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。REITs在国际上已经发展为成熟的房地产金融产品, 我国近几年也提出了积极发展REITs, 经过数月紧锣密鼓的制定, 已完成试点方案制定的京、津、沪三地于2010年中旬同时推出REITs试点。
广州市具有良好的经济基础和积极、开放的投资环境, 现阶段大力发展公共租赁房的同时也应该积极利用REITs这一契合有效的金融创新工具来拓宽融资渠道。在操作上, 笔者参考国内一位著名学者建议:“政府先选择一批规划中的保障性住房用地作为试点, 联合优秀的大型房地产开发企业、信托公司、社保基金等机构, 共同设立REITs基金, 以其为主体发起专门的保障性公租房的房地产投资信托计划, 并以保障性住房财政专项资金为保障, 通过定向募集方式优先引入大型投资机构及社保基金等社会资金, 辅以一定比例的社会公开募资, 从而进行公共租赁房的开发建设;利用政府对保障性住房的土地使用优惠政策降低建设成本, 并以租期稳定、租户庞大的房屋租金作为收入, 对投资者进行长期回报。”
这种政策性REITs不仅能调动和整合社会上的闲散资源, 还能分散政府财政资金压力和风险, 最为重要的是能调动公租房建设的积极性。当这种保障性住房建设方案的运行步入正轨, 为广州市带来的社会和经济效益将是巨大的。
(四) 引入BOT模式为广州市公共租赁房建设融资
BOT即建设 (build) 、经营 (operation) 、移交 (transfer) 的过程。这种方式以政府和私人机构之间达成协议为前提, 由政府向私人机构颁布特许, 允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及相应的产品和服务, 以赚取利润, 收回投资。当特许期限结束时, 私人机构将设施移交政府部门。BOT方式在其它领域的应用已经取得巨大的成功, 广州市可以考虑将BOT方式应用于公共租赁房建设, 从而为公租房建设融资另辟蹊径。
公租房BOT方式的运作方式简要概括:由政府机构作为项目发起人, 经过项目招标准备和招标过程两个环节, 确定符合条件的中标人 (承建商) , 并与之签订BOT合同 (特许权协议) ;中标人通过合资方式成立项目公司—特别目的公司 (Special Purpose Company, SPC) , SPC代替政府进行公租房项目的开发;SPC依据特许协议进行项目融资, 并负责公租房的规划、设计、建设、管理、维修服务;项目完工后, 由SPC对项目公司进行运行管理, 租给政府认定的公租房住户, 并以住户交纳的租金和政府给予的补贴作为偿还贷款及承建商合理收入的资金来源;特许权协议期满后, SPC将项目全部无偿移交政府, 该项目仍然作为公共租赁房来使用。
在广州市推广BOT方式建设公共租赁房, 不仅能够有效解决公共租赁房建设资金不足的瓶颈, 还可以加快广州市公租房项目的建设速度, 它通过激发银行、财团及个人的投资兴趣, 使公租房项目能够早日建成并投入使用;另外采用BOT方式时, 私人项目公司为了减少私人资本的风险, 必然严格管理, 有利于提高公共租赁房建设的运作效率。
(五) 征收住房保障税为广州公共租赁房建设融资
本文提及的住房保障税是一种个人收入在住房领域的二次分配, 纳税人包括城镇户口的全体劳动者, 政府通过法规强制征收, 将征收所得的税金纳入住房保障财政专户, 由政府财政部门集中运作。公租房出现以前, 住房保障税主要用于廉租住房的建设, 现阶段广州市应当考虑将住房保障税的一部分用于公共租赁房建设, 住房保障税不仅可以促进社会公平, 消除社会贫富差距, 现如今又拓宽了公租房的融资渠道。广州市在实施住房保障税时要结合当地的经济发展水平, 税收资金需规范化管理, 实现保障资金专款专用。
近期提出的征收房产税成为热点问题, 房产税实质上是一种特殊的住房保障税, 它以房屋为纳税对象, 向拥有多套住房、高档商品房以及别墅等的高收入人群征收税金。对高价房征收的房产税可以补贴保障性住房的部分资金来源, 房产税的出台再次为公共租赁房建设资金的来源注入了新的活力。
参考文献
[1]巴曙松.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究 (上) (J) .中国房地产, 2006 (9) :7-12.
[2]巴曙松.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究 (下) (J) .中国房地产, 2006 (10) :8-11.
[3]徐婷.我国城镇廉租房融资方式研究 (D) .湖北:华中师范大学, 2005.
[4]李德正.浅析利用BOT融资方式建设公共租赁住房 (J) .经济与社会发展, 2010 (8) .
[5]庞元.创新公租房投融资制度的探索与思考 (J) .中国房地产, 2011 (1) .
公共投融资 篇3
关键字：农村公共产品；投资；融资；TOT
一、文献综述
改革我国农村公共产品供给投融资制度，优化农村公共产品的供给制度，是提高广大农民生活水平，解决其生存，发展一系列问题的迫切需要。韩素卿，韩芳，刘卫岩（2007）指出，我国在农村公共产品的供给中存在总量不足，供需结构失调等多方面问题。戴学珍，樊绯，王启粲（2011）指出，中国在村镇设施和公共产品建设的投资上长期严重不足已经成了制约农村经济社会发展的严重障碍。我国村镇财政在基础设施和公共产品建设方面筹资能力不足，社会资源投资渠道不畅。并结合国外的经验和启示，提出了要通过政府的主导，发展多元化投融资模式。王昭军（2008）从项目融资的角度分析了农村基础建设引进项目融资的可行性。提出下一步的研究应该着重于各种具体融资模式应用于农村基础设施建设时的具体操作层面和融资机制。祝建兵（2006）认为在统筹城乡的基础上采取多元化的方式提供公共产品。即一体化和多元化战略，在城乡一致的供给体制下，应建立政府，农村社区，私人部门，非营利组织四位一体的供给格局。。
二、理论及数据分析
（一）农村公共产品的概念
农村公共产品是相对于农民家庭自己消费的"私人产品"而言的，指在一定范围内农村居民消费，享用的具有"非排他性"和公益性的各类物质和服务产品。涉及农村公共设施，公共事业，公共福利，公共服务的各个领域。由于地区性财力的差异，农村公共产品还带有明显的地域性特征。
（二）我国农村公共产品投融资的现状
投资和融资是两个重要的基本概念。投资就是资本的形成---获得或者创造用于生产的资源。融资也叫金融，从广义来说，融资是货币资金的融通，当事人通过各种方式到金融市场筹措和贷放资金的行为。投融资是对投资和融资的结合，随着现代市场经济和金融业的发展，投资的概念越来越广泛化，越来越多地包含了投资和融资两个方面的内容，投资也越来越多地成为投融资，投资融资渐渐成为一体化。
农村公共产品的投融资一般是把通过各种方式到金融市场上筹集到的资本和货币预先投入到农村公共产品供给的经济行为。我国一般讲农村公共产品的投融资主体划分为以下几个方面：国家，金融机构，农村集体，农户，农村企业。不同的投融资主体采用不同的方式对农村公共产品的供给提供不同的资金支持。
目前我国的农村公共产品投资的主体主要是乡镇一级政府。但自1994年分税制改革以来，虽然中国整体财政形势有所好转，县乡财政形势却不容乐观。分税制改革使得各级财政的收入分享方式重新确定而事权支出基本没有重新划分，造成乡镇一级政府在财力减少的情况下必须承担原有甚至更多的职能。
三、借鉴国内外的经验及投融资模式的政策建议
（一）国外在该领域做法给予我们的启示
早在上个世纪七八十年代，韩国政府就以政府投资和招商引资的方式完成了农村公路6万多公里的改建和6000多公里的新建。日本政府对农业农村的投入主要是通过实行补助金农政，即日本政府把推行农业政策所必须的经费（人员经费，材料费，补助费，补助金，委托费等）列入财政预算，交付给执行政策的地方公共团体，法人，个人或者其他团体，以求农业政策的落实。在美国，美国政府不仅仅是公共产品和公共服务的提供者，而且是社会管理者，它在引导全社会的投资上具有建立导向，制定规则，实施监督，提供服务的功能。所以，美国政府一般不会直接参与具体项目的投资建设，而是通过制定产业政策，完善投资法规，健全投资服务和优化投资环境，吸引各类资本参与，促进全社会投资稳定增长。
（二）对我国投融资模式的政策建议
（1）加大财政支农的力度，创新政府投融资管理力度
由于我国目前财权与事权的不对称，乡村政府税源基础十分弱，与其庞大的职责相比，其制度内财政所能筹集到的公共资源显然力不从心。因此，进一步完善乡村政府的财政体制，加大财政支农力度， 完善分税制财政管理体制，明晰财权事权的划分，建立合理的公共产品投资分担机制，是保证农村公共产品提供落到实处的关键。
（2）完善农村金融公共产品供给支持体系
拓展农业发展银行信贷支农业务的范围，实现农业发展银行对农村政策性贷款的统一管理。以确保发挥农业发展银行的支农主导作用，增加农民收入，为农村公共产品提供资金支持。同时，增加农业发展银行的监督，管理职能。通过人民银行授权农业发展银行一定的对农村金融机构的监管的权力，统一监管财政支农资金，从制度上确立农业发展银行同其他农村金融机构监管与被监管的关系，使农业发展银行成为农村金融机构的核心，以确保农村投融资体制的有效运行。
（3）广开渠道，实行多元化投融资主体
在以财政投资为主的情况下，我国还要积极发展财政外其他的渠道，引导社会金融体系中的闲散资金进入农村公共产品的供给，逐步建立起多渠道的筹资机制，逐步实现农村公共产品供给的市场化。同时，积极调动民间资本，利用资本市场（债券，股票，基金），保险市场，产权交易市场，设立农村基础发展资金等方法，拓宽投融资渠道。
（4）寻求农村公共产品供给的新途径
在投融资方式的创新上，要发挥政府投资导向作用，加大公共财政投融资能力和创新力度，也要引进社会资本积极参与农村公共产品的供给。地方政府可在当前法律法规允许的情况下，加快融资方式的创新，吸引社会民间资本进入农村公共产品领域，改变公共产品供给"一靠财政，二靠银行"的局面。
这可以包括：采取非政府组织筹资渠道。非政府组织即NGO.是一个不属于政府，不由国家建立的组织，通常独立于政府。这类组织一般仅限于非商业化，合法的，与社会文化和环境相关的倡导群体。NGO可以在一定程度上增加农村公共品的生产和建设的资金投入，极大地弥补财政资金投入不足导致的农村公共产品供给和需求之间日益扩大的裂痕。我国的非政府组织主要有春苗行动，春蕾行动，希望工程，母婴医疗卫生安康等。
要大力推行TOT模式。TOT即移交-经营---移交，它是近些年来国际上较为流行的一种项目融资方式。是指国有企业或者政府部门将已建项目一定期限的产权和经营权有偿转让给投资人。由其进行运营管理，投资人在一个约定的期限内通过经营收回所有的投资并获得应得的回报。并在期约满后，将该项目还交给政府部门或是国有企业。TOT模式可以实现政府投资的快速回收和良性循环。
同TOT模式同样具有大力推行必要的还有PPP模式，PPP是指公共部门和私人部门共同合作的的一种模式。是公共基础设施的一种项目融资模式，PPP的使用对在公共基础设施建设中引入市场竞争机制，拓宽融资渠道，发展多元化的投资主体以及有效缓解建设资金不足等方面将会产生积极作用。PPP的应用范围较广，特别适合于基础设施建设，在农业基础设施体系中，它广泛适用于各层次的基础设施项目。具体可采用政府部门直接与工商企业联合投资，政府直接与"联合部协会"组织联合投资以及其他多种联合投资形式。也可由政府先出资成立农业基础设施建设投融资担保公司，以担保公司提供投融资担保，工商企业，俱乐部协会组织以及私人部分联合投资的方式。
参考文献：
[1] 戴学珍.樊绯.王启粲.中国村镇基础设施与公共产品建设投融资方式研究[J]经济研究导刊，2011（34）.
[2] 王昭军.我国农村基础设施建设项目融资研究[J]农业经济问题，2008（92）.
[3] 韩素卿.韩芳.刘卫岩.我国农村公共产品供给现状，问题及对策[J]安徽农业科学，2007 35（34）.
[4] 宋淑芳.我国农村公共产品供给投融资制度创新研究[D].
公共投融资 篇4
1.“税融通”担保服务指南
一、办理依据
《关于印发实施税融通业务的若干意见的通知》（皖金„2015‟66号）：各级政策性融资担保机构、税务部门以及银行要建立沟通机制，对符合条件的申请企业提供担保增信服务。“税融通”业务出现无法按期还本付息的，贷款风险补偿纳入银政担“4321”风险分担体系。
二、承办机构
市中小企业担保公司业务部。
三、服务对象 中小微企业。
四、申请条件
申请业务的企业应有2年及以上纳税记录、无不良信用记录、具有按期偿付贷款本息能力、纳税信用级别不低于B级等要求。联席会议根据各企业纳税额、税收增幅、纳税诚信等情况将符合“税融通”业务的企业名单对外公示。
五、申请材料
贷款申请、企业营业执照等以及各市县政策性担保机构要求提供的其他材料。
六、服务流程
2.“道德信贷”担保服务指南
一、办理依据
关于印发《安徽省道德信贷试点工作实施方案》的通知（皖宣通字„2015‟53号）：授信方式及担保费率。道德信贷全部纳入“4321”政银担风险分担机制，由当地政策性融资担保公司提供担保。
二、承办机构
市中小企业担保公司业务部。
三、服务对象
县级以上文明委授予的道德模范和身边好人。
四、申请条件
具备申请贷款的基本条件，用于发展生产、改善生活的有效资金需求。
五、申请材料
贷款申请、本人身份证、好人证书等以及各市县政策性担保机构要求提供的其他材料。
六、服务流程
（一）申请：符合条件的申请人分别向银行和担保机构申请。
（二）审核：银行和担保机构按照自身信贷条件对申请人进行尽调评审。
（三）放贷：经银行和担保机构各自评审通过后，由担保机构出具保函，银行放款。
七、办理时间
在材料齐全情况下原则上办理时间不超过20个工作日。
八、收费依据及标准
依据：《安徽省道德信贷试点工作实施方案》的通知（皖宣通字„2015‟53号）
授信额度内的担保贷款实行 “双免”优惠政策，即：免提供反担保财产、免缴担保费；超过授信额度的担保贷款，担保费率不超过1.5%。
九、咨询方式
市中小企业融资担保有限公司办公室 电话：0563-2283200
由购房所在地政府为进城农民购房贷款向担保机构购买担保服务，担保额在20万元及以下的，担保费率0.4%；超过20万元的部分，担保费率0.5%。
九、咨询方式
公共投融资 篇5
一、一般公共项目在融资方式上的局限性
公共项目是指以满足社会公共需要、提高总体社会效益为主要目标的固定资产投资项目, 具体涉及公共基础设施以及教育、卫生、文化、体育建设等范畴。一般公共项目所需资金的来源普遍采用税收、设施使用费、政府债券、财政拨款和银行贷款这些传统方式, 这些方式的确为公共项目的建设提供了必要的资金来源, 但还是存在一些明显的弊端。如采用税收与财政拨款方式进行融资, 当期税负水平可能有所上升, 使得部分纳税人的利益受损, 无法实现社会效益的总体提高;又如, 采取政府债券、银行贷款方式进行融资, 在项目建设后期或运营期间政府必须承担巨额的还款支出, 因此财务风险较高;倘若采取收取设施使用费的融资模式, 受益群体无法涵盖所有社会成员, 使得公共项目的整体效用无法正常发挥。
公共项目在融资方式上之所以存在诸多局限性, 与其自身的特点有关, 主要表现在以下几个方面:
第一, 社会性和非赢利性。建设公共项目的主要目的是满足社会物质文化生活需要和提高人民的生活水平, 而不是盈利。这就决定了大部分公共项目的收费标准较低, 甚至免费向公众开放。较低水平的运营收入和高额的建设、运营成本使得公共项目无法由企业或私人投资者单独承担。
第二, 公共性和非排他性。公共项目一经建设, 即为全体公民共同享用。但正是这种公共性和非排他性的存在, 使得不同层次服务对象在需求、负担能力方面的差异性更加明显。作为公共项目, 必须满足任何层次服务对象的需求, 致使投资者不得不以较低层次的服务对象为参考标准, 丧失了获取高额收益的机会。
第三, 效益的间接性和综合性。公共项目的效益有直接经济效益和间接社会效益两种形式, 其中后者表现在生态环境的改善和维护、知识和技术的积累与更新、以及社会公平等方面。公共项目的综合性则体现在经济效益和社会效益的共存性。对于企业或个人投资者来说, 社会效益的存在会使实际收益大打折扣。因此公共项目对他们的吸引力明显不足。
第四, 规划性与协调性。大多数公共项目从策划阶段到正式运营阶段, 都需要依据社会发展总体规划、城市建设规划统筹安排, 并与当期的社会生产力发展水平保持一致, 投资周期较长, 金额较大。这就无形中提高了参与项目投资的门槛, 限制了一般企业或个人投资者的进入。
因此, 以盈利为目的的企业或私人投资者参与公共项目的例子不多, 主要还是由政府进行大部分公共项目的建设与运营, 因此就无法使用许多社会闲散资金。近几年, 发达国家在公共项目的融资模式上大胆创新, 并取得了一定的成果。我国也尝试着应用新型的融资模式进行公共项目建设与运营。2008年北京奥运场馆建设就是创新融资模式在我国的一次成功应用。
二、融资创新在奥运场馆建设中的具体应用
奥运场馆除了具有一般公共项目的普遍特征外, 还具有造价高、维护费用巨大、赛后商业运营局限多等特点。这使其融资情形更为严峻, 对北京市政府也提出了苛刻的融资要求, 如兼顾奥运场馆的建设及赛后的商业运营;兼顾融资成本与资金使用量;兼顾融资效率与风险分散等等。北京市政府借鉴了以往各届奥运会场馆建设的成功融资方案, 同时结合自身项目的特点, 有针对性地提出了公共部门与私人企业合作模式 (PPP) 、建设—运营—转让模式 (捆绑式BOT和简单BOT) 和捐赠三种基本方式, 有效解决了奥运场馆的建设资金问题。
1、国家体育场的创新融资模式——PPP模式
国家体育场——“鸟巢”, 初始设计造价达38.9亿元人民币, 通过设计方案的修订, 造价最终控制在30亿元以内, 并于2008年4月竣工。北京市政府为保证该项目按期完工、降低中标人的财务压力和运营成本, 承诺对该项目的建设提供部分资金支持, 并通过项目法人招标方式来选择合作方。该项目最终由中国中信集团联合体 (成员包括北京城建集团有限责任公司、国安岳强有限公司、美国金州控股集团有限公司) 中标。中信集团联合体与政府出资人代表——北京市国有资产经营有限责任公司, 共同组建了项目公司——国家体育场项目公司, 由该项目公司负责鸟巢的建设和运营。按照合同规定, 国家体育场项目公司在奥运会后继续经营国家体育场30年, 主要作为国内外重大赛事的比赛场地及社会公众的休闲娱乐场所。在该期间国资公司不参与分红, 经营期满后收回场馆。这就是典型的公共部门与私人企业合作模式——PPP (Public-Private Partnerships) , 其具体的组织机构设置如图1所示。
2、国家体育馆和奥运村的创新融资模式——捆绑式BOT模式
国家体育馆位于北京奥林匹克公园中心区南部, 主要由主馆和训练馆两部分组成。奥运村位于北京奥林匹克公园B区内西北侧, 主要包括住宅、公寓及配套设施。其中奥运村开发投资39.5亿元, 国家体育馆开发投资6.2亿元, 共计45.7亿元。
北京市政府在融资策略制定过程中充分考虑到国家体育馆和奥运村在公益性、预期收益、投资经营领域等方面的差异, 将两者捆绑招标, 提升了项目整体的商业价值, 实现了项目间的盈亏互补。中标的联合体是北京城建投资发展股份有限公司联合体, 其成员既有北京城建这类的大型建筑企业, 也有拥有中国甲级足球俱乐部的中信国安集团。随后该联合体成立了国奥投资发展有限公司, 由其负责国家体育馆及奥运村项目的设计、融资、建设、运营及移交等工作。在具体实施过程中北京市政府也承诺给予该项目在土地、基础配套设施等方面的优惠条件。赛后, 国奥投资发展有限公司享有30年的国家体育馆经营权;但由于奥运村是国奥投资发展有限公司自筹资金建设的, 因此在奥运会后作为商品房出售或出租。这种融资方式称为盈利项目同体育设施捆绑式建设—运营—转让模式——捆绑式B O T (B u i l dOperate-Transfer) , 其组织结构设置如图2所示。
3、国家游泳中心创新融资模式——社会捐赠
国家游泳中心——“水立方”位于北京奥林匹克公园内, 是唯一接受港澳台同胞和海外华人捐赠建设的奥运场馆, 捐赠人数超过10万人, 认捐金额达到了9.6亿元人民币。“水立方”的业主方——“华体世纪”在奥运会后拥有30年的特许经营权, 期满后转交给北京市政府。
三、一般公共项目的创新融资途径
从奥运场馆的成功融资方案中不难发现, 公共项目完全具有摆脱原先融资难的困境、充分利用社会闲散资金的可能。而且公共项目并非完全无排他性或无竞争性, 只是这两方面的特点比其他项目更为突出。按公共项目的竞争性和排他性的程度不同, 可将其细分为纯公共项目、准公共项目、战略性或政策性项目三种形式。
1、纯公共项目的融资模式
纯公共项目是指所供应的服务被社会各成员享用的公共项目, 因此非排他性与非竞争性程度较高。典型代表有公检法、工商、海关等国家机关所必需的各类建设项目。该类项目具有收益低、成本高的特点, 使企业或私人投资者无利可图, 因此必须由政府进行引导、调节和管理。纯公共项目的最佳融资方式可以考虑PPP模式和建设—转让模式即BT (Build Transfer) 模式。PPP模式是指由政府和私人企业一起合作建设项目。一方面可以减少私人企业的风险;另一方面, 政府的参与使得项目的建设效率大幅提高, 主要是因为无需随时向有关部门办理手续、提出申请等。而B T模式是指政府与投资者签订协议, 将公共项目授予该投资者, 由其在规定的时间内按照政府的要求进行融资和建设, 期满后政府再回购该项目。BT模式能够充分发挥投资者在融资和建设方面的优势, 灵活运用民间资本, 减少政府部门的财务风险;为了项目的顺利开展, 政府也应承诺给予投资者一定的回报和收益, 实现双赢。
2、准公共项目的融资模式
准公共项目是指外部效果不突出的公共项目, 具有一定竞争性和排他性。典型代表有农业、教育、医疗和交通运输项目等。依据略有竞争性和排他性的特点, 政府对准公共项目可以考虑采取将经营权在一定时期内转让给投资者的融资方式, 使投资者充分利用其中的竞争性和排他性以获取收益。当然为了弥补竞争力薄弱等缺陷, 政府应不应向投资者收取高额的运营费及其他费用, 反而应尽力帮助投资者打开市场、扩大消费群。同样, 政府也可通过这种方式, 减少支付给投资者的建设费用。集建设、运营、转让于一体的BOT模式就是一种适合准公共项目的融资方式。
3、战略性或政策性项目的融资模式
战略性或政策性项目与前两者稍显不同, 其主要从国家战略、政策角度出发。具体是指具有国家战略意义的、或规避国家安全风险的、或减少地区间发展差异所投资的项目。显然, 基于领土完整、国家持续发展等目的, 政府必须承担此类项目的建设与运营, 但融资方式上无须局限于传统模式。BT模式就可以运用, 但当该项目涉及到国家机密、关系到国家安全时, 却不能使用。此时应采用那些无需将建设权与运营权转移给他人的融资模式, 即完全由政府自己完成该项目, 但资金来源不受限制, 如专项投资基金策略、项目证券化融资策略、申请世界银行IFC无担保抵押融资政策等。其中项目证券化是指通过发行证券来筹集所需资金。虽然其以未动工的项目作为发行证券的基础, 比金融市场中流通的其他证券风险更大。但政府作为项目的负责人为该证券提供一定的发行、流通“资本”, 使得该证券仍能顺利发行并筹集到所需资金。
当然, 公共项目的融资并不是只能采取某种单一方式, 而有时通过不同的模式组合可能使效果更加显著。组合的形式可分为同类型融资模式间的组合和不同类型融资模式间的组合。前者是指将应用同种融资方式的几个项目进行整合、一同融资, 达到强强联合或盈亏互补的组合形式。每个项目具有各自融资优势, 组合恰恰能使各方的优势放大, 有利于融资渠道的拓宽。国家体育馆和奥运村采用捆绑式BOT模式就是一个成功案例。后者是指将一个大型项目细分为若干个子项目, 针对各子项目的不同特点提出相应的融资模式。该组合形式并不一味地追求统一, 而是具体情况具体分析, 这对于整个项目的顺利开展是至关重要的。
四、结论
随着中国金融市场的不断发展和完善, 可供选用的融资方式也日新月异。创新融资方式应用到盈利项目的同时, 公共项目也可尝试使用。但作为策略制定者, 必须充分认识公共项目的融资局限性, 在策略的具体制定、实施过程中分析项目的特点、寻找合适的组合对象与方式, 形成最优融资策略。
摘要：本文首先分析了几种传统融资模式对公共项目整体效用的影响, 并基于公共项目的四个特点进一步探讨目前公共项目在融资过程中存在的局限性。随后, 通过结合融资创新模式在奥运场馆建设中运用的成功案例, 依据不同类型的公共项目在排他性与竞争性上的差异, 相应地提出一些创新融资方式的建议。
关键词：公共项目,融资创新,PPP模式,BT模式
参考文献
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[4]、毛燕玲, 傅春, 肖教燎.发达国家公共项目融资渠道及对中国的启示[J].商场现代化, 2007 (4) :298-300
[5]、焦锦淼, 喻新安.要把提高质量效益作为经济工作的主要目标[J/OL].中国社会科学院:http://www.cass.net.cn/file/20080311116101.html
[6]、李世坡.中国特色的奥运场馆融资[N].中国建设报, 2007-03-28
[7]、北京2008年第29届奥运会官方网站:www.beijing2008.cn
公共投融资 篇6
一、重庆市解决公共租赁住房融资问题的有关探索
“重庆模式”是目前国内公认的最具有战略眼光、最符合国际潮流的公共租赁住房融资模式。重庆市公共租赁住房建设采取的是“政府主导, 投资公司运作”的模式, 政府通过财政资金投入或者以土地出让金等合理作价入股, 合理让渡或不参与分配租赁收益, 以及充分利用税收、公用事业收费等优惠方式, 借助专业的城市基础设施投资机构, 采取市场机制实施经营管理。在公共租赁住房建设过程中, 投融资问题一直是牵动着政府和社会公众的棘手问题。为了更好地解决问题, 重庆市政府和房地产投资企业进行了以下一系列研究和探索, 逐步发展与完善公共租赁住房融资制度。
(一) 市场与政府双轨制在目前高房价的背景下, 为实现住房
保障, 即让最底层的人住进廉租房, 低收入者购买经济适用房, 中等收入者购买限价房, 高收入者去市场购买商品房这一宏伟的蓝图, 单纯依靠政府予以资金和政策保障是不可能完成的;反过来, 完全靠市场自发作用的调节, 也是存在着明显的缺陷和不全面的。为解决这一问题, 重庆市的住房制度采取市场供给与政府保障的“双轨制”管理模式, 即在住房供应体系中, 保障性住房与商品性住房并行, 保障性住房由政府主导, 服务特定群体, 实行价格管制;商品房则主要是由市场机制所主导, 供求关系决定价格。公共租赁住房作为住房供应“双轨制”的关键一环, 涵盖了过去的廉租房和经济适用房, 并延伸到既不能享受廉租房, 又买不起商品房的“夹心层”, 实现廉租房、公共租赁住房与经济适用房的一体化。如公共租赁住房资金的来源, 市政府一方面运用中央专项补贴资金和市级财政资金, 另一方面积极向商业银行贷款, 并准备上市一部分国有集团, 去资本市场融通资金, 政府与市场双管齐下, 这就有效地拓宽了融资渠道, 在一定程度上解决了建设资金的来源问题。
(二) 土地供给
重庆预计需要3万亩土地, 而2002年始的土地储备使得重庆政府把大量国有土地都掌握在手中。仅“八大投”的一家企业———由重庆土地整理储备中心发展而来的地产集团, 就拥有24万亩控制性土地储备量, 已完成征地拆迁的实际土地储备达6万多亩。如果再加上其他几家企业, 土地储量就更加充足。在土地划拨上, 重庆全部以“零地价”划拨, 这是所有城市的公租房建设实践中不曾有的。土地的出让金收益占据了地方政府收益的大部分, 往往很多政府都不愿意割弃价值连城的出让金, 因而政府会选择比较偏远的地块进行建设或者只出让小面积的地块。在这样地块修建的公租房很容易形成“平民窟”, 且对于本来租金就不高的公租房, 由于地理位置偏远和交通不变等因素, 更加难以成功租出, 加大了投入资金的收回难度, 投资回收期也拉长。这使得全国公租房建设的规模受到一定程度的限制。而重庆市率先采用“零地价”的方式, 并且大规模地修建公租房的实践, 对其他城市具有较强的借鉴意义。
(三) 资金筹集
重庆市公共租赁住房建设之所以有资金周转, 主要得益于八大投融资集团加上渝富集团的投融资平台创造的“第三财政”, 即国有资本在市场竞争中的增值, 形成国有资本经营预算。重庆市把储备的国有土地注资给八大投融资集团。这些企业使用这些土地向银行进行抵押贷款获得资金, 用于市政公共基础设施建设和土地前期开发, 摒弃传统短期土地财政, 生地化为熟地后变卖, 使土地增值收益的大部分都能够为政府获得, 土地增值后出让产生的资金返还用于偿还银行贷款, 资金循环使得基础建设不断向前发展。国有土地通过这些投融资企业经营后产生的收益, 从性质上属于国有资本增值收益, 成为了除了政府预算内、外资金收益的“第三财政”资金。重庆市公共租赁住房项目, 主要交由城投集团和地产集团共同承担, 来解决住房建设资金的筹集问题。摒弃政府直接投资的传统做法, 采取政府性的投资集团去市场融通资金的方式是重庆模式的一大特色。
(四) “重庆模式”存在的问题
在公共租赁住房融资问题上, “重庆模式”在土地供给、资金筹集等方面有着独到的创新之处, 有力地推动着重庆市公共住房建设事业的可持续发展, 但也存在着不可忽视的问题:一是“零地价”土地供应方式使政府失去了巨大出让金收益, 使政府丧失了占据三分之一财政收入, 政府压力比较大, 也影响到了公租房项目的持续性发展;二是对公共租赁住房的购买问题值得商榷。重庆市政府初步商定公租房在租满五年后可以购买, 但对于政府而言, 在五年后, 房屋建造成本和土地成本更加高涨的情况下, 重新建造公租房会造成资金的浪费。此外, 融资渠道单一、不稳定, 市场化、多元化融资渠道不健全, 对资金来源的风险评估不足, 以及在某些细节做法上存在着是否公平的问题等, 也是“重庆模式”发展中亟需面对和解决的问题。因此, “重庆模式”在对国内其他省市提供借鉴意义的同时, 应当取长补短, 充分借鉴其他国家和地区的先进做法与经验, 以使自己的公共租赁住房建设得到更好的完善与发展。
二、其他国家与地区的公共住房融资模式解析
从国际视角看, 住房融资与住房政策、住房市场、融资体制和融资市场的发展密不可分, 住房融资体系是一国 (地区) 融资体制、住房体制、住房政策乃至文化长期相互作用的结果。其中, 各国 (地区) 的公共住房融资制度是从本国 (地区) 历史演变和当前实际情况出发的产物, 都是从互助合作制模式起步, 最终发展成为不同的住房融资体制。美国、西欧、新加坡、中国香港等国家和地区公共住房融资的演进历史和今年的发展趋势, 代表了目前国际公共住房融资演进的前沿。根据重庆市公共租赁住房融资现状, 本文主要列举三种融资模式, 并对其特点进行解析。
(一) 新加坡中央公积金制度下融资模式
中央公积金制度的执行机构是中央公积金局, 其积累的公积金存款, 最终用于向政府融资。新加坡建屋发展局主要通过以下方式解决资金筹集问题: (1) 政府补贴。政府每年从财政预算中将一定数额的补贴拨给建屋发展局, 以作为公屋建设和营运的资金。 (2) 政府建房贷款。中央公积金局把公积金归集起来以后, 除留足会员款项以外, 其余用于购买国债, 政府再把这笔资金转贷给建屋发展局。公积金来自于上述的强制公积金制度。这部分数额巨大的资金为建屋发展局提供了资金保障, 该项贷款实质也是公积金的转化形式。 (3) 在必要的时候, 经过批准, 建屋发展局还可以发行中期债券, 以确保组屋发展计划的顺利实施。这种模式提高了中央公积金的使用效率, 有效规避了投资风险, 拓宽了住房建设融资渠道。将公积金交给国有投资公司进行运作, 这样可以获得比较稳定的投资收益, 实现投资收益最大化。
(二) 韩国国民住宅基金制度下融资模式
韩国政府一方面为公共租赁住房建设投入巨额的财政资金, 另一方积极拓宽住房融资渠道, 鼓励和吸引民间资金参与到住房的建设中来, 其中, 国民住宅基金是韩国公共住宅融资的主体。其融资手段分为政府财政、资本市场、存款市场和其他财源四种。其中认购储蓄、住宅奖券和国名住宅债券等占全资本的大部分。国民住宅基金虽然承担着公共住房融资的责任, 但目前主要依靠包括认购积蓄和短期资金在内的民间资本。国民住宅银行负责基金的筹款和经营业务, 它从存款市场筹款, 通过在资本市场上发行住宅债券筹集资金。房款包括认购存款、认购凑张。上述两种房贷方式只有国民银行提供服务。因为将与住宅出售和住宅贷款有关的资金直接投资在住宅部门, 国民银行不将资金使用在非住宅部门, 可是一般银行没有这种限制, 所以国民银行给买房者提供住宅贷款。
(三) 中国香港地区公共住房制度下的多元融资模式
香港公共住房制度的一大特点是设置专门机构———房委会负责公共住房体系的运营, 政府下属的房屋署只是负责政策的执行。香港公共住房建设的资金, 一方面通过政府免费划拨土地、投入资本和贷款, 另一方面房委会通过出租公共住房及其所属停车场、商业楼宇等获得维护和兴建新的公共住房资金。同时, 香港特区政府对不同收入层次的消费人群分别采取货币化补贴、降低贷款利率或实行贷款利息补贴、延长贷款期限、减免购房相关税费和鼓励非营利性机构开发面向中低收入群的住房等政策措施, 由此保证了香港公共住房制度平稳、协调、公平地运行。
三、重庆市完善公共租赁住房融资模式的启示与建议
新加坡政府依靠其“中央公积金制度”为主的融资模式大力发展公共住房, 使其成为了居民理想的安居之所;韩国的国民住宅基金制度下的融资模式, 也为加强韩国的住房保障、增加居民住房消费能力、稳定房价等方面做出来一定的贡献;中国香港地区的公共住房融资模式也使香港成为世界公认的住房问题解决的比较好的地区。上述国家和地区先进的的公共住房融资模式对于目前正处于快速工业化和城市化阶段、面临着公共租赁住房建设重任的重庆市具有借鉴意义。
(一) 大力发展住房公积金制度, 提升居民住房消费能力与新
加坡相比, 重庆市住房公积金制度还不完善, 表现在住房公积金覆盖率低、没有覆盖到中低收入人群;公积金缴存率远低于一般居民住房支出占家庭收入的比例, 不能有效的对住房消费提供支持等。因此, 重庆市必须大力发展住房公积金制度, 扩大公积金覆盖范围尤其是要覆盖到中低收入人群, 适当调整缴存比例, 还应积极发展政策性住房抵押贷款和住房储蓄, 建立健全贷款担保机制, 以提高居民的住房消费能力。
(二) 成立专门的公共租赁住房融资机构, 为公共租赁住房拓展长期稳定的资金来源
大韩住宅公司在韩国的公共住房政策中占有极其重要的地位, 它是政府实践住房政策目标的重要工具。在重庆市的公共租赁住房建设过程中, 从分担政府管理负担, 提高运作效率的角度出发, 实行机构创新, 通过建立一个国营的、非营利性质的公共住房机构来运作, 其中一个可行的办法是成立互助式住宅储蓄银行, 在公共租赁住房承租人和潜在的承租人群体中实行互助储蓄, 从而为公共租赁住房建设提供稳定且成本较低的资金来源;同时中国香港地区设置的房委会全面负责公屋的建设管理工作值也得深思与借鉴。
(三) 积极开拓多元融资渠道, 实现公共租赁住房建设的可持续发展
公共租赁住房建设是一项投资规模大、建设周期长的工程项目, 除了单纯依靠政府的财政支持和民间资金外, 重庆市还需要拓展资金来源。这方面可以借鉴中国香港地区“以商养房”的做法, 通过出租公共房屋附属的停车场和商业设施等非住宅设施, 来获得稳定的收入和资金来源, 或通过分拆商业资产上市筹措兴建公屋所需的资金来开拓资金来源。重庆市市长黄奇帆在2011年的“两会”上对公共租赁住房提出了三种融资渠道, 分别是公共租赁住房租金收入、配套商业设施转让收入以及承租人购房收入。表明重庆市政府已经开始重视并着手解决公共租赁住房的多元融资渠道问题。
参考文献
[1]重庆市国土房管局:《重庆市公共租赁住房实施细则》2011年。