公共行政公共性研究 篇1
行政的意涵大概有几种:第一, 从三权分立的角度来看, 行政是相对于立法和司法而言的独立领域;第二, 从政治—行政二分的角度来看, 政治是国家意志的制定, 行政则是国家意志的执行;第三, 从管理学视角来看, 行政则是涵盖管理学理论、方法与相应技术性思考的内容。结合以上三种观点, 行政的涵义应该是依法享有行政权力的国家机关以及其他组织, 为维护公共秩序和公共利益, 而对公共事务实行的各种管理活动的总合。
那么, 公共是指什么呢?
公共 (public) 相对的是私人 (privat e) 。公共行政不同于私人行政, 主要体现在:公共行政基于公权力的保障, 在全社会中享有普遍的权威, 而私人行政的权力仅与私人契约和约定有关;公共行政向社会提供非竞争性和非排他性的公共产品, 而私人行政提供的是私人产品;私人行政以效率最大化为目的和评价标准, 而公共行政还要兼顾公平性、代表性、透明性等;公共行政的经济基础来源于公共财政的支持, 而私人行政则依靠私人资本投资;公共行政是“法不授权不可为”, 而私人行政则是“法不禁止皆可为”;公共行政接受来自公民和社会的广泛的监督, 形成“金鱼缸效应”, 而私人行政出于商业机密的保护, 透明性较低。
同时, 公共行政也不同于政府行政。公共行政主要是公共权力的行驶, 其载体可能是国家机关, 企事业单位, 非营利性组织等其他具有普遍权威的主体。戴维·马修斯说:“公共与政府的不同之处在于, 公共之间的政治关系是横向的 (人与人之间的关系) , 而在政府, 这种政治关系则通常是一种垂直关系 (从权威到下级的关系) 。”
公共到底是指什么呢?笔者认为, 公共意味着:
第一, 公共行政的主体是公共部门或机构, 包括政府部门和非营利性组织等, 而不是私人组织。公共部门或机构可以简单界定为具有普遍成员资格的非营利性机构。
第二, 公共行政的执行者须胸怀“共同的善”。公共行政的执行者是人民受托者, 他们的合法性并不来源于个人的价值体系, 而应来源于人民的同意。换句话说, 公共行政的执行者对整个国家和社会承担着特殊的伦理责任。
第三, 公共行政意味着人们在共同生活中形成公共理性。每个人都有自己的利益判断并试图放大自己的利益。但是为了在公共社会中生存, 则必须试图寻找自己利益的边界。在这种利益的权衡下最终形成公共理性。
第四, 公共行政呼吁公民精神。公民精神对公共行政具有重要的意义, 对公共行政伦理的实现具有重要影响。《公共行政的精神》中指出:“当我们在公共行政中寻找公共的意涵的时候, 便会发现公共与公民的角色密不可分”。在弗雷德里克森与芬纳之争中, 弗雷德里克森认为公民的构成庞大且充满差异性, 所以说公民的意志是模糊不清的;然而芬纳则认为公民是睿智的, 他们由各种有识之士构成。同时, 公共选择理论认为, 公民是理性经济人假设, 他们在决定是否参与公共事务前, 会先进行成本和收益的考量。而由于公共事务和公共产品具有共享性和外部性等特征, 公民在面对公共事务时, 往往会选择保持一种“理性的无知”。
二、公共行政学的研究方法
威尔逊曾在《行政学研究》的最后一部分提到关于公共行政学的研究方法, 他认为历史比较法是进行行政学研究的最佳方法。而政治与行政分离的界限, 也使得这种比较研究更加可靠。“如果我看到一个杀气腾腾的人在敏捷地磨着一把刀子, 我可以借用他磨刀的方法, 而用不着借用他可能用刀子犯谋杀罪的动机”, 也就是说我们在学习法国人或德国人的行政实践时, 没必要关注其政治和宪法方面的问题。最后, 威尔逊说, 这种比较研究将使行政管理“有资格进入政治研究的最高级和最有成果的重大分支学科的行列之中”。
除此之外, 管理学大师赫伯特·西蒙 (Herbert Simon1916-2001, ) 是探索公共行政学研究方法的光辉典范。在西蒙在其代表作《行政行为———行政组织决策过程的研究》 (1947) 中指出, 传统的行政学研究方法只能得到“行政谚语”, 而不能得出行政原则, 因为这些所谓的原则往往是相互矛盾的, 因此在研究方法上就必须寻求新的途径。
西蒙的行政学理论尤其是决策理论建立在现代哲学即逻辑实证主义的基础上。西蒙在对德怀特·沃尔多《民主行政理论的发展》的回应中指出, 仅仅研究政治理论是不行的甚至是危险的, 逻辑实证主义对于研究公共行政学来说十分重要。逻辑实证主义的方法绝不是民主行政进程中的绊脚石。实证主义由孔德提出, 根源于对柏拉图观念论的批判, 以及对亚里士多德的继承。实证主义在本体论上主张朴素实在论, 在认识论上则主张主客观二元对立, 在方法论上采取实证的实验法以证实假设。而后, 实证主义逐渐向逻辑实证主义发展, 施利克提出了形式真理与经验真理, 即逻辑实证和经验实证。形式真理 (逻辑实证) 仅仅是形式上的推理演绎过程, 事实上是一种符号关系上的同义反复;经验真理 (经验实证) 则是以经验为判断, 以事实语言为基础, 关注命题是否与事实一致。也就是说, 逻辑实证主义是通过事物找到本质, 是用符号和法则串联起来的概念体系。西蒙正是秉承了这种方法论的精髓, 主张运用逻辑实证主义的方法研究公共行政科学。
参考文献
[1]弗兰克.古德诺:《政治与行政》, 华夏出版社1987年版。
[2]乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》, 中国人民大学出版社2004年版。
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[4]黄光国:《社会科学的理路》, 中国人民大学出版社2006年版。
公共行政公共性研究 篇2
(一)现代公共行政的局限性
现代公共行政的局限性主要表现在三个方面:垂直管理、物化的官僚制与复杂性。
1. 垂直管理
现代公共行政的主要组成形式,就是韦伯的官僚制。这种官僚制是一种理想模式,是以权力分配作为支撑的垂直管理体系。权威和权力都位于金字塔的顶端,这导致了领导不必听取下层的意见和咨询就可以做出决策,导致了决策的不科学和不民主,带有浓厚的官僚主义。
2. 物化的官僚制
官僚制注重工具理性,强调专业化、技术化、去人格化,遏制人性,使官僚制一步一步走向物化。韦伯的官僚制成为了一台臃肿复杂的机器,而人成为了工具,只注重程序和规则而忽视结果,导致公共行政丧失了公共精神。
3. 复杂性
政府作为一个公共机构除了要服务公众、谋求公共利益,还要顾及自身利益。正是因为自身利益的追逐导致机构愈加膨胀和复杂,人浮于事,效率低下,笨重不堪。
(二)重释公共行政的内涵
全钟燮教授认为,为了理解日益复杂的社会环境,我们需要摒弃传统的对公共行政的定义与看法,重释公共行政的内涵。主要可以从以下方面对公共行政进行解读。
首先是公众地位的转变。要从被动的客体转化为积极参与的主体。在以往概念中往往将行政管理的重要性置于公共行政之上,因而更多地强调工具理性,专业化和技术化,而忽视了公民的地位,认为他们只是被动接受公共服务。要以对话、沟通和协商为手段,鼓励不同背景身份的人参与到公共行政中来,重新建构行政管理理论。
其次是行政管理职责的转变。要从单纯的管理者转向鼓励公民参与的促进者。政府应该为公民构造双方沟通的平台与话语体系,向公民采纳解决社会问题的意见和建议。行政管理者必须为公民提供平等参与的机会,以保证他们能够顺畅表达自己的观点和意见。行政管理者超越现代公共行政的局限性,通过沟通和公民参与来构建更加富有意义的社会框架。
再次是公共行政要重新定位。应该变管理为合作,变统治为治理。社会建构主义并不否认行政管理的重要性和技术性,而是引入公民参与,沟通和对话能更好地实现公共行政的目标。在社会建构主义者看来,20世纪80年代,政府、公民社会和企业之间的关系发生了明显变化。参与治理的公民群众通过对话与协商实现了对公共利益的正确判断。
最后是民主行政。公共行政的社会建构主张建立一种平行合作关系,通过对话、分享和开放式的交往分享社会权力。社会建构通过协商与对话凸显非科层制的合作治理形式,为推进民主化的治理进程提供了一个框架。
二、公共行政的社会建构
(一)公共行政社会建构的特征
1. 社会建构是一个框架
社会建构最突出的特点就是要寻求对话和协商。公共行政不再单纯是政府部门的事,同时也是民众和非政府组织的事。社会建构框架下,鼓励多主体参与,实现公共治理的民主化。
2. 承诺通过民主过程来实现变革
社会建构承诺通过民主过程来实现变革,让公民充分参与进来,讨论问题,解决问题,以实现公民的价值、思想和体验。此外,更加民主的公共行政能够使政府的行政管理具有更好的接受性,使得政府的行政管理能够更好地得到推行,提高政策和政府行为的合法性。
3. 社会建构过程鼓励着人们的参与和奉献
社会建构旨在推动公共参与,要求行政过程更加民主与公开,鼓励人们参与和奉献。只有如此,公共行政才能够更好地运行。
(二)公共行政社会建构的途径
1. 分权与权力分享
分权就是要把权力从中央层面下放到地方政府,使得地方政府的积极性得以调动,进而培养能够积极参与公共行政的公民。在实际操作中,政府拥有非常大的权力。决策权往往位于金字塔顶层,处于下层的公务员和公民很难进入到决策过程中来,因而必须下放权力。否则,民主的社会建构就不可能实现。
2. 强化非主题讨论的实践
“民主的社会建构依赖一个过程,这一过程促进持续的互动和连续的关系,倡导批判和反思行动,强调包容姑息反对声音的真正对话与话语。”①主题性的讨论为公民更好地说出心声和意愿提供了渠道和平台。因此,要把主题性讨论和非主题性讨论都纳入到公共行政治理的民主化进程中来。
3. 促进信心和信任
现代公共行政,由于其局限性,民众无法参与到公共政策的治理当中,因而缺乏对政府的信任;同时,部分行政官员的不规范操作,丧失了民众的信任。而公共行政的社会建构就是重拾公共行政伦理的精神,重塑官员的伦理素质和职业道德,让民众参与到公共治理中来,重新树立民众对政府的信任和信心。
三、公共行政社会建构的反思
首先,由于政府的封闭禁锢运行模式,使得公民和非政府组织实际上很难参与或影响到决策过程;设若参与进去了,在一些紧急和重要时刻反而会延误决策。其次,公民是否愿意参与公共政策的制定,参与公共治理的意愿是否强烈,即便主观意愿强烈,政策参与过程中也还会受到客观环境、制度条件与领导意志的影响。再次,如何保证公民顺利参与,又如何保证其参与的真实性、所表达观点的可信性,这是个亟待解决的问题。最后,不同的治理主体来自不同的背景与环境、不同的利益团体,因而难免发生冲突与矛盾,关键是如何调和且拿出行之有效的方案。公共行政的社会建构任重而道远,但是,坚信只要把握住社会建构的内涵,公共行政就能更多关注公共利益,为一般民众所接受。
参考文献
[1]全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判[M].孙柏瑛,等,译.北京:北京大学出版社,2008.
高校行政权力的公共性研究 篇3
关键词：高校行政权力 公共性 高校权力主体及客体
高校是培养高级专门人才的教育和学术机构，高校存在和发展的基本依据是通过发展学术培养高级专门人才。然而，随着高校的发展而日益扩大的高校内部行政服务组织逐渐异化为高校内部的行政衙门，使高校学术权力让位于行政权力，高校官本位盛行，使其公共性丧失。 中国高校行政权力公共性的缺失阻碍了高校管理的有效实施，影响了大学的发展，因此高校内部行政组织要树立服务理念，充分实现其公共性，发挥其公共价值，这是解决中国高校内部管理问题的关键。
一、高校行政权力的概念界定
通常，人们把高校内部教学和科研系统（其成员是师生和研究人员）所拥有的教学和学术活动权力称为学术权力，而把保障教学和学术活动的非教学和科研系统（成员是各级各类机构的行政人员）所拥有的行政活动权力称为行政权力。也有人认为，学术权力即指学术人员和学术组织对学术事务、学术活动及学术关系施加影响和干预的力量。学术权力的主体指学术人员和学术组织；客体指学术事务、学术活动及学术关系。大学组织学术性的特质，使得它应是一个"底部沉重"的结构，自下而上是学术权力的运行方式。高校行政权力是高校作为一个组织为实现发展目标而赋予大学科层制结构中各管理层次的，依据一定的规章制度对高校中的行政事务进行管理的能力或力量[1]，过去一些被"公认"的私人产品逐渐进入公共产品的清单，比如越来越多的教育活动已经被纳入公共服务内容。国家和政府过去一直被认为是公共服务职能的主要甚至是唯一承担者，但是当越来越多的私人机构和组织在社会各个领域发挥着越来越重要的公共服务职能时（例如"比尔和梅琳达·盖茨基金会"在全球致力于提高健康、医疗和教育水平方面的卓越贡献），当对于高校行政权力的理论阐释和认识已然存在不少问题的情况下，寻找新的认识角度和理论支撑成为必然的选择，公共性理论正是在这一背景之下进入了我们的视野。
二、公共性的源起及其理论运用
"公共性"的概念出现了很长时间，但对于该概念的使用也并未统一，阿伦特认为，公共性一词至少包含三个方面的含义：首先，公共性意味着公开性，即公共世界是一个所有人共同的聚会场所，每个出场的人在里面有不同的位置，每个人都是从不同角度来看和听的。这就是公共生活的意义[2]。再次，公共性的另一层含义是共同的。公共性意味着在一个敞开的公共领域因他者的存在而获得自我在场的真实体验。公共性是以凸现人的主体性和社会公平正义为基础，是为了消解个人、社会与国家的对立。自主性、多元性和共同体是现代公共性的核心概念。在公共经济学中， 公共性却被作为实现公共利益和私人利益均衡的手段[3]，由此可以看出公共性是一个非常宽泛并且具有多个层次的概念和理论，哲学领域的公共性概念无疑最具有抽象性和广泛性，而在其他领域公共性主要被作为一种理性的态度和价值的观念来加以运用。
三、高校行政权力的公共性分析
高校行政权力的供给主体、供给目标、供给客体和供给内容构成了高校行政权力的核心内容，通过对供给主体、供给目标、供给客体和供给内容的探讨有助于把握高校行政权力概念。因此在对高校行政权力的公共性进行分析时，我们认为公共性是高校行政权力的根本属性，是贯穿高校行政权力的一条主线，它既是高校行政权力的出发点也是其归宿，在理解高校行政权力时必须始终以公共性作为基础，而在高校行政权力的实践中也必须以公共性作为指导。
1、 供给主体的公共性---以公共性作为其理念指引
政府是公共体育服务供给的核心主体、高校是参与主体、高校领导是重要主体。公共组织（政府和行政部门、准政府组织、非政府组织---从根本上也是一种公共组织[4]）从根本上来说是公益性的组织，其组织目标是为社会公众提供公共利益，因此其对高校行政权力的供给具有不可推卸的责任和义务公共组织的公共性特别是政府的公共性，在这种公共性理念的指引下，现代政府担负起更多的社会公共责任，它能够满足社会公民的个体需求而且能够促进社会的总体发展。高校行政权力的供给主体主要是负责在公共性的指引下安排公共行政权力的生产任务，而高校行政权力生产者则主要负责完成行政权力的生产任务。
2、供给目标的公共性---以公共性作为其价值标准
高校行政权力需求的公共性价值标准，首先是来自于行政权力机构行政权力需要的共同倾向。正是这种共同的权力需要倾向构成了高校行政权力需求的公共性价值基础[5]。其次，高校行政权力需求的公共性价值标准应当与经济社会发展水平相适应。经济社会发展水平决定高校行政机构对于权力的需求，从另外一个方面来说，经济社会发展水平也决定了行政权力主体的供给能力，行政权力需求与行政权力供给能力之间的差距也不能太大，脱离行政权力供给水平的行政权力需求很难得到满足。
3、 供给客体的公共性---以公共性作为其实现基础
高校行政权力作为一项基本的权力是每个高校均享有或应当享有的权利，而要实现行政权力从应然权力向实然权力的过渡就需要一定的制度设计。法律和政府是现代社会使应然行政权力向实然行政权力转化最重要的制度[6]，法律依靠强大的国家机器作为后盾对行政权力的内容进行规定使行政权力取得强大的权威和效力，政府则依靠国家权力通过调配资源以保证行政权力的真正实现。
4、供给内容的公共性---以公共性作为其约束条件
目前对于高校行政权力"公共产品"属性的认识主要是来自于公共产品理论，但是随着社会的日益发展，科技手段已经使公共产品竞争性和排他性的实现成本大为降低，公共产品和私人产品的内容在不断的发生变化，非竞争性和非排他性作為公共产品天然属性的认识需要进行修正[7]。所以高校行政权力作为政府提供的公共产品正在发生变化，出现了行政权力泛化和行政权力与学术权力的混淆等问题。
四、高校行政权力公共性分析对我国的启示
高校行政权力的公共性视角突破了政府职能理论和公共物品理论的视域局限，对于高校行政权力的供给主体、供给目标、供给客体和供给内容的公共性分析，使我们能够更为准确的理解高校行政权力。以公共性作为理念指导的公共组织和私人组织都可以成为公共体育服务的供给主体，虽然公共组织的运行者在某些时候并不完全能够完全恪守公共性，高校行政权力的供给目标是使高校能够充分利用行政权力，实现其提高行政效率，学术权力与行政权力的明确划分，其与社会经济发展水平和广大高校的行政权力需求偏好相适应。高校行政权力的供给内容应当以公共性作为其约束条件并为其带来公共收益。
参考文献：
[1]刘尧.大学内部学术权力与行政权力的演变[J]。现代教育科学，2006，（2）：1-5。
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[5]高培勇. 公共经济学[M]. 北京：中国社会科学出版社，2007， 30。
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[7]范冬云. 我国体育公共服务研究中几个问题的探讨[J].成都体育学院学报，2010，36（2）：6- 12
公共行政公共性研究 篇4
第6章
行政决策与行政执行 6.1 行政决策
一、引言
行政决策是行政管理中一个重要的概念和组成部分，是行政管理的核心。行政决策制定过程的正确、科学与否，直接影响到其执行结果的效用，同时，它关系到国家的安定团结以及兴旺发达，处于举足轻重的地位。
二、关于行政决策概念的经典性论述
（一）行政决策的概念辨析
所谓决策，从字面上看，就是决定计谋，是人们为了达到一定的目的而出主意、做决定的活动过程。决策活动是人类社会发展进程中的重要现象，上至国家要事，下到百姓日常生活，都涉及决策和抉择的问题。决策作为人类有意识的活动，自古以来就存在。我国早在先秦时期，就有了“决策”的语词，如《韩非子-孤愤》中就提及“智者决策于愚人，贤士程行于不肖”。不过，现代管理学意义上的“决策”一词及其理论，则是从西方管理学中引进的。关于“决策”的概念，各种理论著作并没有形成统一的定义。《现代科学技术词典》认为：所谓决策，是指在几个可能的方案中作一选择。《哈佛管理丛书——企业管理百科全书》认为：决策是指思考“决策”，以解决目前或未来问题之用脑行为。《美国现代经济词典》则认为：决策是指公司或政府在确定其政策或选择实施现行政策的有效方法时所进行的一套活动，其中包括搜集必要的信息以及对某一建议做出判断，以及分析可以达到预定目的的各种可供选择的方法等活动。关于决策概念的界定，各家可谓仁者见仁、智者见智，但是笔者认为其本质却是万变不离其宗——即从多种可能的方案中选择一种的选择行为，不论它是理性行为还是非理性行为，这种选择的过程都可以称之为“决策”。
行政决策作为决策的一个特定存在形式，具有决策所有的共同性，但是，它亦有区别于一般决策的特殊性。首先，行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员，这就将一般决策主体的范围缩小至政府内部。其次，行政决策时即各个领域的广泛的社会事务的管理，不是以赢利为目的，而是以公平为前提的社会价值权威性再分配，这也区别于其他如企业决策的盈利性质。再次，行政决策的结果表现为国家的政策或者法律法规，具有特殊的强制性和普遍的约束力，而其他领域的决策则没有普遍的社会约束力，仅仅是组织内部效力而已。最后，行政决策的过程是权力运用的政治过程，有交易、妥协，有针锋相对的冲突甚至是战争。这些鲜明特点，决定了行政决策不同于其他决策的特异性，同时，也未我们更加准确的把握这一概念提供了坚实的基础。
由以上行政决策的几大特点，可以给其做个概念界定，即行政决策是行政决策主体为了履行政府职能，在其权限范围内，就某一公共事务如何处理做出决定的活动。行政决策在行政管理中居于十分重要的地位，它的正确与否关系到一个部门、地区乃至国家的政治、经济和文化事业发展的兴衰成败。
（二）行政决策理论研究的发展
政治性的决策，古已有之，从远古时期奴隶、战俘的分配，到政治领袖的兴废，都离不开决策的参与。但是，由于传统政治环境的局限性，政府所面对的基本上是简单而确定的决策问题，所做的决策也主要是依靠经验和定性分析，或者是神学中的占卜方式，并没有产生系统的科学的决策理论。真正进入决策理论科学研究的时代，是发生在西方工业革命，随着管理科学的发展而发展起来的。
到目前为止，关于决策理论的研究大致遵循着从经验决策到理性决策再到行为决策的，从个人决策到群体决策的发展过程。人们通常都将诺贝尔经济学奖的获得者美国的赫伯特、西蒙对决策理论的贡献，看成是决策理论发展中的一个转折点，称以西蒙为创始人发展起来的决策理论为现代决策理论，西蒙以前的决策理论为古典决策理论。（古典决策理论属于传统规范性决策理论，而西蒙的现代决策理论则为决策行为学的产生打开了大门。）
1、古典决策理论
在长期的实践中，人们认识到人类的决策行为存在着共同的规律。为了研究人类决策行为的规律性，人们按照科学方法论中长期居于统治地位的分析方法，首先把人的决策行为加以解剖分析。人的决策行为是有一项项决策构成的，因此对单个决策进行研究是十分必要的。这种研究涉及的问题是：如何才能使每一项决策达到最高水平？为了实现这一目的，就要求在决策的步骤、方法、手段、组织、信息以及对待风险方面符合一定的要求和规范，这就形成了规范性决策理论，也可称为决策方法学。
古典决策理论属于传统的规范性决策理论，是建立在决策者是“经济人”的假设之上，“经济人”具备以下特征：首先，他从纯粹功利主义出发作决策，目标是追求个人的最大利益，决策目标是单一的、明确的、绝对的；其次，它是个绝对的理性人，即对决策的方案和后果无所不知，而且具有评价与估算的无限能力，在他的头脑中能对各种可能的后果有一个完全一贯的偏好，它总能做出最优的选择；最后，他在制定决策是不考虑时间和其他耗费的限制。
古典决策理论的“经纪人”假设以及由此出发而开发出的一些决策优化方法，舍弃一些次要决策分析变量，使决策分析简化。因此，这种“经济人”假设不但在经济学研究中广泛应用，而且影响到人类行为研究的其他领域，几乎被认为是一种不证自明的公理。而古典决策理论既是建立在这种公理假设基础之上的一套形式化的公理体系。
古典决策理论出现后不久，人们就发现了他的局限性，因为决策实践的很多事实都不能解释，其原因不在于逻辑体系，而在于假设有毛病。首先，决策者的目标是多元和模糊的，而古典决策理论把决策目标看成是单一的、明确的、绝对的，因而从不去研究决策目标本身是否合理，是否明确，而这些问题也是决策实践的重要问题，古典决策理论对此就难以起到指导的作用了。其次，决策者并不是一个绝对的理性人，他所掌握的信息和处理信息的能力是有限的。决策者既不可能找出全部可供选择的方案，也不可能对所有这些方案的各种后果有绝对可靠的预测，更没有能力绝对无误而且无偏差的比较个方案之间优劣顺序，因此不可能找出最佳的决策方案。最后，决策制定要受时间、经历和其他各种耗费的约束。因此，不可能无限期的研究、寻找最好的尽善尽美的决策，因为那样会失去有利的行动机会，而机会一旦失去，再好的决策也一钱不值。
西蒙认为古典决策理论从抽象的“经济人”假设出发而逻辑的推出一套规范性决策理论，是无法准确揭示现实生活中的决策者的实际行为。因为它不符合实际决策行为所追求的目标与主客观约束条件。决策行为理论也就在这样的背景下应运而生了。
2、决策行为理论
西蒙认为规范性决策理论的完全理性假说过于极端，而现实生活中的决策者是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”的“管理人”。管理人的价值和目标取向往往是多元的，不仅受多方面的因素制约，而且处于变动之中乃至彼此矛盾状态；管理人的知识、信息、能力都是有限的，它不可能也不期望达到绝对的最优解，而只是以找到满意解为满足。
西蒙认为，管理人的决策行为受其心理因素的制约，即学习、记忆、习惯三者可提高决策速率。他认为人的决策行为有“踌躇——选择型”和“刺激——反应型”两种模式：前者符合胜利要求，他先对各备选方案作充分时间的评价后才做选择，这是规范性决策理论所唯一推崇的模式；后者则是对一定的刺激毫不踌躇的立刻做出反应，这属于直观性、习惯性的行为，不符合规范性决策理论的要求。但西蒙认为这种模式不能盲目反对，相反，在一定的条件下，他无论在个人决策或组织决策中不仅是不可缺少的模式，而且还是提高决策效率的有效模式，因而决策还要向惯例化发展。
西蒙的“管理人”决策模式开辟了从行为学和心理学角度研究决策行为的先河，他的现代决策理论形成于20世纪四五十年代，其代表作《管理行为》发表于1947年，提出了“有限理性”的基本假设，并首次提出了“管理决策心理学”。西蒙在20世纪50年代又发表了一系列论著，理论框架基本成型。决策行为学主要从行为学的角度来研究决策过程，由于行为学是一种描述性的理论，因此，决策行为学也可以看成是描述性决策理论。从西蒙之后，许多科学家从心理学、社会学、组织理论、政治学等多方面进行研究，但西蒙之后的大多数人都是从各自的学科领域进行研究，没有人能向西蒙那样对决策行为学的创建作出划时代的贡献。
3、现代决策理论（1）效用理论的发展
效用理论是第二次世界大战后决策理论研究的热点，是决策理论发展的里程碑。效用理论以规范模型的形式用于决策分析，以预测模型的形式用于经济分析，以描述模型的形式用于心理学研究。
决策理论的任务是研究尚未发生的行为抉择。在理性决策理论中，研究者必须回答“理性抉择的准则是什么”这一基本问题。关于准则问题，18世纪瑞士数学家丹、伯努利就提出了效用值得概念以及用概率反映不确定性的思想。他通过分析指出，决策的结果对于决策者的价值并不等于他的金钱价值，而是决策者对决策可能结果的主观评价。伯努利把人们对某一结果的主观向往度叫做他的“心理价值”。这一观点就构成了效用理论的基础，“效用”也就是有“心理价值”演变而来的。但他并没有解决如何对决策可能结果分配效用的问题，所以他的效用理论一度被弃用。
20世纪三四十年代，冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦在《博弈论与经济行为》一书中恢复了效用概念，建立了一个新的效用概念，先后提出了效用值运算的定理，克服了旧理论的缺陷，使效用理论再度兴起。一般认为，现代决策理论是以冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦的效用理论为开端。新效用理论已选择序概念为基础，为决策可能结果分配数字效用，大大简化了决策模型。在此基础上，他们提出了决策的最基本原则——效用极大化原则（即大期望效用原则）。这一原则规定决策者选择期望效用最大的策略，因此只要推算出各个策略的期望效用，最后的选择就只是举手之劳了。
20世纪50年代，在冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦的效用理论基础之上，萨维奇对决策理论作出了重要贡献，他提出了主观概率的概念和从优先事件判断推论主观概率的关系式。他首先从决策角度研究统计分析方法，建立了统计决策理论。到70年代，“决策分析”这一概念得到了较为广泛的应用，决策分析逐渐形成一门学科。
（2）博弈论的发展
一般的博弈问题有三个要素构成：即局中人的集合，策略集合以及每一对局中人所作的选择和赢得集合。其中所谓赢得，是指如果一个特定的策略关系被选择后，每一局中人所得到的效用。所有的博弈问题都会遇到这三个要素。
1944年，冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦合著的《博弈论与经济行为》出版，标志着现代系统博弈理论的初步形成。然而，由于博弈论过于抽象，使其应用范围受到很大限制，在很长一段时间里，人们对博弈论治之甚少，只是少数数学家的专利，所以影响力很有限。
正是在这个时候，非合作博弈——“纳什均衡”应运而生了，他结识了博弈均衡与经济均衡的内在联系，标志着博弈论的新时代开始。从此，为博弈论广泛应用于经济学、管理学、社会学、政治学、军事科学等领域奠定了坚实的理论基础。
（3）决策支持技术
随着社会的发展，决策理论的应用受到普遍的重视，特别是随着计算机技术的飞速发展，出现了决策支持系统。决策支持系统是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，面对半结构化的决策问题，扶助中层支持、高层决策者进行决策活动、具有职能作用的人-机网络系统。在决策支持系统的基础上又发展出群体决策支持系统和电子会议系统。
4、决策科学理论体系
决策科学史研究决策活动中所具有的规律的科学，由决策方法学、决策行为学和决策组织学三个方面组成。
三、当代西方行政决策理论前沿以及改革概况 ·行政决策的转向标志——政策科学与有限决策论
行政决策理论的进一步发展，得益于政策科学和有限决策论的出现。它们把行政活动中的公共政策问题和行政决策问题凸现出来，成为行政理论中更加引人注目的内容。对政策科学作出重大贡献的是拉斯韦尔和德热，他们是公认的政策科学的奠基人。其基本思想是，把诸如国防、经济计划、技术开发、空间探索、环境污染、教育、交通、贫困乃至种族关系、犯罪治理等公共政策问题，都作为跨学科问题，从“政策制定系统”的角度加以研究。这种研究之所以必要，不仅是因为它们涉及大范围的公共利益从而引起公众“与日俱增的关注”，也不仅是因为长期以来的“政策决策方式”不能提出令人满意的政策，更因为“现代科学无法适应制定政策的紧迫需要，并且不能适当地处理科学知识、政治权力以及知识与权力的社会含义之间相互关系的问题”。
只有在政策分析中引入如下因素才能使政策选择符合要求：
1、政策制定模型分析；2.、价值分析；
3、超理性因素分析；4.、政治可行性分析； 5.、交叉文化分析；
6、未来研究。鉴于上述因素的复杂性，上世纪70年代发展起来的政策科学正与40 年代以经济学和数学为基础发展起来的系统分析融合起来，并把“政策战略”、“政策分析”、“政策制定系统的改进”、“政策估价”、“政策科学的进展”作为其方法论重点。尽管政策科学中较少涉及政策制订的制度背景以及相应的体制性条件，然而它对公共政策重要性的强调以及制定方法的探索却颇为有益，因而政策科学在60 年代已影响到政府政策的制定，70 年代以后甚至开始影响民间私营部门。
对有限理性决策论作出重大贡献的是西蒙，他的名著《管理行为》被认为是决策学派的代表作。其基本思想是，在各类社会组织(政府组织、企业组织、志愿者组织)的各种管理职能中，决策制定和执行是共有的职能，以致可以用“管理即制定决策”的命题来突出决策的重要性。而决策并不是“不可分解的基本单位”，应视为由事实前提和价值前提“推出结论的过程”。这些前提如何引入，取决于决策者所处的“信息条件”。由于人的信息存取能力和计算能力的限制，全智全能的理性行为是不现实的。组织的作用就在于营造合适的信息条件，通过权威、忠诚心、效率准则、通告、培训等途径，向组织成员提供用于决策的事实前提和价值前提，以补偿理性的不足。在这个意义上，西蒙将组织定义为“人类群体当中的信息沟通与相互作用的复杂模式”。尽管西蒙本人对事实与价值、政策与管理、政治与行政关系的解说并非清晰无误，尽管有限决策论对组织的动态性并未深入研究，然而西蒙对决策的心理基础、决策结构、决策程序、决策效率所进行的开创性研究，却产生了重大影响，并因此而荣获诺贝尔经济学奖。
政策科学和有限理性决策论的出现，标志着行政理论正经历着两种转向：公共政策转向、行政决策转向。公共政策转向意味着从效率优先转向公共政策优先，即在“公平”的公共政策的前提下追求效率。政策科学所强调的模型分析、价值分析、超理性因素分析、交叉文化分析等，其实质都是进行需求权衡和利益权衡，以便寻找“公众认可”的、能为不同利益集团所接受的公共政策。这种转向反映着市场失灵所带来的公平性和外部性问题日益突出。上世纪20 年代和30年代西方国家发生的经济危机表明，市场本身不仅难以自动地有效配置资源，而且市场竞争所带来的失业、贫困、两极分化会危及社会的安定和正常生活。40 年代后经济增长过程中日益严重的外部性则带来了区域性乃至全球性的资源环境灾害。在这种情况下，把政府仅仅视为“产权维护者”的观点受到挑战，凯恩斯主义登台亮相。在凯恩斯看来，总需求量、消费函数、投资决定、价格和工资的“粘性”、失业与通胀等既相互联系，又由于个人持币动机不确定，使宏观经济总量难以实现自然均衡，因而政府通过各种政策加以干预是不可避免的选择。凯恩斯主义的流行，使得政府提供政策的职能显得异常重，宏观政策和微观政策的制定成为行政活动中备受关注的内容，如何通过公共政策来协调各方面的利益，也成为优先被考虑的问题。政策科学实际上是对这种状况的理论响应，它表明公共政策已成为行政理论中的重要内容。
行政决策转向意味着从组织结构优先转向决策结构优先，即在合理决策结构的基础上设计组织结构。西蒙在《管理行为》中曾批评当时流行的管理原则(包括韦伯组织理论中的专业化原则、层级化原则、管理幅度原则)“象谚语那样，总是成对出现，无论对哪个原则来说，我们差不多都能找到一个同样有道理、同样可接受的对立原则”，他又认为，“差不多所有东西都是可以补救的”，补救的方法就是引入决策结构，通过决策程序机制的创造以及决策的合理分工，对事实前提进行恰当比较，对价值前提进行充分权衡，从而找到能满足“由组织角色所施加的约束或约束集合”的行动方案。决策结构优先的思路，反映了20 世纪中叶以来社会节奏加快以及自主意识觉醒的状况。一方面，社会分工的细化和市场竞争的激烈，要求社会组织做出迅速反应和及时决策；另一方面，普遍觉醒的自主意识，又要求把每个人都看成独立决策的行为主体。在这种情况下，韦伯“官僚制”平衡而僵化的组织结构显然难以对环境作出适时反应，它靠规章约束、经济奖惩、诱因激励等手段维持的简单命令—服从关系也显得难以完全规范人们的行为方式。有限理性决策论实际上是对这种状况的理论响应，它表明行政决策已成为行政理论中的重要内容。
四、国内学者对于行政决策理论的研究近况及主要成果
行政决策民主化是近年来呼声愈来愈强烈的行政决策改革趋势，也是行政决策走向科学化的必经之路。但是近年来的国内研究主要是基于反对过去行政决策专权和独断的趋势，对于行政决策民主化本身的内在诉求和探悉较少，所以本文主要从行政决策民主化自身需求视角加以阐释。
1、行政决策民主化的动机需求——基于曼德维尔悖论的利益视角分析
正如我们所知，许多正统的政府行政决策理论，预先设定了一个价值前提，即“ 政府是主权者的代理人”“政府应体现公意”。因此作为社会公共利益的代言人，在决策过程中是没有任何“ 私利”可言的。在这种预设的理论框架下，公共领域中行政决策者便成了一个无欲无求、集个人智慧、经验与圣人道德于一身的“ 天使”。但在私人活动中，“ 天使”又不可避免地从“ 利己”动机出发，来支配个人行为。根据这种设定，可以推导出的结论是：每个人都是善与恶截然对立的两种人性的复合体，他可以灵活地在“ 公域”与“ 私域”之间进行转换。当作为行政决策者时，他怀着的是一颗“ 善良之心”，具有利他的品质，“ 代表公意，而不应有任何私利”的干扰；而作为一名普通公民，他又自然怀着一颗“ 利己之心”，其行为动机总是先由个人利益逐渐推至集体和国家利益。这种结论显然是荒谬的。因为，决策者真正发自内心的价值选择是相当明确的，“ 利己”与“ 利他”之中，必然有一个作为首要的价值选择因素。否则就会出现决策人的“ 道德作伪”效应：声言“ 利他”，实则“ 利己”，用“ 道德自律”作为实现“ 利己”行为的盾牌。因此，这样的假设前提从一开始就只是一个期望值，是不可实现的。
根据曼德维尔悖论中最著名的论证即“ 私人恶德就是公共利益”。曼德维尔认为社会经济的繁荣不是源于人的高尚的道德情操，恰恰相反，那只不过是对人性的很好的恭维。推动整个人类社会向前发展的最根本的动力来源于人天生的、永不磨灭的自利的本性。曼德维尔将这种“ 自利”称作“ 恶德”，但显然这种恶并非通常所讲的“ 罪恶”，而是从“ 严肃主义”道德标准来看待的一种“ 非利他”的行为，这种“ 恶”倡导人首先要追求“ 自己的快乐，维护自身的利益”。在道德家看来，这是一种非道德的行为，但“ 曼德维尔悖论”则指出，如果没有人的利己心和由此产生的各种行为，要想建成一个繁荣的社会，只能是一个乌托邦式的空想。
现实中所谓的“ 政绩工程”、“ 形象工程”，正是“ 曼德维尔悖论”在公域中发挥作用的明证。因此，即使在公域中，“ 曼德维尔悖论”依然引导着多数决策者的行为，他们通常不会做出有损个体或本集团利益的行为，除非受到来自外部的压力。在政治实践中，无论从主观愿望还是从客观能力来看，任何决策都不可能体现“ 绝对公意”。而西蒙提出决策的“ 有限理性”也不过是各种利益妥协的结果。但如果这种利益博弈符合“ 程序正义”原则的话，那么行政决策同样可以实现“ 大多数的最大幸福”。
所以，将“ 曼德维尔悖论”引入到行政决策研究的真正意义不在于论证“ 谋利的正当性”，而在于能够打破行政决策价值“ 唯公意论”的神话，使行政决策真正走向决策过程的民主化、决策利益的整合化、决策目标的理性化这一轨道上来。按照“ 曼德维尔悖论”的理性法则，行政决策者的本位利益、社会集团利益、个体利益的交集才是普遍的“ 公意”。决策者要实现公益，同时也要满足其本位利益，只不过决策者的利益与其他利益相比，与公共利益的关系更加密切。这就形成了市场经济体制下的一种“ 共生式”的政府决策价值的判断之所以将“ 曼德维尔悖论”从“ 私域”引入到“ 公域”，特别是公共决策领域的研究之中，是因为无论哪一个领域，都无法避免介入人的动机与行为的追溯，而对人性的理解是不存在“ 公域”与“ 私域”的明显差别的。因此，从“ 曼德维尔悖论”出发，承认包括决策者在内的各利益集团的合法利益，将其规范化，更加符合现代市场经济下理性决策的要求。通过调整决策者内外的利益关系结构、形成对决策者非法利益的约束、建构决策过程中的利益博弈机制，使政府从理想化的“ 道德决策人”向现实的“ 利益决策人”转变，从而实现“ 最大多数的最大幸福”这一正义法则，这也是现代公共行政精神的要义之所在。
2、行政决策民主化的理论支点——公共选择理论
随着经济全球化进程的加快发展和市场机制的不断完善，传统政府决策模式严重制约了行政决策民主化的进程，而公共选择理论的引用和介入，从一定程度上为中国行政决策民主化的发展提供了坚实的理论基础。公共选择理论给我们的启示是: 必须重视行政决策中的个人利益，实现决策根本利益取向的民主化;重视“第三部门”的参与作用，实现决策参与机制的民主化;推进行政决策规则化，实现决策全过程的规范化;完善决策体制，寻求决策民主化的根本解决。
在公共选择理论看来，政治舞台是一个经济学意义上的市场，供方是政府、政治家、官僚和党派，需方是公众、选民和纳税人。他们的活动无论多么复杂和相异，其行为都遵循着一个共同的效用最大准则，即选民总是把选票投给那些能给他们带来最大利益的人;政治家或官员则总是对那些最能满足自己利益的议案报以青睐。由于自利和贪欲行为的存在，必须通过一定的宪法与规则体系对政治家和官员的行为进行制约。在民主政治体制下，这种制约的力量必须来源于普通民众或选民，这也是保证“政治市场”能像经济市场那样合理有效运行的最根本因素。
政府决策是公共选择与公共行政的共同主题，公共选择实质上是对经济的非市场决策，这与行政经济的决策在内容上无疑是相通的。它们具有三个共同特征: 第一，集体性。由于经济和社会领域里“白搭车现象”的存在，各种抉择不可能通过分散的个体做出，它必须依
主权者与民众之间的中介组织———政府，以民主集体的方式进行，凡有人群的地方这种选择就不可避免。第二，规范性。无论是市场领域，还是政治领域，人都是有偏好的，而且存在着种种差异，或是价值观的，或是感情的，或是个人利益取舍的。公共选择和公共行政的作用，就在于制订某些规则，限制种种偏好的扩张，协调种种行为之间的差异，满足公共利益的需要。同时在抉择的具体方式上也体现出规范性。公共选择所重点研讨的“非市场决策”实际上就是公民通过民主政治过程来决定“公共物品”的供给及其数量。正如在市场经济中，消费者首先要有消费“需求”，这种需求被称之为“偏好”，然后才能到市场中去
讨价还价，再搭成成交协议。在政治市场中，公民也必须表现出消费公共物品的需求，才能形成生产这种公共物品的政治决策。如果没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性。要说明“公共物品”被供应的合理性根据———“公意”是如何获得，公共选择理论就自然不能超越公民通过一定的方式参与公共选择过程以表达自己某种需求这一重要环节。
公共选择理论不是像其他的民主理论那样，从确定公民参与的必要性前提出发来分析参与的发生条件、参与的制约和影响因素以及参与的效能，而是循寻另外一种路径，试图揭示个人的自利行为与公共利益追求两者之间的沟通模式与互动模式。
公共选择理论强调体制问题的至关重要性，尤其强调体制对经济的影响。我国行政改革所面临的最主要问题，就是现行的行政体制问题。因而，我国行政决策民主化改革必须率先从行政体制改革入手，从根本上变革现行的行政决策体制，以求完善和建立一个适合我国国情及推动社会主义现代化建设需要的国家行政决策体制。
3、行政决策民主化的现实途径——信息时代的公众参与
“在有关政治的理论研究和经济研究中，参与都是一个核心概念，它正在对于民主的分析中具有特别重要的作用”。政治学者应克复认为:“政治参与是一种影响或参与制定、通过与贯彻公共决策的行为，通常的理解，政治参与的主体系指不在政府机构中任职的所有公民”。公民参与行政决策过程是当代民主政治发展的要求，也是行政决策民主化得以实现的一种具体形式。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解不同，但是，各国都采取不同的方式，在不同的程度上实行公民参与管理国家和社会事务。一方面，公民通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现公民参政;另一方面，公民通过各种渠道直接参与政府行政决策的制定过程。
以往的行政决策民主化程度不高，基本都属于暗箱操作，行政决策蒙上了一层神秘的面纱，也导致了行政决策的科学化水平较低。信息社会的发展，网络的普及化，从技术角度为公民参与行政决策的过程提供了便捷的途径。政府在广泛吸纳民众意见的基础上，集思广益，才能促进行政决策的科学化。当前，我国政府采取信访、社会协商对话等多种形式，加强与人民群众沟通，把与群众利益密切相关的重大问题的决策和工作进展情况向民众通报，听取民众的意见和呼声，获得决策的依据。政府上网将使这一机制的效用得到强化，进一步提高行政决策过程的民主程度。因为，从政府的角度考虑，互联网使大范围民意测验成为可能，政府可以在政务公开的保障下，使决策过程吸纳民众的智慧，确保民众有充分表达意愿的条件和机会。从民众的角度考虑，网络技术替代了许多以前由民众做的工作，使他们有充足的时间和精力拓展兴趣范围，关注周围生活的变化，关注国家权力特别是行政权的运作，进而寻找更多的机会，更积极地参与行政决策过程。而且由于政府在网上开放的姿态与方便的技术手段促进了民众参政的兴趣，使民众由顺从者向主动参与者转变，从而使行政
决策过程由孤立、封闭的暗箱操作过程，变为下级、民众积极参与的开放、民主过程。总之，政府上网缩短了时间和空间距离，将集体决策参与范围扩展到一切具有网络终端的民众，扩大了智囊团的范围，使行政系统的集体决策特征更为明显，这有助于政府摆脱决策的“暗箱操作”状态，充分利用“外脑”的优势，保证行政决策科学、合理。
但是，也有学者指出，网络的普及对于行政决策民主化其实是一把双刃剑，他在推动了民主化的同时，也在一定程度上影响了行政决策的民主化。这话似乎有自相矛盾，其实不然。政府上网使有缺陷的技术官僚统治得到强化，一定程度上将影响行政决策的民主化。有学者指出:“微电子革命引起的核心过程是信息渗透，即在所有领域内，越来越多的人类活动或者受到高技术信息机器的渗透，或完全为高技术信息机器所控制。” 其实，更准确的说法是受到控制的机器的技术官僚尤其是计算机专家的控制。“经典的精英民主理论的一个核心前提是，在每一个社会里，少数人做出主要决策。” 这种状况在网络时代也没有根本性变化。由于技术越来越复杂化，网络时代的权力明显地转移到掌握专门技术和保密信息的技术官僚手中，他们不但掌握行政权力，还掌握着计算机知识，指挥着大量被储存的信息，利用这双重的优势，他们可以发挥巨大的作用。一方面，包括总统在内的民选代表并不控制做出决策所需的各种信息，不得不依赖智囊咨询机构，并只能根据他们提供的有选择的信息，推荐的有倾向性的备选方案来做出决策，技术官僚在很大程度上成为真正的立法者。另一方面，利用掌握的计算机知识，技术官僚可以按照自己的愿望设计决策模型，可以改变某个程序以使信息或决策符合他们自己的想法，甚至可以在心怀不满时对政治系统进行致命打击。此外，技术官僚和民众对技术的过分迷恋还会使民主本身失去意义。以无休止的民意调查为特征的肤浅的电子民主制造了消费者和选民至高无上的地位，让领导者饱受民意测验专家和公众情绪的无情摧残。流于极端程序化的民主还是不是我们期望的民主?
4、行政决策民主化的新型参与方式——决策听证
行政决策听证包括行政法规、规章、政策和其他抽象行政行为的听证。行政决策听证是行政程序的重要步骤和方式，是行政民主化和透明化的重要标志。它的主要作用：一是扩大沟通，即不同利益群体通过沟通与协调，从而实现公众利益最大化；二是打破暗箱，使行政机关的决策行为不再是暗箱操作，从而更具民主性和公开性。
科学化和民主化是现代行政决策的两大趋势。在决策中，科学化和民主化是紧密联系不可分离的。民主化是科学化的内在要求，符合人民群众的利益是科学化命题中的应有之义，科学化又以民主化为基本前提，民主的决策路线和程序是科学化的重要保证。而我国传统行政文化强调集权主义，最大的弊端是行政决策的非民主化，使行政决策神秘化和神圣化，导致了传统政治和行政体制的专断主义、权力滥用和暗箱操作等现象。行政机关和行政领导凌驾于群众之上是与我国人民主权的国家性质相悖的。在行政决策过程中采取听证制度，把人民群众吸收到决策的准备过程中，这种决策科学化和民主化的作用具体表现在：首先，使信息来源多样化，为行政机关提供了参考相对人意见的机会，使行政机关在广泛听取各方意见的基础上，集思广益，从而消除决策中的偏颇；其次，行政决策听证，以官民结合的方式，使上情下达，下情上传，公开向社会征求决策的方案，从中权衡、选择，形成正确的决策，增进行政机关与人民群众的联系，确保决策的民主性；最后，人民群众也有占有行政信息机会的平等权。行政机关应避免把收集来的信息据为己有，而应当把信息交给政治家和人民群众去支配使用。信息只为行政机关据为私有，或只为政府所用的体制，不可能使民主机制正常运转。民主参与有多种方式或渠道，而听证是最有效的一种参与方式，其民主化和透明度都是其他参与方式所不可比拟的。这种参与方式具体表现在：一是为相对人，特别是为与行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现；二是有助于公民政治价值观的形成，有助于公民对政治体系的体验性理解和关注度的增强，特别是有助于公民政治觉悟的提高；三是可以形成公民对掌权者和行政权力运行的监督，防止权力滥用，加强人民对行政机关的向心力有利于协调各种利益，实现公众利益最大化听证代表来自于社会各界，他们代表着一定社会群体的利益，履行着表达一定利益并为该群体争取利益的功能。而政府必须是社会不同群体利益的集中代表者，因此必须调和不同的利益需求。在公众利益的处理问题上，政府行政政策的水平集中表现在发掘相同点，平衡不同利益需求的能力上，具体表现在通过一种有意识的合理的决策，既能保证公众的一致性利益，又能最大限度地满足最大多数公众的利益，还能够顾及少数公众的特殊利益。听证正是给予不同利益和力量以制度化的表达途径，使利益冲突方达成最大程度的共识。
五、行政决策研究的发展趋势
近些年来国内学者对于行政决策理论的研究逐渐由外在的——要求政府怎样实现决策民主化，转向关注公众要求民主化的内在诉求，研究的视角发生了一定改变。与此同时，借助于一定的定性分析研究手段，对行政决策的可行性进行分析，也成为越来越科学化的一种方式。
1、行政决策方式的民主化仍旧是热点议题
行政决策方式的民主化是行政决策体制内外诸因素共同作用的结果。体制内的因素看，决策的价值取向不再仅仅是效率，公平在现代社会占有举足轻重的地位；决策的规模、数量和要求发生了今非昔比的变化，仅靠个人的能力难以完成。在我国，行政决策对社会的发展具有举足轻重的作用。从决策体制外的因素看，行政决策方式民主化是政治民主化浪潮在行政决策体制内的反映。
民主化之所以具有如此大的诱惑，以致于素以效率优先的行政决策体制为之动容，一方面由于它代表着公众的政治利益，另一方面在于它能够容纳各种不同的思想。行政决策方式的民主化并不意味着否定决策效率，恰恰相反，它是对为效率而效率的不足所采取的一种补救。“民主并不以不同价值的一致为先决条件，毋宁说，它只是为把价值相互联系起来以及把解决价值冲突放到公开参与公共过程之中提供一种方法，它仅仅遵从保护过程本身形成和形式的特定规定。”正因为民主在行政决策体制内并不象在政治体制内是追求的目标而是“提供一种方法”，因而它不但能够改变民主在政治体制内的无视效率现象，而且可以矫正行政决策体制内由于过分专权而导致的决策质量低下和决策风险成本过大现象。
现代行政决策体制对民主与效率进行了有机的协调：既保证了民主机制在决策时的运用，又避免了决策低效乃至无效率现象。事实上，现代行政决策方式的民主化也并不意味着责任分摊，即由参与行政决策的人共同承担。如果这样，行政决策就会沦为人人有责而人人不负责的尴尬困境。从某种意义上说，决策方式的民主化并不否定行政首脑在决策中的首要地位和砥柱作用，而是要为其决策时的集思广益提供制度上的民主支持。这种民主支持并不
遵循政治民主意义上的少数服从多数的规则，而是保留行政决策首脑负责制的游戏规则。
2、行政决策的可行性分析凸现新的研究趋势
政府决策的可行，意味着决策可以实施并在实施后可以获得成功。可行性分析是指运用各种技术和方法，分析政策决策是否可以实施，确定政策决策获得成功的可能性，以供领导进行选择的过程。在现代政府运行的过程中，政府决策的可行表现得更多的不是技术和方法的问题，而是各种利益关系、人际关系、部门关系和具体操作的问题，它是一个政府与公众、与专家学者和各类相关决策影响对象之间的关系问题。所以，确切地说，政府决策的可行性分析是一个“政府回应”的过程。政府回应又称政府反应性，它是系统的政府管理理论和行政理念的逻辑延伸，又是现代政府的公共管理过程的一个重要内容，他有两层含义：一是狭义的政府回应，这是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程。二是责任政府意义上的政府回应。他矢志作为政府本身，其行政管理职能下的所哟行为都要承担相应的责任。所以政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的总和。
政府决策的可行性分析是决策能够顺利实施和取得理想目标的一个重要内容，而在此过程中政府回应是相当必要的。首先，政府决策的行政要求政府决策可行必须重视和强调公众的参与。其次，政府决策可行性分析的内容决定了政府回应机制建设的必要性。第三，政府决策发展的新区是决定了择政府决策的发展史和社会的进步状况、国家发展水平、科技进步水平和人们的文化素质的提高状况有密切关系，加强政府政策可行性的政府公关成为社会对政府的一种必然要求，没有相应民众要求的决策，其合法性必定受到质疑。
可行性论证的回应已经成为行政决策民主化发展的重要趋势，但是，我们在这里需要特别提出的却是不可行论证机制——逆向决策回应机制的建设，他同样是民主化发展中不可忽视的一股新生力量。不可行论证时只有政府来组织和实施的、通过各种手段和方法，证明和发现政策决策的问题和缺陷，提供确切的事实和理论上的依据，从而否定政府政策和决策的可行性，作为政策可行的最重要的补充依据。这是一种最大胆的政府回应机制，他从否定的态度出发，寻找一项决策的不可行之处，尽量的证明这项决策是行不通的。没有经过公众参与论证的、不经过不可行性论证的政府决策往往有可能由于各种意外原因的出现而导致执行的失效，并可能产生不可估量的损失和造成严重的后果。建立政府决策的不可行性论证的回应机制只要从以下几个方面着手：首先，政府决策方案初步认定之后，从否定的角度出发，组织相关的人事或社会公众对政府决策的不良因素进行分析，能够发现决策的失误之处，并可以从失误之处对决策进行修补和完全否定。其次，不可行性论证政府回应机制要避免情感因素和主观意志对行政决策的影响。
6.2 行政执行
一、引言
在决策科学形成的初、中期，人么关注的焦点一直集中在决策的制定过程上，认为正确的制定决策乃是解决问题的关键。因此，描述、创建、修正决策的制定过程并试图使之建立在理性的基础之上，在较长一段时间里一直是学者们研究的重点。但是，在人们付出巨大的怒，建立了一整套有关决策过程的理论、模型、规范、方法之后发现，正确的制定决策本身是一件极为复杂和困难的工作，而且，即使按图索骥的作出正确的决策，以不一定能够执行。反言之，不能够得到执行的决策不是好的决策，即使再好也只是构想而已。因此，行政执行乃是与行政决策息息相关的一个重大问题。
二、关于行政执行概念的经典性论述
（一）行政执行的概念辨析
从狭义的法理意义角度，行政执行可以被界定为：“行政执行是指行政上的强制执行，是指当人民不履行其行政法义务时，行政机关以强制的方法使其履行，或事先与履行由同一状态指行政权作用。
但是，我们在这里所要探讨的却是广义上的行政执行，也可称为行政实施，强调一种以政府或者其工作人员为行动主体的从上到下的政府决策实施过程，其概念本质类似于政策执行。政策执行的规范性研究从一开始就大体上遵循这两个方向发展。一方面是行政学派，他们强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。另一方面是组织理论学派，他们强调既定的政策是否能够得到忠实的执行，关键在于政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含义，是否愿意毫无保留的支持政策决定，在客观上是否拥有足够的能源和资源，如权利、权威、人员、资金、设备等，以有效的执行政策。其实，这两个学派都没有错，他们只是从不同的角度或者侧面上表现了政策执行的重要性而已。
（二）行政执行理论的演变
行政执行理论或称行政实施理论经历了由古典到现代的过程。在早期公共行政学中执行与行政概念是联为一体、不可分的。20 世纪30 年代初期美国政治学界讨论的行政学问题仅限于行政过程。那时的官僚组织颇似韦伯(M.Weber)设计的官僚结构，是少数高层管理者所控制的结构，上级的政策由下级来执行，下级要“立即”、“自动地”、“无疑问地”服从命令。可见，执行或实施的观念融合在组织的领导和决策的概念之中。威尔逊(W.Wilson)时代仍然强调行政与政府计划是相互独立的。行政是中立的、专业的以及非政治的。因而，威尔逊本人认为行政是建立在科学理性的原则之上的。直到泰勒的《科学管理原理》出版，行政执行开始被评价是否有效率，这是管理学激发出的作用，行政执行开始被纳入到行政过程的内涵中。后来在1937 年古力克(L.Gtulick)和尼维克(L.Urwick)合编的《行政科学论文集》中行政执行包含在行政过程中的理论才得到了完整地阐释。
古典行政理论的特点在于贬低政策执行在政策过程中的重要性，重视上下级关系，而不给执行以选择的余地。史密斯(T.B.Smith)在他的《政策执行过程》一文中明确地指出:“政策一旦制定，政策即被执行，而政策的结果将与政策制定者所预期的相差无几。”在这样的观念下，政策过程注重的是
制定而非“执行”“，执行”被融合在政策制定之中。而且，制定与执行是一个从上到下的科层关系，它是纵向的直线式的领导方式，而不是双向的互助关系。公共政策学者若克(F.E.Rouke)在《官僚系统、政治与公共政策》一书中指出:“在美国公共行政的传统理论上，行政执行者的选择方案仅限于对手段的决定，而行政行为的宗旨或目标却是由负责的政治官员在命令中或是法规上已确定的。”
根据古典行政执行理论，曹俊汉先生将执行理论的运作内涵概括为以下三点:1.政策制定与政策执行在系统上是一体的，要领上是主从关系的，以及动作上是连续的。2.政策制定者与政策执行者应基于下列分工的基础上:(1)政策制定者确定目标，政策执行者实现目标。
(2)政策制定者有权决定不同目标的先后顺序;政策执行者具有执行目标的专业知识与技能以及服从的精神与秉承政策制定者的意志。3.有关政策执行的决策在性质上是非政治性的与技术性的，而执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。
三、国内学者对于行政执行理论及实践的研究近况及主要成果
1、决策与执行职能及机构的分离趋势对中国之影响
90年代出现于西方国家内阁各部的一个明显而又普遍的改革趋势是政策制定和政策执行的明确区分。负责行政执行的组织和制定政策的部门相分离以及提高执行单位的管理自主权。改革的指导思想是使中央政府专心致力于其核心工作即政策制定，政策执行应该与政治和政策保持一定的距离，以便政策执行部门能够不受内阁的干涉，专心致力于自己的核心工作，即供给公共物品和公共服务，从而提高管理质量和效率。其实，在瑞典政府体制中早已存在这种模式。瑞典中央政府中部的数量很少（14个），部的人员不超过1500人，是因为大多数国家中属于部的职能，在瑞典是由独立机构承担的。部的职能是研究和制定政策规划，大臣和他的协作者们不负责管理问题，在大臣的监督和总局长负责下运转的独立机构拥有执行职能。因此，商务部只有70公务员，而附属它的独立机构的公务员则达1200人。新西兰的改革者在重构部门结构时就强调对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，对不同的组织赋予不同的职能。除三个中央机构（即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会）外，还有17个政策部，11提供服务的部门，其余三个部门兼有政策和服务两种职能。英国在下一步行动计划中，设立执行机构这一改革模式最为醒目，即由一个部长负责的庞大的部结构被分解为许多执行机构，每一机构负责一个或数目有限的公共服务的供给，部里仅留少数文官负责政策、计划和协调。
实践证明，西方发达国家尤其是在英国，使政府决策职能与执行职能适度分离的公共行政体制改革已卓有成效，综观西方各发达国家改革的历史经验，保持政府决策与执行的适度分离，其重大的理论意义和实践价值主要体现在如下几个方面：有助于突出政府各职能部门的功能优势，提高决策与执行的质量和效率。政府决策与执行关系的处理，不仅关系到政策决策的质量，而且还关系到政府公务人员执行政策的效率。在政府决策与执行不分、“铁板一块”的体制下，必然导致“公共行政体制中政治任命官员，政治责任负担过重的问题，以及行政执行因缺乏自主权而质量下降的问题。因此，保持政府决策与执行的适度分离，能使政府决策机构专心致志于决策制定和监督决策的实行，提高政府决策质量。同时，政府执行机构只对具体决策执行负责，拥有更多的行政执行自主权，能够根据组织性质和相对管理优势来决定自己的行为。也就是说，“如果执行单位能够摆脱政治的控制，给他们以充分的自主权，他们的执行质量和效率就会大幅度提高，公共服务的质量就会得到改善，数量就会增多。达到提高行政执行效率的效果。有助于克服“部门职责利益法制化”。在某种程度上说，决策是公共利益的划分，而执行则是公共利益的实现。
目前，我国的政府政策与执行法规的制定模式基本上是同一政府部门议定、协商、起草和执行的一体化模式，这种政府部门既是“裁判员”又是“运动员”的角色，使决策与执行高度集中于某个部门，缺乏合理的分工，容易造成部门之间的扯皮打架，相互推委，导致政府决策机构与执行机构彼此干扰，将“部门职责利益法制化”。所以对政府决策与执行关系的调整，使政府决策部门与执行部门都有明确的职责，能够从根本上杜绝行政决策上的部门权力和利益法制化、行政执行职责不清以及执法冲突等现象。有助于精简政府机构，缩小政府规模将政府决策与执行部门分开是精简政府机构的一种新的思路。我国传统政府规模调整之所以一直未能跳出“精简———膨胀———再膨胀———再精简”的怪圈，其中很大原因是由于忽视了政府内部管理功能的调整和政府决策与执行权限不够明确所致。政府决策与执行分离就是通过各种形式将各部门的服务提供职能和政策执行职能从决策部门中分离出来，组成独立的组块，实现缩减政府的组成部门尤其是政府决策部门的规模的目的。在此有人会问，将决策与执行分离不是会大大增加政府执行机构及执行人员，导致政府成本增加吗？其实不然，因为分离后的决策与执行机构之间是一种弹性管理关系，政府决策机构可以通过补助金、管制或合同的形式进行间接运作，而不一定成为服务的直接提供者。因此政府决策与执行分离后，只有少部分的执行机构仍保留在政府系统内部，而大量的执行职能由相对独立的企事业单位或社会中介组织承担，所以能有效降低政府总成本。同时，也有助于推进行政管理内部专业化的发展。政府决策与执行专业化程度低是目前我国政府系统内部组织结构不尽合理的突出表现。长期以来，政府部门管理的内容繁杂，同时它既是决策者，又是执行者，不利于决策与执行专业化分工。随着生产力的发展和社会进步，要求必须提高政府决策与执行的专业化水平。政府决策与执行分离，它有利于让各类智囊机构和专家群体参与政府决策，成为政府决策的主体。与此同时，行政执行机构在某种程度上摆脱了决策机构的依附关系，能够依据组织自身的性质和发展需要选择专业人士，或采用先进的管理方法和技术来提高现代化、专业化水平。
2、决策与执行分离模式的理论假设和局限——本土化应用
根据目前已经公开的基本模式资料，我们可以看出该模式有着特殊的假设前提，它正是在这些假设的基础上构筑的。所以，我们有必要首先考察一下行政三分模式的假设前提。对此，我们尝试性地作如下列举: 假设1 :行政权力必须且可以进行分离。
假设2 :行政权力可以用过程化方式分割成决策、执行和监督环节，并予以实行。
假设3 :决策需要集中，这样可以统一进行宏观调控。
假设4 :决策是最重要的，执行是次要的，可以按部就班进行，也可以分散完成。
假设5 :行政是政府单方面的事务，主要的问题在于政府内部的分工合作，做好了这方面的工作，行政就可以顺利的进行。
对假设1 的分析要注意:一方面它是在一定客观情势下产生的，它是客观环境下的被迫选择；另一方面它也包含了选择者主观追求的能动性，正是这一能动性中暗含了假设1。行政权力必须分离是改革者解决行政权力独大的当然选择，改革者认为通过分离可以将独大的权力分为若干部分，允许更多的人按照角色和类别分别介入到权力过程当中，因而保证权力公正运行。行政权力可以分离则是行政理性长期熏陶改革者思维的结果，传统的“政治行政二分法”和功能主义观念促使改革者认定利用权力分离的方法可以克服权力独大带来的不公正和不规范问题。权力分离不会影响权力运行的质量与效果。基于假设1 出现了假设2。假设2 认为行政权力分离的最好方法是过程化分离，即按照权力运行的直线过程将权力分成决策权、执行权和监督权。这种功能主义的权力分离方法注重了权力运行环节的专门分工方面，突出了权力运行中科学性和规范性的问题。决策权负责重大事项的决定，负责此项权力的机构专门管理决策事项，保证决策的统一性、权威性、连惯性和科学性。执行机构负责决策机关决定的执行，忠实地、不折不扣地、完满地执行决策机关的决策，这样可以保证政策执行的专门化和高效率。监督权负责对决策和执行进行监控，促使二者按照既定原则规范地运转，它是一个调控机构。
假设3 和假设4 是假设1 和假设2 的深化。按照行政三分原则，决策权被分离出来暗含着如此假设，即决策权需要集中到专门机构，便于统一进行宏观调控和完善政策制定。不论是什么性质的决策都要由专门的决策机构来统一确定，决策权不应该分散到执行环节中去。
假设4 认为，决策权是重要的，为了保证决策的科学和公正，应该统一起来;而执行相对是次要的、分散的和按部就班的，只要专门的执行机构就可以完满的执行。并且执行也是单纯的，在未来的工作环境中不需要处理更多的具有决策性的临时问题。
总体看来，以上四个假设都暗示了第5 个假设:行政是政府内部单方面的事务，只要在政府内部将行政工作按照过程做好分工与合作，决策机构负责决策，执行机构负责执行，行政就可以顺利的进行。在行政三分模式看来，行政工作与行政环境之间的关系要么是高高在上的，行政决定环境，只要将行政过程处理好，行政环境中的行政对象问题不需要考虑;要么是没有关联的，行政工作不需要考虑行政环境的要求、压力以及行政环境随着时间和地点的变化而发生的改变。这一假设认为，行政工作的重点是公共组织内部的秩序问题，外部关系问题不是最关键的，不需要着重考虑。
从以上对行政三分模式的假设前提的尝试性分析中我们可以发现，它们本质上和行政三分模式想改革的部门行政体制的假设一样都属于传统的理性行政模式的观念。理性行政模式是大工业时代以来在现代国家中流行的以官僚制形式为基础的传统行政模式。它是以理性主义为基础对行政组织结构进行制度化、程序化和职能化的技术理性扩张的产物。理性行政模式的主要特征是:
1、公共行政的价值追求是提高政府内部的工作效率，外部环境的要求不是关注的重点；
2、公共行政问题是执行的问题，按照功能主义的划分，理清公共行政决策和执行环节是它取得规范的保证；
3、公共行政是公共组织内部的职能，要严格规制，划清职能和权力结构，使它规范运行；
4、公共行政是统一的官僚组织的职能，必须按照统一的官僚制规则运行。这些特征是效率主义、功能主义、规则主义和理性主义等现代性价值观念的外显。这些价值观念要求现代行政追求行政的效率目标、功能区分、规则化和理性计算。它希望通过对组织内部政策流程的全程监控和预先测算来实现行政过程的可操作化、稳定化和理性化。利用理性的算计功能对组织功能过程进行分解，并根据这些分解的功能来设立不同的部门机构，构建新型的功能化部门组织形式。组织的高层通过发出指令要求各个组成部门积极肩负各自的职责，完成各自的任务，在准确的预计时间内圆满实现组织目标。理性行政模式的本质是分离思维。它希望通过对组织结构的计算将其细化为许多不同的组织块，然后对每一个组织块进行标签化和形式化，使得它们的地位固定、职责明确、要素细分，从而建立许多按照功能划分的无数细块来构成的几何式组织形态。现代官僚组织就是典型的理性组织模式。它期望利用部门和功能分离来实现组织的专门化和监控，从而提高组织的效率。行政三分模式尽管在一定程度上反对组织部门细化的理性方法，但是它仍然没有脱离理性行政的功能分离主义的窠臼。它反对部门细化，单从这点上看应该是反对部门分离主义，但是它用来反对部门分离主义的武器却仍然是另一种功能分离主义的工具，即行政权力的过程分离。行政三分模式按照行政权力发挥功能的过程将其分为决策权、执行权和监督权三种。决策权力负责政策的制定，而执行权力负责政策的执行，二者组成了一个政策流。监督权平行于前二者，对它们进行平衡和调控，形成了行政三分的格局。这种按照行政权力运行过程来分离式构建的组织模式可以部分地克服部门细化导致的专权和不协作问题，但是它将本来是完整的行政权力分割为分别由三个部门行使的权力，将权力间天然的、难解难分的关联人为割断，也会带来新的问题。首先是过程分离后新的专权倾向。新的组织模型中决策权被高层统一后可能会促进组织的一体化、克服部门分割现象。但是，组织一体化既有便于组织能力的统一和行动完整性保持的优点，也存在导致新的专权问题的危险。组织决策被集中到少数部门如决策局，就越来越提高了组织决策权力的份量，决策局对决策权力的专有可能会因为决策组织的理性自负和远离社会环境的互动逐渐演变为决策权的独大。这一理性的法定主人认为可以利用理性来从上到下、从无到有地进行组织设计和工作安排，使得组织的绩效达到最优。它的高高在上和对环境的高傲态度，可能会导致忽略组织的多元利益和目标，使组织高度同构而失去自我反思和适应多样变化的能力。还会使政府政策患上高高在上、不切实际、空洞、不适应的毛病，甚至会由于一体化政策执行的结构性困难而造成政策的不稳定性，乃至资源的严重浪费。这也许是该模式面临的最主要挑战。
其次是分割性问题。行政三分模式以纵向上的过程分离替代横向上的功能分离。这种替代方式的分离主义逻辑思维没有发生根本变化，仍然存在严重的分割性。有可能导致种种不利的后果:权力被分为决策权和执行权，集中性决策远离社区利益，决策和执行之间存在很大的冲突；组织的完整权力和组织人员的个人能力以及责任感都被这种划分人为割断，导致了组织权力不能完整的发挥功能；执行由于被抽去了重要的“自由裁断”的政治生命而沦为决策的工具，难以及时完整地适应多变的社会现实，处理需要及时变通的社会问题；负责这种执行权的组织人员在工作中非常容易产生无责任感、无积极性，容易失去自主性和适应性。这种分割性认识也会引起组织和社会环境之间关系的隔离。尽管行政三分模式利用理性力量设计了一个功能完备、规则齐全、部门分离的组织形态，但是它在营造一个完美的蚕茧的同时也将行政组织自身封闭在这个理性的模式化环境中。这种组织是理性的自利组织，组织对环境是高高在上的，是控制型的，这种认识忽略组织环境的能量储存功能和组织含蓄功能。被隔离开环境的组织成为了自私自利的组织孤岛。在这个封闭的、分割的理性化结构中，理性化组织的行政权力也被纳入了一个没有对象的单向流动状态，行政过程也被自我封闭在一个没有结果和反馈的单向工作中。完美的规则成为了组织权力不能自我反思和与环境互动的紧箍咒。并且，在封闭性的结构状态下，政府内部容易出现内部人控制、组织黑洞以及贪污腐败问题。政府组织对环境要求将会不予关注、缺乏责任感、对环境变化不适应和不敏感。
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公共行政公共性研究 篇5
区县级政府层面是高效法治实施体系的最基层环节。以明确基层政府管理职责,梳理基层政府权力清单,规范行政权力运行,完善基层政府事权法律制度,强化基层政府的执行职责为目标的杭州市上城区政府管理与公共服务标准化正是基于依法治国的基本理念,立足于基层依法行政体制的构建,通过基层治理标准化的措施规范政府行为和解决基层治理难题,有效弥补现行法律法规制定的空白与执行中的缝隙,不断满足社会公众日益扩大的公共服务需求,是依法治国理念在基层建设依法行政体制的一个典型治理样本。
1 基层政府依法行政的治理困境
1.1 依法行政对政府职责的规定
依法治国推进国家治理现代化对各级政府依法行政和建立权责统一、权威高效的依法行政体制提出了迫切要求。作为实现法治国家和法治社会的实施中间环节,法治政府的推进需要依法行政的全面贯彻落实。从现代城市管理看,城市法治建设对于多种社会关系的具体调整、多种社会利益的公平分配、多种社会行为的有效规范,对政治、经济、社会、文化等多个领域的有序管理都具有重大意义,对地方政府管理创新提出了更深层次的要求。
1.2 基层政府的现实治理困境
然而,在现行法律法规实施体系中,作为中国基层政府层面的区县级政府则存在着现实的难题。其集中表现为:(1)基层公共事务具有高度复杂性,其治理过程可依据的法律法规与现实存在诸多脱节,法律法规的制定无法与基层治理的复杂过程相匹配;(2)随着社会发展步伐加快,基层新事物层出不穷,法律法规往往滞后于现实,从而产生时效性问题,而许多基层问题迫切需要规章制度的规范管理加以解决;(3)法律法规的宏观性与基层实践的操作性存在差距,基层政府管理往往缺乏具可操作性的管理规范和流程;(4)现行的法律法规和权力清单建设对基层政府各部门之间的合作治理问题未能加以解决,而在基层治理中越来越多的公共事务涉及的并非单一部门,跨部门合作的规范和程序以及如何依法行政成为基层治理在更好地建设依法行政体制过程中的障碍。作为直接为社会公众服务的政府层级,基层治理的合法性和依法性直接关系到依法治国理念在基层的实践,是推进依法治国和法治社会的重要执行环节。基层依法行政的治理有助于加快政府职能转变、建设法治政府和服务型政府,有助于明确基层政府职责和保障权力规范运行,有助于贯彻落实依法治国的基本理念,从而建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
2 上城区政府管理与公共服务标准化的基本实践分析
为解决基层政府治理中依法行政的可操作性问题,杭州市上城区于2007年起制定《上城区政府管理与服务标准化示范区三年工作实施意见》,积极开展政府管理与公共服务标准化建设工作,以规范行政权力、提升服务质量为目的,以构建政府职能标准化体系为核心,以制定具体职能管理标准为基础,以推进标准实施和动态完善为重点,全面推进区一级政府行政职能的标准化管理,通过对政府具体职能的标准化,弥补现行法律法规制定的空白与执行中的缝隙,保证各项行政职能统一、规范、明确地履行。
经过3年的标准化导入阶段、两年的系统化推进阶段到国家级标准化试点的深化发展阶段,目前上城区政府管理与公共服务标准化已经形成了包含1个大体系、4个分体系、31个子体系、3个应用辅助体系的区(县)级政府管理和公共服务标准化体系,完成了154项标准编制并分别作为国家、省、市、区级标准颁布实施。其主要实践做法包括以下方面。
2.1 梳理基层政府职能,构建标准化顶层体系
为破解基层政府在管理公共事务、提供公共服务的过程中,其方法和流程往往因人而异,不确定性和随意性较大以及基层政府职能不明确,造成整个管理与服务体系秩序混乱的难题,上城区从系统梳理基层政府职能入手,通过标准化建设,对政府管理与公共服务过程中的重复性工作和事项建立标准,将政府管理与公共服务过程纳入制度化和规范化的框架之内。
2007年9月开始,上城区专门成立政府管理与服务标准化试点工作领导小组,研究政府管理与公共服务标准化体系。以明确基层政府职能为基础,建立“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”、“公共服务”4个分体系以及与政府职能部门对应的31个子体系,梳理出5,309项具体政府工作事项,800余项法律法规及政策依据,通过工作事项与适用法律法规的对照,确定出300余个职能标准化项目。为保障标准化过程的顺利推进,除充分发挥上城区政府管理与服务标准化试点工作领导小组的作用以外,区政府还出台了相关的考核、激励政策和经费保障政策,建立标准化工作联系人制度,并充分利用科研机构、高等院校的人才,另外通过设立管理与服务标准信息查询平台以及建立政府管理与服务标准信息管理系统及标准化专家库等渠道,建立和完善信息通报机制。
因此,上城区政府管理与公共服务标准化整体的流程和制度设计构建在明确政府职能和厘清政府权力清单基础之上,为进一步规范政府权力和提升服务效能奠定了扎实的基础。
2.2 规范基层政府权力,改进政府工作流程
现行具体基层政府为公众提供公共服务的过程中,经常会出现责任不清、任务不明的状况,一些政府部门往往都感到要做的事情很多,但工作却没有一个具体的边界,而在真正满足公众的公共需求时却往往找不到一个真正的责任部门。同时,权力清单的梳理也不能找到相应的责任单位,法律的空白和具体执行的空缺都可能导致政府管理和公共服务混乱的问题,从而影响公共秩序。
上城区标准化在这些方面取得了较好的突破,通过标准化实践活动,各部门总结自身创新工作成果,将其标准化、规范化以使其具有可操作性,制定具有自主知识产权的管理与服务标准,来探索补全政府管理与服务标准体系框架。目前提出的政府管理与服务标准体系框架其内容涵盖了全区内各行政管理部门的管理与服务,分为三条主线,分别是公共事务管理、政府自身建设、社会服务项目,这三条主线中的标准项目采取逐年推动的方式进行建设,每年至少完成6~8项管理标准的制定工作,最终建立完善上城区政府管理与服务标准体系。由于标准化工作的日常化、灵活性和规范性,各政府部门的管理与服务工作得到了具体落实,并在标准的框架内得以实现规范化、程序化和制度化。其典型的标准如上城区政府颁布的《网上行政服务中心管理规范》,构建了互动一站式网上行政审批服务系统,民众在家就可以通过网络申请以及办理,并且会有专门的人员将结果送到民众手里,实现了居民的“居家办事”。既简化了办事流程、提高了行政效率,又为民众提供了更好地服务。2014年9月,上城区针对长期占用城市(小区)公共空间,间接影响公共利益的机动车而无部门可管的现象,制定了《影响公共利益的疑似无主机动车移除工作规范》,明确城管、交通、公安等各部门的工作职责,建立工作规范,在一定程度上破解了多部门合作的难题,弥补了现行法律和执行的空隙,为规范政府权力和改进政府工作流程提供了范本。
2.3 实施标准化的信息化建设,推动精细化管理
上城区实施政府管理与公共服务标准化是将标准化作为一种具体到每个人、每件事的精细化管理方式,从而推动精细化管理和提升公共服务水平。而如何解决以人为核心的经验管理所导致一些管理细节上的缺失,上城区开展运用信息化技术平台落实标准化的创新。
2011年以来,上城区进一步强调以信息化平台固化和量化标准执行,并与绩效考评体系相衔接,以便更好地改善服务质量、提高政府效能。各个网络信息化工作平台的构建与运用,还有效节省了人员开支,降低了行政成本。上城区城市管理局出台的《城管执法智能管控规范》突出运用数字城管平台推动精细化管理,实施以来工作人员从2008年初的320人减少到目前157人,日均巡查力量人员数由2009年的430人减至目前240人,全年节省人员费用500多万元;城市管理有效管控的时间延长了50%,数字城管处理时效同比提高50%;信访投诉交办量有效减少,重复投诉量减少了39.1%。由杭州市质监局发布的《街道办事处综合信息地理化管理规范》以及信息化管理系统的构建,也实现了街道各类资源的整合及统筹管理。
上城区实施标准化的信息化建设表明,网络信息化平台的构建和运用有效解决了政府管理与公共服务标准化的实施路径问题,将信息技术和标准化紧密相结合,有助于规范行政权力运用和提升行政效率,也有助于提升公共服务质量,推动了地方政府精细化管理的发展。
2.4 明确公共服务标准,推动社会治理创新
在公共服务对象多样化和需求多元化的背景下,提供标准的公共服务和建立可操作的公共服务评价体制成为基层政府面临的一个挑战。
2008年,上城区在全国率先制定了《居家养老服务与管理规范》,对居家养老服务的每个环节均作了明确规定,通过开发居家养老服务网上审批评估系统,实现了菜单式的申请、服务、评价,使得管理与服务更加高效、规范。针对居家服务较为单一以及政府公共服务部门相互割裂的现状,上城区于2010年首创了集成化、信息化与标准化的居家服务新模式,按照基本公共服务均等化原则,推进居家系列惠民工程。该模式在原有基础较好的“居家养老、居家教育”等公共服务模式基础上,借助互联网“云计算”工作原理和后台支撑,以信息化为手段整合民政、劳动、教育、卫生、计生、文化等多部门公共服务资源和社会资源,实施“居家服务无忧在线平台”工程,让居民从面对“单个部门”变成面对“一个政府”,从享受“单一部门服务”变为享受统一的“政府服务”,明确服务对象、内容和标准,为辖区所有居民“零距离”提供居家养老、居家教育、居家医疗、居家三优、居家就业、居家文化、居家安养和居家办事八项系列服务,最终形成了标准化和规范化的办事流程,为居家服务绩效评估和居家服务质量保障奠定了良好的基础。
综合标准化、信息化和集成化是上城区在政府管理和公共服务方面的重要突破,通过制定公共服务的基本标准,使其规范化、程序化和制度化,并利用信息技术和集成手段完善公共服务管理,公共服务供给者与社会公众形成了阳光透明的沟通和评价渠道,建立了政府购买公共服务的监督机制,能有效防止政府购买公共服务中的监管漏洞。作为中国居家服务创新实践的典型代表,上城区“居家服务”实践创新通过标准化、信息化和集成化提高了政府公共服务的效率和水平,满足了群众多层次、多样化的公共服务需求,更重要的是为政府公共服务供给方式变革提供了新的思路,为我国公共服务体系建设提供了值得借鉴的经验,有力推动了社会治理创新。
3 上城区政府管理与公共服务标准化提供的经验
政府管理与公共服务标准化是在我国现行国家行政管理体制结构中作出功能性调整的一种积极创新,其主要作用是填补法律、法规、规章尚未涉及的公共服务领域的规范性空白,弥补已有法规性文件的不足,使各项公共服务有规可循;同时细化公共服务供给标准,保障服务公平有效,其实质是规权与提质。“标准化”是政府部门寻求变革的一种途径,突出体现了依法行政、公共服务和公民导向的理念。实践证明,标准化建设不仅是政府改革创新的一部分, 通过标准化的操作来规范政府的管理和行为, 规范政府的公共服务, 也是政府应对公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾的一种有效路径。上城区政府管理与公共服务标准化的成功实施还提供了以下经验。
3.1 确立管理理念的民本导向和法治导向
面对其区域内管理复杂和公共服务需求多元化的特点,上城区坚持科学发展观和“以人为本”理念,充分运用区域资源实现资源整合,明确政府工作职责,规范行政权力,改进政府工作流程,有效解决部门间协作问题,提高政府工作绩效,通过自身管理建设满足公众对实现基本公共服务均等化和监督政府的强烈诉求。因此,从该项实践创新发起的角度看,上城区政府管理与公共服务标准化顺应服务政府、廉洁政府、法治政府、责任政府、高效政府建设的时代要求,坚持依法治国和以人为本,确保基层政府管理在法律和制度框架内以最佳秩序和最高效率运转,不断提高公共服务质量。从这个角度看,上城区标准化的实践也为我国基层政府实现管理理念革新提供了良好典范。
3.2 基层领导的高度重视和强力推进
上城区的标准化创新固然源于其区域管理和公共服务的难题及社会公众的需求,但这与党政领导的高度重视支持和强力推进发展有着直接关系。中国地方政府创新的很多实践证明,地方政府管理者是发起创新最为关键的因素,其思维、观念、性格和追求对发起和推动地方政府创新尤为重要。上城区自上而下成立的政府管理与服务标准化工作领导小组在整个标准化建设工作中起到了不可忽视的作用,除此以外,居家养老服务惠民工程、网上行政服务中心建设等标准化的出台都与基层领导的高度重视和强力推动密切相关,充分显示出基层政府管理者提高自身建设和改善公共服务的高度责任感和超前的改革意识的重要性。
与之相关的是,其标准化的推进也是各部门协同的成果。政府管理与服务标准化试点工作领导小组确立了38个成员单位的分工情况,质监分局全面负责标准化体系建设工作,指导各部门具体标准的制定; 法制办和编办负责对有关法律法规和各部门“三定”方案进行全面梳理; 各部门、街道积极调研,认真总结,开展相关标准研究制定。因此,上城区标准化的领导体系及分工相对较为明确,从而形成了上下联动、部门协同,合力推进标准化建设的良好局面。
3.3 注重顶层设计和制度建设
通过顶层设计,构建相对科学的标准化“内外体系”。内体系即标准体系本身,它是在法律法规及通用基础标准指导下,围绕政府四大职能(经济调节、市场监管、社会管理、公共服务)建立起来的,由4个分体系(即对政府四大职能分别进行梳理归类)、31个子体系(即上城区政府31个部门针对各自职能建立的标准子体系)组成;外体系即3个应用辅助体系,包括保障体系、信息化体系以及绩效评估体系。
充分强调制度建设,保障标准化的成功实施。自2007年成立标准化工作领导小组以来,先后在区级层面下发了近10个规范性文件来推动标准化工作,所有标准规范也以文件形式公布并汇编成册。
3.4 运用科学的工作方法
上城区标准化创新实践运用了科学的工作方法,从而保障政府管理与公共服务标准化在各部门、各环节顺利实施。(1)遵循先易后难、整体推进、科学合理的工作方法,持之以恒推进,确保了标准化工作的有序性、有效性和持续性。(2)运用了现代信息技术和管理技术的新成果。上城区将电子政务建设成果与标准化建设有机对接,利用区政府门户网站的信息平台实现“政府管理与服务标准体系”的信息化,建立政府标准信息服务平台,使标准化建设和电子政务建设也能通过资源整合,优势互补,为完善政府绩效管理,提高政府运行效率和服务效能提供了有效技术支持。
4 对中国地方政府治理改革的参考价值
政府管理与公共服务标准化的创新实践,通过实施基层政府管理与公共服务标准化有效弥补现行法律法规制定的空白与执行中的缝隙,将企业管理中的标准化理念融入政府管理与公共服务过程中,将依法治国的理念具体落实到基层治理实践中,探索基层政府依法行政的实施技术和路径,成为基层政府依法行政的一项治理探索。
在新形势下,作为基层政府及其管理者为解决依法行政的治理困境而积极开展的实践创新尝试,政府管理与公共服务标准化实践也为中国地方政府管理改革提供了一个良好的创新治理样本,其主要参考价值在于:(1)在理念层面上地方政府应树立依法行政和服务行政的基本理念。基层政府在履职过程中应坚持依法行政,在法治轨道上开展工作,使基层依法行政的治理能更好地服务社会公众,提高管理和服务的公众满意度,将依法行政落实到切切实实为人民群众服务的各项工作中;(2)在制度层面上设计基层政府依法行政的实现机制。运用标准化弥补现行法律法规与基层管理实践的差距,确保基层管理在标准化框架内统一、规范、明确地履行各项行政职能;(3)在方法层面上改进基于政府职能梳理的管理工作流程。标准化的基础是厘清各部门之间的权力界限,明确不同部门机构的工作职责和服务项目,确保各机构在管理服务中有法可依,有章可循,有规可施,实现权力的阳光运行;(4)在技术层面上充分推动信息化建设,运用现代化的信息技术平台落实标准化,实现部门管理与服务资源的整合,提升基层政府管理效率,推动基层治理能力提升。
同时需要指出的是,政府管理与公共服务标准化在现有的法律法规框架内制定基层治理中管理与服务的标准,有效解决了不同部门机构之间合作管理的一些问题,这对传统政府科层结构的改革也具有一定的先行探索意义。
参考文献
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公共行政公共性研究 篇6
一、行政救济制度
行政救济是国家为受到公共行政 (国家公共行政和社会行政) 侵害的个人、法人或者组织提供的行政法上的补救制度。由于公民、法人和其他组织处于遭受侵害需要恢复权力、弥补利益损失的地位, 所以称其为对权力的“救济”。法律救济或者行政救济是行政法和行政诉讼法上经常使用的概念。应为表述为legalrem edy, 德文表述为derrechtsbehelfe。日本学者曾这样阐释行政救济:“行政救济主义是在行政作用给国民造成侵害或负担的情况下, 根据该国民的请求, 通过一定机关防止和排除其侵害或负担, 以保护救济国民的权益。”[1]各国学者基于各国法制实践的区别, 对行政救济的表述和阐释并不完全一致[2]。一般包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等制度, 行政救济在法律上表现为一种制度, 在具体到行政相对人为一种权力。公民的救济权力来源于宪法的规定, 我国的行政救济制度正是对宪法赋予人民权力的表现。我国已经先后颁布实施了《行政救济法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《信访条例》等。
由于人类社会的发展, 政府的职能不断的扩张, 人们越来越依靠政府提供的公共服务和管理。同时, 随着人们法律意识的增强, 人们对政府提供的服务和管理提出了更高的要求。而由于行政权的公益性, 和执行行政权个人的私益性, 必然导致公权力会侵害到个人、组织或法人等的合法权益。为了补救这些权力造成的侵害, 行政救济制度应运而生, 正因为行政救济制度的制定是针对公权力行使不当引起的对个人、组织、法人等权力侵害引起所给予的赔偿, 所以其可以起到很好的整合社会矛盾的作用。
二、公共危机治理
(一) 公共危机
美国学者罗森塔尔 (R osenthal) 认为, 公共危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁, 并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”[3]中国的学者薛澜等人认为, 公共危机“通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战, 有关信息很不充分, 事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚[4]。国内还有学者认为, 公共危机是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁, 并且在时间压力和不确定性极高的情景下, 需要由政府做出决策加以解决的事件[5]。
从上述定义可以看出公共危机是指那些危害国家安全, 需要社会各个部门做出紧急处理的事件。我国政府自2003年SA R S病毒蔓延以后, 开始自上而下地建立起公共危机的管理体系。目前就有关法律、法规的划分, 我国的公共危机事件划分为四类:自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等。从这个划分的角度上去看, 现在我国社会中最经常发生的是社会安全事件, 而社会安全事件之一就包含有经常发生的集体上访事件、行政冲突问题等等。这里, 笔者试对公共危机事件中的社会安全问题治理从行政救济的角度进行分析。
(二) 治理
按照全球治理委员会对治理做出的界定, 治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和, 它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程。俞可平认为, 治理是公民与政府共同管理公共事务诸多方式的总和。公民欲参与公共事务的管理, 如维护社区治安和秩序、保持居住环境的洁净, 必然借助于多种形式的公民参与来实现。因此, 公民参与是治理内在的不可分割的特征之一, 是治理的核心内容。所谓善治, 就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系, 以促进社会公共利益的最大化。善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理, 是政治国家与公民社会的一种新型关系, 是两者的最佳状态, 其基本要素包括合法性、法治化、透明性、责任性、回应性、参与性和有效性等[6]。
根据善治的内涵, 善治是公共权力主体多元化的、参与式的、透明且具有公信度的, 同时也是有效率和公平的, 是公共利益最大化的一种社会管理过程[7]。从上述定义可以看出, 治理的参与主义是公共部门主体的多元化, 尽管参与主体的多元化, 但是政府作为国家行政事物的核心, 在公共危机治理中起到了核心的作用。当下中国非常态的事件频频发生, 使非常态成为常态, 因此, 治理成为迫在眉睫的事情。由于行政救济法其特殊的立法目的和意义使其对社会矛盾的整合、公共危机的治理成为可能, 而且在现实的生活中起到了对公共权力行使不当良好的补救作用。
三、行政救济制度对公共危机治理的积极作用
(一) 从参与主体上看
行政救济起因于行政主体与行政相对人之间围绕行政权的行使而引发的争执, 表现为行政相对人认为行政主体及其工作人员所作的行政行为认为行政机关及其工作人员所作的行政行为侵犯了其合法权益, 要求排除行政侵权行为, 给受损合法权益以补偿。
从上述的陈述可以看出, 行政主体也即治理中谈到的主义之一公共部门, 而行政相对包括个人、组织、法人等也即治理理论中另一参与主体私人和机构。正因为参与行政救济与参与公共危机治理主体的体制性, 使行政救济制度化解社会矛盾, 参与公共危机治理成为可能。
从前述所指行政主体和行政相对人之间的状态明显可以看出二者存在矛盾冲突, 在此种情况下处理矛盾冲突有三种:第一听之任之不去理它;第二使用暴力手段一方对另一方进行镇压:第三矛盾双方达成共赢, 冲突解决。从过程和结果上看显然第三种处理矛盾冲突的方式最好。从行政救济制度制定的目的是解决“官民冲突”, 而且在一定的程度上达成了双方共赢, 行政救济制度如果达成实施的效果, 那么政府机关就达到了调节矛盾的目的, 而行政相对人得到了应有的行政救济, 从而双方达到共赢。因此, 从参与主体上看, 行政救济制度存在着很好的缓解矛盾冲突, 治理公共危机的作用。
(二) 从行政救济对象上看
行政救济对象包括对违法行政行为的救济、不当行政行为的救济、合法行政行为的补救。总之, 是对行政行为相对人合法权益造成损害时给予的补救。
1. 对违法和不当行政行为的救济上看
国家公务员在执行公务过程中由于履行公务不当, 会侵犯行政相对人的合法权益, 这样引起的“官民冲突”屡见不鲜。仅2008年发生的群体性事件就已经频频升级, 6月20日贵州发生瓮安事件, 造成上万人集中游行, 表达抗议;11月17日甘肃省发生陇南事件, 造成烧毁房屋, 打伤警察;继陇南事件后, 去年11月份, 重庆、甘肃、广东等地, 又接连发生多起群体性出租车罢运、冲击党政及公安机关的事件。这些问题的出现, 和当下加剧的社会矛盾冲突有关, 更是与我们许多的党政干部的执法、执政意识有关。当下中国面临体制转轨与经济转轨的剧变时期, 许多矛盾问题突出, 利益分配格局不均衡等问题容易加剧社会矛盾, 造成公共危机。而行政救济制度的制定在很大程度上可以缓解矛盾, 对不适当的行政行为给予补救, 使人民在心理上获得了一定的补偿。因此, 行政救济制度可以很好的整合社会矛盾, 治理公共危机。
2. 对合法行政行为侵害行政相对人权益的救济上看
针对合法行政行为的补救主要是行政救济和行政赔偿。如针对湖北的佘祥林案件, 案情介绍:佘祥林, 男, 1966年3月7日生, 京山县雁门口镇何场村九组人, 捕前系京山县公安局原马店派出所治安巡逻员。1994年1月20日, 佘祥林的妻子张在玉失踪后, 张的亲属怀疑张被佘杀害。同年4月11日, 雁门口镇吕冲村一水塘发现一具女尸, 经张在玉亲属辨认死者与张在玉特征相符, 公安机关立案侦查。1994年4月12日佘祥林因涉嫌犯故意杀人罪被京山县公安局监视居住, 同年4月22日被刑事拘留, 4月28日经京山县检察院批准逮捕。1994年10月13日原荆州地区中级法院一审判处佘祥林死刑, 佘提出上诉。湖北省高级法院1995年1月6日作出裁定, 以事实不清, 证据不足发回重审。1995年5月15日原荆州地区检察分院将此案退回补充侦查。1996年2月7日, 京山县检察院补充侦查后再次退查。1997年因行政区划变更, 京山县检察院于1997年11月23日将此案呈送荆门市检察院起诉。同年12月15日, 荆门市检察院审查后认为佘祥林的行为不足以对其判处无期徒刑以上刑罚, 将该案移交京山县检察院起诉。1998年3月31日, 京山县检察院将此案起诉至京山县法院。1998年6月15日京山县法院以故意杀人罪判处佘祥林有期徒刑15年, 附加剥夺政治权利5年。佘不服提出上诉, 同年9月22日, 荆门市中级法院裁定驳回上诉, 维持原判。之后, 佘祥林被投入沙洋监狱服刑。直至2005年3月28日, 张在玉突然归来, 4月13日, 京山县人民法院经重新开庭审理, 宣判佘祥林无罪[8]。事后佘祥林得到法院赔偿和地方政府赔偿将近九十多万元, 虽然这笔费用无法补偿佘祥林含冤入狱的全部损失, 但是给沈祥林重新走向社会, 重新开始生活提供了很好的经济补足, 这是政府对其失当行为所承担的赔偿责任, 是我国法制建设的进步。因此, 从此角度分析, 行政救济制度是很好的社会矛盾整合方式。
(三) 从行政救济的时间标准上看
行政救济的时间发生上看, 有事前救济也有事后救济, 以事后救济为主, 而我们的公共危机的治理也是发生在危机发生之后, 因此, 从发生的时间上看, 我们的公共危机治理和行政救济制度具有时间上的一致性, 因此, 行政救济制度从发生效力的时间上来看也可以起到很好的危机治理的作用。
摘要：行政救济制度行政法制监督制度的一部分, 它是对行政机关的侵权行为给予的行政救济, 是我国公民救济权力的体现之一。而现阶段频频爆发的群体性事件, 大多是由于领导干部无视人民的利益, 导致的干群冲突。这里试着分析行政救济制度对公共危机治理的作用。
关键词：行政救济,公共危机,治理
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公共行政公共性研究 篇7
校企合作教育的根本目的都是培养学生具备适应企业工作岗位的实践能力、专业技能、敬业精神、严谨求实作风和综合职业素质,同时也是为了提高学生对社会的认识,适应社会的能力等。就美国和中国而言,校企合作教育都是实现高等职业教育的一种行而有效的方式,并为高等职业教育所服务,这就决定了校企合作教育势必会依附高职教育而发展。也正是因为中美两国在高职教育发展水平上的不同,决定了两国校企合作教育上的特殊性。
2 两国校企合作教育的不同点
2.1 名称不同
各国高职教育的校企合作都有不同名称,如美国称之为“合作教育”,在美国,比较成功的校企合作教育模式有两种:“辛辛那提模式”和“安提亚克模式”;而中国称之为为“校企合作”,主要有“人才订单模式”、“校企联合模式”、“顶岗实习模式”等。
2.2 产生时间不同
美国校企合作教育起源于1906年,辛辛那提大学工程学院教务长赫尔曼·施奈德推行第一个校企合作教育计划,这一计划要求学生在一年当中必须有四分之一的时间到专业对口的企业去实习,并获取相关的专业知识。而中国的校企合作教育产生于1985年,上海工程技术大学与滑铁卢大学进行合作,采取“一年三学期,工学交替”的模式,率先在我国进行校企合作教育的尝试。
2.3 政府支持力度不同
美国政府从国家这一战略层面助推产业和学科高效整合,使得校企合作教育的发展得到有力的保障。在此期间,美国政府颁布了数十部法案,如《史密斯—休斯法案》、《国防教育法》、《伯金斯法》等职业教育与培训条款,着重强化国家对职业教育的干预。不仅如此,美国政府又于1965年为经济水平相对落后的阿巴拉契亚地区出台了《地方重新开发法》,在这一地区实施了近千个职业教育项目,拨款额达3.3亿美元。
中国在很长的一段时间里,政府也陆续出台了一些政策法规,提倡工学结合、校企合作。虽然这些政策文件对合作教育有诸多的规定,但是很多都只是落实到了纸面上和会议里,具体操作的渠道和机制并没有真正的建立起来,宏观的指导多,具体的落实细则少是目前合作教育所面临的瓶颈。打个比方,对于涉及如何激励企业积极参与合作教育的问题,如何对参与校企合作的企业实施税收优惠政策等具体实施细则没有明确的规定。
2.4 企业参与积极性不同
美国企业素有积极参与教育尤其是职业教育的优良传统,根据一项相关调查数据的样本分析,约17万家企业成为了美国职业教育项目“学校到工作”(school—to—work)学习项目的合作伙伴,25万多家企业为高中生或者社区学院的学生提供了职业教育实习活动。其参与职业教育具有多种动机,主要为社会公益服务、建立良好的公共关系、降低成本、(下转第63页)(上接第11页)招募员工等。
从我国的现状看,企业有参与高职教育但积极性不高。虽然有些企业为高职院校的学生安排了场地和机器设备供他们操作实习,也安排了企业职工对学生进行实际操作技能的指导等,但从整体情况来看,我国企业参与高职教育的积极性不高,他们不明白企业技术进步和经济效益的提高需要得到高校人才和技术的支撑。企业认为高职教育是国家公益事业,而企业是要讲究效益的,这种公益事业理所当然的要由政府担当,企业是没有义务的。
3 美国校企合作教育的经验对我国的启示
3.1 发挥政府主导地位,健全校企合作教育的规律法规
国外早已有相关的法律法规,诸如美国的《拜一杜法案》为大学与企业界的研发与合作提供了法律基础,它保证了校企合作教育的顺利进行。但在我国,目前仍然没有相关的政策文件能确保合作教育有效、顺利地开展。因此,加强校企合作方面的规章制度建设,从根本上助推合作教育的发展已成为当务之急。那么,如何做好该项工作呢?一是以法律法规等形式把产、学、究等各个教育的上下游关系给予明确,并且把它们在合作教育中的权利和义务进行清晰的区分,从法制的层面使合作教育各方利益体的结合日趋稳定,同时,产、学、究等教育合作主体也都能够从中获益,这样就大大提高了这些主体的办学积极性;二是建立和完善激励机制,颁发能够激励企业参与校企合作教育的有关政策。政府部门应以资金为杠杆,鼓励和引导校企开展合作教育;与此同时,政府部门还应以政策和法规的形式建立校企合作教育拨款制度和政府专项基金,使得实施该项工作的高等职业院校和合作单位能得到有效资助等等。
3.2 转变思维角度,实现企业利润最大化
追求利润最大化是企业参加校企合作教育的最主要动力因素。在校企合作教育形式中,企业需要提供场地费用、科研费用、设备费用以及具备熟练技术的教师。但是,如果最终企业没能接收这样的学生,那么企业的投入将更加打折扣。希望企业牺牲自己的利益来支持高校开展校企合作教育是不现实的。美国校企合作教育的发展史充分地验证了这一点。所以,我们必须换位思考,以企业利益的思维角度考虑校企合作教育的发展问题,而不仅仅从教育的角度出发,从而建立双赢互利的校企合作长效机制,是双方共同进行校企合作教育的纽带和桥梁。
3.3 优化双师型师资队伍建设,促进校企合作教育全面发展
美国的教师培养机制是非常健全的,其从培训到取得任职资格有着一整套严格而又科学的程序,相比较而言,我们的教师培养和任职机制还尚不完善,主要表现为两点:一是教师的数量还不能满足我国教学的需要;二是我们的教师不论在培养方面,还是在实践的层面都还落于与美国等教育大国。基于此,我们必须加强和完善教师培养的规模和机制,与此同时,我们还应逐步建立起一整套有利于双师队伍发展的教师资格认证体系,从而进一步规范高等职业教育师资队伍建设,确保高等职业教育高质量、高水平地向前发展。
校企合作教育是高等职业院校加快科技成果转化、培养学生创新、实践和竞争能力、提高学生整体素质、提升教育教学水平的重要途径,是高等职业教育人才培养模式的创新,也是国际高等教育发展的总趋势,更是高职院校实施高职人才培养的内在要求。校企合作教育的深入实施迫切需要政府部门、高等职业院校和企业的共同联合。
摘要：校企合作教育在中外高等职业院校中占据了非常重要的地位,它是实现高等职业教育的有效手段之一。本文对美国校企合作教育的模式和我国校企合作教育的现状进行了比较分析,并为促进我国高职教育中校企合作教育的发展提出了一些建议,以期对我国高职院校校企合作教育人才培养模式的改革和完善有所帮助。
关键词：中国美国校企合作,教育比较,研究
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公共行政公共性研究 篇8
摘要：公共行政人员的人性假设是分析其职权行为的重要前提。公共行政人员既非自利的“经济人”，又非缺乏价值内涵的“公共人”，而是有着多重利益取向的“利益人”，因而他们的行为面临着公共利益和组织利益的冲突、本位职责和社会职责的冲突、个人正当权益和公共利益的冲突，进而陷入行政行为选择的伦理困境。实现负责任行政行为的关键在于制度的建设和公共行政人员个体德性的彰显。应通过管理体制改革、实施公正的规范制度，以及公共行政人格的塑造，促使公共行政人员选择以公共利益为导向的行政行为。
中图分类号：D035；D630.3文献标志码：A文章编号：1009—4474(2009)03—0118—05
一、“利益人”：公共行政人员的人性假设
人性假设是伦理规范的前提。在传统公共行政研究中，主流的人性假设范式是性恶论。公共选择学派更将“经济人”假设引入政治和公共行政领域，认为“政治中的个人参加者并不是从事发现的事业，他的地位非常接近市场中商人的作用。他通过可以得到的工具表达自己的利益，他接受从过程中产生的结果。政治是‘利益或价值的市场’，很像一般的交换过程”。公共选择学派关于公共行政人员人性假设立论的前提完全忽略了政治和行政领域与经济领域的差异。新近在我国学界流行的公共行政人员的人性假设是“公共人”，然而“公共人”思想正是源于公共选择学派的代表人物布坎南。布坎南所谓的“公共人”(public mall，也译为“公务人”)只是一种承担公共事务的工作人员的称谓，与商人、作家等其他职业从业者并无二致。“公务人”(公共人)就是以统治者名义行事的代理人，当选的立法人员、法官、官僚，以及在限制和规定公民自由的供选择的条件中进行选择的人。我国学界对“公共人”的阐发多从“公共”出发，增添其公共性的内涵：“‘公共人’源于公共行政的公共性，意即公共行政人员行使的权力是公共权力，承担的是公共利益，所为与所不为受公众的监督”。对“公共人”的这种期待已完全偏离了布坎南提出该称谓的初衷。我国学界在界定“公共人”时，有意将从事公共行政管理的人员与从事其他职业的人员区分开，对他们有更多的伦理要求和规范，这也反映了社会对公共行政人员人性“应然”的期待。但“应然”与“实然”毕竟是有差距的，只有对公共行政人员的人性作出最切合实际的而不是理想或期待的判定，才能更好地理解其行政行为选择。
对人性问题的理解和把握，不能离开人在社会交往实践中所构成的所有社会关系。公共行政人员活动于两个完全不同的领域，扮演着两种相异的角色。在私人生活领域，他扮演的是功利性的角色，以追求个人效应和实际利益为目标；在公共行政领域，他扮演的是表现性的角色，旨在维护社会制度与秩序，彰显社会核心价值观和思想道德。差异如此悬殊的两种角色扮演非性善论或“经济人”假设所能解释。公共行政人员从事公共管理活动，管理活动以人为中心，而人以利益追求为行为的动力，因此，公共行政领域中的人应该是“利益人”，管理的伦理内涵就在于“利益人”的假设。人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关，对利益的追逐是人们行为的动因所在，这是不应带有价值评价的客观事实。行政伦理之所以考察利益，缘于为了什么人的利益和如何实现利益关涉人们利益追求的正当性考量。利益的主体和实现利益的方式包含着两个层面的问题：一是如何实现个人的正当利益；二是如何保证组织、社会目标的实现。行政管理是一项具有公共性的活动，公共行政人员在管理活动中没有自己的特殊意志但有自己的自由意志。公共行政人员之所以没有特殊意志，是因为他们要以实现公共利益为其价值取向和旨归。但自由意志的存在，使得公共行政人员有着自己独立的价值判断和自己的特殊利益要求。他们的个人利益要求会以各种方式渗透到他们的公共行政活动中，他们会将公共行政所要实现的各种价值按其理解进行重要性排序，这就使得他们在履行其职责时表现出不同的工作状态。易言之，公共行政人员作为“利益人”，其所有的行为都是为了谋求特定的利益。不过利益有两个向度：一是为公，即谋求公共利益；一是为私，即为部门利益、自我利益而奋斗。“利益人”假设摒弃了“经济人”与我国学界的“公共人”假设对公共行政人员价值取向的简单界定，其所涵涉的两种利益追求与公共行政人员的现实境况相吻合。不同的利益目标必然涉及到不同的行政行为的选择，由此，也就产生了公共行政人员公共行政行为选择的伦理困境。
二、多元责任取向：行政行为选择的伦理困境
作为“利益人”，公共行政人员承担着多重责任。在公共部门和私人部门行政的所有词汇里，责任一词是最重要的。行政责任有三个主要的向度：对公共利益负责和对组织利益负责；对职位负责和对社会负责；忠于个人利益和忠于公共利益。由此带来了公共行政人员行政行为选择的三重伦理困境。
(一)公共利益和组织利益的冲突
对于公共行政来讲，“公共利益是目标而非副产品”，公共行政人员必须致力于实现共享的公共利益。在社会分工之后，之所以保留了公共行政这个领域，就预示着它有着特定的功能。这个特定的功能就是公共行政人员要摆脱公民集体行动的困境，实现共同的公共利益。但是，公共行政人员作为公共组织的成员，承担着组织的任务，他势必要忠于职守，严守纪律，服从命令等，这些既是其基本的职业要求，也是其基本的职业道德。在一般意义上讲，对公共利益负责和对公共组织利益负责在根本上是一致的。但由于公共利益较特定的公共组织利益更多样，二者就可能产生冲突，这种冲突实际上是公共利益的某一方面和其他方面的冲突。当公共行政人员所在的公共组织做出的决策不合时宜时，公共行政人员就面临着这样的两难选择：执行政策，将损害公共利益；不执行政策，就意味着对组织的不忠诚。
(二)本位职责和社会职责的冲突
本位职责是与公共行政人员在科层制中所处的位置相匹配的责任和义务，而社会职责则是每个社会成员都应承担的社会责任和义务。通常公共行政人员的本位职责和社会职责的指向是相一致的，因为本位职责是社会职责分配到各个角色中的具体职责，只有每个人都践履本位职责，才能最终保证社会职责的履行。但是由于本位职责和社会职责的关系在现实生活中往往表现为局部利益与整体利益、眼前利益和长远利益之间的关系，致使公共行政人员在认知能力和意志力出现偏差时使二者产生抵牾。加之在我国现行的公务员绩效考核体系中，本位职责的表现通常直接与个人的绩效评估结果挂钩，更增加了人们在行政管理过程中以本位职责取代社会职责的可能性，导致二者之间矛盾加剧。
(三)个人正当权益和公共利益的冲突
公共行政人员之所以会面临个人正当利益和公共利益的冲突，原因并不能归结为公共行政人员在利益取向上的个人中心主义，而是与现代社会的结构息息相关。一方面，现代社会使个体获得了极大的解放，使其能够真实地感受并追求自己存在的意义；另一方面，现代社会是一个各种因素高度相关和相互依赖的社会，在这种社会结构中的个体都会感受到社会对他的要求，而且这种要求常常置于个人利益之上。当个体进入公共行政领域时，这种感受就更加强烈。由于公共行政人员手中握有公共权力，因此他们比普通社会成员面临着更多的权利自我扩展的诱惑。作为现代社会的一员，公共行政人员有权追求自己的正当利益。维护自己正当的基本权益，在现代社会即使不能说是充分善的，至少也是合法正当的。但是，作为行政管理的主体，他们首要的职责应该是为公众谋福利。这样，公共行政人员作为普通社会成员和公职人员的利益就会发生冲突。在这种情况下，即使他们追求的个人利益是正当的，也必须无条件地服从公共利益。
三、“内外兼施”：实现负责任的行政行为
公共行政人员在面临伦理困境时究竟会作出何种选择，取决于两个基本因素：制度的规定与控制，公共管理者自身的道德修养。这二者也关涉公共行政人员如何实现负责任的行政行为。我们从不否认制度的规定对公共利益的实现具有积极的推动意义，但任何一种制度都存在着一定的缺陷。更关键的是，任何制度效能的发挥都要依赖于公共行政人员自主性的发挥，正义的制度只有对拥有正义美德的人来说才可能是有意义的。因此，负责任行政行为的实现有赖于良善的制度安排、公共行政人员自身修养的提高和德性的彰显，二者缺一不可，相得益彰。
(一)良善制度的保障
新制度经济学派的代表人物诺思认为：制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。因此，制度的设计对人类的行为具有深远的影响。行政伦理学中所谓的制度主要指成文的制度安排，作为负责任行政行为的外部约束机制，良善的制度表现为设计精良的行政管理体制和法律制度。管理体制和法律制度为公共行政人员的职权行为设置了底线标准。任何一种立法活动都是一种集体道德裁决、一种政治性社团建立的道德最低标准。制度和法律的实施要达到理想的目标，必须保证制度和法律都是良善的。
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，这就为我国行政管理体制的完善指明了方向。“权责一致、分工合理”，是对处理权责关系的原则性要求。权力本质上是一种力量制约，根据职能需要对权力进行分配并保证权力和责任对等是行政职权及时有效运行的重要保证。通过责任追究制度，避免部门利用权力谋取部门利益，避免部门在遇到问题时推诿扯皮。“决策科学、执行顺畅、监督有力”，是对决策、执行和监督的原则性要求。决策是行政管理过程中的首要环节，直接关系着行政管理的成败，决策的腐败是最严重的腐败。因此，要完善行政决策机制，建立决策的信息收集系统、参谋咨询系统、听证公示制度以及集体决策制度，以确保决策的科学、合理。执行顺畅，是降低监督成本的基础，是保证决策落实的重要条件。顺畅的执行建基于公正执行，为此，公共行政人员必须公正地选择适用的法律依据，公正地对待每个行政相对人，并保证行政相对人申述渠道的畅通。行政监督是惩治腐败、克服官僚主义的必要措施，分为内部监督和外部监督。应通过政务公开、公众参与、建立财产登记和申报制度等确保有力的内外监督。
制度的不道德才是个人不道德的根源。法律作为社会行为的规范，对全体社会成员具有普遍的约束力。保证法律制度的合伦理性就是要对其进行伦理化，制度的伦理化就是要突出制度的伦理内涵，即制度的设计、评价以及制度的目标都应符合公平、公正、诚信等伦理价值目标。也就是说，人们从既定制度的本质规定和运作框架中引出伦理价值和伦理规范，或者把伦理道德作为一个尺度和标准，对一定制度做伦理评判。法律制度的伦理化既要保证立法的实体正义，也要确保立法的程序正义。立法正义的核心是分配正义，就是公平地分配权利和义务。罗尔斯在《正义论》中提出了他的“用于制度的两个正义原则”。两个正义原则可概括为更为一般的正义观的一个专门方面，其表述是：所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。对法律制度所提出的这种符合伦理的正义要求既考虑了公共利益的需求，也强调对个人权利的照顾，毕竟公共利益是建立在真实的个人利益之上的。罔顾个人利益，公共利益就似海市蜃楼。因此，制度的合伦理性就是要求公共行政人员所执行的制度是以公共利益为中心、满足社会绝大多数人的需要的；同时，在程序上，公共行政人员要倾听公众的声音，保障公众申述渠道的畅通。尤其是在行政管制过程中，公共行政人员要保障行政相对人基本的人道的生存条件。
(二)个体德性的彰显
在现代社会中，法律凭借其权威性和控制的多层面性在社会治理中居主导地位，以其独特的规范形式、严密的体系和合理的程序使公共行政人员令行禁止。然而任何法律制度都不是完善的，因为“规章只会引起更多的规章”，“语言的歧义性使其无法作为一个充足工具，来完全控制官僚的行为”，“在大多数情况下，规章越多，对官僚行为的控制力就越小”；由于激励缺乏或者不相容，对规章的执行总是伴随着偷换目标、敷衍了事等弊病。于是，个体德性就凸显出其独特的价值。
这里的德性是指个体保持符合道德规范的行为所必备的道德品质。现代公共行政的重要特征体现在其所隐藏着的巨大的自由裁量空间，以及由于社会价值多元化所带来的价值冲突。在人类理性达到至高点之前，自由裁量行为都会存在。自由裁量权并不必然带来权力滥用和腐败，关键在于公共行政人员道德的自觉。在前述伦理困境中，单独考察每一种价值取向，它都具有自身的合理性。如何超越这些价值冲突，也取决于公共行政人员的个体德性。个体德性的培养以完善的行政人格为前提，行政人格是公共行政人员区别于其他社会成员的内在规定性，“是公共行政主体的尊严、品格、品质及所理解与实现的行政价值的总和，也是公共行政主体在社会生活特别是公共行政领域中的地位和作用的统一”。
行政人格对行政主体的行政活动的作用体现在以下几个方面：第一，价值定位。行政人格具有指导行政主体区分“可为”和“不可为”并指引其做“可为”之事的功能。在公共行政领域，公共行政人员(行政主体)是公权的行使者。只有在正确的价值观的指导下，行政主体在处理行政事务时才能坚持连贾胜和一致性，体现出对公共利益的坚定信仰和为人民服务的自觉性。第二，利益整合。行政主体所扮演的角色集带来了多元的利益需求，具有利己和利他双重取向。由于公共行政追求公共利益，使得公共行政人员必须坚持利他的动机和行为。然而，利己是人之本性，利己行为必然会在公共行政过程中不断地产生。对于有着完善行政人格的公共行政人员来讲，由于他们坚持高尚的道德行为动机和自觉的道德规范，就会从理想的价值观出发，妥善处理利己和利他的矛盾，通过整合两种行为动机，突破利己的价值观束缚，实现公共行政的公共性价值。
公共行政学原理 篇9
层次结构人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。
2行政职能；以政府行政机关为主题的公共部门对社会公共事务依法管理的过程中具体的职
责和作用。
特征；阶级性、稳定性、动态性、执行性、多样性。
作用；1体现了国家行政管理的性质和方向是国家行政活动的前提和条件
2行政职能是简历行政组织的依据
3行政职能是确定行政活动方式的依据是衡量行政效率的标准和依据。
3人事行政；以国家行政组织为主要分析对象研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资
源进行规划、录用、任用、使用工资保障等管理活动和过程
原则；选贤任能、德才兼备的人才
扬长避短、人事两宜
考试考核晋升唯功原则
智能互补，结构和利益原则
不断更新 合理流动
依法管理，用人治世一致原则
职权；政领导在以奠定职位上所具有的权利
职责；担任某种职位、形式某性质之泉索要担负的义务
职位；在担任的行政职务具有的法律地位、基础。集权型；优点；权力集中，责任明确协调有效，控制有方，行动迅速。
缺点；缺乏主观能动性
一旦决策失误，容易给组织带来灾难性后果
不利于权力集中，容易拉帮结派
分权型；西方资本主义国家的理论基础（人民主权、三权分立）
优点；集思广益，可以最大限度的保障决策的科学化
够调动下属的积极性和创造性
各司其职，有效地发挥人财物的作用
缺点；速度缓慢，效率低下
难以保证令行禁止，步调一致
权力分散，可能使组织陷于混乱
公债；政府未履行职能，拼接器信誉举借的债务是公共收入的又一重要形式。
行政环境；行政体系来一生存和发展的外部条件的总和
行政责任 了确保行政责任的实现针对行政机关及其工作人员设计的系列监督控制和制裁制
公共行政公共性研究 篇10
1.1 概念
所谓档案信息化, 就是在国家档案行政管理部门的统一规划和组织下, 在档案管理活动中全面应用现代信息技术, 对档案信息资源进行处置、管理和提供利用服务。换句话说, 档案信息化是指档案管理模式从以档案实体保管为重点, 向以档案信息服务为重点的转变过程。
1.2 基础和背景
国家在连续的几个五年计划中, 信息化方面的投入力度不断加大。档案部门信息化建设也力求与国家相同步, 在全国档案事业发展“十五”计划中提出“坚持依靠科教振兴档案事业的方针, 加快档案信息化进程”。回顾档案信息化的历程, 的确令人鼓舞。我国从计算机技术应用于档案管理至今, 从信息化建设的角度可以分成如下几个阶段:
一是计算机辅助档案管理阶段。大约是20世纪80年代开始至80年代末。此阶段中, 计算机仅处于辅助工具的阶段, 其应用不仅局限于档案管理范围, 而是也只能对档案工作中的部分环节的信息进行处理。当时档案工作者主要关注和解决的问题集中在档案机读目录著录标准的制定、编目检索软件的研制、目录数据库的建立和充实。代表性应用是建立机读目录和在此基础上实现档案编目和目录检索。
二是档案信息化准备阶段。此阶段大约从20世纪90年代初开始到进入新的千年。此时受到关注的问题集中在档案信息处理标准体系的建立、传统档案的原文信息数字化转换、多媒体数据处理技术的应用、较大型网络和广域网络的应用研究、分布式综合性数据库的建立和档案信息网站的建立等。
三是档案信息化发展阶段。此阶段大约从新的千年开始, 可以明显感觉到计算机信息网络的应用在档案管理中获得普及, 几乎可以覆盖档案工作的各个环节。
2 档案信息化对公共行政工作的影响
公共行政, 即行政管理, 是指国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动。
档案信息化对行政人员的影响:
行政人员由于身处现代信息社会, 不可避免地要受到信息技术发展的影响。具体表现为:
2.1 信息技术对行政人员的影响
行政人员由于身处现代信息社会, 不可避免地要受到信息技术发展的影响。具体表现为:体能的延伸与增强。借助于信息技术, 如电信、机器办文办事、远程会议, 打破了时空限制;开阔视野, 提高判断、分析和解决问题的能力。信息技术的开发可使行政人员及时获得大量信息, 有助于他们逻辑地、辩证地和系统地思考问题;时间和精力的节约。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力;观念的更新。行政人员要适应信息时代的要求, 就必须更新传统观念, 树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念;激励行政人员的全面发展。
2.2 档案信息化对行政方法的影响
信息技术与行政方法密不可分。所有行政方法都要有相应的信息支持, 而有些行政方法就是专门为保证信息流通而创立的。信息技术发展引起行政方法的创新主要通过以下途径:
改善现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。例如目前行之有效的网络规划技术, 就运用了先进的信息技术予以支持, 从而大大提高了行政管理效能;创立全新的行政方法和行政措施。信息技术的发展使决策支持系统 (DSS) 、电子会议系统 (EMS) 、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划成为可能。
2.3 档案信息化对行政公文的影响
行政公文, 是指机关、部门、团体在处理公务活动过程中, 按特定体式形成与使用的、具有法定效用的文件。信息技术日益渗透到办公或其他业务环境, 如行政部门的办公自动化系统和电子政务等, 便产生了电子文件, 这是一种特殊性质和特殊形式的行政公文。它具有许多与传统行政公文不同的特点:a.信息的非人工识读性;b.系统依赖性:电子文件的使用依赖于一定的硬件设备、操作系统和应用软件;c.载体的无信息性:从远古的甲骨、竹简到纸张, 载休的意义远大于“承载物”这一项, 它和载于其上的外部特征, 如字迹、书写材料、签字、印章等共同构成文件原始身份的“证明人”, 但对于电子文件, 载体本身及其上的外部信息消失得无影无踪;d.信息的灵活处理性:制作电子文件时, 我们可以任意地增、删、改。单纯从电子文件本身来看, 修改的痕迹荡然无存。这一灵活性是传统行政公文无法比拟的。
3 积极推进档案信息化的对策
在档案信息化实施过程中, 我们应当根据总的目标要求, 结合滋生工作实际, 采取积极的应对之策。
3.1 在工作目标的制订执行上, 要坚持长期目标与近期目标相结合
要按照档案信息化工作的总体要求, 遵循“科学、实用、适用”的原则确定长期工作目标和近期工作目标。长期目标要做到站在制高点上, 提纲擎领、通盘考虑, 保持高质量和统一性, 为技术发展留下兼容和扩充的余地, 防止走回头路和弯路, 减少资源浪费。近期目标注重实用和可行。基础业务建设要按标准化要求进行档案整理和电子计算机著录与标引工作。具体工作耍做细, 要精益求精, 不马虎从事。要通过落实近期目标, 摸索经验, 修订和完善长期目标, 改进工作, 循序渐进。
对于馆藏档案和新制档案的数据处理, 要区别轻重缓急于加以对待。对于新旧档案的数据处理, 可按照先新后老的原则, 对新归档新入馆的档案采用新的办法进行数据处理, 老档案放到第二步。对于馆藏档案, 可按照先重点后一般的原则, 在对现有馆藏进行分析的基础上, 对重要价值的档案先进行数字化处理。借此时机对馆藏档案进行清理, 对于已经失去价值的档案按程序批准销毁, 以减少不必要的重复劳动。
3.2 在方案的实施过程中, 要坚持统筹规划与分步实施相结合
档案信息化建设的设施投入要根据财力情况来安排决定。财力许可则一次性投入到位。在财力支持有限的情况下, 要依据当地经济发展水平和档案部门可争取的财力, 制定一个长短结合的硬件设施建设方案, 先添置部分先行设备, 并采用逐年分步添加的方法, 不求一步到位。在计算机等硬件的配置上, 应根据业务需要和人员计算机操作水平, 按高中低不同档次配置。硬件设施配置中坚持高配置服务器, 低配置终端的策略, 硬件替换中将高配置的新机作服务器, 低配置的旧机作终端。电子产品更新换代快, 应当坚持以适用为原则, 注重性价比, 不求高端配置, 以节约资金, 以最少的投入获取最大的使用效益。
参考文献
[1]李招忠.电子政府研究综述[J].图书与情报, 2005 (1) .