“十二五”新形势 篇1
前言
“十二五”及未来一段时期, 我省的工业化进程将继续向前推进, 新型工业化模式将被不断探索, 资源与能源供需态势将发生变化, 城镇化进程将进一步加速, 各种污染所造成环境事故的不确定性将会进一步加大, 要求的低碳与新能源等方面的新科技创新与竞争也将更趋激烈, 国内外环保形势不确定因素明显增多。因此, 充分研究和预测“十二五”期间全省环境保护形势, 分析环境保护工作面临的挑战与机遇, 是开展“十二五”环保规划前期工作的重要组成部分, 也是确保“十二五”环境保护规划体现科学性和可操作性的关键。
1“十二五”环境保护面临的挑战
1.1 国内外环境形势
1.1.1 国际环境形势
“十二五”期间, 国际产业结构调整升级加速, 技术进步和新兴产业培育的步伐加快, 出口导向型的经济发展模式面临深刻调整, 国际贸易、环境履约、气候变化等全球治理焦点问题突出并导致世界格局发生变化。随着全球变暖、臭氧层遭破坏和酸雨危害等环境问题的国际化和普遍联系性特点的相互结合, 国际环境形势将出现环境活动的主体性、环境行动的合作性、环境问题的对立性和环境关系的复杂性等特点。
在这种国际环境形势下, 一方面环境问题越来越多地渗透到国际贸易中来, 另一方面发达国家依仗其环保管理和技术上的优势, 趁机对发展中国家设置绿色壁垒并实行环境倾销, 从而使中国和其他所有发展中国家的环境保护面临严峻挑战。同时, 由于中国经济的崛起, 尤其是经历经济危机后话语权加大, 西方势力对中国或明或暗的打压也不容忽视, 美国和加拿大等部分发达国家正在考虑对中国等国的进口产品征收“碳关税”已露端倪, 围绕能源环保的政治化斗争可能进一步加剧, 气候政治已经提醒我们低碳不单纯是产业和经济的问题, 未来中国作为碳排放大国承担环境保护的压力和责任首当其冲。
1.1.2 国内环境形势
“十二五”我国进入经济发展中期调整阶段、全面建设小康社会冲刺阶段、工业化进程由中期向后期转变阶段, 以重化工业为代表的工业化进程将加速, 城市化进程加快, 经济结构调整和粗放型经济增长方式的根本转变还需要较长时间, 在此期间环境风险不断增加, 环境问题日趋复杂, 这些多重危机复合将使得我国环境问题变得更为复杂和不确定, 环境压力将继续加大。同时, 环境保护已经进入我国经济社会建设的主干线、主战场和大舞台, 综合国力增强、经济结构调整、绿色经济发展为环境保护工作发展奠定了重要基础, 环境保护将面临前所未有的机遇。
1.2 经济发展形势
“十二五”期间, 在国家实施振兴东北战略的带动下, 吉林省将加大经济结构调整力度, 统筹推进工业化、城镇化和农业现代化, 夯实“三农”发展基础, 加快城镇化进程, 做大主导产业、做强优势产业、做优新兴产业, 扶持重点产业集聚区加快发展, 实施图们江区域合作开发规划, 实施增产百亿斤粮食生产能力规划, 大规模建设基础设施, 不断加快物流业发展, 不断扩大总量、优化结构、提高效益, 保持经济持续较快发展。预计“十二五”G D P年均增长1 2%左右, 到2015年, 全省GDP总量接近1.5万亿元, 人均GDP达到5.4万元, 长吉图开发开放先导区GDP总量占吉林省64%左右。
但经济总量不断扩大、固定资产投资不断增加的经济发展形势将给吉林省环境保护工作带来新的压力。高耗能产品市场需求较旺, 产业结构不合理、经济增长方式粗放、技术落后、资源能源利用率低的状况在一定时期内难以彻底改变, 长期存在的总量不大、结构不优、效益不高、活力不足的问题还没有从根本上得到解决, 结构性污染仍十分突出, 将对资源和环境带来极大的挑战。“十二五”期间, 吉林省将壮大石油化工产业, 建设吉林市“千亿级”石化产业基地, 打造松原市“千万吨级”油气生产基地, 以重化工业为主导的产业结构, 使环境和资源面临更加严峻的考验;工业化和城镇化加速时期同时到来, 给环境和资源带来前所未有的压力;城市人口的快速增长, 使城市排污结构由原来的工业污染强度大于生活污染强度转变为向相反的趋势发展。
1.3 环境污染形势
从全省目前的环境状况和生态环境质量发展趋势来看, “十二五”期间乃至到2020年, 主要污染问题仍然是水、气、危险废物、土壤污染和生态破坏, 以及过去没有引起重视或新出现的特殊环境污染, 环境问题呈现出结构性、多元性和积累性重叠显现的特点, 污染治理任务仍相当艰巨, 环境保护面临越来越严峻的挑战。
尽管全省不断加大重点流域水污染防治工作, 但地表水质在总体状况保持稳定的基础上, 局部缺水地区的地表水质还可能无法改善, 重点城市河段的水污染问题依然突出, 个别县级城市集中式生活饮用水源地水质仍然不能实现全指标达标, 农村自备饮用水源污染问题依然突出, 中西部大部分地区地下水水质有恶化趋势, 百亿斤粮食规划实施将加大面源污染控制难度, 改善环境质量的难度持续增加与人民群众环境需求不断提高的矛盾更加突出。
全省大气煤烟型污染未从根本上解决, 乡镇小型散点锅炉治理问题依然突出, 伴随机动车保有量迅速增加, 机动车尾气污染将持续增多。大多数城市没有实现垃圾无害化处理, 废弃垃圾填埋场环境污染问题突出, 农村环境问题进一步突显, 改善城乡环境质量的任务加重。伴随长吉图区域开发开放, 汽车、石化、农产品加工等具有典型高能耗、高物耗的长吉图工业, 将给环境带来持续增加的环境压力, 全省加快高速公路、铁路、机场等重点项目基础设施等建设将增加生态环境改善难度, 经济社会发展与资源环境约束的矛盾将越来越突出。
1.4 农村环保形势
“十二五”期间, 随着经济快速发展, 资源开发力度、农产品需求将进一步增加, 农业和农村现代化发展使农村环保面临严峻挑战。农村饮用水安全、生活污水和垃圾处理、畜禽污染防治、工矿污染、面源污染和生态退化等问题日益突出。城市污染向郊区和农村转移将逐渐加剧, 乡村旅游的兴起、人文景观和娱乐设施开发将不同程度破坏农村生态环境, 农村环境基础设施滞后于城镇化建设进程, 农村环保工作基础薄弱, 资金投入不足, 都制约着农村环保工作的开展。
“十二五”是全省实施增产百亿斤粮食规划的重要时期, 全省农业生产能力大幅度提高同时, 个别地区农药、化肥的不合理施用造成湖库、河流总氮总磷超标的环境污染问题将集中显现在重要支流。随着农村经济的快速发展, 全省各地规模化以下的畜禽养殖废弃物污染湖库、河流等现象日益严重, 农村生活污水、垃圾排放量增大, 部分农村地区环境状况将进一步恶化。
1.5 污染减排形势
“十二五”期间, 全省经济将快速发展, 新增污染物排放量将持续增加, 预计到2015年全省工业和生活化学需氧量新增排放量8.79万吨, 氨氮新增排放量0.27万吨, 二氧化硫新增排放量8.26万吨, 氮氧化物新增排放量22.57万吨, 工业重点行业的污染物削减仍然是“十二五”总量控制的重点任务。但随着“十一五”减排措施的推进, 各地减排潜力逐渐下降, 工程减排后劲不足, 减排空间将逐渐减少, 结构减排潜力不明显, 淘汰关停力度可能受到经济实力制约, 城镇污水处理厂稳定运行需要不断探索和完善管理模式、运行机制, 污染减排压力不断加大。
1.6 环境风险形势
“十二五”乃至2020年将是工业化中后期, 突发性环境事件呈增多趋势, 重金属、持久性污染物、危险化学品等长期积累的环境问题将集中显现, 吉林核电等优化能源结构项目建设将增加辐射环境风险防范难度。目前县、区级环境监测、监察、信息系统建设、辐射监管等管理手段依然不能达到新时期环境监测、调查取证、污染事故预警和应急反应等依法行政的要求, 如何提高基层环保队伍人员素质和应急装备水平, 提高环境风险防范能力, 提高应对突发性环境污染事件的处置能力是亟须解决的难题。
2“十二五”环境保护面临的机遇
2.1 国际机遇
“十二五”面临更加复杂多变的宏观环境, 发展机遇与挑战并存, 但机遇大于挑战。从国际看, 国际政治形势总体保持稳定, 和平、合作与发展仍是时代的主题, 世界经济市场化、全球化趋势没有改变, 但全球金融危机给世界经济带来了深重影响, 经济复苏将是一个缓慢曲折的过程, 面临着诸多不稳定、不确定因素, 政治经济格局孕育着重大调整。发达国家消费需求萎缩, 经济增速放缓, 新兴经济体市场化、工业化、城市化进程加快, 发展潜力将进一步释放。危机往往催生重大科技创新和新的经济增长点, 以新能源和低碳经济为主要内容的绿色经济, 将重塑国家和地区经济竞争力, 国际社会将更加关注温室气体排放, 减少“碳足迹”成为人类共识, 为带动产业转型升级和提高环境保护地位提供了有利契机。因此, “十二五”期间, 在对转变发展方式、调整经济结构、提高自主创新能力形成了倒逼态势的同时, 也为环境保护提供了新的机遇。
2.2 国内机遇
从国内看, 我国仍处于重要的战略机遇期, 工业化、城镇化、信息化加速推进, 宏观调控手段更加成熟, 节能减排已成为“十一五”乃至未来十年经济社会发展规划约束性指标, 环境保护已经进入国家经济社会建设的主干线、主战场和大舞台。“十二五”是中国经济社会发展的转型期、拐点期, 推动经济发展方式的转变必须取得实质性突破, 结构调整将一步加快, 投资结构将由“高能耗、高污染、资源性”产业转向节能、环保产业, 更加注重发展现代生产性服务业和高新技术产业, 更加注重城乡统筹发展, 打破城乡长期分割的二元经济结构, 促进经济良性发展和社会稳定。
党的十六大以来, 中央提出科学发展观, 为环境保护工作的开展提供了战略指导。2006年, 温家宝总理在全国第六次环保大会上提出“三个历史性转变”, 把环境保护置于国家经济社会发展的战略位置。党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会写入党章, 把建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求, 把环境保护摆在了新的历史高度, 标志着环境保护已经成为全党全民的共同意志, 因此“十二五”及未来一段时期, 既是环境保护工作压力的拓展期, 也是环境保护的战略机遇期、黄金发展期, 是加快实现环境保护的历史性转变期, 综合国力增强、经济结构调整、绿色经济发展为环境保护工作奠定了重要基础, 环境保护将面临前所未有的机遇。
2.3 我省机遇
从省内看, “十二五”期间吉林省经济发展将进入加速增长期, 全省加速东北老工业基地建设, 全面实施长吉图区域开发战略, 进一步凸显吉林省在全国经济发展格局中的战略地位, 工业化、城镇化、农业现代化加速推进, 经济结构进入加速调整期, 特别是国际金融危机产生的倒逼机制, 加快了产业结构调整优化升级步伐。随着绿色信贷、绿色保险、绿色证券政策的实施, 各级环境保护部门将直接参与政府决策的组成部门, 省政府将把环境保护摆到更加重要的战略位置。目前, “十二五”全省环境保护规划已经纳入省级重点规划之一, 并将制定成综合性环保规划指导全省经济建设, 同时将强化松花江水污染防治工作, 持续改善全省环境质量, 环境保护在政府决策中的地位逐步提高, 在推进全省新型工业化进程、调整产业结构、转变经济增长方式中将发挥越来越重要的作用, 在长吉图开发开放先导区发展建设中的地位和作用愈加突出, 环境保护作为宏观调控的一项重要手段将面临前所未有的历史性机遇, 为我省加快推进环境保护历史性转变、积极探索环保新道路、做好全省环境保护工作开辟了新途径。
3 结论
“十二五”新形势 篇2
从“十一五”情况看, 湖北省全社会节能主要依靠工业部门, 而工业节能则主要依靠高耗能行业。“十二五”期间, 高耗能行业节能潜力缩小, 仅依靠提高高耗能行业能源利用效率推动全社会节能的模式已难以维系, 必须充分挖掘结构调整潜力, 提高结构调整对节能的贡献程度。同时, 建筑、交通运输、公共机构、农业和农村、商业和民用等其他部门和行业要结合实际情况制定针对性措施, 形成全社会共同推动、合力支撑节能目标实现的工作格局。
1 产业结构优化升级
湖北省工业占比持续上升, 全省第三产业增加值占GDP的比重一直低于全国平均水平, 产业结构依然偏重, 结构节能潜力较大。按可比价计算, 三产比重提高一个百分点, 二产比重下降一个百分点, 可以拉动单位GDP能耗下降一个百分点。2010年, 湖北省第三产业占比为38.4%, 比二产比重低12.4个百分点。“十二五”规划纲要提出把加快发展现代服务业作为转变经济发展方式的主要任务。至2015年, 如果第三产业比重确保比2010年提高5个百分点, 第二产业比重下降1个百分点, 则能拉动单位GDP能耗下降约3个百分点。
湖北省已初步进入工业化中期的加速发展阶段, 推进产业优化升级的条件已初步具备。必须牢牢把握全省“十二五”规划纲要和推进湖北省跨越式发展的要求, 在优化结构、提高效益、降低能耗的基础上, 加快经济发展, 挖掘产业结构节能潜力, 使三次产业结构升级成为“十二五”节能降耗的主要途径之一。主要体现在:一是要顺应工业化趋势, 进一步发展先进制造业。二是大力培育高技术产业和战略性新兴产业。三是全面加快现代服务业发展, 改造提升传统服务业, 构建生产性服务业体系完备、生活性服务业丰富繁荣、新兴服务业优势突出的服务业发展新格局, 不断提高第三产业在地区生产总值中的比重。
2 工业节能
2.1 优化工业内部行业结构
2010年, 湖北省6大高耗能行业和装备制造业万元增加值能耗分别为2.86吨标准煤和0.40吨标准煤。6大高耗能行业比重每下降一个百分点, 可以拉动单位工业增加值能耗下降1.6个百分点, 拉动单位GDP能耗下降近1.0个百分点。尽管“十一五”期间非金属矿物制品、纺织和化纤等高耗能行业比重在下降, 但总体来看, 装备制造业和高新技术行业发展仍滞后, 高耗能行业比重仍有一定的下降空间。
根据《湖北省工业结构调整和优化升级“十二五”规划》, 全省工业增加值比“十一五”期末翻一番, 力争达到15000亿元。据此测算, 全省工业总产值将达到45000亿元左右, 工业主营业务收入比“十一五”期末翻一番, 汽车、石化、装备制造、钢铁、电子信息、食品等产业主营业务收入过五千亿元, 新增有色金属、医药、船舶、钒钛等四个产业主营业务收入过千亿元。
湖北省轻工业和装备制造业单位工业增加值能耗较低, 约为规模以上工业的1/3。“十二五”期间湖北省轻重工业发展将更加协调, 两者比重预计调整到35∶65左右, 轻工业比重上升7个百分点。装备制造业发展是工业结构从重工业化往高加工度化发展的标志之一。通过转换轻重工业比重实现结构节能是工业节能的关键。
2.2 进一步降低单位产品能耗
湖北省主要耗能工业企业单位产品能耗与全国平均水平相比较, 节能潜力还较大。在统计的21个可比单耗产品中, 高于全国平均水平的有12种, 占57% (表1) 。如果这些产品单位能耗能达到全国平均水平, 每年节能量就达15万吨标煤, 到“十二五”末, 可累计节能近百万吨。
3 建筑节能
3.1 大力推广绿色低碳建筑
根据不同建筑类型的特点, 将绿色指标纳入城市规划和建筑的规划、设计、施工、运行和报废等全寿命期各阶段监管体系中, 最大限度地节能、节地、节水、节材, 保护环境和减少污染。
开展绿色建筑试点, 以建筑门窗、遮阳、自然通风等为重点, 根据湖北省气候特点, 进行居住建筑节能改造试点, 探索适宜的改造模式和技术路线。
综合考虑经济发展水平、建筑能耗水平、技术支撑能力等因素的基础上, 对改造任务进行分解落实。引导和促进单体绿色建筑建设, 推动既有建筑的改造, 试点绿色农房建设, 促进建筑节能向绿色、低碳转型。
3.2 推进建筑节能产业化发展
引导建筑节能市场由政府主导逐步发展为市场推动, 加大支持力度, 完善政策措施, 充分发挥市场配置资源的基础性作用, 提升企业的发展活力, 构建有效市场竞争机制, 加大市场主体的融资力度。借鉴国际国内先进技术和管理经验, 提高自主创新能力, 突破制约建筑节能发展的关键技术, 形成具有自主知识产权的技术体系和标准体系。推动创新成果工程化应用, 引导新材料、新能源等新兴产业的发展, 限制和淘汰高能耗、高污染产品, 培育节能服务产业, 促进传统产业升级和结构调整, 推进建筑节能的产业化发展。
3.3 有效融合、统筹兼顾推进建筑节能工作
将既有建筑节能改造与城市综合改造、旧城改造、棚户区改造结合起来, 集中连片的开展可再生能源建筑应用工作, 发挥综合效益。控制增量, 提高新建建筑能效水平, 加强新建建筑节能标准执行的监管。改善存量, 提高建筑管理水平, 降低运行能耗, 实施既有建筑节能改造。注重建筑节能的城乡统筹, 农房建设和改造要考虑新能源应用和农房保温隔热性能的提高, 鼓励应用可再生能源、生物质能, 因地制宜地开发应用节能建筑材料, 改进建造方式, 保护农房特色。
4 交通运输业节能
交通运输业是湖北省的耗能大户。2008年, 湖北省交通部门运营车辆加上其他部门和私人车辆的用油量占全部汽油消费总量的90%, 占全部柴油消费量的70%, 占全部终端能源消费量的20%。随着交通运输业的发展, 特别是家用汽车发展, 交通运输能耗将出现不断上升趋势。另外, 各类交通运输工具效率低、油耗高, 比世界先进水平高10%~25%, 节能潜力很大。据测算, 湖北省公路、水路、铁路、航空、城市交通等运输行业, 在“十二五”期间约有30万~50万吨的节油潜力。
在“十二五”期间, 应充分发挥湖北省区位优势, 优化配置运输资源, 加快构建节能型综合交通运输网络体系, 促进各种交通运输方式协调发展和有效衔接。积极发展铁路和内河运输, 优先发展公共交通和轨道交通。开展机场、码头、车站节能改造, 加快淘汰老旧汽车、船舶及高耗能渔船装备, 加大节能型交通运输工具研发和示范力度, 鼓励发展节能型和新能源汽车。
5 公共机构节能
湖北省公共机构电力消费超出全省农业用电总量;电费开支一年超过10亿元;单位建筑面积能耗和人均能源消费总量远高于发达国家水平。这充分说明公共机构节能潜力巨大, 急需做好节能工作。公共机构节能工作重点是建筑节能。根据测算, 公共机构能耗总量的70%以上是建筑能耗, 必须抓好公共机构建筑节能这个重点。
进一步完善公共机构能耗统计、能源审计、能效公示和能耗定额制度, 加强能耗监测平台和节能监管体系建设。开展节约型公共机构示范单位创建活动, 大力推进公共机构既有建筑节能改造。加快推行公共机构合同能源管理试点, 推动建立公共机构既有建筑节能改造的市场化机制。切实抓好公务用车节油工作, 加强车辆用油定额管理和考核, 推广使用低油耗、节能环保型汽车。重点抓好空调、采暖、照明、电脑机房等能耗设施、设备的节能改造, 积极推广使用高效节能产品。严格执行国家有关优先或强制采购节能产品的规定, 加大节能环保产品政府集中采购力度。
6 农业和农村节能
湖北省农业和农村节能有着较大的潜力。农村小水电效率低, 农民生活用能近年来增幅较大, 农业和农村节能应引起重视。建议推广使用节能农业机械, 加快淘汰高耗能落后农用机械和渔船设备, 加强节能检测与维修保养, 实施老旧大中型拖拉机、柴油机的节能技术改造, 降低燃油消耗, 推广节能型农用机械和农产品加工设备。加快农田水利的节能改造。大型农业提水排灌、大型水利排灌设备机电设施节电改造, 推广节水灌溉技术。大力推广适合农村的新能源、清洁能源。大力推广太阳能热水器、省柴节煤灶和多功能生物质炉具, 提高清洁能源在农村生产生活用能中的比重, 提高农民生活质量, 改善农村生态环境。
7 商业和民用节能
湖北省居民生活用能主要是电力、城市煤气、天然气、液化石油气。2010年全省居民生活能源消费量为1386.6万吨标准煤, 其中用电量211亿千瓦时 (折合715万吨标准煤) , 占生活用能的51.6%。因此, 该领域的节能潜力主要在于节电。
应进一步提高商用、民用耗能设备能效标准, 严格市场准入, 充分运用市场机制, 鼓励引导消费者使用节能型产品。推广应用高效节能电冰箱、空调器、洗衣机等家用电器, 采用低待机能耗电器。严格实施能效标准和标识制度, 进一步规范节能产品市场。严格执行国家规定的夏季室内空调温度设置不得低于26℃, 冬季不得高于20℃的标准。
“十二五”新形势 篇3
一、2012年中原经济区经济运行总体状况
由于中原经济区还是经济概念，涵盖全区的统计体系还不健全，因此笔者的分析主要以中原经济区的主体——河南省的统计数据为主，数据主要来源为河南统计年鉴（2012年）和河南统计网。
（一）农业、工业、服务业的发展稳中趋进
2012年，河南省粮食总产量达到1127.72亿斤，比2011年增产19.22亿斤，至此，河南省已经连续9年增产，连续7年超千亿斤，农业生产情况总体较好，河南的农业为中原经济区建设奠定了坚实基础。2012年河南省规模以上工业增加值增长14.6%，高于全国平均水平5个百分点左右，工业经济波动趋稳，呈持续平稳较快增长态势。服务业中的金融业运行基本平稳，房地产市场趋于稳定，交通运输、邮政电信业增长稳定，旅游业保持较快增长，服务业稳定发展，贡献逐步提高。
（二）三大需求的增长稳中趋升
2012年河南省全社会固定资产投资比上年增长23.8%；2012年河南省全年社会消费品零售总额增长15.5%，市场总体运行平稳；全年进出口总额完成480亿美元，同比增长47%，其中出口275亿美元，增长43%，增速居全国前列。全年实际利用省外资金突破5 000亿元，增长25%；实际利用外资120亿美元，增长20%。
（三）经济效益缓中趋稳
2012年以来，河南省地方公共财政预算收入持续在15%左右的区间内运行。河南省地方公共财政预算收入增长17.6%，其中，税收收入完成增长14.8%，财政收入稳定增长。2012年河南省规模以上工业主营业务收入增长13.4%，工业利润比上年同期增长5.0%，且持续回升，企业效益逐步趋稳。2012年河南省实现城镇居民人均可支配收入增长12.2%，扣除价格因素实际增长9.0%，同比加快1.3个百分点；农民人均现金收入增长16.2%，扣除价格因素实际增长13.4%，实际增速同比基本持平，居民收入保持增长。
（四）结构转型稳中趋优
一方面，产业结构调整优化、升级。另一方面，节能减排成效明显。以全年规模以上工业能耗增速同比下降2%为基数，2012年河南省全社会能耗增速同比增长2.4%，GDP增速同比增长10.3%，全年单位GDP能耗下降6.9%左右，而国家下达的任务是下降3.5%，可见节能减排成效明显。
二、“十二五”期间中原经济区经济稳健运行的压力
2012年下半年以来，经济企稳回升的态势基本形成，但基础还不稳固，经济运行中面临的困难和挑战依然较多。
（一）需求制约依然突出
世界主要经济体中，美、日等国经济复苏仍较缓慢，难以强劲拉动世界经济增长。2012年我国出口增长2.9%，同比回落18.2个百分点。可以说，当前的需求不足是近年来少有的，未来一段时期，内外需求不足的问题虽可能有所缓解但不会有大的改观，复杂的国际环境导致中原经济区发展环境持续趋紧。
（二）企业经营困难并且风险仍在蔓延和累积
一是部分行业产能相对过剩，竞争压力空前加大。随着市场需求的进一步萎缩，钢铁、水泥、光伏等行业产能过剩问题更加突出，去年产能化压力加大，企业库存大量增加，主营业务收入明显下滑，竞争空前激烈。二是受需求和成本双头挤压，工业企业利润较低，不少企业处于保本和亏本经营状态，企业经营困难加大。2012年河南省亏损企业亏损额比上年同期增长37.8%。三是随着企业经营困难面的持续扩大，将在资金链、就业面等方面带来潜在风险，风险仍在累积。
（三）财政增收难度加大
受企业经营困难、房地产市场加强调控等因素影响，2012年河南省财政收入增幅比2011年大幅回落。当前，经济运行趋势仍未明朗，下行压力仍然存在，加之企业利润持续低位增长，国家房地产调控政策仍无松动，公共财政预算收入持续增收的难度不小。
三、 “十二五”期间进一步加快中原经济区发展的对策建议
（一） 推进新型农业现代化，夯实“三化”协调发展的基础
农业稳定发展既是工业化、城镇化的基础，又是保持经济持续健康较快发展的前提。中原经济区作为国家粮食主产区对农业发展更不能有丝毫放松，必须始终把解决好三农问题作为重中之重，加快转变农业发展方式，不断提升农业现代化水平；加快实施高标准良田“百千万”建设工程，提高粮食综合生产能力；加快实施现代农业产业化集群培育工程，提高农业综合生产效益；加快建设现代农业发展支撑体系，提高农业社会化服务水平；加快培育新型农业经营主体，壮大现代农业发展的主导力量。
（二） 加快构建现代产业体系，着力提高产业竞争力
实现有质量、有效益、可持续的发展，根本途径是加快转变经济发展方式，关键是深化产业结构战略性调整，构建结构合理、特色鲜明、节能环保、竞争力强的现代产业体系。加快工业转型升级。坚持承接产业转移与培育内生动力并举，延伸产业链条，培育产业集群，不断提高产品附加值。加快产业发展载体建设，提高产业集聚区承载力、吸引力和竞争力。深入推进企业兼并重组，提高产业集中度和资源配置效率，着力培育大企业、大集团，大力支持中小企业发展。
（三） 加快推进新型城镇化，充分发挥其引领带动作用
城镇化是扩大内需的最大潜力，是增强经济发展内生动力、提升质量和效益的战略重点。因此，在新形势下，要实现“三化”协调发展，就要以新型城镇化为突破口，以城镇化带动工业化和农业现代化。要积极实施中心城市带动战略，着力发挥郑州、洛阳等城市的龙头带动作用，促进其他省域中心城市做大做强；加快发展县域和县级城市，逐步形成大中小城市协调发展、互促共进的城市格局。优化城市形态；把城市群和城市组团作为优化城市形态的主要抓手，构建科学合理的城市空间格局；大力实施“一基本两牵动”方略，不断增强城镇产业支撑能力，重点解决进城农民就业、居住等问题，有序推进农业转移人口市民化。
（四） 加强开放合作，促进区域联动发展
打造高水平开放合作平台，促进区域共同发展繁荣，全面提升对外开放水平，建设内陆开放高地。要完善中原经济区联动发展机制，加强中原经济区内部各地区的联系与合作，促进地区产业对接、市场对接、基础设施对接，畅通人流、物流、资金流和信息流，实现资源的优化配置和各地区的共同发展；建立与其他经济区特别是东部沿海发达地区的合作机制，进一步扩大人才、物流、资金、信息等方面的合作。
（五） 加强基础支撑能力建设，培育持续发展的竞争优势
十二五新医改实施方案 篇4
国发„2012‟11号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
现将《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院
二○一二年三月十四日
“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案
深化医药卫生体制改革是贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的重大实践，是建设现代国家、保障和改善民生、促进社会公平正义的重要举措，是贯穿经济社会领域的一场综合改革。“十二五”时期是深化医药卫生体制改革的攻坚阶段，也是建立基本医疗卫生制度的关键时期。为巩固扩大前一阶段改革成果，实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的既定目标，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发„2009‟6号），编制本规划。本规划主要明确2012-2015年医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务，是未来四年深化医药卫生体制改革的指导性文件。
一、规划背景
自2009年4月深化医药卫生体制改革启动实施以来，在党中央、国务院领导下，各地区、各有关部门认真贯彻落实中央的决策部署，按照保基本、强基层、建机制的基本原则，完善政策、健全制度、加大投入，统筹推进五项重点改革，取得了明显进展和初步成效，实现了阶段性目标。覆盖城乡全体居民的基本医疗保障制度(以下简称基本医保)框架初步形成，职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）参保人数达到13亿人，筹资和保障水平明显提高，保障范围从大病延伸到门诊小病，城乡医疗救助力度不断加大。国家基本药物制度初步建立，政府办基层医疗卫生机构全部实施基本药物零差率销售，药品安全保障得到明显加强；以破除“以药补医”机制为核心的基层医疗卫生机构综合改革同步推进，开始形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的新机制。覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系基本建成，2200多所县级医院和3.3万多个城乡基层医疗卫生机构得到改造完善，中医药服务能力逐步增强，全科医生制度建设开始启动。基本公共卫生服务均等化水平不断提高，10类国家基本公共卫生服务面向城乡居民免费提供，国家重大公共卫生服务项目全面实施。公立医院改革试点积极推进，围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开（以下简称“四个分开”）进行体制机制创新，便民惠民措施全面推开，多元办医稳步推进。各级政府对医药卫生工作的认识和执行力明显提高，实践经验和做法不断丰富，支持医药卫生体制改革的社会氛围正在形成。三年改革实践证明，医药卫生体制改革方向正确、路径清晰、措施有力，尤其是在基层取得明显成效，人民群众看病就医的公平性、可及性、便利性得到改善，看病难、看病贵问题有所缓解，医药卫生体制改革促进经济社会发展的作用越来越重要。
医药卫生体制改革是一项长期艰巨复杂的系统工程。要清醒地看到，当前医药卫生体制改革中还存在一些较为突出的矛盾和问题，特别是随着改革向纵深推进，利益格局深刻调整，体制性、结构性等深层次矛盾集中暴露，改革的难度明显加大。医疗保障制度建设有待进一步加强，基本药物制度还需巩固完善，公立医院改革需要深化拓展，推进社会力量办医仍需加大力度，人才队伍总量和结构性矛盾依然突出，政府职能转变亟待加快步伐，制度法规建设的任务更加紧迫。同时，随着经济社会进入新的发展阶段，工业化、城镇化、农业现代化、经济全球化以及人口老龄化进程加快，城乡居民健康需求不断提升并呈现多层次、多元化特点，进一步加剧了卫生资源供给约束与卫生需求日益增长之间的矛盾；疾病谱变化、医药技术创新、重大传染病防控和卫生费用快速增长等，对优化资源配臵、扩大服务供给、转变服务模式、合理控制费用和提升管理能力等都提出了更高要求。解决这些问题和挑战，必须持续不断地推进改革。
“十二五”时期在深化医药卫生体制改革进程中承前启后，要在认真总结经验的基础上，进一步加强组织领导，发挥制度优势，抓住基层综合改革取得重大进展、经济持续快速发展的有利时机，不断凝聚和扩大社会共识，把改革不断推向深入，为基本建成符合我国国情的基本医疗卫生制度、实现人人享有基本医疗卫生服务奠定坚实基础。
二、总体要求和主要目标
（一）总体要求。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发„2009‟6号）精神，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，以维护和增进全体人民健康为宗旨，以基本医疗卫生制度建设为核心，统筹安排、突出重点、循序推进，进一步深化医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应以及监管体制等领域综合改革，着力在全民基本医保建设、基本药物制度巩固完善和公立医院改革方面取得重点突破，增强全民基本医保的基础性作用，强化医疗服务的公益性，优化卫生资源配臵，重构药品生产流通秩序，提高医药卫生体制的运行效率，加快形成人民群众“病有所医”的制度保障，不断提高全体人民健康水平，使人民群众共享改革发展的成果。
（二）主要目标。基本医疗卫生制度建设加快推进，以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系进一步健全，通过支付制度等改革，明显提高保障能力和管理水平；基本药物制度不断巩固完善，基层医疗卫生机构运行新机制有效运转，基本医疗和公共卫生服务能力同步增强；县级公立医院改革取得阶段性进展，城市公立医院改革有序开展；卫生资源配臵不断优化，社会力量办医取得积极进展；以全科医生为重点的人才队伍建设得到加强，基层人才不足状况得到有效改善，中医药服务能力进一步增强；药品安全水平不断提升，药品生产流通秩序逐步规范，医药价格体系逐步理顺；医药卫生信息化水平明显提高，监管制度不断完善，对医药卫生的监管得到加强。
到2015年，基本医疗卫生服务更加公平可及，服务水平和效率明显提高；卫生总费用增长得到合理控制，政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高，群众负担明显减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，看病难、看病贵问题得到有效缓解。人均期望寿命达到74.5岁，婴儿死亡率降低到12‰以下，孕产妇死亡率降低到22/10万以下。
三、加快健全全民医保体系
充分发挥全民基本医保的基础性作用，重点由扩大范围转向提升质量。通过支付制度改革，加大医保经办机构和医疗机构控制医药费用过快增长的责任。在继续提高基本医保参保率基础上，稳步提高基本医疗保障水平，着力加强管理服务能力，切实解决重特大疾病患者医疗费用保障问题。
（一）巩固扩大基本医保覆盖面。职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医疗保险参保率在2010年基础上提高三个百分点。重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员，以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保工作。
（二）提高基本医疗保障水平。到2015年，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年360元以上，个人缴费水平相应提高，探索建立与经济发展水平相适应的筹资机制。职工医保、城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右，明显缩小与实际住院费用支付比例之间的差距；进一步提高最高支付限额。城镇居民医保和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，支付比例提高到50%以上；稳步推进职工医保门诊统筹。
（三）完善基本医保管理体制。加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。有条件的地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。按照管办分开原则，完善基本医保管理和经办运行机制，明确界定职责，进一步落实医保经办机构的法人自主权，提高经办能力和效率。在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
（四）提高基本医保管理服务水平。加快推进基本医保和医疗救助即时结算，使患者看病只需支付自负部分费用，其余费用由医保经办机构与医疗机构直接结算。建立异地就医结算机制，2015年全面实现统筹区域内和省内医疗费用异地即时结算，初步实现跨省医疗费用异地即时结算；做好基本医保和医疗救助结算衔接。完善医保关系转移接续政策，基本实现职工医保制度内跨区域转移接续，推进各项基本医疗保险制度之间衔接。加快建立具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督等复合功能的医保信息系统，实现与定点医疗机构信息系统的对接。积极推广医保就医“一卡通”，方便参保人员就医。
加强基本医保基金收支管理。职工医保基金结余过多的地区要把结余降到合理水平，城镇居民医保和新农合基金要坚持当年收支平衡的原则，结余过多的，可结合实际重点提高高额医疗费用支付水平。增强基本医保基金共济和抗风险能力，实现市级统筹，逐步建立省级风险调剂金制度，积极推进省级统筹。完善基本医保基金管理监督和风险防范机制，防止基本医保基金透支，保障基金安全。
（五）改革完善医保支付制度。加大医保支付方式改革力度，结合疾病临床路径实施，在全国范围内积极推行按病种付费、按人头付费、总额预付等，增强医保对医疗行为的激励约束作用。建立医保对统筹区域内医疗费用增长的制约机制，制定医保基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入医保分级评价体系。积极推动建立医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制和购买服务的付费机制。医保支付政策进一步向基层倾斜，鼓励使用中医药服务，引导群众小病到基层就诊，促进分级诊疗制度形成。将符合资质条件的非公立医疗机构和零售药店纳入医保定点范围，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。加强对定点医疗机构和零售药店的监管，加大对骗保欺诈行为的处罚力度。
（六）完善城乡医疗救助制度。加大救助资金投入，筑牢医疗保障底线。资助低保家庭成员、五保户、重度残疾人以及城乡低收入家庭参加城镇居民医保或新农合。取消医疗救助起付线，提高封顶线，对救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例提高到70%以上。在试点基础上，全面推进重特大疾病救助工作，加大对重特大疾病的救助力度。无负担能力的病人发生急救医疗费用通过医疗救助基金、政府补助等渠道解决。鼓励和引导社会力量发展慈善医疗救助。鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。
（七）积极发展商业健康保险。完善商业健康保险产业政策，鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品，积极引导商业保险机构开发长期护理保险、特殊大病保险等险种，满足多样化的健康需求。鼓励企业、个人参加商业健康保险及多种形式的补充保险，落实税收等相关优惠政策。简化理赔手续，方便群众结算。加强商业健康保险监管，促进其规范发展。
（八）探索建立重特大疾病保障机制。充分发挥基本医保、医疗救助、商业健康保险、多种形式补充医疗保险和公益慈善的协同互补作用，切实解决重特大疾病患者的因病致贫问题。在提高基本医保最高支付限额和高额医疗费用支付比例的基础上，统筹协调基本医保和商业健康保险政策，积极探索利用基本医保基金购买商业大病保险或建立补充保险等方式，有效提高重特大疾病保障水平。加强与医疗救助制度的衔接，加大对低收入大病患者的救助力度。
四、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制
持续扩大基层医药卫生体制改革成效，巩固完善国家基本药物制度，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应和人事分配等方面的综合改革，继续加强基层服务网络建设，加快建立全科医生制度，促进基层医疗卫生机构全面发展。
（一）深化基层医疗卫生机构综合改革。完善基层医疗卫生机构编制管理、补偿机制、人事分配等方面的综合改革措施，巩固基层改革成效。健全基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制，地方政府要将对基层医疗卫生机构专项补助以及经常性收支差额补助纳入财政预算并及时、足额落实到位，中央财政建立基本药物制度全面实施后对地方的经常性补助机制并纳入预算；加快落实一般诊疗费及医保支付政策，确保基层医疗卫生机构正常运转。健全绩效评价和考核机制，在平稳实施绩效工资的基础上，有条件的地区可适当提高奖励性绩效工资的比例，坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，调动医务人员积极性。
（二）扩大基本药物制度实施范围。巩固政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度的成果，落实基本药物全部配备使用和医保支付政策。有序推进村卫生室实施基本药物制度，执行基本药物制度各项政策，同步落实对乡村医生的各项补助和支持政策。对非政府办基层医疗卫生机构，各地政府可结合实际，采取购买服务的方式将其纳入基本药物制度实施范围。鼓励公立医院和其他医疗机构优先使用基本药物。
（三）完善国家基本药物目录。根据各地基本药物使用情况，优化基本药物品种、类别，适当增加慢性病和儿童用药品种，减少使用率低、重合率低的药品，保持合理的基本药物数量，更好地满足群众基本用药需求。2012年调整国家基本药物目录并适时公布。逐步规范基本药物标准剂型、规格和包装。基本药物由省级人民政府统一增补，不得将增补权限下放到市、县或基层医疗卫生机构。要合理控制增补药品数量。
（四）规范基本药物采购机制。坚持基本药物以省为单位网上集中采购，落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等采购政策。坚持质量优先、价格合理，进一步完善基本药物质量评价标准和评标办法，既要降低虚高的药价也要避免低价恶性竞争，确保基本药物安全有效、供应及时。建立以省为单位的基本药物集中采购和使用管理系统，明显提高基本药物使用监管能力。对独家品种和经多次集中采购价格已基本稳定且市场供应充足的基本药物试行国家统一定价。对用量小、临床必需的基本药物可通过招标采取定点生产等方式确保供应。对已达到国际水平的仿制药，在定价、招标采购方面给予支持，激励企业提高基本药物质量。提高基本药物生产技术水平和供应保障能力，完善基本药物储备制度。强化基本药物质量监管，所有基本药物生产、经营企业必须纳入电子监管。
（五）提高基层医疗卫生机构服务能力。按照填平补齐的原则，继续支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，2015年基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。继续加强基层在岗人员培训，重点实施具有全科医学特点、促进基本药物使用等针对性和实用性强的培训项目。进一步规范基层医疗卫生机构用药行为。鼓励基层医疗卫生机构采取主动服务、上门服务等方式，开展巡回医疗，推动服务重心下沉，服务内容向基本医疗和基本公共卫生服务转变。建立健全分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊负责制试点。明显提高基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例。
筑牢农村医疗卫生服务网底。完善乡村医生的补偿、养老政策。加强乡村医生培训和后备力量建设，逐步推进乡村医生向执业（助理）医师转变，鼓励有条件的地区通过定向培养、学历提升、岗位培训等方式加强乡村医生能力建设。积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理。
（六）推进全科医生制度建设。把建立全科医生制度作为强基层的关键举措，通过规范化培养、转岗培训、执业医师招聘和设臵特岗等方式加强全科医生队伍建设，到2015年为基层医疗卫生机构培养全科医生15万名以上，使每万名城市居民拥有2名以上全科医生，每个乡镇卫生院都有全科医生。积极推进家庭签约医生服务模式，逐步建立全科医生与居民契约服务关系，为居民提供连续的健康管理服务。
（七）促进人才向基层流动。进一步完善相关政策措施，鼓励引导医务人员到基层服务。建立上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流机制，探索县（市、区）域人才柔性流动方式，促进县乡人才联动。开展免费医学生定向培养，实施全科医生特岗计划，充实基层人才队伍。严格落实城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务累计一年以上的政策。鼓励大医院退休医生到基层和农村执业。对到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，落实津补贴政策或给予必要补助。
（八）加快推进基层医疗卫生机构信息化。在试点基础上，以省为单位，建立涵盖基本药物供应使用、居民健康管理、基本医疗服务、绩效考核等功能的基层医疗卫生信息系统，提高基层医疗卫生服务水平。到2015年，基层医疗卫生信息系统基本覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。
五、积极推进公立医院改革
坚持公立医院公益性质，按照“四个分开”的要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以县级医院为重点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、药品供应、价格机制等方面的综合改革，由局部试点转向全面推进，大力开展便民惠民服务，逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。
（一）落实政府办医责任。坚持公立医院面向城乡居民提供基本医疗卫生服务的主导地位，进一步明确政府举办公立医院的目的和应履行的职责，扭转公立医院逐利行为。进一步落实政府对公立医院的基本建设和设备购臵、重点学科发展、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策。合理确定公立医院（含国有企业所办医院）数量和布局，严格控制建设标准、规模和设备配备。禁止公立医院举债建设。
（二）推进补偿机制改革。以破除“以药补医”机制为关键环节，推进医药分开，逐步取消药品加成政策，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。医院的药品和高值医用耗材实行集中采购。政府投资购臵的公立医院大型设备按扣除折旧后的成本制定检查价格，贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的限期降低检查价格。医疗机构检验对社会开放，检查设备和技术人员应当符合法定要求或具备法定资格，实现检查结果互认。由于上述改革减少的合理收入或形成的亏损，通过调整医疗技术服务价格、增加政府投入等途径补偿。提高诊疗费、手术费、护理费收费标准，体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳务价值。医疗技术服务收费按规定纳入医保支付范围。增加的政府投入由中央财政给予一定补助，地方财政要按实际情况调整支出结构，切实加大投入。
（三）控制医疗费用增长。医保经办机构和卫生监管部门要加强对医疗服务行为的监管，制止开大处方、重复检查、滥用药品等行为。强化医保对医疗服务的监控作用，采取总额预付、按人头、按病种付费等复合支付方式，引导医疗机构主动控制成本，同时加强监管，规范诊疗行为、提高服务质量；逐步实现由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求；严格基本医保药品目录使用率及自费药品控制率等指标考核。
加强卫生部门对医疗费用的监管控制，将次均费用和总费用增长率、住院床日以及药占比等控制管理目标纳入公立医院目标管理责任制并作为绩效考核的重要指标，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查及重复检查等行为。加强对费用增长速度较快疾病诊疗行为的重点监控，控制公立医院提供非基本医疗服务。价格主管部门要加强医疗服务收费和药品价格监督检查。
（四）推进政事分开、管办分开。强化卫生行政部门规划、准入、监管等全行业管理职能。研究探索采取设立专门管理机构等多种形式确定政府办医机构，由其履行政府举办公立医院的职能，负责公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用。各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务，逐步取消公立医院行政级别。
（五）建立现代医院管理制度。探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构，明确理事会与院长职责，公立医院功能定位、发展规划、重大投资等权力由政府办医机构或理事会行使。建立院长负责制和任期目标责任考核制度，落实公立医院用人自主权，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，推进公立医院医务人员养老等社会保障服务社会化。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制，提高人员经费支出占业务支出的比例，提高医务人员待遇，院长及医院管理层薪酬由政府办医机构或授权理事会确定。严禁把医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩；完善公立医院财务核算制度，加强费用核算和控制。
（六）开展医院管理服务创新。深化以病人为中心的服务理念，不断完善医疗质量管理与控制体系，持续提高医院管理水平和医疗服务质量。简化挂号、就诊、检查、收费、取药等流程，方便群众就医。大力推行临床路径，开展单病种质量控制，规范医疗行为。推广应用基本药物和适宜技术，规范抗菌药物等药品的临床使用。以医院管理和电子病历为核心，推进公立医院信息化建设。全面推行便民惠民措施，大力推广优质护理，优化服务模式和服务流程，开展“先诊疗、后结算”和志愿者服务。积极推进区域统一预约挂号平台建设，普遍实行预约诊疗，改善就医环境，明显缩短病人等候时间。发展面向农村基层及边远地区的远程诊疗系统。
（七）全面推进县级公立医院改革。县级公立医院是农村三级医疗卫生服务网络的龙头。“十二五”期间要把县级公立医院改革放在突出位臵，以破除“以药补医”机制为关键环节，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、采购机制、价格机制等方面的综合改革；加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，巩固深化城市医院对口支援县级医院的长期合作帮扶机制，经批准可在县级医院设立特设岗位引进急需高层次人才，力争使县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。2015年要实现县级公立医院阶段性改革目标。
（八）拓展深化城市公立医院改革。按照上下联动、内增活力、外加推力的原则，加快推进城市公立医院改革试点，拓展深化试点内容，创新体制机制，提高服务质量和运行效率，尽快形成改革的基本路子并逐步在全国范围内推广。公立医院资源丰富的城市，可引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。鼓励社会资本对部分公立医院进行多种形式的公益性投入，以合资合作方式参与改制的不得改变非营利性质。改制过程中要加强国有资产管理，维护好职工合法权益。
六、统筹推进相关领域改革
进一步增强医药卫生体制改革各项政策的协同性，继续推进基本公共卫生服务均等化，优化卫生资源配臵，加快人才培养和信息化建设，加强药品生产流通和医药卫生监管体制改革，充分发挥政策叠加效应。
（一）提高基本公共卫生服务均等化水平。逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，2015年达到40元以上，免费为城乡居民提供健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压等慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等国家基本公共卫生服务项目。加强健康促进与教育，实施国民健康行动计划，将健康教育纳入国民教育体系。主要媒体要加强健康知识宣传。倡导健康的生活方式，引导科学就医和安全合理用药。到2015年，城乡居民健康档案规范化电子建档率达到75%以上；高血压、糖尿病患者规范化管理率达到40%以上。
逐步增加国家重大公共卫生项目，继续开展国家免疫规划，艾滋病和结核病、血吸虫病等重大传染病防治，农村孕产妇住院分娩补助、适龄妇女“两癌”（宫颈癌、乳腺癌）检查等重大公共卫生服务专项，农村孕产妇住院分娩率稳定在96%以上。重点做好食品安全（包括餐饮、饮用水卫生）、职业卫生、精神卫生、慢性病防控、重大地方病防控、卫生应急等对居民健康有重要影响的公共卫生服务。
完善重大疾病防控、计划生育、妇幼保健等专业公共卫生服务网络，加强卫生监督、农村应急救治、精神疾病防治、食品安全风险监测等能力建设。提高疾病监测、预防、控制能力和突发公共卫生事件应急处臵能力。深入开展爱国卫生运动。加强流动人口以及农村留守儿童和老人的公共卫生服务和重大传染病防控工作，提高公共卫生服务的可及性。严格开展绩效考核和效果评估，提高公共卫生服务效益。建立公共卫生和医疗卫生服务体系分工协作机制。专业公共卫生机构经费纳入财政预算并全额安排。
（二）推进医疗资源结构优化和布局调整。科学制定区域卫生规划，明确省、市、县级卫生资源配臵标准，新增卫生资源优先考虑社会资本。每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张的，原则上不再扩大公立医院规模。中央、省级可以设臵少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医疗中心。鼓励各地整合辖区内检查检验资源，促进大型设备资源共建共享。加强医疗服务体系薄弱环节建设，优先支持基层以及老少边穷等医疗资源缺乏地区发展。每个县重点办好1至2所县级医院（含县中医院）。继续支持医疗机构临床重点专科建设。加强省级妇儿专科医院和县级医院妇儿科建设。推进边远地区地市级综合医院建设。鼓励发展康复医疗和长期护理。
充分发挥中医药在疾病预防控制和医疗服务中的作用。以城乡基层为重点加强中医医疗服务能力建设，到2015年，力争95%以上的社区卫生服务中心和90%的乡镇卫生院、70%以上的社区卫生服务站和65%以上的村卫生室能够提供中医药服务。鼓励零售药店提供中医坐堂诊疗服务。积极推广中医适宜技术。加强中药资源保护、研究开发和合理利用。
（三）大力发展非公立医疗机构。放宽社会资本举办医疗机构的准入，鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量以及境外投资者举办医疗机构，鼓励具有资质的人员（包括港、澳、台地区）依法开办私人诊所。进一步改善执业环境，落实价格、税收、医保定点、土地、重点学科建设、职称评定等方面政策，对各类社会资本举办非营利性医疗机构给予优先支持，鼓励非公立医疗机构向高水平、规模化的大型医疗集团发展。积极发展医疗服务业，扩大和丰富全社会医疗资源。2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右。
（四）创新卫生人才培养使用制度。深化医学教育改革，重视人文素养培养和职业素质教育，加快建立住院医师规范化培训制度，完善继续医学教育制度。加大护士、养老护理员、药师、儿科医师，以及精神卫生、院前急救、卫生应急、卫生监督、医院和医保管理人员等急需紧缺专门人才和高层次人才的培养。推进医师多点执业，鼓励具备行医资格的人员申请多个地点执业，完善执业医师注册、备案、考核、评价、监管政策，建立医师管理档案。建立健全医疗执业保险和医疗纠纷处理机制。
（五）推进药品生产流通领域改革。改革药品价格形成机制，选取临床使用量较大的药品，依据主导企业成本，参考药品集中采购价格和零售药店销售价等市场交易价格制定最高零售指导价格，并根据市场交易价格变化等因素适时调整。完善进口药品、高值医用耗材的价格管理。加强药品价格信息采集、分析和披露。
完善医药产业发展政策，规范生产流通秩序，推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，发展药品现代物流和连锁经营，提高农村和边远地区药品配送能力，促进药品生产、流通企业跨地区、跨所有制的收购兼并和联合重组。到2015年,力争全国百强制药企业和药品批发企业销售额分别占行业总额的50%和85%以上。鼓励零售药店发展。完善执业药师制度，加大执业药师配备使用力度，到“十二五”期末，所有零售药店法人或主要管理者必须具备执业药师资格，所有零售药店和医院药房营业时有执业药师指导合理用药。严厉打击挂靠经营、过票经营、买卖税票、行贿受贿、生产经营假劣药品、发布虚假药品广告等违法违规行为。
落实《国家药品安全“十二五”规划》，提高药品质量水平，药品标准和药品生产质量管理规范与国际接轨。全面提高仿制药质量，到“十二五”期末，实现仿制药中基本药物和临床常用药品质量达到国际先进水平。实施“重大新药创制”等国家科技重大专项和国家科技计划，积极推广科技成果，提高药品创新能力和水平。加强药品质量安全监管，全面实施新修订的药品生产质量管理规范，修订并发布实施药品经营质量管理规范，实行药品全品种电子监管，对基本药物和高风险品种实施全品种覆盖抽验，定期发布药品质量公告。
（六）加快推进医疗卫生信息化。发挥信息辅助决策和技术支撑的作用，促进信息技术与管理、诊疗规范和日常监管有效融合。研究建立全国统一的电子健康档案、电子病历、药品器械、医疗服务、医保信息等数据标准体系，加快推进医疗卫生信息技术标准化建设。加强信息安全标准建设。利用“云计算”等先进技术，发展专业的信息运营机构。加强区域信息平台建设，推动医疗卫生信息资源共享，逐步实现医疗服务、公共卫生、医疗保障、药品监管和综合管理等应用系统信息互联互通，方便群众就医。
（七）健全医药卫生监管体制。积极推动制定基本医疗卫生法，以及基本医保、基本药物制度、全科医生制度、公立医院管理等方面的法律法规，及时将医药卫生体制改革的成功做法、经验和政策上升为法律法规。推动适时修订执业医师法。完善药品监管法律制度。
加强卫生全行业监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。建立科学的医疗机构分类评价体系。强化医疗卫生服务行为和质量监管。依法严厉打击非法行医，严肃查处药品招标采购、医保报销等关键环节和医疗服务过程中的违法违规行为。建立信息公开、社会多方参与的监管制度，鼓励行业协会等社会组织和个人对医疗机构进行独立评价和监督。强化医务人员法制和纪律宣传教育，加强医德医风建设和行业自律。
七、建立强有力的实施保障机制
（一）强化责任制。地方各级政府要把医药卫生体制改革作为一项全局性工作，加强对规划实施的组织领导，建立健全责任制和问责制，形成政府主要领导负总责，分管常务工作和卫生工作的领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合、合力推进的工作机制，确保规划顺利实施。各地区、各部门要围绕规划的总体目标和重点任务细化任务，制定工作方案，落实责任制，把规划的重点任务落到实处。建立规划实施动态监测、定期通报制度，开展规划实施评估。
（二）增强执行力。“十二五”时期是医药卫生体制改革攻坚阶段，医药卫生系统是医药卫生体制改革的主战场，要发挥医务人员改革主力军作用，调动医疗机构和医务人员积极性，维护医务人员合法权益。要充分发挥好政治优势、组织优势，充分发挥基层党组织在医药卫生体制改革中的核心作用，加强思想政治工作，统一思想认识，形成改革攻坚合力。各级政府都要加强医药卫生体制改革工作队伍建设，提高推进改革的领导力和执行力，确保医药卫生体制改革的各项规划措施落到实处。
（三）加大政府投入。地方各级政府要积极调整财政支出结构，加大投入力度，转变投入机制，完善补偿办法，落实规划提出的各项卫生投入政策，切实保障规划实施所需资金。加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度。各级政府在安排卫生投入预算时，要切实落实“政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的要求。各级财政部门在向政府汇报预决算草案时要就卫生投入情况进行专门说明。“十二五”期间政府医药卫生体制改革投入力度和强度要高于2009-2011年医药卫生体制改革投入。基本医保政府补助标准和人均基本公共卫生服务经费标准要随着经济社会发展水平的提高相应提高。加强资金监督管理，提高资金使用效益，切实防止各种违法违规使用资金的行为。
（四）实行分类指导。医药卫生体制改革政策性强、情况复杂、涉及面广，各地要在中央确定的医药卫生体制改革原则下根据实际情况，因地制宜地制定具体实施方案，创造性地开展工作。鼓励地方大胆探索、先行先试，不断完善政策，积累改革经验。各有关部门要加强对地方医药卫生体制改革工作的指导，及时总结推广成功经验。注重改革措施的综合性和可持续性，推进改革持续取得实效。
（五）加强宣传培训。坚持正确的舆论导向，做好医药卫生体制改革政策的宣传解读，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，大力宣传医药卫生体制改革典型经验和进展成效，合理引导社会预期，在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气，营造改革的良好氛围。广泛开展培训，不断提高各级干部医药卫生体制改革政策水平，确保改革顺利推进。
新华网北京3月22日电（记者吕诺、胡浩）三年医改五项重点任务已基本完成，“十二五”期间医改将如何推进？卫生部党组书记、副部长张茅就此接受新华社记者专访时说，“十二五”期间的医改将力争在健全医保体系、巩固基本药物制度及基层医疗机构运行机制、积极推进公立医院改革三个方面取得重点突破。
三个方面重点突破
问：“十二五”期间，我国医改将如何实现三个重点突破？
答：在加快健全全民医保体系方面，一是巩固扩大基本医保覆盖面和保障水平，提高政策范围内住院费用支付比例，明显缩小与实际住院支付比例的差距。二是完善基本医保管理体制，加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。三是改革完善医保支付方式改革，切实规范医疗服务行为、合理控制费用、推动县级医院和基层医疗机构综合改革。四是提高基本医保管理服务水平，全面实行统筹地区即时结算，加快推进跨省即时结算。提高新农合统筹层次，探索委托商业保险机构经办新农合管理，鼓励利用新农合基金购买商业医疗保险，完善补充医疗保险。五是探索建立重特大疾病保障机制，探索建立重大疾病保障基金，力争2012年年底前全面实施已经开展的儿童先心病、白血病等8个病种的保障，并在三分之一左右的统筹地区增加肺癌、急性心肌梗塞、血友病、甲亢等12种疾病，充分发挥多种形式补充医疗保险协同互助作用，使补偿水平提高到90%左右。
在巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制方面，一是深化基层医疗卫生机构综合改革，健全多渠道补偿机制，落实财政投入政策，加快实施一般诊疗费并落实医保支付政策。健全绩效评价考核机制，完善并落实体现医务劳动特点的工资和分配制度，有效提高医务人员积极性。二是巩固基本药物制度，在村级卫生机构、非政府办基层卫生机构和有条件的县级医院改革试点单位全面配备使用基本药物。完善国家基本药物目录，确保基本药物安全有效、供应及时。三是提高基层医疗卫生机构服务能力，2015年基层医疗卫生服务机构建设达标率达到95%以上。建立分级诊疗、双向转诊制度，推进基层首诊制度试点。到2015年为基层培养全科医生15万名以上，使每万名城市居民拥有2名以上全科医生，每个乡镇卫生院都有全科医生，促进人才向基层流动，积极推进乡村一体化管理。四是加快推进基层医疗卫生机构信息化。建立以省为单位覆盖基本药物供应使用、居民健康管理、基本医疗服务、绩效考核等功能的信息系统，到2015年，基层医疗卫生信息系统基本覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。
在积极推进公立医院改革方面，以破除“以药补医”机制为核心，统筹推进综合改革。2015年要实现县级公立医院阶段性改革目标，全面推开城市公立医院改革。
分步推进公立医院改革
问：县级公立医院改革是公立医院改革的重要组成部分，“十二五”期间对此设立了哪些主要工作目标？
答：“十二五”期间，我们要全面推进县级医院改革。主要的工作目标有两个：一是以破除“以药补医”为关键环节，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、采购机制等方面的综合改革；二是实施便民惠民措施，加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，力争使县域就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。
问：县级公立医院改革是否设定了阶段性目标？
答：2012年，全国选择300所左右县级医院，推进综合改革试点工作；在总结经验、完善政策的基础上，全面推进县级医院综合改革。
我们将以破除“以药补医”为关键环节，以改革补偿机制为切入点，推进县级医院综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的机制。加强以人才、技术、重点专科为核心的县级医院能力建设，统筹县域医疗卫生体系发展。
问：在破除“以药补医”、改革补偿机制方面，将采取哪些措施？
答：医院取消药品加成减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入等途径解决。要发挥医疗保险补偿和控费作用，推行总额预付、按病种、按人头、按服务单元等付费方式改革。合理提高诊疗费、护理费、手术费等体现技术劳务价值的医疗服务价格，并与医保支付政策衔接。要规范药品采购供应，落实和完善政府财政投入政策，特别明确严禁县级医院举债建设。
问：在推进相关综合改革方面呢？
答：要创新编制和岗位管理，深化用人机制改革，给予医院用人自主权，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制；建立符合医疗行业特点的薪酬制度，扩大医院业务支出中用于分配的比重，确保改革后医务人员收入有所增加；建立健全法人治理和完善内部运行管理，加强绩效考核，建立现代医院管理制度；要加强卫生行政部门监管，充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导和监督制约作用，加强行业自律和社会监督。
问：在加强县级医院能力建设方面，有哪些具体举措？
答：加强重点科室能力建设，开展重大疾病救治和复杂疾病筛查转诊工作，推广应用适宜技术；加强人才队伍建设，培养或引进县域学科带头人，建立城市三级医院向县级医院轮换派驻医师和管理人员制度，探索设立专科特岗引进急需高层次人才试点；合理配臵医疗资源，制订县域卫生规划和医疗机构设臵规划；积极探索以多种方式建立县级医院与基层医疗卫生机构、城市三级医院长期稳定的分工协作机制。
四大难点亟待突破
问：推进县级医院综合改革，主要有哪些工作难点？
答：一是调整医疗服务价格。取消“以药补医”机制其实是对医院补偿渠道和收入结构的重塑。调整医疗服务价格，降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格，不仅能够弥补取消药品加成后的收入损失，更可以理顺对医院的激励机制，促进医院健康运行发展。
二是改革医保支付方式需要相关政策的衔接配套。要加快推进按人头、按病种、总额预付等支付方式改革。支付方式改革需要相关技术能力的支持和政策措施的配套。
三是落实财政投入和补助政策。特别是在化解县级医院长期债务方面，截至2010年底，全国卫生部门所属县级医院5411家，资产合计3390亿元，负债合计1153亿元，其中，长期负债达到318亿元。必须在明确县级医院不得举债建设的同时，逐步化解旧债。
四是关于人才问题。县级医院技术能力和服务水平普遍与县域群众的医疗需求不相适应，这是当前制约县级医院能力提升的首要因素。
问：如何让县级医院在短期内提升服务水平、加强人才队伍建设？
答：必须制定突破性政策。当前有三方面政策需要落地：一是城乡对口支援要深化，大型公立医院要带动县级医院提升技术水平；二是全科医生制度和住院医生规范化培训要落实；三是探索设立专科特岗引进急需高层次人才试点，招聘优秀卫生技术人才到县级医院工作。