粮食进出口与粮食安全 篇1
我国是人口大国, 粮食安全是重大和首要问题。近年来, 基于各种因素, 国际市场粮食价格快速上涨, 与此同时, 世界粮食储备下降, 一些国家或地区发生粮食危机, 危及了经济增长, 影响了社会稳定。在世界粮食发生危机的大背景下, 我国对粮食安全也产生了较大担忧, 2004年以来, 我国政府连续出台了中央“一号文件”, 扶持粮食生产, 如大力推进优势农产品区域布局、减免农业税等, 解放和发展了粮食生产力, 调动了农民种粮积极性, 提升了地方各级政府对粮食生产的重视, 整体上提升了我国粮食的综合生产能力。
当前, 我国正在向人均GDP3000美元的发展新阶段迈进, 也处于工业化、城镇化和现代化发展的重要时期, 是我国发展的战略机遇期, 也是挑战期。在此关键时期, 解决好粮食安全问题, 发挥粮食安全对国民经济的支撑作用, 不仅关系到农民增收、农业增效和农村发展, 事关我国经济社会发展大局。我国长期以来实行粮食自给为主, 进出口调节为辅的方针, 为保障我国粮食市场、调节市场供求, 粮食进出口调节作用日趋明显。目前, 国内外粮食环境已发生深刻变革, 面临新形势, 必须重新认识粮食安全, 进一步完善粮食进出口政策, 增强粮食安全水平, 拓展粮食安全渠道, 充分利用国内外两个市场、两种资源, 做到衣食无忧, 粮安天下。因此, 在这一背景下, 研究基于粮食安全的中国粮食进出口战略具有重大现实意义。
就粮食安全内涵, 不同的学者进行了不同的定义, 如吴志华 (2003) 认为粮食安全是指一个国家或地区为保证任何人在任何时候都能得到与其生存与健康相适应的足够食品;雷玉桃 (2003) 认为粮食安全不仅指总量增长目标, 也是粮食总量与质量并重、粮食品质结构合理, 保护和提高粮食生产能力;高帆 (2006) 认为粮食安全是在一定区域内的居民能够获得与其需求相适应的粮食, 供得够、送得到、买得起;丁声俊 (2001) 认为粮食安全包括任何需求者、任何需求时间、各个产地来源、各种所需粮食和食物、粮食和食物数量与质量以及购买力;国家粮食局调控司 (2004) 认为粮食安全是指粮食需求以及抵御可能出现的各种不测事件的能力, 与国家经济发展水平外贸状况有密切的联系。因此, 本文认为, 粮食安全的基本内涵应包括一是物质保障力和水平, 如粮食生产自给、进口、储备能力、满足不同层次消费需求的粮食品种结构和安全营养;消费能力和水平, 如有效需求总量及与经济发展水平和人们的收入水平相适应的消费结构和消费偏好等;保障粮食供给的途径和机制, 如粮食流通体制和供应机制及与人们的收入水平相适应的价格政策等。
2 世界粮食贸易发展对我国粮食进出口的影响
2.1 世界粮食贸易及价格变化分析
未来十年, 基于供给与需求变化周期具有不对称性, 粮食需求变化更快、更容易, 粮食生产周期相对于需求较长, 供给调节具有一定滞后性。未来由于我国人口基数较大, 加之我国耕地不断减少, 但我国对粮食需求总量平稳快速增长, 粮食供给总量波动较为频繁, 会形成供不应求的局面, 在未来一段时间仍将持续存在。如表1。
资料来源:孙宝民 (2012) 。
近年来, 随着经济全球化的进一步深入, 全球粮食市场供求形势以及粮食价格走势对中国国内粮食市场的影响越来越明显。从世界粮食供求与贸易的主要特点来看:
一是粮食消费增长较快, 粮食储备下降明显, 粮食消费年平均增长率从高到低依次为中南美洲、大洋洲、北非、撒哈拉以南非洲和北美洲;
二是全球各国粮食自给率呈明显下降趋势, 如美国、澳大利亚、加拿大、英国等;
三是粮食出口国数量缩减, 集中度较高, 各主要粮食品种的绝大部分出口量均被少数几个国家占据, 如小麦出口主要集中在美国、加拿大等, 玉米出口主要集中在美国、阿根廷等;
四是绝大多数粮食净进口国为发展中国家, 大多为中低收入发展中国家, 如埃塞俄比亚、赞比亚等非洲国家, 老挝、不丹等亚洲国家, 委内瑞拉等拉丁美洲国家, 这些国家由于自然灾害、内战和冲突、贸易封锁等, 粮食安全形势严重。
从世界粮食价格变化来看, 近年来, 国际农产品价格的剧烈波动成为全球经济发展中的一种突出现象, 对农民收入和农业发展产生了重大影响, 特别是2006年下半年以来, 推高了农业的生产成本, 农产品价格也随着上升, 如2008年上半年国际小麦和玉米价格都上涨了200%以上, 主要表现为世界粮食价格总体大幅度上升, 与粮食密切相关的其他农产品价格出现了大幅上涨态势, 如国际农产品、肉类、奶类、谷物、油和油脂、食糖价格分别增长了60%、1.7%、166%、77%、144%、60%, 国际粮食价格大幅上涨带动了国际农产品价格普涨格局, 上涨幅度巨大;世界粮食价格波动幅度巨大, 在世界粮食价格出现大幅度上升的同时, 粮食价格波动幅度惊人, 如稻谷、玉米、小麦、大豆、大麦2006年以来的波动幅度 (均方差/均价) 分别为20%、19%、19%、18%、18%。
从世界粮食价格波动原因看, 一是美元大幅贬值是本轮国际粮食大幅上涨的重要动因;二是石油价格的大幅上升是本轮粮食价格上涨的助推器;三是粮食供不应求是本轮全球粮价上涨的根本因素;四是资本投机因素是推动粮食价格异常上涨的诱因。可以看出, 2003年后, 全球经济进入了快速增长周期, 连续4年保持了5%以上的GDP增速, 世界贸易量保持了年均增长8%的增速, 新兴经济国家和广大发展中国家经济的快速崛起, 刺激了全球消费需求和投资需求, 提升了大宗农产品的价格, 据世界银行报告, 全球经济出现快速增长的条件下, 石油输出国组织国家粮食消费量增长了17%, 撒哈拉以南非洲国家粮食消费增长了25%。
2.2 世界粮食供求发展变化趋势分析
在经济全球化的今天, 充分重视世界粮食供求形势的变化趋势, 也就是重视中国粮食进出口贸易的国际空间。从国际大米市场的供求变化看, 世界大米贸易量将呈现稳步增加的态势, 2017年世界大米贸易量将增加到3700万吨左右, 泰国、美国、巴基斯坦等大米主要出口国的贸易量会有所增加, 未来全球大米市场交易频繁, 国与国之间贸易往来密切, 供求形势较为乐观。从国际玉米市场的供求变化看, 玉米具有食用、饲用和多种工业用途, 据美国农业部获取数据看, 世界玉米贸易量将呈现稳步增长的趋势, 2017年全球玉米贸易量将增加至1.05亿吨, 预计未来10年美国玉米的出口量将占世界玉米贸易量的57%, 因而未来玉米种植面积将快速扩张, 玉米产量不断增长, 玉米贸易将格外活跃。从国际小麦市场的供求变化看, 美国农业部预测数据看, 世界小麦贸易量将呈现稳步增加的趋势, 2017年全球小麦贸易量将增加至13720万吨。在此环境下, 中国粮食进出口贸易无论是进口还是出口都能合理进行, 为中国粮食安全增添了砝码。
随着我国改革开放进程的不断深入, 粮食生产条件和国际贸易环境发生较大变化, 作为保障国内市场供应、调节供求的重要手段, 粮食进出口调节作用日趋明显。因而从国际市场适度进出口粮食可以作为调节国内粮食供求的必要补充。
一是我国应该立足国内资源, 实现基本自给。我国的粮食安全问题不是单一的, 需要利用国内外两个市场、两种资源, 确保我国粮食安全农业结构的战略性调整、提高农业的竞争力长期相结合, 以提高粮食综合生产能力和优化粮食生产布局为主, 以进出口调节为辅, 充分发挥市场机制, 强化对低收入阶层的粮食援助, 加强新增能力建设的力度, 确保我国粮食安全的合理途径。
二是积极利用国外资源, 适度进口。我国应动员国内资源, 增加粮食产量, 保障国内市场供应、调节供求的重要手段, 逐步增加粮食进口数量, 掌握好粮食进口节奏, 错开同类产品的收获季节, 避免单一市场的进口风险。
三是我国应发挥比较优势, 拓展出口贸易, 粮食出口贸易可以进一步开拓国际市场, 促进国内粮食生产规模化经营, 有利于形成具有国际竞争力的粮食生产和经营产业。
3 基于粮食安全的进出口战略保障措施
3.1 从我国粮食进出口战略实施的国际协调方面来看
一是我国应该公布中长期的粮食进出口政策, 加强粮食贸易的透明度, 表明了我国政府和人民对国际社会的信赖与期待;
二是与国际上主要粮食贸易国签订贸易协定, 不仅能够指导国内粮食生产, 也对国际市场的粮食供应起到稳定作用, 让国际粮商清楚了解与掌握稳定的利润空间与收益前景, 进而确保粮食安全。
3.2 从中国粮食进出口战略实施的国内政策方面来看
一是采取适宜的粮食进口措施, 保障国家粮食安全, 加强对粮食进口贸易的宏观调控, 根据各年的粮食供求状况灵活调整并合理安排进口规模和节奏, 充分利用期货交易锁定价格风险, 分期、分批进入国际市场, 避免突击大量采购推动国际价格上涨。建立多元化的贸易伙伴, 形成多元化的进口来源渠道, 充分利用进口粮食的主动权, 降低进口粮食成本, 建立以技术性措施为主的我国粮食进口管理制度, 增强国内粮食安全。
二是采取适宜的粮食出口措施, 拓展粮食出口贸易, 提高我国粮食产业的国际竞争力、推进农业、农民和农村经济的进一步发展, 加强政府支持力度, 为粮食出口创造条件, 积极推动粮食出口品种的多元化, 加大政府资金支持力度, 建立粮食出口贸易信息体系, 积极帮助出口企业。考察进口商资信, 关注国际形势变化, 发展有机农业, 建立优质粮食出口生产和加工基地, 增强粮食出口企业的风险管理意识。
参考文献
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粮食进出口与粮食安全 篇2
据业内人士称, 随着国际粮食市场价格持续回落, 目前我国小麦、玉米价格已没有出口优势, 出口关税调整短期难以对粮食市场产生实质影响。 财政部日前宣布, 自12月1日起取消玉米和大豆目前5%的出口关税, 将小麦目前20%和稻米目前5%的出口关税税率下调至3%。此外, 粮食制品方面, 将玉米制粉及淀粉目前10%的出口关税取消, 将小麦面粉及淀粉出口关税税率从25%下调为8%。
郑州粮食批发市场首席分析师刘正敏在接受记者采访时表示, 随着国际粮价的大幅回调, 国内小麦、玉米等粮食品种已不具备价格优势。目前美国芝加哥期货交易所 (CBOT) 小麦近交割月旬均价跌至每吨1 400元以下, 而郑州商品交易所强麦近交割月旬均价在每吨1 800元左右, 郑州批发市场小麦旬均价每吨接近1 700元。美国玉米运到东南亚的价格每吨约为200美元, 而东北玉米价格每吨约为230美元。由于我国大豆主要为进口, 出口量非常小。另外, 目前东北地区国储大豆收购价为每吨3 700元, 比进口大豆价格每吨高出约600元, 预计大豆难以出口。刘正敏认为, 目前的粮食关税调整政策对市场的影响主要为心理层面, 体现国家增加粮食出口需求、稳定国内价格的意图, 但对出口量很难有实际影响。但是在国家一揽子强农惠农政策影响下, 我国粮食价格有望稳中趋强。
粮食安全与粮食价格 篇3
在我们看来，当前中国粮食供求基本平衡，过度焦虑、恐慌是不必要的。但是，着眼长远，中国对粮食仍需忧患意识长存。把价格搞对，把激励搞对，既是治本之策，也是当务之急。
此轮粮价上涨发端于2006年9月，自去年下半年以来陡然增速。在过去一年半内，全球主要粮食品种的名义价格上涨了一倍多甚至数倍，如今处于历史高位。对于其原因也多有共识，如全球流动性泛滥、生物能源产业推高粮食需求、气候异常、国际金融市场投机及美元贬值。国内粮价则相当稳定。目前，除玉米、大豆，国内面粉、大米价格与两年前相比，只是略有上涨；在有些地方，大米价格甚至同比略有下降。
中国迄今没有陷入这场国际粮食危机，原因主要有三：一是中国粮食连续四年增产，今年亦长势喜人，因而供给充足。二是粮食需求并无急剧增加。三是整个社会粮食库存充足。说“中国人完全有能力养活自己”，有着较雄厚的物质基础。此外，得益于中国历届政府高度重视粮食生产，特别是新世纪以来，政府采取了取消农业税、大幅增加农民种粮补贴政策。前不久，国务院又通过十项支农惠农新措施。
但也应当看到，要真正稳定粮价，根本出路在于保证粮食供求的良性循环。未来国际粮食市场短缺局面走势如何，当前价格是否已经见顶，专家们仍是仁智互见。世行行长佐立克日前称，食品价格上涨不是一个临时现象，直到2015年都很可能保持在2004年的水平之上。
应当承认，纵使本轮近50年来少有的粮食危机可以较快地撬动供给，粮价涨势趋缓、危机消除也会有个过程，长期挑战更是阴霾难除。将困难想足想透，方能在未来赢得主动。在此局势下，中国粮食供应主要立足国内，还是离不开市场的“无形之手”。
因此，当前通过抛售储备粮等平抑粮价虽有必要亦应适度，可根据市场供求对粮价适当提升，调整农民预期，使农民愿意种粮也愿意卖粮。这才是保证供给的根本之道。
当前，粮食安全问题与严峻的通货膨胀形势纠缠在一起，使问题愈发复杂。担心粮价上升可能助推通货膨胀，成为重要顾虑之一。其实，通胀本源在于巨额外汇储备导致的货币过剩，经年累月，大量的购买力集中在食品领域，导致相应价格上扬。既然粮价上涨并非通胀之源，而为通胀之果，过度顾虑粮价上涨推高通胀实无必要。
粮价上涨可能对城市低收入群体形成影响，也是一种担忧。不过，决策必须数害相权。依靠管制实现的“低价格”终难持久，而打乱供求之后若再出现价格反弹，对低收入者只会冲击更甚；在提升粮价的同时直补低收入者，当属可行的政策选择，但过多补贴可能增加货币供给，以此引致的通胀加剧亦当在政策权衡之列。
从根本上说，稳定价格、抑制通胀、促进发展、保障生活，以治标赢得时间后仍需治本之策。以大局论，适时改革汇率机制，消除巨额外汇储备导致的过剩流动性，才是战胜通胀的治本措施；而尽可能让粮食价格准确反映供需状况，为粮食生产、加工、流通提供准确、可靠的价格信号，亦是形成粮食供求良性循环的长远之策。
随着城市化、工业化的推进，居民热量摄入的增加，中国的粮食需求会有所增加，而国内人均耕地、水资源等依旧在日益缩小。因此，除坚持已行之有效的惠农政策，还应学会利用国际国内市场，适时调剂余缺，并继续深化粮食购销体制等相关领域的市场化改革，早日杜绝销区缺粮、产粮区“卖粮难”、“运输难”等不正常现象。眼下，还应整饬吏治，严惩虚报储备粮等贻害国计民生的行为。
粮食经济安全与粮食自给率 篇4
粮食经济安全与粮食自给率
在有些人的眼中,粮食经济安全率就是粮食自给率,要保证粮食安全就需要百分之百的粮食自给率.因而,在实践中,往往不讲求效率、不考虑机会成本,追求粮食百分之百的自我供给,以确保粮食绝对安全.不可否认,粮食自给率是粮食经济安全的基础,但是两者不能完全等同起来.因为粮食的经济安全还受其他因素的影响,不仅仅取决于粮食的自给率.笔者认为,要保证国家的粮食经济安全,应该保持较高的粮食自给率,但不是百分之百的自给,也不是要使粮食的实物生产与粮食的`需求完全相等.而是要在一定的安全保障下,尽可能降低粮食的自给率,降低粮食生产的机会成本,提高粮食的生产效益,从整体上提高国家的福利.
作 者：邓大才 作者单位：湖南省社会科学院经济研究所刊 名：岭南学刊英文刊名：LINGNAN JOURNAL年，卷(期)：“”(1)分类号：F307.11关键词：
中国粮食安全治理现状与政策启示 篇5
Chen Y F, Zhong Y, Liu Y, Wang G G.Management situation and policy implications of China’s grain security[J].Research of Agricultural Modernization, 2014, 35 (6) :690-695.
粮食是关系国计民生的重要战略产品。2013年我国粮食产量实现十连增, 粮食总产量达到60 193.5万t, 以占全球9%的耕地和6%的淡水养活了占全球21%的人口, 为世界粮食安全做出了卓越贡献[1]。在粮食连年丰收的同时, 粮食生产仍面临全球气候变化、耕地非粮化、粮食价格波动等诸多问题, 粮食安全形势依然严峻。2013年中央经济工作会议将切实保障国家粮食安全列为八大任务之首, 2014年中央“一号文件”提出抓紧构建新形势下国家粮食安全战略, 加强粮食安全治理仍是有待破解的现实课题。
粮食作为准公共产品, 中国政府高度重视粮食安全治理, 初步形成了包括“米袋子”省长负责制、粮油生产大县奖励、最低收购价、种粮农民直接补贴等直接措施与耕地保护、农田水利建设等间接手段于一体的粮食安全治理体系。其中, 家庭联产承包责任制、农业税减免等多项政策都取得了显著的制度绩效。随着城镇化的快速推进, 部分政策的适用性或实际效果受到了学术界的广泛关注, 围绕补贴制度[2]、粮食主产区发展[3]、粮食储备[4]、粮食托市收购[5]等粮食安全治理的一个或多个方面开展了大量的实证研究或理论分析, 为完善国家粮食安全治理提供了有益参考, 但在一定程度上仍存在侧重关注粮食安全治理的单个环节、基于不同视角得出迥然不同的研究结论等问题[6], 不利于把握粮食安全的总体形势。
粮食安全是一个系统工程, 粮食生产面临的各种问题盘根错节[7], 对于粮食问题的统筹考虑将有助于得到更为科学、系统的政策启示。在此背景下, 本文将粮食问题分解成“种在哪” (种植规模与区域) 、“谁来种” (农业经营主体) 、“种什么” (粮食种植结构) 、“怎么种” (要素投入与经营方式) 、“如何分” (粮食市场) 等五个紧密相关的方面来述评粮食安全治理现状及其存在的主要问题, 进而得出相关的政策启示, 是对既有研究侧重关注粮食安全治理单个环节的一种发展, 可为加强并改进粮食安全治理提供参考。
1 种在哪:种植规模与区域
1.1 种植规模
粮食生产需要一定规模的可耕用地。国家实施了18亿亩耕地红线、基本农田保护区、占补平衡等最严格的耕地保护制度, 有力的促进了城乡土地节约集约利用, 降低了耕地减少速度, 巩固了国家粮食安全基础。由于保护耕地只是保障粮食安全的必要条件, 尽管随着耕地面积减少, 粮食增产对耕地资源的依赖性日益增强[8], 确保一定耕地面积仍是规避风险、保障安全的优先选择[9], 在实际执行时, 一是影响粮食供给的因素众多, 中国粮食安全是否需要通过保障耕地资源、保障多大规模的耕地资源来实现尚存在一定争议[10];二是耕地“占优补劣”, 忽视生态与质量平衡[11];三是耕地的生产力水平不一, 中低产田面积占全国总面积的2/3[12];四是耕地粮用的效益偏低, 区域粮食生产的机会成本较高[13]。耕地保护规模、质量、途径等方面均未形成广泛共识或内生机制。考虑人多地少的基本国情, 进一步发挥耕地保护政策红线警示作用, 加快实施精准、高效的永久性基本农田及其配套政策, 应是稳定粮食种植规模、发挥区域比较优势的可能方向。
1.2 国内区域分布
在区域布局上, 中国划分为粮食主产区、产销平衡区、粮食主销区三种主导类型。2013年全国13个粮食主产省区生产了75%以上的粮食产量, 提供了80%以上的商品粮[14]。然而, 相比种粮大户、粮食生产, 粮食主产区并未得到国家粮食支持政策应有的重视[3]。南方粮食生产地位在下降, 北方的粮食生产地位在上升, 耕地资源与粮食生产的北进中移特征明显, 由此也引发了北方后备土地资源潜力有限、生态环境代价加大等方面的顾虑[8,9]。针对粮食生产重心持续北移、粮食产量与财政收入倒挂现象, 2014年中央“一号文件”明确提出实施最严格的耕地保护政策, 划定永久性基本农田, 耕地红线的警示作用将进一步强化, 同时, 将进一步加大商品粮基地、产粮大县支持力度, 要求主销区确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率, 但仍存在忽视粮食主产区综合发展、主产区“补贴”主销区、没有形成部门合力等现实问题, 亟需构建粮食安全责任与粮食安全成本相挂钩的补贴机制[2,3]。根据各地自然资源禀赋、农户生计转型等内在特征, 制定区域性的粮食生产调控政策, 有助于根本扭转中国粮食生产重心北移态势, 稳定国家粮食供给。
1.3 海外农业种植
受粮食价格上涨、国内耕地保护压力加大等多种因素影响, 近年来我国农业“走出去”步伐明显加快。非洲、拉美等地区丰富的土地资源与较低的农业生产效率, 为我国实现粮食安全提供了新的平台, 但因为近年来全球以土地交易为主要方式的海外农业投资规模大幅增加, 并给粮食安全和营养等领域带来了复杂的社会、经济与生态环境影响, 国际社会已经主导编制或正在编制《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》、《促进农业和粮食系统负责任投资原则》等多项国际规则, 加之国外对中国海外农业投资是“救世主”还是“新殖民主义者”的争议不断、褒贬不一, 预期在海外租赁耕地以生产粮食并返销中国将变得日益困难[15], 海外农业投资由专注生产环节转向流通环节 (规避风险、增强话语权) , 由粮食直接返销中国转向通过增加全球粮食产量进而改善中国粮食的进口环境应是可能方向。
2 谁来种:农业经营主体
2.1 谁来务农
家庭经营是农业生产最为基本的组织方式。中国农民生计曾长期依赖于农业生产与农村土地。随着工业化与城镇化的快速推进, 中国农村劳动力持续非农转移。根据国家统计局发布的《2013年全国农民工监测调查报告》, 2013年全国农民工数量达2.69亿, 占农村劳动力的比重超过50%。加之农业生产尤其是粮食生产效益明显低于务工收入, “谁来务农”日益引发关注。为了提高农民种粮积极性, 中央从2003年起正式减免了农业税, 并相继推行了粮食直补、农资综合补贴、农机具购置补贴等多项惠农政策。从各地实践情况看, 惠农政策确实取得了积极成效, 同时存在补贴目标不清晰、补贴目标不兼容、补贴目标单一、补贴方式不合理 (“补懒人”) 、忽视粮食单产与粮食质量、政策效应递减等现实问题[2,16]。甚至有研究发现, 补贴对粮食生产和农资投入没有产生影响[17], 农民粮食生产更取决于粮食价格[18], 大部分农民尤其是中小及以下规模农户仍认为种粮“不划算”[16]。对此, 有学者建议调整补贴目标为以粮食安全为主, 采取兼顾管理效率与政策绩效的补贴方式[2], 也有学者强调兼顾促进农民分业分流与耕地合理流转, 采取面向粮食种植大户的“专惠制”粮食补贴政策[16], 还有学者建议国家把农业各种补贴合并为农民的收入支持, 加大旨在提高粮食生产力的投入力度[17]。
从2014年中央“一号文件”看, 今后将继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策, 同时积极开展改进农业补贴办法的试点试验。中央政策设计更倾向于普惠制, 在农户生计持续转型的背景下, 科学认定农业生产者, 切实提高农业补贴政策效果, 将是后续政策创新重点。
2.2 留守主体效率
随着以青壮年、男性为主体的农村劳动力外出就业, 中老年、妇女日益成为粮食的主要种植主体, 其对农业生产、粮食安全的影响受到广泛关注, 但尚未形成共识。有研究表明, 老年农户与年轻农户在粮食作物种植决策、主要要素投入水平、粮食作物单产等方面没有显著差别[19]。农户可以通过委托-代理来解决季节性劳动短缺问题, 土地托管服务也有助于兼业农户种粮、种好粮[20]。也有研究认为, 农民人力资本水平下降, 难以满足现代农业发展需求, 即便是委托-代理, 也面临如何解决监督和激励等影响农户行为效率的问题[21]。在丘陵或山区, 农业劳动力的体力仍是农业生产最为重要的影响因素[12]。
2.3 新型农业经营主体发展
作为应对农村就业非农化、人口老龄化的重要手段, 土地流转近年来得到快速发展。截止2013年底, 全国土地流转比例达26%, 其中, 经营面积在3.3 hm2以上的专业大户超过287万户, 家庭农场超过87万个[22]。新型农业经营主体具有资本、技术、管理等多方面优势, 具有动态增加粮食播种面积的行为取向[16], 但同时也存在土地非粮化、自然与市场风险偏高、耕地流转困难等现实问题[23,24], 规模种植户对粮食补贴政策的评价偏低[16], 土地规模经营与农业生产投入更取决于非农就业[25]。为此, 政府在提出扶持发展新型农业经营主体的同时, 采取了“尊重农民意愿”、“积极稳妥的发展多种形式的适度规模经营”、“建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”等多项应对措施, 要求加快土地确权登记颁证工作、加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设、发展专业合作社等等[24,26]。这些措施有助于扶持发展新型农业经营主体, 合理规避市场风险, 新型农业经营主体发展对粮食产量的影响、新型农业经营主体的适宜规模等相关领域, 则待深入研究。
3 种什么:粮食种植结构
3.1 粮食种植结构调整
粮食包括谷物、薯类、豆类等多种作物, 分为口粮、饲料、加工、种子等四种主要用途。中央曾长期强调粮食的绝对安全, 粮食自给率要求达到100%。自2003年起, 政府逐渐调整了粮食自给指标, 如《国家粮食安全中长期规划纲要 (2008-2020年) 》要求2020年粮食自给率达到95%, 其中谷物实现100%的自给。对于主要粮食作物, 中央针对小麦、稻谷实施了最低收购价, 对玉米采取了临时收储政策, 以稳定农民市场预期, 保障粮食尤其是主要口粮供给的基本稳定。农户作为理性的经济人, 由于粮食生产效益明显偏低, 部分农民仍倾向于种植非粮作物, 甚至出现了土地撂荒等粗放利用行为, 人多地少的丘陵山地区尤为明显[27], 政府宏观调控与农户实际种植行为存在一定偏差。过去十年来, 尽管农民通过增加种植玉米等高产、高效作物的方式促进粮食增产[28], 但以杂粮、豆类和薯类产量减少为代价[29], 且未来日益受制于粮食消费结构、国际市场贸易环境、区域水土资源条件等因素, 进一步依托结构调整来实现粮食增产的潜力非常有限[28,29]。
3.2 粮食消费结构转变
2003年我国人均GDP首次超过1000美元, 2013年接近7000美元。随着人均收入的快速增长, 城乡居民人均口粮消费趋于减少, 饲料等非口粮消费将大幅增加[30]。越来越多的学者建议中央由狭义的粮食安全向广义的食物安全转变, 从“粮食安全”向“口粮安全”转变, 从“进口畜产品”向“进口饲料粮”的贸易转变, 并注重各类型食物在口粮、饲料、加工等方面的替代性, 例如草原的畜禽用品供给、大麦的酿酒与饲料功能[30,31]。中央已经颁布了《全国优势农产品区域布局规划》, 并启动了针对大豆、水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等多个品种的良种补贴, 其中水稻、小麦、玉米和棉花的良种补贴实现全面覆盖, 但仍存在补贴力度较小、良种补贴成为“加强版粮食直补”等现实问题[2]。
3.3 转基因与生物燃料作物种植的影响
近年来, 关于转基因作物、生物燃料作物及其对粮食安全的影响日益受到关注。对于转基因作物, 其对粮食单产的促进作用非常有限, 且消费者对转基因食品的认可还存在很大争议[32], 相关主管部门强调加大科研力度, 但对推广种植则相当谨慎, 目前仅批准了用作加工原料的大豆、玉米、棉花、油菜、甜菜等转基因作物的进口, 转基因粮食作物的商业化种植则严格禁止。对于生物燃料作物, 它会直接占用耕地资源, 同时还会改变粮食供求关系, 导致粮食价格上涨, 将对国内粮食安全产生不利影响, 开发闲置且适合种植的土地, 发展非生物燃料, 将是统筹生物燃料发展与粮食安全保障的可能方向[33,34]。
4 怎么种:要素投入与经营方式
4.1 要素投入变化
要素投入与经营方式直接影响耕地产出效率。2014年中央“一号文件”即明确提出“以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”。随着改革开放以来我国农户持续非农就业以及国家加大对农业基础设施、农业机械等方面的投入力度, 粮食种植的要素投入结构发生深刻转变。在国家尺度上, 劳动集约度快速降低, 增产性资本投入比重逐渐减小, 省工性投入快速增加。在区域尺度上, 经济发达地区劳动投入相对较少, 资本投入尤其是省工性资本投入比重较大, 经济相对落后的地区劳动集约度较高, 资本集约度较低, 且以增产性投入为主[35]。要素投入及其配置结构变化相应地影响着粮食单产水平, 各类要素对粮食增产的贡献则存在争议, 例如, 有研究发现化肥施用量还将继续起“正”影响[36], 也有研究发现化肥施用量的影响并不显著, 粮食主销区甚至存在负向影响[9]。
4.2 农业技术进步
技术进步改变农民种植方式, 也直接影响粮食单产水平。据科技部数据, 2013年我国农业科技进步贡献率达55.2%, 其中农作物耕种收综合机械化率达57%, 仅粮食丰产科技工程“十二五”期间即累计增产粮食6342万t, 包括种子技术改革、中低产田改造、农业机械化等多种技术手段。鉴于农业科技进步在粮食安全中的重要地位, 中央高度重视农业科技研发与推广, 要求支持现代农业产业技术体系建设, 加大农业先进适用技术推广应用和农民技术培训力度, 未来仍需进一步完善农业技术推广形式和推广内容[37], 提高基层农技员从事农业技术推广的积极性[38], 加大公益性技术推广服务和典型农户的示范带动[39], 鼓励非政府农技推广组织发展[40]。
4.3 农业经营方式
在生产的组织与管理层面, 中国农民曾长期采取“面朝黄土背朝天”的精耕细作型耕作方式, 农业生产主要或完全是农户家庭行为。随着农业产业化发展与农村社会化服务普及, 传统的家庭经营、农地细碎化生产模式逐步瓦解, 农业生产的组织与管理呈现两个方面的主要变化, 一是农业生产社会化服务逐渐普及, 粮食生产的部分环节实现外包, 为农户兼业、粮食增产提供了机会, 二是“公司+农场”、“公司+基地+农户”、“公司+专业合作组织+基地+农户”等新型农业组织形式不断涌现, 有力的提升了农业产业化经营程度, 有助于化解农业小生产与社会化大市场的矛盾[41,42]。
5 如何分:粮食市场
5.1 国内粮食流通
根据《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》, 国家于2004年全面放开粮食收购市场, 实行粮食购销市场化和市场主体多元化。同时, 国家实施粮食最低收购价与临时收储政策, 对粮食市场进行托市收购。粮食市场化改革的成效是显著的, 国家粮食收购市场不断放开, 粮食产销衔接持续深入, 在稳定粮食价格、保护粮农收益等方面发挥了显著作用[43]。由于粮食市场体系尚不健全、粮食调控手段单一等原因, 现行粮食托市收购政策仍然存在一系列问题: (1) 粮食价格政策需要权衡农民收入和消费者利益, 但政府在粮价上涨, 农民利益和城市消费者利益出现冲突时, 仍倾向于后者[44]; (2) 目标定位的模糊性与政策目标的多样化, 容易引发目标之间的互相干扰与过高的政策实施成本[4]; (3) 中国储备粮管理总公司及其委托的粮食收储企业可以获得国家相关扶持, 难以形成公平竞争的流通市场[5]; (4) 政策性收购促成了托市品种的持续增产, 在价格刚性增长的同时价格下跌压力日益增大; (5) 政策性托市收储减少了市场流通粮源, 增加了粮油原料成本, 不利于国内粮油加工业发展; (6) 托市收购政策没有区分优质粮食品种与常规品种, 阻碍了粮食品种结构的优化, 加之粮食最低收购价的大部分利益容易流入具有信息优势与规模优势的中介交易者即个体粮商[16], 托市收购政策甚至没有对水稻等品种的粮食生产形成显著的正面影响[12]; (7) 粮食主产区承担国家粮食储备的主要任务, 既加大了主产区财政负担, 也容易引发局部性的粮食供给危机[12]。从目前情况来看, 国内粮食市场的季节性与周期性波动仍然非常显著[45]。
5.2 国际粮食贸易
国际贸易是调节国内粮食供求的一个重要途径。我国长期奉行粮食自给政策。加入WTO以来, 国内粮食贸易逐步与国际市场接轨, 粮食进口量逐年增加, 三大主粮进口呈现常态化, 大豆产业更是全面沦陷。尽管将缺乏比较优势的粮食生产改为粮食进口可以提升经济效率和福利水平[46], 政府与学术界对于依赖国际市场来实现国内粮食安全仍然存在一定顾虑, 一是中国人口众多, 少量的粮食进口均可能引发国际粮价的大幅攀升, 存在贸易大国效应, 也面临较大的政治风险;二是国内粮油企业的竞争力总体偏弱, 跨国粮商尤其是四大国际粮商已经控制着国内很多品种粮食的产业链, 导致国内丧失粮食流通领域的控制权与粮食市场的定价权, 既损害了消费者利益, 也给小农带动了巨大冲击[12,33,47], 为此, 必须立足国内实现国家粮食安全, “把饭碗牢牢端在自己手上”。
6 结论与讨论
1) 中国高度重视粮食安全治理, 初步形成了包括生产、消费、分配等多个方面的一揽子政策支持体系。未来较长一段时期内, 中国可通过中低产田改造、提高主产区种粮积极性、粮食种植结构调整、推进粮食产业化经营等多种途径, 进一步提高粮食产量与农民收入水平, 但同时仍存在种植区域不稳定、种粮主体积极性不高、种植结构调整滞后、种植方式有待完善、粮食市场配置效率尚需提高等诸多问题, 中国的粮食安全形势依然严峻。
2) 粮食安全是一个系统工程。中国粮食安全管理面临的诸多问题, 归纳起来, 其症结是农民与主产区较高的粮食生产机会成本缺乏健全的价值交易与补偿机制, 其根源是粮食具有农业投入的外部性、粮食消费的非替代性、粮食产业的多功能性、国家粮食安全的公共性等多个方面的“准公共产品”属性, 需要更为明确与科学的调控目标和合理健全的政策支持体系。粮食生产与粮食安全治理牵一发而动全身, 针对粮食本质上仍是一种产品, 以及粮食生产者、流通领域从业者、粮食消费者众多的客观事实, 中国粮食安全治理的可能思路与政策重点, 应是按照发挥市场在资源配置中关键性作用的要求, 以平衡以小农为主体的粮食供给与持续转型的粮食需求为目标, 以实现相关主体权益与责任相对等为手段, 梳理归纳市场调节领域与政策调控重点, 切实理顺当前以多头管理为核心特征的部门管理机制, 优化配置并加快整合农业领域各类要素投入, 建立健全农业生产要素和农产品交易市场, 引导并促成各类主体按照市场规律与政府调控目标开展相关行为, 最终保障并实现国家粮食安全。例如, 政府可以在加大基础设施投入 (以减少农民、主产区的成本) 、建立健全土地流转市场等疏导措施的基础上, 采取遥感监测、抽查并加大违规追究力度等交易成本较低、管理效率较高的监督手段, 来解决耕地撂荒或非粮化问题。粮食需要一定规模的耕地面积与一定数量的粮食生产主体作为保障, 深化基于比较优势基础上的区域分工、推行GDP增长提成、提高财政资金用于改善重点农区农业基础设施与稳定粮食生产主体的利用效率、加大新型农业经营主体培育力度、增加惠农支出等措施, 应是近期政策重点, 各界早已形成共识但尚未得到根本改观的诸如投资渠道分散、交叉重复、补贴方式不合理等类似问题, 则值得优先研究与根本解决。
粮食进出口与粮食安全 篇6
1 中国粮食安全形势
我国虽然幅员辽阔, 但是耕地面积较少, 人均耕地占有量不足世界的1/3。近几年, 由于城市化进程加快, 出现了不少建设用地占用耕地的现象。2001~2007年, 耕地面积减少166.67万公顷, 但可喜的是粮食生产总量呈逐年上升趋势 (2003年除外) , 具体见图1。2007年产量更是突破5亿吨, 自给率维持在95%以上。连续几年的增产使得我国的粮食库存量保持在1.5~2.0亿吨, 按联合国粮农组织规定, 粮食安全系数即粮食库存相当于消费量的比例达到17%~18%就是安全的, 而中国达到了30%以上, 完全有能力保证市场供应, 保持市场粮食价格的基本稳定。2008年党的十七届三中全会决定提出, 加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权市场, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。这一决定将推进粮食产业化进程, 调整农业生产结构和布局, 使粮食安全的政策性指标得以解决, 也是对我国粮食安全的重要保障。
2 粮食安全的影响
2.1 经济影响
粮食安全对经济的影响是全世界举目共睹的。从2007年年初世界食品涨价之初, 这场经济影响就波及全球。世界第五大小麦出口国俄罗斯在2007年对小麦出口加征了10%的出口关税, 2008年, 税率被提高到40%。俄罗斯和第四大小麦出口国阿根廷都认为, 它们不断加征粮食出口关税的原因就在于:粮价的涨幅一直高于关税的上涨, 因此即使政府努力控制, 粮食出口仍然在增长。2007年下半年以来, 欧盟已从世界各国进口了520万吨粮食, 为找到尽可能多的粮食并储备起来, 欧盟决定在2008年6月之前, 暂时取消粮食进口税。而这一切经济行为都是为了保障国家的粮食安全。世界银行2008年4月9日的报告称, 粮价高涨带来的后果是, 破坏了过去5~10年的减贫成果。比如, 在也门, 因为2007年小麦的价格翻了1番, 1998~2005年取得的全部减贫成果可能都被吞噬掉。粮食价格是价格体系的核心, 如果粮食供不应求, 其价格必然会波及其他商品的价格, 所以说粮食价格是价格体系的“稳定器”, 是一切商品稳定的基础, 是国民经济平衡发展的基础。我国改革开放以来的几次经济的大起大落, 都与粮食价格的大涨大跌紧密相关。
2.2 政治影响
对国家来说, 粮食是最重要的战略物资。当今维系国家生存与安全的三大支柱, 即粮食、军力、能源, 其中粮食居于首位, 其重要性在军事、能源之上。因此, 粮食安全的影响超出粮食问题本身。粮食问题从来就不是单一的经济问题。粮食安全问题会引发社会动荡和政治危机。粮食短缺、粮价飞涨使广大居民生活水平锐降, 贫困阶层更要遭受饥饿之苦。这不可避免地要加剧社会矛盾, 引发不测事件。此次粮食危机已使多个国家出现动荡局面, 在加勒比、非洲和亚洲地区不少国家发生骚乱和流血冲突, 海地总理就因为无法收拾由粮食危机引发的暴乱残局而黯然辞职。
1979年, 苏联入侵阿富汗。美国认为这是对其战略利益的挑战, 又不愿武力介入, 于是动用粮食禁运这一武器。卡特政府于1980年1月4日公布禁运政策。随后主要出口国加、澳、欧盟同意参与, 美国希望对苏联人民的生活水平造成破坏性影响, 从而给苏联带来国内政治压力。然而, 1980年苏联已进口粮食达3 120万吨, 与计划进口量仅差10%, 从而对人民生活水平的影响很微小。1980年是大选年, 里根当选总统, 他在就职后取消了禁运。粮食的政治化使得国与国之间的对抗工具不再仅限于真枪实弹[1]。
3 粮食安全面临的挑战
3.1 农产品贸易自由化
一个国家的粮食完全自给不等于就是粮食安全。过高水平的农产品自给可能是与环境破坏的较大风险相关联的, 因而从根本上是不可能带来较高水平的粮食安全的。适度的参与国际农产品贸易才能真正实现粮食安全。农产品贸易自由化就是一个有利渠道。国际农产品贸易自由化是为了使一个国家通过贸易途径, 部分或全部解决该国的粮食供应问题, 而且世界粮食生产的巨大潜力也为此提供了很大的可能性。但是事物有利也有弊, 由于发达国家对农产品是有补贴的, 而且补贴幅度非常大。当农产品得到补贴后, 它的价格就可以低于发展中国家供给它们的价格而在国际市场上倾销。我国自加入WTO后, 由于粮食生产成本不断增加, 小麦、玉米、大豆等大宗农产品的国内价格已高出国际市场价格, 己失去了竞争优势。以我国大豆为例 (见表2) , 我国生产1kg大豆的成本比美国要高出13%, 而美国的生产成本价还并未减去农产品补贴的那一部分, 意味着它可以以更低的价钱将大豆倾销给发展中国家。在过去的20年里, 美国政府一直在提高对农业的直接补贴。这一补贴, 主要针对20种重要的商品化农产品。在这20种商品化的农产品中, 8种主要农作物 (玉米、大豆、小麦、高粱、大麦、燕麦、棉花和大米) 约占美国74%的耕作面积, 也得到了每年70%~80%的政府补贴。比重超过农业产值的40%;而2006年, 中国对农业的投入达到3 300多亿元人民币, 占农业总产值不到10%。在这种高额补贴下的农产品, 许多发展中国家是无力与之抗衡的。全球需要建立一个更公平、更开放的贸易体系。
(元/hm2)
注:资料来源于世界粮农组织官方网站和中国价格信息网。产量中国为1 905kg/hm2、美国为3 120kg/hm2;价格中国为2.06元/kg、美国为1.78元/kg。
3.2 种植结构性矛盾加剧
种植单一品种的农作物, 会使人们对各种不同食品的需要得不到满足, 这直接影响到粮食安全。在国家对粮食种植进行补贴和减税之后, 大宗粮食 (玉米、小麦、稻谷等) 产量出现了大幅度增长, 但小杂粮并没有同比增长。可见在我国的农产品供给结构中, 小杂粮供不应求。这从每年我国粮食的净进口中, 小杂粮仍是农作物进口的重点也可以看出, 其中以大豆为甚, 仅2008年, 增长幅度就达21.5% (见图2) 。究其原因, 一方面从种植技术角度看, 玉米、小麦、稻谷的种植并不需要较高的种植技术水平;另一方面, 与小杂粮相比, 劳动力需求量也较小, 并且主粮的抗灾、抗害能力较强, 在同样的气候灾害面前, 主粮可较大程度地保持产量, 这也就对粮食的种植结构产生了重要影响。
3.3 种粮比较效益低致使农村劳动力流失
受国际粮价上涨的影响, 农产品生产价格直线上涨, 化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升, 使农民种粮成本大幅增加, 农业比较效益下降。湖南省2002~2006年早稻生产成本分别为5 446.65元/hm2、5 545.20元/hm2、5 669.70元/hm2、6 057.60元/hm2、6 801.00元/hm2, 晚稻分别为5 171.85元/hm2、5 197.05元/hm2、5 533.20元/hm2、5 945.40元/hm2、6 591.90元/hm2, 均呈现逐年上升趋势, 影响了农民务农种粮和地方政府重农抓粮的积极性。与进城务工和种植经济作物相比, 种粮效益明显偏低, 保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大。从种植业内部看, 种粮收入大大低于有可能与种粮同时争地、争劳动力品种的种植收入。中国以湖南省2004~2006年稻谷、烤烟、棉花、蔬菜 (5种常规品种) 收益情况为例:种植稻谷与种植棉花、烤烟、蔬菜等农产品相比, 无论是产值还是现金收益都相差较大, 种植稻谷的现金收益分别只相当于种植棉花、烤烟、蔬菜的32.8%、49.3%、11.7% (见表2) 。
(元/hm2)
而与进城务工相比, 种粮比较效益也比较低。根据中国湖南省对1 162户农户的定点价格成本调查, 2007年种植早稻每工日收入为21.3元, 而外出务工收入每天一般要超过50元, 种粮收入只相当于务工收入的42%。
3.4 消费需求呈刚性增长
我国粮食需求总量将继续增长。根据不同机构对我国人口总量预测的分析, 我国人口高峰期集中出现在2030~2040年, 而且人口高峰数在14.60~15.44亿人之间。随着人口增加粮食总需求量也会增加。此外, 随着我国人民生活水平的提高, 人均粮食需求将继续增大。据预测, 到2020年人均粮食消费量为395kg, 需求总量5.725亿吨, 到2030年人均粮食消费量为460kg, 需求总量6.716亿吨, 这将给粮食安全造成一定程度的压力。
4 土地使用权流转与粮食安全的关系及其影响
4.1 土地使用权流转是走规模化经营、集约化生产的农业现代化道路的必然要求
家庭联产承包责任制实施按农村人口数量来分配土地, 人均耕地占有量小, 且土地分散呈条块分布。据中央有关部门调查, 1986年户均面积为0.61hm2, 1990年为0.53hm2, 1997年为0.51hm2, 一般为5~6块。这种分散的小规模经营, 按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会聚集、大规模的畜牧和科学的不断扩大应用。在实践中, 土地由分散到集中是世界农业发展的普遍经验, 它能够实现规模化和专业化所带来的利润。
4.2 农村土地使用权流转制度是农村产业化的需要
在中国除了少数沿海发达省份的农村外, 传统农业仍旧在大部分农村产业结构中占很大比重, 农业高附加值产业发展较慢。农业产业化经营可以延长产业链, 提高农业经营的效率, 增加农民收益。但目前分散的土地经营、农户“各自为政”, 大多种植传统作物附带部分经济作物, 生产品种繁杂、布局零乱, 难以进行专业化生产, 也难以形成区域优势和品牌优势。农户分散经营, 无力发展农产品深加工, 小农与大市场的矛盾日益突出。通过各种形式的使用权流转, 把分散、撂荒的土地向公司、企业、大户集中, 发展规模生产, 促进农产品生产基地化、专业化、集约化, 提高农地经营效益[3]。
4.3 土地使用权流转制度是调整农业生产结构的需要
在农村实行家庭责任制后相当一段时间里, 为解决温饱问题, 仍然以传统种植业为主, 实行数量型增长模式, 在不长时间里解决了我国农产品长期短缺的局面, 实现了供需总量的大体平衡。但随着居民消费类型从温饱型向健康型及小康型转变, 对农产品的需求也由数量扩展向质量提高转变, 而农产品的供给却没有跟上需求的变化, 从而造成供需脱节。加入WTO后, 受到国际农产品的冲击更大。因此, 调整和优化农业生产结构, 适应市场多样化需求, 促进农业经营由粗放型向集约型、由数量扩张型向质量效益型转变是提高农民收益、促进农业增长的重要内容。
土地流转使土地向种植能手集中, 一方面, 促进了农业机械化水平的提高, 稳定了种植品种, 提高了农产品品质, 增强了市场竞争力;另一方面, 土地经过流转形成规模经营, 生产者可以对规划决策、组织生产各方面进行安排, 合理配置, 精确计算, 从而实行科学种田, 节约成本, 提高效益[4]。
5 完善土地流转制度的措施
5.1 土地使用权主体之间产权关系模糊不清
土地产权是市场交易的基础, 产权关系明晰是市场经济的客观要求, 也是农村土地市场健康运行的基础。目前宪法及《土地管理法》对我国市场主体之间的产权关系规定模糊不清已成为农村土地市场发育的重要制度障碍。我国规定农村土地属于集体所有, 集体包括村集体、集体经济组织和乡 (镇) 集体。然而到底哪个组织是集体土地所有权的代表, 有关法规却没有明文规定。最重要的是土地产权“权利束”中的多种权能如占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的内涵, 更未形成规范。只有在土地确权的基础上, 才能使农民承包地有序流转[5]。
5.2 建设农民社会保障体系
中国农民几千年都有着浓厚的恋土情结。其实农民恋土的背后除了传统小农观念外, 更重要的是非农收入的不稳定和社会保障不完善的残酷现实。我国社会保障的覆盖面狭窄, 无论是留在农村的农民还是进城的农民, 基本不在社会保障体系覆盖范围内, 虽然2009年有文件出台鼓励在农村试点建立社会保障体系, 但中国的保障制度在短期内不可能覆盖广大农村社区和农民群体。也就是说在相当长时期内, 还没有条件把社会保障功能从土地中剥离出来, 土地承担着失业保险和社会保障功能, 成了农民的最后保障。从我国目前的粮食安全形势看, 势必要进行结构调整。因此, 在农业结构调整中, 要规范政府行为, 有效地维护农民利益。如在乡村集体资产的收益中, 包括集体资产改制中收回的价值形态的资产, 以及股权收益、租赁收益等, 也应该有属于农民的那部分资产收益。政府应积极开拓农民获得社会保障基金的多元化融资渠道;同时, 政府和企业应鼓励农民以土地、资金投资入股, 参与龙头企业的生产经营。还可以通过建立农业产业化风险基金、农业产业化经营保险制度, 从国家有关保护农业的资金中拿出一部分作为启动资金, 建立农业生产保护制度, 引导农民自愿投保, 鼓励和支持龙头企业从税前利润中提取一定比例的资金组织农户参加企业生产的经营保险, 以增强企业和农户抵抗自然风险和市场风险的能力。
5.3 加强经济立法, 健全法律保障体系
随着粮食、农业产业化发展, 迫切要求政府调整和完善农业政策法规体系, 在贯彻落实《农业法》、《农村土地承包法》的基础上, 国家应制定一部全国性的关于农民土地使用权、集体土地使用权出让与转让的方式、程序和管理办法的法规, 使土地使用权的流转明朗化、规范化, 切实做到有法可依、有章可循。地方政府要进一步做好村土地流转的指导和管理工作, 明确农村土地承包管理部门的职能责任, 并给予必要的财力支持, 做到有人管事、有钱理事;健全土地流转纠纷的调解、仲裁机制和基层土地流转工作的监管体系, 搭建服务平台, 免费开展土地流转咨询、登记、变更、仲裁、法律援助等服务;逐步建立规范的农村土地流转程序, 设计统一格式协议书, 明确双方的权利和义务, 完善流转合同的档案管理, 加强流转过程监督;村集体组织对不良耕地进行必要的前期开发治理, 应搞好交通、水利、供电等基础设施建设, 改善农业生产条件, 促进土地流转。同时, 制定一些优惠政策, 吸引规模经营能手通过流转土地因地制宜, 宜农则农、宜渔则渔、宜林则林。
摘要：就中国粮食安全形势分析了粮食安全的重要性以及我国粮食安全所面临的挑战, 并结合土地使用权流转, 分析其与粮食安全产生的关系, 针对土地流转中存在的影响粮食安全的因素提出了具体解决措施。
关键词：粮食安全,土地使用权流转,影响,关系,措施
参考文献
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粮食进出口与粮食安全 篇7
新余市委常委、副市长陈威, 江西省农机局局长官少飞, 全国人大代表、奇瑞重工股份有限公司总经理王金富出席研讨会并分别致辞, 渝水区委书记徐文泊和江西省粮油局调研员郑敏、安徽青园集团总裁叶青等出席研讨会, 新余市农业局局长何慕良主持研讨会, 中国农业大学教授刘相东作主题演讲。
官少飞局长在致辞中指出, 在我省水稻抢收抢种农忙生产的收尾时节, 召开全省粮食烘干与粮食安全研讨会, 共同分享粮食生产的丰收喜悦, 共同探讨解决粮食生产“最后一公里”问题, 对保证国家粮食安全、促进农民增产增收和推进粮食烘干技术推广应用进程具有积极的推动作用。2013年全省农机装备结构进一步优化, 全省水稻生产综合机械化水平达到65%, 全省粮食总产达423.22亿斤, 比上年增加6.26亿斤, 实现历史上首次“十连丰”。
官少飞局长强调, 我省粮食烘干市场潜力巨大, 大有文章可做, 大有事业可为。确保粮食安全。粮食烘干机械化意义重大、势在必行, 既是转变粮食生产方式的需要, 也是实现粮食全程机械化的需要, 更是满足广大农民机手期盼的需要, 发展粮食烘干机械化的春天已经到来。全省农机部门要把粮食干燥的现代化与田间生产的机械化放在同等重要的位置, 努力改变传统靠天吃饭、看天脸色的被动局面, 使丰收的粮食颗粒归仓, 切实保障粮食丰产丰收。希望各地积极做好粮食烘干机具新技术、新产品的宣传推介工作, 不断增强责任意识, 加大对种粮大户、农机合作社的扶持服务力度, 为加快推进粮食烘干机械化进程, 确保粮食安全尽一份责、出一份力。
在江西省农机局局长官少飞等陪同下, 全国人大代表、奇瑞重工股份有限公司总经理王金富来赣考察, 并参加了在新余市召开的江西省粮食烘干与粮食安全研讨会。新余市委书记刘捷、市长丛文景先后会见了王金富总经理一行。
在赣期间, 王金富总经理一行先后察看了奇瑞重工品牌机具展示, 并实地来到新钢集团冷轧厂、袁河经济技术开发区、新余中国南方农业 (工程) 机械产业园 (青园城) 和新余市城市规划馆参观考察, 全面了解新余市区域位置、经济发展、钢铁产业、农机产业园建设和城市发展规划等整体投资发展环境, 并了解江西省及新余市发展现代农业、推进粮食生产全程机械化有关情况, 重点听取了新余市和渝水区重点扶持烘干机新机具、新技术推广采取的工作措施和成效。
各设区市和全省43个粮食主产县的农机部门主要负责人, 330余名种粮大户、农机合作社理事长和部分经销商参加了研讨会。
粮食进出口与粮食安全 篇8
关键词粮食安全能源安全土地潜力统筹路径
许多国家基于包括环境安全、能源安全和农村发展的多重目标，十分支持生物燃料发展。但是，生物燃料在应对气候变化、保障能源安全和促进农村发展的有效性和效率上遭到质疑，最尖锐的批评集中于对粮食安全的负面效应上。FAO估计全球大约8.5亿人口营养不良，其中营养问题最严重是撒哈拉以南的非洲，在那里大约有1／3的人口缺少足够的粮食。尤其是2007年，全球粮价上涨在37个国家引起粮食危机，并使全球一亿多人深陷贫困之中，粮食作物向生物燃料的转化以及由此导致的粮食价格的上升再次引起一些学者对粮食安全的关注。例如夏天(2008)对美国芝加哥商品交易所(CBOT)、大连商品交易所(DCE)的农产品期货市场与美国纽约商业交易所(NYMEX)原油期货市场之间的联系和相互影响机制进行了实证分析，研究发现：以玉米和豆油期货为代表的CBOT农产品期货市场由于燃料乙醇和生物柴油等生物能源项目的兴起而与国际原油期货市场构成了协整关系，即三者具备了关联性和相互影响的作用机制。根据胡明远、孙英辉(2009)的研究，美国生物能源战略导致了全球粮食危机，2002年至2008年2月，国际粮食价格上涨了140％，促成这一涨幅的因素中，化肥和农药价格的上涨仅占粮价上涨幅度的15％，而生物燃料则占粮价涨幅的75％。他们认为，如果不增加生物能源比例，全球玉米和小麦的库存量将不会明显下降，其他因素只能温和地推动粮价上涨。
已有的研究主要集中于生物燃料发展对粮食价格的影响及对穷人消费者所产生的负面效应。实际上，生物燃料发展和粮食安全矛盾的根源在于土地资源的有限性和不可再生性，具体表现为能源作物和粮食作物的土地之争。农民作为理性人追求土地收益最大化，生物燃料产业的发展影响了农民的种植决策，改变土地资源在各种农产品间的使用分配，即，增加能源作物的种植面积同时减少粮食作物的种植面积。由于能源作物与粮食作物之间直接的土地竞争关系，有限的土地资源在生物燃料发展和粮食安全保障上往往“顾此失彼”。面对日益突出的能源供需矛盾，生物燃料发展是否一定以牺牲粮食安全为代价?现有的土地资源是否具备兼容生物燃料发展和粮食安全保障的生产潜力?不同土地资源禀赋的国家应如何选择生物燃料发展与粮食安全兼容的路径?回答这些问题对制定正确的能源多元化发展战略与生物质能源发展路径，寻求经济与社会可持续发展具有重要的现实意义。
生物燃料发展与粮食安全保障的土地之争
在土地市场上，生物燃料的发展会改变土地资源的配置从而影响粮食安全。由于土地资源的有限性和不可再生性，能源作物与粮食作物存在着直接的土地竞争关系。2001年以来，全球生物燃料发展规模急剧增长。2009年全球生物燃料的产量达到109088百万升，其中乙醇为91909百万升，生物柴油17179百万升，乙醇产量占生物燃料产量的比重达到84％。在乙醇生产中，美国和巴西的产量分别占世界总产量的48.2％和27.2％。因此，本文以美国和巴西为例，分析生物乙醇原料作物与粮食作物的土地竞争关系。
美国生物乙醇生产始于1981年，2001年以来受原油价格显著上升的影响，美国生物乙醇开始出现快速发展，从2001年前平均年增长8千万加仑变为平均年增长67千万加仑。美国发展生物乙醇的原料99％来自传统的优势农产品玉米，由于生物燃料需求的增加，美国2001年以来玉米种植面积呈稳步增加的态势。如图1所示，2001年美国玉米种植面积为27830千公顷，2010年则增加为32960千公顷。与此同时，小麦的种植面积则呈逐步下降的趋势，2001年小麦的种植面积为23846千公顷，2010年则下降为19278千公顷。伴随着生物燃料需求的增加，能源作物对粮食作物表现出较强的土地替代效应。长远来看，美国新能源法案提出到2020年美国生物乙醇产量将达到360亿加仑，这大约要耗费1442.9万吨玉米，这意味着美国玉米种植面积要增加1521.7千公顷。由于耕地资源的有限性和用途的竞争性，美国粮食的种植面积必然会受到冲击。当然粮食的短缺引起的粮价上涨在一定程度上会缓解玉米对粮食作物的替代，例如2007年粮食危机引发世界粮价飙升，2008年美国玉米种植面积明显减少，而小麦种植面积则明显增加。但从长远来看，伴随着石化燃料资源的日益枯竭及燃料价格步步高升，玉米价格必然会进一步抬高，如果玉米价格上涨的幅度远远超过粮食上涨的幅度，必然会引起玉米对粮食作物的替代从而影响世界粮食的充足性。
巴西也是较早研究和推广生物能源的国家，为避免对石油进口的过度依赖，巴西政府1975年颁布“乙醇计划”新能源政策，因地制宜推动以甘蔗为主要原料的乙醇燃料的发展。30年来，巴西政府已经投人数十亿美元来开发和推广使用生物质能源。巴西政府和私营部门共同投资扩大甘蔗种植面积，兴建大批以甘蔗为原料的乙醇加工厂。由于巴西政府的大力支持和推广，巴西甘蔗种植面积呈现出明显的扩张趋势。如图2所示，2001年巴西甘蔗种植面积为5022.2千公顷，2010年扩大为9830千公顷，甘蔗种植面积增长近一倍；与些同时，一些粮食品种的播种面积则呈现出逐年下降的趋势。以水稻为例，2001年，巴西水稻种植面积为3149千公顷，2010年则减少为2750千公顷。近十年来巴西甘蔗和水稻种植面积的剪刀差越来越大，甘蔗对水稻具有明显的土地替代效应。由此可见，生物燃料乙醇的大规模发展已经对巴西粮食种植产生较大的影响，但未来的影响会更大。据巴西农业部长宣称，未来将近一步增加用于生产生物乙醇燃料的甘蔗种植面积，由目前的3000千公顷逐步增加到2017年的9000千公顷。
总之，美国和巴西是生物乙醇燃料生产的两大国家，生物乙醇燃料生产约占世界的3／4，同时两国也是世界粮食的生产大国和出口大国，显然生物乙醇燃料的发展使得能源作物大量挤占了粮食用地，已经对世界粮食安全产生了较大的
负面影响。因此，分析当前世界土地资源扩张农作物的潜力，从土地的角度探讨生物燃料发展和粮食安全兼容的机制就显得非常必要。
世界土地统筹生物燃料发展与粮食安全的潜力
发展生物燃料的同时又要保障粮食安全，这就要求在现有的土地资源具有扩张农作物生产的潜力，能够生产出足够多的农产品。当前IIASA和FAO通过GAEZ(Global Agricultural Ecological Zone)分析法对不同地区扩张农作物的潜力做一粗略的估计。当前不同地区扩张农作物生产的方式有：粗放型和集约型。粗放型扩张农作物是通过增加土地面积的方式实现农产品的增加，集约型扩张农作物是通过灌溉、复种和增产的技术，实现单位土地面积下农作物产量的增加。
1、粗放型扩张农作物
表2显示了世界土地可获得性与潜力。全球表面面积(除大洋)为134亿公顷，其中大部分为不适合种植的土地，种植的土地面积只有36.5亿公顷种植，仅占全球表面面积的27.2％。尽管如此，世界仍存在5.37亿公顷闲置的且适合于谷物种植的土地，约占种植土地面积的14.7％。尤其是中亚，其种植土地面积为16.3百万公顷，适合种植且闲置的土地面积则为26.7百万公顷，是种植土地面积的1.63倍；南非适合种植且闲置的土地占种植土地面积的比率也很高，约占种植土地面积的38.4％。世界36.5亿公顷种植的土地面积中有26亿公顷土地处于高投入状态，有8.41亿公顷处于中投入状态，2.05亿公顷处于低投入状态。在不同的投入水平下根据土地的肥沃程度可分为非常适合种植、适合种植和中等适合种植三个级别，投入水平越高则非常适合种植的土地面积则越大。如果不考虑增量土地的机会成本的话，全球仍存在一定的土地潜力扩大种植面积。至于潜在的土地面积估计则存在一个范围波动，该范围波动的大小依赖于相关作物的假定、技术投入使用情况及可接受的产量水平。这些估计反映了农业生态潜力而不是经济潜力，它没有考虑增量土地的机会成本。
2、集约型扩张农作物
集约型农作物扩张可以通过灌溉、复种和采纳新技术而超越其生产潜力。在水资源充足的地方，如果灌溉可以得到充分的开发和利用，则全球谷物面积会增加8.4％，潜在的产量会增加40％。在人口稀少的地区，灌溉对增加潜在农作物面积和产量的效果明显。如表3所示，在西亚通过灌溉可使潜在的农作物面积增加78.6％，产量则会增加375％。在中亚通过灌溉可使农作物面积增加218.4％，产量则会增加695.3％。在人口密集的地区通过灌溉扩大农作物面积的范围是有限的，但产量仍然可以较大幅度地增加。例如在西欧，通过灌溉潜在的农作物面积仅增加2.4％，但是产量却可以增加10.2％；在中非通过灌溉潜在的农作物面积仅增加1.6％，但是产量却可以增加21.1％。由此可见，无论人口稀少的地区还是人口密集的地区，都可以通过灌溉的投入，有效提高农产品的产量，实现集约型的扩张。
复种是另一种集约化生产的方式，通过复种也可以有效地扩大土地种植面积。IIASA和FAO估计全世界60％的种植土地是适合复种的。在一些地区该份额会更高，在南亚90％的种植土地适合复种，东南亚几乎100％的种植土地适合复种。即使在非洲，部分地区50％的种植土地也是可以复种的。集约型农作物扩张也可以通过采纳现代的栽培技术、合理的虫害和营养管理及其他的技术来实现产量的增加。研究表明这些农业技术革新促进了农村发展，减少了农村贫困，但各个地区在现代高产量技术采纳率上是不同的。具体表现为在采纳整体的营养和虫害管理技术、灌溉技术和转化发酵技术上均存在差异。例如，1998年南亚、东亚和东南亚小麦现代物种的采纳率超过80％，其他谷物现代物种的采纳率为60％，而在撒哈拉以南的非洲只有小麦现代物种的采纳率超过40％。不同的技术投入和管理方式往往导致产量的差距，IIASA／FAO分析了不同投入水平之间在短期产量和长期可持续产量上存在巨大的差距。如表4所示，在短期产量上，低投入水平下全球小麦、水稻和玉米的平均短期产量是998公斤／公顷，中投入水平下全球小麦、水稻和玉米的平均短期产量是3658公斤／公顷，高投入水平下全球小麦、水稻和玉米的平均短期产量是5983公斤／公顷。长期可持续产量是根据休耕期所要求的要素条件如气候、土壤类型、作物类型和管理及投入水平计算所得，它在不同投入水平下的差距更大，在低投入水平下全球小麦、水稻和玉米的平均长期可持续产量是448公斤／公顷，而在高投入水平下全球小麦、水稻和玉米的平均长期可持续产量是5409公斤／公顷，是低投入水平产量的十倍之多。因此，无论是短期还是长期，在低投入水平主导的地方均存在大量的未开发的产量潜力。
综上所述，当前世界仍存在着一定比例闲置且适合种植的土地，可在一定程度上通过增加种植土地面积实现农作物粗放型扩张；世界土地资源在集约型农作物扩张上仍存在较大的潜力空间，通过技术进步、灌溉和增加投入可大幅提高单位土地面积的农作物产量。因此，从农业生态角度上看，生物燃料发展与粮食安全保障是可以统筹兼顾的。但是上述分析仅仅反映了农业生态潜力而不是经济潜力，它没有考虑增量土地的机会成本。因此，一个国家发展生物燃料是否具备经济上的可行性，如何选择生物燃料发展与粮食安全保障兼容的路径?这需要根据各个国家的土地资源禀赋并结合收入状况做进一步的分析。
不同土地资源禀赋下生物燃料发展与粮食安全保障兼容的路径
该部分探讨四种类型的国家在生物燃料发展与粮食安全保障兼容上的路径选择，包括粗放型和集约型。粗放型农作物扩张要求一国具有大量的尚未开发的边际土地，可通过平均边际土地的可获得性来衡量一国粗放型农作物扩张的潜力。集约型农作物扩张的潜力可通过农业在GDP中的份额来衡量，该份额会对一系列决定农业生产能力的因素作出反应。农业生产能力包括生产力获取能力和农业市场化能力，它与一国的经济发展水平和收入状况密切相关。随着一国的经济水平的发展，农业在GDP中的份额呈下降的趋势。因此，一国应该如何选择统筹生物燃料发展与粮食安全的路径，这不仅与一国的土地资源禀赋有关，还与一国经济发展水平和收入状况等有关，基于此本文将不同的国家划分为以下四种类型：
我市粮食安全问题的调查与建议 篇9
莫文山
粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，对实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设都具有十分重要的意义。
晋城市是一个典型的资源型城市，农业在整个国民经济中比重相对较低，但历届市委、市政府都非常重视粮食安全问题，特别是近年来，认真贯彻国家关于粮食生产和粮食流通体制改革的一系列方针和政策，高度重视粮食生产，实行最严格的耕地保护制度，加强农业基础设施建设，推广科学种田技术，实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补，消除农业四税等措施，使得粮食生产连年丰收，为全市粮食安全奠定了良好的基础。但随着全市工业化、城镇化的发展以及人口增加和人民生活水平的不断提高，全市粮食消费需求逐渐呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出，全市粮食供需虽保持基本平衡，但结构性矛盾突出，社会自给率逐年持续下降，保障全市粮食安全面临严峻形势。
鉴于此，我局组织专人就全市粮食安全状况进行了深入调研，并就如何保障全市粮食安全提出一些对策和建议。
来之不易的粮食安全成就
我市地处山西省东南部，2009年末，全市土地总面积9422平方公里，总耕地面积288.2万亩，人均耕地1.29亩。总体来看，目前粮食安全形势总体良好，主要表现在以下几个方面。
1、粮食综合生产能力保持基本稳定。（1）粮食生产能力稳步提高。“十一五”期间，在中央一系列惠农政策的叠加作用下，全市农民生产积极性高涨，粮食综合生产能力逐步增强，粮食进入供求基本平衡、丰年有余的新阶段。2006年全市粮食播种面积303.9万亩,较“十五”末增长2.26%；2010年全市粮食播种面积达311.3万亩,较“十一五”初增长2.4%。2010年末全市农业机械总动力225.3万千瓦，比2006年末增长15.9%；机械耕地面积233.7万亩，机械播种面积182.6万亩，机械收获面积125.1万亩，分别比上年增长8.0%、11.6%和22.8%。五年来，全市粮食总产量年均82.3万吨，其中，2010年全市粮食总产达91.5万吨，较上年增产30.7%，较“十五”末增产15.7%，创历史新高。（2）粮食自给率相对较高。通过我们对全市社会粮食供需平衡调查近四年（2006-2009）数据表明，虽然全市的粮食自给率不足世界粮食安全委员会界定的95%，但相比全省的其它地市，全市的粮食自给率还是相对较高的，年自给率平均达到84.8%。其中，2006-2009年全市粮食自给率分别为98%、82.3%、90.5%、68.4%。（3）粮食人均占有量保持在较高水平。“十一五”期间全市的粮食人均占有量分别为399.6公斤、363.7公斤、401.7公斤、323.3公斤、410公斤，年均人均占有量379.7公斤，接近同期全国人均占有水平。同时，其他食物的供给也日益丰富。2009年末全市肉类产量8.9万吨，比“十五”末增加19.8%；肉类人均占有量39.03公斤，较“十五”末增加15.7% ；水产品人均占有量0.53公斤，较“十五”末增加23.3%。
2、粮食种植结构得到调整。进入新世纪以来，全市的粮食种植结构得到了更科学、效益和理性的调整。全市小麦生产受种植区域限制和单产水平较低等生产效益的影响，在品种不断更新的同时，种植面积及其
比重逐年下降，由上世纪末的120多万亩减少到近年来的95万亩左右，减少了20多万亩；而玉米生产在稳定的市场需求与较高的价格影响下，以其高产、多样、优质、高效的优势持续扩增，由上世纪末的70多万亩扩大到近年来的120多万亩，增加近50万亩；杂粮生产在整合资源、提高质量和效益的前提下，朝着区域化、优势化方向发展，所占比重明显下降。小麦、玉米与杂粮的种植面积比重由直补政策前2003年的36：27：37调整为2007年的32：40：28，玉米面积的比重同比提高13个百分点，产量比重同比提高了18个百分点。粮食种植结构的更趋合理，成为全市粮食生产稳定的一个重要因素。
3、粮食惠农政策得到全面落实。全市连续多年粮食生产实现稳产高产，得益于国家为促进粮食生产而采取的一系列强农惠农政策，特别是取消农业税、实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等政策进一步激发了广大农民的种粮积极性。2007年全市粮食补贴范围扩大到除薯类以外的所有粮食品种，直接补贴和综合补贴两项达6449万元，两项合补为粮食直补政策初年（2004年）1636万元的4倍。2008年，全市粮食直补、综合补贴、良种补贴资金达15 858万元，仅此一项全市农民人均受惠90多元。其中小麦直补、综合补贴、良种补贴资金达6862.2万元，比上年增长1.1倍。2011年我市又下达粮食补贴资金1.5亿元，补贴标准也由上年的小麦61元／亩提高到65元／亩，其他杂粮40元／亩提高到43元／亩。惠农政策的全面落实进一步激发农民的种粮积极性，全市粮食播种面积从2005年开始，改变了自1998年至2004年连续6年逐年减少的被动局面，出现恢复性增加，连续五年达到300万亩以上。其中，2010年最高，达311.3万亩。
4、粮食流通体系建设得到加强。1998年以来，根据建立社会主义市场经济体制的要求，我市积极稳妥地推进以市场化建设为取向的粮食流通体制改革。2004年粮食购销市场全面放开以后，全市国有粮食企业逐步推向市场，并在粮食收购中继续发挥着主渠道作用，同时多种市场主体积极发挥多渠道作用，开展粮食购销，代农加工，代农储存，粮食兑换等便民服务。粮食市场主体呈现多元化、规模化、组织化发展趋势，统一开放、竞争有序的粮食市场体系初步形成。“十一五”期间，全市粮食企业共收购粮食27亿斤，共销售粮食37亿斤。全市粮油供需基本平衡，市场相对稳定。年均粮食总供给205.6万吨,年均增长3%；总需求205.5万吨,年均增长5%。年均食用油总供给8.1万吨,年均增长2%；总需求8.0万吨,年均增长1%。
5、粮食宏观调控体系更加完善。（1）粮食储备体系更加健全。2010年末，全市市级储备粮和储备食用油按省定规模全部落实到位。储备粮监管体系也更加完善，健全并严格落实了储备粮库存粮情检查制度、定期轮换制度、出入库管理制度等储备粮管理制度，规范了储备粮管理信息档案，加强了储备粮库存和出入库管理，储备粮管理做到了“储得实，管得好，调得动，用得上”。（2）粮食应急保障体系更加健全。全市市县两级全部建立粮食应急保障预案，健全了粮食应急保障体系和管理机制，确保了紧急状态下的粮食市场供给。“十一五”期间，全市建立应急加工企业9个，日加工能力782吨。建立应急供应企业25个，日供应能力1428吨。同时，全市粮食信息监测网络进一步完善。全市范围内共建立了55个粮食信息监测直报网点，进一步加强了对全市粮食生产、消费、库存、价格等粮食动态信息的监测和市场预警预报。
粮食安全面临的严峻形势
近年来，全市粮食生产和供需形势总体较好，但我们必须清醒地看到，随着工业化和城镇化的进一步推进，许多新情况和新问题将不断出现，表现在粮食生产、流通、消费等环节的刚性制约因素如果不能未雨绸缪加以解决，粮食安全将面临严峻的形势。
1、粮食消费需求将呈刚性增长。随着人民生活水平的提高以及农业产业化经营的推进，粮食由主要食
用需求更多地转向了除食用之外的饲料和工业需求，使粮食需求日益增长。建市以来，虽然粮食总产不断增长，但人均占有量并没有大的提高。以“十一五”期间全市人均粮食占有量为例，按照国家粮食安全线人均400公斤的标准来衡量，“十一五”期间，全市人均粮食仅有2008年和2010年达到这个标准，其余年份均达不到400公斤线，多数年份甚至低于国际公认的人均370公斤的粮食安全警戒线。其中,2007年人均粮食占有量为363.68公斤,2009年人均粮食占有量为五年中最低，仅为323.32公斤。全市粮食产消缺口也呈逐年加大趋势。全市粮食产量正常年景大致在78万吨左右，消费总量大致在88万吨左右，缺口约10万吨。以全市2009年社会粮食、食用植物油及油料供需平衡情况调查结果为例来看，其中，小麦缺口9.6万吨，较上年增加4.5万吨；稻谷缺口11.2万吨，与上年基本持平；玉米由2008年的富裕9.6万吨变为缺口6.4万吨。食用油消费量为31401吨，缺口达3.04万吨，自给率仅为4%。
2、耕地减少的客观性。耕地是粮食生产的必须要素，播种面积是保障和提高粮食生产综合生产能力的重要前提。建市以来，全市人均耕地面积由1.61亩下降到目前不足1.3亩，低于全国全省平均水平。“十五”期间，全市粮食耕种面积逐年持续下降，由2000年的317.6万亩减少到2005年的297.2万亩，五年间减少了20.4万亩，年均减少4.1万亩。虽然“十一五”以来，全市实施严格的耕地保护制度，实现了动态平衡，粮食耕种面积恢复和稳定在204.5万亩以上。但随着经济的快速发展，城镇化、工业化进程的不断加快，非农建设占用耕地势必存在。加之采矿、自然灾害等造成部分耕地废弃以及退耕还林、移民搬迁造成部分撂荒地等因素，耕地减少趋势是客观存在的。加之全市境内耕地总体质量相对较差，2/3耕地是中低产田。全市旱地多、水地少，梯田、坡地多，平川、沟川地少，中低产田多，高产田少，可开发为耕地的后备资源十分有限。
3、水资源短缺矛盾突出。根据晋城市第二次水资源评价结果，全市水资源总量为13.05亿m3，（不含过境水3.92亿m3），其中地表水资源量为11.3亿m3（不含过境水3.92亿m3），河川径流量为19.6亿m3，地下水资源量8.48亿m3，重复水资源量为6.73亿m3。地表水资源量11.3亿m3中，沁河流域占58.5%，丹河流域占23.6%。全市人均水资源量为572 m3，即使是华北地区的相对富水区，仍低于全国平均水平，属于资源型缺水区域。且境内气候十年九旱，并突出表现为年年春旱，降雨分布很不均衡，粮食生产靠天吃饭的状况没有根本性改变。水资源缺乏，旱地多，水地少，水浇地面积不足耕地的20%，保浇面积更少。以2009年为例，2009年全市有效灌溉面积61.6万亩，仅占全市农作物总播种面积的19.4%。据有关资料显示,今后受全球气候变暖影响,我国旱涝灾害特别是干旱缺水状况将呈加重趋势,可能会给农业生产带来诸多不利影响。在这样的全球气候背景下，我市的水资源现状势必会对全市中长期粮食安全构成显著的刚性制约。
4、粮食流通体系尚不完善。粮食购销市场化以后，多种经营主体入市经营粮食，我市粮食经营者由改革前的100余户发展到现在的600余户，但成规模的粮食经营企业少，70%以上是个体工商户。市场体系发育还处于低级水平和初始阶段，粮食物流配送、散粮运输、信息和技术服务业仅有概念而无实践。目前，全市没有一家真正意义上的粮食批发市场和区域性粮食物流配送中心。现有粮食仓储设施相当一部分年久失修，陈旧落后。由于资金缺乏，维修、改造、更新困难，根本无法适应新形势下粮食流通产业发展需要。同时，全市粮食经营企业和转化用粮企业布局分散，规模偏小，整体效益较差，形不成规模效益。对粮食流通信息化建设缺乏足够的资金投入，粮食流通信息获取成本高，时间长，给经营决策带来很大困难。
5、政府宏观调控能力还有待于增强。政府宏观调控粮食市场的主要手段就是要掌握一定数量的储备。根据国务院《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16号）规定“要按照‘产区保持3个月销量、销区保持6个月销量’的要求，核实和充实地方储备粮规模。粮食供给比较薄弱的产
销平衡区，可比照销区确定地方储备粮规模”的要求，我市应按照6个月的销量核定地方储备粮规模。据统计，“十一五”期间，全市粮食企业共销售粮食37亿斤，年均销售粮食7.4亿斤。其中,2010年达到8.3亿斤。若按照“6个月销量”来核定储备粮规模，全市应建立3.7-4亿斤地方储备粮。但按照目前已经建立的储备粮规模，距离这个要求还有一定差距。
6、粮食市场监管亟待加强。加强对全社会粮食流通的管理，维护正常的粮食流通秩序，是《粮食流通管理条例》赋予各级粮食行政部门的职责。国务院国发〔2006〕16号文件要求：“各级人民政府要根据管理全社会粮食流通、开展粮食行政执法和粮食流通统计工作的需要，核定并落实各级粮食行政管理部门或主管部门行政执法、监督检查、统计调查的职责、机构和人员，从2006年起将其工作经费纳入本级财政预算”。但目前，全市市县两级粮食行政执法队伍虽已组建到位，但由于经费投入不足，执法软硬件跟不上，执法装备配备不到位，再加上缺乏对执法实践的指导，影响了粮食行政执法的顺利开展。在2009年新一轮的县级政府机构改革中，全市除个别县级粮食行政管理部门还是政府工作部门外，其余各县粮食局全部并入发改或商务局（挂粮食局牌子）。机构改革“三定”方案中，有的县没有明确粮食局的行政职责范围，致使个别县粮食局职能不明。有的县没有把粮食局经费纳入财政预算，工作经费没有完全保障，一定程度上也制约了粮食工作的正常进展。
保障粮食安全的对策和建议
1、提高思想认识，加强组织领导。国以民为本，民以食为天。各级政府必须高度重视粮食工作，进一步落实粮食工作地方行政首长责任制，切实把粮食工作列入政府的重要议事日程，政府各有关部门要根据职责分工，落实相关责任。粮食部门做好储备粮收购和管理，根据《粮食流通管理条例》赋予的职能，构建粮食安全体系，开展行业指导，并协调工商、质监部门加强对粮食市场的管理，维持粮食流通秩序；财政、农发行为金融后盾，保证各项资金到位；农业部门做好基本农田保护和农业技术推广工作，确保粮食稳产高产；物价部门加强对粮食价格的监控，必要时采取价格干预措施，保持粮食价格基本稳定；卫生、质检部门加强对粮食质量的检查，确保粮食质量安全。各部门通力合作，加强指导和服务，共同抓好粮食生产和安全工作。
2、严格保护有效耕地面积，确保粮食生产能力。耕地是不可再生、不可替代、易于流失的稀缺资源，对国家粮食安全具有基础作用，对农民生计具有保障作用，对农村社会具有稳定作用。粮食调控主要在于“库”，保障能力主要在于“地”，守住了耕地，就守住了粮食生产能力。一是要实行最严格的耕地保护制度，基本农田这条“红线”决不能逾越。必须认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，确保全市耕地总量实现动态平衡，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降。二是要狠抓耕地保护和质量建设，提升粮食综合产能。切实控制建设占用耕地，加大土地复垦和土地整理力度，加强中低产田改造，鼓励造地，加大对废弃土地和摞荒地的复垦力度，特别是对近年来关闭“五小”企业废弃了土地以及移民搬迁后造成的耕地撂荒情况，采取有效措施，加大投入力度，确保实现耕地占补平衡并有增加，提高耕地的利用率。我市要坚守人均1.3亩耕地不能再减少。三是大力实施耕地综合生产能力提升工程，切实加大对农业基础设施建设的投入，积极发展农田节水灌溉，通过工程措施与技术措施相结合，切实提高耕地质量。四是必须认真落实中央关于加强农业和粮食生产的政策措施，不断加大对种粮农户的补贴力度，做好粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴工作，鼓励和扶持农民发展粮食生产，确保全市粮食播种面积稳定在300万亩以上。五是要完善服务体系。要尽快建立健全粮食生产社会化服务体系，支持发展粮食生产经营服务组织，大力培育扶持农村经纪人队伍，为种粮农民提供产前、产中、产后的综合配套服务，实现粮食在生产、储运、加工、购销以及技术、资金、信息等环节的有效管理和经营，把千家万户的粮食生产和千变万化的市场有机联结起来，提高粮食生产的综合效益。
3、建立健全粮食调控体系，切实增强政府宏观调控能力。粮食购销市场全面放开后，粮食市场的多元化要求必须建立高效灵活的粮食储备调节体系，以加强对市场的调控。因此，完善粮食储备体系是政府调节粮食供求关系、平抑粮食市场价格波动的主要措施，也是保证粮食安全的必要手段。一要完善地方粮食储备体系。要严格按照省、市政府要求抓好市级储备粮和各级政府调控粮规模的落实到位。要综合考虑未来我市随着城镇化建设的加快，城镇人口不断增加的发展形势，按照分级负责的原则，进一步建立和完善政府调控粮源，合理调整优化储备粮油的布局和品种结构。同时，应结合全市粮食消费情况和财力状况，进一步增加市级粮食储备。并要逐步完善储备粮管理体制和运行机制，保障规范运作和储存安全，确保储备粮数量真实，质量可靠，管得好，调得动，用得上。二要完善市场监测预报体系。要继续加强粮食市场监测预警体系建设，构筑市县两级粮食信息平台，进一步扩大监测范围，密切关注市场动态，及时采集和发布有关信息，指导粮食生产、经营和消费，促进粮食生产流通协调发展，确保粮食安全。同时，要按照全市工业化、城镇化发展战略，进一步完善全市粮食应急体系建设。适时对“十一五”期间制定的《晋城市粮食应急预案》和《实施细则》进行修订、补充和完善，切实增强《应急预案》的针对性和可操作性。三要加强粮食产销衔接，构建符合市场经济要求的粮油购销体系。这是促进粮食流通，保证粮食安全的重要手段。粮食市场越开放，市场交易越规范，粮食就越安全。因此，各级粮食行政管理部门要继续加强对粮食购销工作的指导，充分发挥国有粮食企业的主渠道作用，支持多种市场主体参与市场购销，积极搞好粮食产销衔接和余缺调剂、品种调剂，努力实现粮食购销总量平衡和市场繁荣稳定。我市的粮食品种结构性矛盾十分突出，大米全部要从东北、南方等产地购进，小麦（面粉）大部分从河南购进，富余的玉米需外销。因此，要按照“政府推动、部门协调、市场调节、企业运作”的原则，积极支持和鼓励产销区双方以经济利益为纽带，以市场为导向，充分发挥各自比较优势，形成多元化的合作格局，发展长期稳定的产销合作关系，降低全市的粮食市场风险。
4、加强粮食流通基础设施建设，确保全市储粮安全。粮食仓储设施是国家实施粮食宏观调控、保障粮食安全的重要载体。要认真做好全市粮食仓储设施建设规划，合理确定仓容、合理规划建仓布局和仓库网点，合理分配建仓资金。要改进和加强仓型选择、建仓标准、储粮技术和项目规范等工作，从信息化、绿色储粮、完善功能的角度，高起点、高标准、高质量完成仓储设施建设工作。要按照规范化管理要求，进一步加强仓储管理工作，全面提升仓储管理能力和水平。要积极争取国家和省对我市粮食仓储建设的资金支持力度，充分发挥各地和企业自筹资金建仓积极性，多渠道增加建仓投入。鼓励各地以退城进郊方式进行粮食仓储设施建设，利用退城进郊和土地置换进行粮库改造升级，扩大仓容，提升仓储功能和水平。积极推广农户科学储粮项目，引导全市农民注重改善粮食收获后的储粮条件，做到科学储粮、安全储粮。
5、积极推进现代粮食市场体系建设，确保粮食有序流通。要尽快建立集贸易、储存、加工、运输和信息服务为一体的市级粮食物流中心，逐步形成物流、商流、资金流、信息流相结合的现代粮食流通体系。加快建立交易规范、功能完善的县级和县以下大宗粮食品种的区域性、专业性粮油批发交易市场。通过健全和完善粮食市场体系，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，提高粮食流通效率。
6、发展粮食产业化经营，提高种粮农民收益。要在全面完成国有粮食企业改革的基础上，紧紧围绕“粮食增产、农民增收、企业增效”的发展目标，建设“以龙头企业为主体，以利益联结为核心，以品牌开发为重点，以精深加工为突破口，覆盖生产、加工、销售三个领域”的粮食产业化经营体系。要积极争取有关方面的支持，利用国家财政、金融等政策的支持，大力培育一批粮油产业化经营的龙头企业。鼓励和引导企业向粮食生产领域和加工领域延伸，积极发展订单生产、订单收购和粮食精深加工，大力推进粮食产
业化经营。要加快粮油加工产业的结构调整和优化升级。积极实施“粮油加工产业升级工程”，建设现代化粮油加工基地，推进优势产业的聚集，做强做大一批重点骨干企业，构建协调发展、优势突出、带动能力强的粮油加工业布局，促进农民增收和企业经济效益的提升。
7、健全完善粮食质量监管体系，确保百姓用粮安全。粮食安全的内涵随着形势的发展不断变化，但是万变不离其宗，主要是数量的安全和质量的安全。保证粮食质量的安全必须强化粮食质量检测体系。必须认真执行《粮食质量监管办法（试行）》和有关的法规，合理规划建设全市粮食质量检化验室，配备先进设备，增加检测手段，扩大检测范围，增强检测能力，提升粮油化学指标、卫生指标检测功能以及饲料产品质量的监督检验。通过对粮食的品质测报，引导农户合理种粮，使国家、农民和企业都获得更大的经济利益。同时，要根据粮油检测检验事业发展需要和市场对粮油检验项目发展的需要，充实高素质人才，优化检验人才资源配置，建立一支高素质的粮油质检队伍，以适应粮油检验工作的需要，为全市百姓用粮安全保驾护航。
8、健全完善粮食行政执法体系，维护正常的粮食流通秩序。要继续加大《粮食流通管理条例》及其配套规章的学习和宣传力度，提高粮食行政执法能力和社会认知度。积极开展执法实践培训，通过模拟执法、案例分析、案卷评查、现场观摩等多种形式，提高执法人员理论水平和实际办案能力。同时，要加大执法力度和频率，加大同工商、卫生、质监的联合执法强度，加快建立和完善覆盖粮食流通全过程的监管制度，切实保护粮食生产者、经营者、消费者合法权益，维护正常的粮食流通秩序。
基于粮食安全的粮食流通体制研究 篇10
一、粮食流通与粮食安全的关系
1. 粮食流通在社会经济发展中的作用
粮食流通对促进和引导粮食生产、调节需求和减少供求波动、保证供应、保障国家粮食安全等都具有重要作用。有效合理地组织粮食流通, 及时把商品粮供应给各种用粮单位和广大消费者, 保证粮食市场和价格稳定, 可以更好地满足人们生活的基本需要和全社会对粮食消费的需求, 利于促进国民经济全面、协调、可持续发展。
粮食流通还直接关系到粮食商品资本向货币资本的转换。随着我国城市化规模扩大和进程的加快, 粮食商品需求量增加, 粮食流通在粮食产业中的作用将越来越大。如何尽快建立起和我国的社会主义市场经济体制相适应的粮食流通体制的问题成为社会经济持续发展的关键环节。
2. 粮食流通对粮食安全的直接影响
粮食流通体制的确立对国家粮食安全有着直接关键的影响。首先是优化配置粮食资源。激烈的市场竞争必然促使我国的各种粮食生产要素向着更能适应全社会的粮食消费结构、更加短缺的粮食领域、更加适宜种植的地域和人群进行优化配置, 从而促使各种粮食生产资源向着生产成本更低、更适宜种植的地域集中, 有利于我国粮食区域布局结构的调整;其次推动粮食主产区与主销区更为紧密的粮食产销合作关系, 为使粮食商品能像市场上其它商品一样在全国各地自由流通, 国家将更加关注和大力推进我国粮食市场体系的建设。各粮食主销区为确保本地的粮食安全, 会通过全国性的和各省际间的粮食批发市场大笔购进本地所需要的粮食以弥补其不足之外, 还会主动地与粮食主产区建立更加紧密和规范的长期粮食购销合作关系。这对进一步加快全国统一的粮食市场的形成、随时沟通产销区间的供求关系、维持全国各地区间粮食购销贸易平衡将发挥很好的作用;第三, 促进国家建成强有力的粮食宏观调控机制。在全国粮食购销市场全面放开之后, 早日建立健全更为有效的强有力的政府粮食宏观调控机制就显得十分重要, 这需要国家采取更加具体、更加强硬的措施保护并稳定地提高我国粮食的综合生产能力, 更好地保护和激发种粮农民的积极性, 同时更需要国家通过建立和完善各级粮食储备体系和粮食预警体系, 增强中央和各地方政府对粮食应急需求的宏观调控能力。
二、完善我国粮食流通体制的措施和建议
1. 健全粮食价格形成机制
完善粮食价格形成机制, 应遵循市场价格规律, 坚持粮食价格主要由市场供求调节。同时应把充分发挥市场机制的作用与实行有效调控结合起来, 通过政府对粮食市场的有效干预, 避免粮价剧烈波动, 把粮食价格控制在合理的范围内, 确保消费者和农民的利益。完善粮食价格机制要确定三点:一是建立市场为主导的粮食价格机制;二是完善粮食最低收购价格政策;三是规范粮食市场体系、强化正当竞争机制。
2. 进一步完善粮食储备体系
立足我国储备粮管理的实际情况, 结合借鉴国外储备粮管理的有效经验和做法, 我们应从以下几个方面完善粮食储备体系建设:一是优化专项储备规模, 着力发展周转储备体系;二是建立高效灵活严密的储备粮存储机制和轮换机制;三是加大推进专项储备粮的集中管理;四是推行粮食储备代理机制, 健全委托代理制度;五是建立风险补偿机制, 防范专项储备贷款风险, 推行建立轮换风险准备金制度。六是建立健全专项储备粮管理协调机制, 提高储备粮运行管理效率。
3. 强化政府职能作用, 完善宏观调控政策
基于粮食安全, 粮食流通体制问题研究, 主产区生产的商品粮部分用于满足外省需求, 另一部分用来解决本区的粮食需求。满足外省需求的商品粮属于全国性的公共产品, 其补贴全部由中央政府承担;满足主产区内部需求的商品粮则属于区域性的公共产品, 由中央政府与非粮食生产者进行成本分摊。
4. 进一步完善粮食直接补贴制度
目前, 我国粮食直接补贴制度已确立, 但仅是刚刚起步。更好地保护农民利益和确保粮食安全, 需要进一步坚持和完善粮食直接补贴制度。
明确粮食补贴政策内容, 加大粮食补贴资金力度。对补贴对象的明确界定, 增加粮食灾害补贴和制定出台农业保险等, 同时也要拓宽补贴资金渠道, 加大补贴力度。
合理确定补贴标准, 建立产销区之间的补贴资金转移机制
产销区间的粮食直接补贴标准的差别过大, 不利于比较优势的发展和农业结构的调整, 中央政府应对各省的粮食直接补贴标准进行适当协调。同时, 我们还应着力探讨省际间跨区的粮食直接补贴办法, 进行粮食直接补贴资金横向转移支付和纵向转移支付的尝试, 逐步形成产区直接补贴农民, 销区直接补贴产区的机制。
5. 加强国际合作
中国加入世贸组织后, 我国粮食市场将逐渐向国际开放, 融入世界粮食市场。为了更好地发挥进出口调节作用, 应进一步完善调控机制和操作方式。
我们一方面要赋予更多的企业进出口权, 引进竞争机制;另一方面, 借鉴国际上通行做法, 对进出口实行招投标制度, 约束进出口企业经营行为。采取这种方式, 一是公开、透明, 促使进出口企业追求自身经济效益;二是在一定时期内, 可实现以最高价对外出口、以最低价进口, 使国家在对外贸易中获益;三是进出口总量可以控制在国家计划内, 尽量减少对国内市场的冲击。
目前, 我国粮食供需总体处于基本平衡状态, 粮食供需总体处于安全水平。但从区域分布上看, 地区间的供给不平衡状况加剧。粮食流通已逐渐成为国内粮食发展的重要问题。保证我国现阶段的粮食安全, 必须要从粮食流通制度方面来思考, 在粮食经营市场化、贸易自由化的背景下, 如何进一步深化粮食流通体制改革, 加快农业产业结构升级, 提高粮食生产的综合效益, 这些对农业尤其是粮食产业的可持续发展有着重要的理论意义和现实功效。市场化是我国粮食流通体制应该坚持的方向, 只有坚持市场化改革, 充分发挥市场在粮食资源调配中的基础作用, 才能符合当前经济的发展, 才能促进粮食的安全。建立国家有效调控下的市场化粮食流通体制, 不仅是粮食流通安全保障, 也是粮食流通体制改革的方向。
参考文献
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