公共行政的公共性十篇

公共行政的公共性 篇1

(一)现代公共行政的局限性

现代公共行政的局限性主要表现在三个方面:垂直管理、物化的官僚制与复杂性。

1. 垂直管理

现代公共行政的主要组成形式,就是韦伯的官僚制。这种官僚制是一种理想模式,是以权力分配作为支撑的垂直管理体系。权威和权力都位于金字塔的顶端,这导致了领导不必听取下层的意见和咨询就可以做出决策,导致了决策的不科学和不民主,带有浓厚的官僚主义。

2. 物化的官僚制

官僚制注重工具理性,强调专业化、技术化、去人格化,遏制人性,使官僚制一步一步走向物化。韦伯的官僚制成为了一台臃肿复杂的机器,而人成为了工具,只注重程序和规则而忽视结果,导致公共行政丧失了公共精神。

3. 复杂性

政府作为一个公共机构除了要服务公众、谋求公共利益,还要顾及自身利益。正是因为自身利益的追逐导致机构愈加膨胀和复杂,人浮于事,效率低下,笨重不堪。

(二)重释公共行政的内涵

全钟燮教授认为,为了理解日益复杂的社会环境,我们需要摒弃传统的对公共行政的定义与看法,重释公共行政的内涵。主要可以从以下方面对公共行政进行解读。

首先是公众地位的转变。要从被动的客体转化为积极参与的主体。在以往概念中往往将行政管理的重要性置于公共行政之上,因而更多地强调工具理性,专业化和技术化,而忽视了公民的地位,认为他们只是被动接受公共服务。要以对话、沟通和协商为手段,鼓励不同背景身份的人参与到公共行政中来,重新建构行政管理理论。

其次是行政管理职责的转变。要从单纯的管理者转向鼓励公民参与的促进者。政府应该为公民构造双方沟通的平台与话语体系,向公民采纳解决社会问题的意见和建议。行政管理者必须为公民提供平等参与的机会,以保证他们能够顺畅表达自己的观点和意见。行政管理者超越现代公共行政的局限性,通过沟通和公民参与来构建更加富有意义的社会框架。

再次是公共行政要重新定位。应该变管理为合作,变统治为治理。社会建构主义并不否认行政管理的重要性和技术性,而是引入公民参与,沟通和对话能更好地实现公共行政的目标。在社会建构主义者看来,20世纪80年代,政府、公民社会和企业之间的关系发生了明显变化。参与治理的公民群众通过对话与协商实现了对公共利益的正确判断。

最后是民主行政。公共行政的社会建构主张建立一种平行合作关系,通过对话、分享和开放式的交往分享社会权力。社会建构通过协商与对话凸显非科层制的合作治理形式,为推进民主化的治理进程提供了一个框架。

二、公共行政的社会建构

(一)公共行政社会建构的特征

1. 社会建构是一个框架

社会建构最突出的特点就是要寻求对话和协商。公共行政不再单纯是政府部门的事,同时也是民众和非政府组织的事。社会建构框架下,鼓励多主体参与,实现公共治理的民主化。

2. 承诺通过民主过程来实现变革

社会建构承诺通过民主过程来实现变革,让公民充分参与进来,讨论问题,解决问题,以实现公民的价值、思想和体验。此外,更加民主的公共行政能够使政府的行政管理具有更好的接受性,使得政府的行政管理能够更好地得到推行,提高政策和政府行为的合法性。

3. 社会建构过程鼓励着人们的参与和奉献

社会建构旨在推动公共参与,要求行政过程更加民主与公开,鼓励人们参与和奉献。只有如此,公共行政才能够更好地运行。

(二)公共行政社会建构的途径

1. 分权与权力分享

分权就是要把权力从中央层面下放到地方政府,使得地方政府的积极性得以调动,进而培养能够积极参与公共行政的公民。在实际操作中,政府拥有非常大的权力。决策权往往位于金字塔顶层,处于下层的公务员和公民很难进入到决策过程中来,因而必须下放权力。否则,民主的社会建构就不可能实现。

2. 强化非主题讨论的实践

“民主的社会建构依赖一个过程,这一过程促进持续的互动和连续的关系,倡导批判和反思行动,强调包容姑息反对声音的真正对话与话语。”①主题性的讨论为公民更好地说出心声和意愿提供了渠道和平台。因此,要把主题性讨论和非主题性讨论都纳入到公共行政治理的民主化进程中来。

3. 促进信心和信任

现代公共行政,由于其局限性,民众无法参与到公共政策的治理当中,因而缺乏对政府的信任;同时,部分行政官员的不规范操作,丧失了民众的信任。而公共行政的社会建构就是重拾公共行政伦理的精神,重塑官员的伦理素质和职业道德,让民众参与到公共治理中来,重新树立民众对政府的信任和信心。

三、公共行政社会建构的反思

首先,由于政府的封闭禁锢运行模式,使得公民和非政府组织实际上很难参与或影响到决策过程;设若参与进去了,在一些紧急和重要时刻反而会延误决策。其次,公民是否愿意参与公共政策的制定,参与公共治理的意愿是否强烈,即便主观意愿强烈,政策参与过程中也还会受到客观环境、制度条件与领导意志的影响。再次,如何保证公民顺利参与,又如何保证其参与的真实性、所表达观点的可信性,这是个亟待解决的问题。最后,不同的治理主体来自不同的背景与环境、不同的利益团体,因而难免发生冲突与矛盾,关键是如何调和且拿出行之有效的方案。公共行政的社会建构任重而道远,但是,坚信只要把握住社会建构的内涵,公共行政就能更多关注公共利益,为一般民众所接受。

参考文献

[1]全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判[M].孙柏瑛,等,译.北京:北京大学出版社,2008.

公共行政的公共性 篇2

关于什么是行政?不同的专家学者分别从不同的角度, 阐述了见仁见智的观点和学说, 比如除外说、国家意志执行说、管理说等, 这些观点和学说具有积极的合理元素, 为我们研究行政问题提供了极大的借鉴参考价值。但同时应该注意到的是, 它们之间不可避免地产生了一定的差异性和模糊性, 有的也开始不适应现代行政实践。

现代意义的行政法学、行政学所探究的“行政”应该属于公共行政 (Pu bl ic Adminstration) , 与国家行政机关以及其他公共组织相联系, 并与它们行使行政职权相联系, 具体是指国家行政机关以及其他法律、法规授权的组织对国家与社会公共事务的决策、组织、管理和调控。

这一界定代表了目前国内理论界和实务界比较普遍的看法, 显示了公共行政的这样一些特征:

1、特定性。

这是针对行政主体而言, 公共行政的主体限定为两类:国家行政机关和法律、法规授权的组织。国家行政机关是行政活动的必然主体, 法律、法规授权组织是行政活动的应然主体, 它是伴随着公共管理任务的多元化和复杂化而出现的一类主体, 按照法律、法规的授权具有一定公共行政管理职能的法律、法规授权的组织目前也成为行政活动的主体。比如普通高校根据相关法律的授权有权法学校对违反管理规定的行为给予纪律处分, 此时普通高校即是法律、法规授权组织, 成为了行政活动的主体。

2、公益性。

这是针对行政管理事务而言, 公共行政主体管理的都是国家和社会公共事务, 行政主体存在的目的是为了满足社会公共需要, 实现社会公共利益。是否满足社会公共需要, 是否实现社会公平正义是评价政府的最终标准, 政府管理是为公共利益而不是为私人利益服务的, 是全体社会公众利益的代表和体现。

3、合法性。

公共行政主体的存在和发展建立在民主法治的框架之下, 行政权力来源于人民, 要为人民服务并接受人民监督。行政活动要体现国家意志, 要在宪法和法律规定的范围内运行, 政府必须依法行政。公共行政管理的主体、行为及其过程等必须依据法律、符合法律, 否则就不具有合法性。

4、合理性。

国家的宪法和法律由于难以穷尽所有新情况、新问题, 社会关系在发生着日新月异的变化, 从而导致公共行政主体自由裁量权的存在。这就要求公共行政主体在行政活动过程中要正确运用自由裁量权, 努力做到合情、合理、恰当和适度。

5、程序性。

公共行政活动既要符合法律的实体性规定, 也要遵循法律的程序性规定, 程序即操作规程, 是行政活动的步骤、顺序、方式和时限的总和, 按照规定程序行政可以有效地制约公共行政权力, 保障公民的合法权益。

6、责任性。

这是由公共行政权力来源于人民这一特点所决定的, 在现代社会, 各国的宪法和法律几乎无例外都规定了一切权利属于人民, 人民赋予了行政主体的行政权力, 因此必须接受人民监督, 行政行为要对人民负责。权力和责任从来都是相伴而生的, 没有无权力的责任, 也没有无责任的权力, 在一定程度上说责任甚至应该成为行政主体的第一位属性。

二、公共行政、经济组织行政与社会组织行政

从狭义来说, 行政仅指以国家行政机关为主的公共组织的管理活动;从广义来说, 行政不仅包括以国家行政机关为主的公共组织的管理活动, 而且也包括经济组织的管理活动和社会组织的管理活动。政府强制机制、市场机制和社会自我管理机制是现代社会的三种基本活动机制, 三者各有不同的活动范围, 各有不同的国家和社会调节功能, 三者相互作用共同解决人类社会面临的各种发展问题。诸多行政著作中都把国家行政机关的管理活动纳入公共行政的范畴, 而把经济组织和社会组织的管理活动纳入私人行政的范畴, 笔者认为这种提法还有待于进一步商榷。

需要说明的是, 我们在这里采用的是经济组织、社会组织的概念, 近年来在党建领域也称为新经济组织、新社会组织。对于后一类组织, 我国原来一般采用民间组织等提法, 2007年党的十七大报告进一步明确了社会组织的提法。

下面我们简要对比一下公共行政、经济组织行政与社会组织行政的区别, 籍此来进一步明确公共行政的外延。

1、从活动范围来看, 公共行政是公益性服务, 主要提供公共产品;经济组织行政是私益性服务, 主要提供私人产品;社会组织行政主要是公益性服务, 主要提供公共产品, 部分提供私人产品。

2、从管理目标来看, 公共行政是为了满足社会公众需要, 实现社会公共利益, 维护社会公平正义;经济组织行政是追求利润最大化, 实现企业自身发展;社会组织行政主要是满足社会特定群体需要, 实现社会公共利益, 维护社会公平正义。

3、从运行基础来看, 公共行政的运行来源于国家财政, 主要依赖税收和收费的支撑;经济组织的运行主要来源于在市场中获取的利润和投资收益;社会组织的运行主要来源于国际援助、各种捐助和捐赠。

4、从运行机制来看, 公共行政的权力运行是依靠国家强制力来保障的, 同时必须依法行政, 在法治化的状态下运行, 要接受来自各方面的监督;经济组织行政是依据市场机制来运行, 具有独立的自主权, 带有一定的强制性特征, 企业在市场竞争中优胜劣汰;社会组织行政是依据志愿精神来运行, 具有一定的自主权, 不带有强制性的特征。

5、从人员任用来看, 公共行政的人员任用是采取选任、委任、考任及聘用的方式;经济组织行政的人员任用是采取聘用的方式;社会组织行政的人员任用是采取志愿、招募及聘用的方式。

6、从组织形式来看, 公共行政的组织形式主要是采取官僚制的科层管理, 上下级之间是严格的命令和服从的关系;经济组织行政的组织形式主要采取董事会、总经理、监事会的相互制约, 内部之间主要采取灵活的、扁平化的组织形式;社会组织行政的组织形式主要采取协商和共识的自愿管理, 内部之间主要采取非等级的、分权化的组织形式。

7.从分配模式上看, 公共行政以政府为社会财富分配主体, 采用强制性分配原则, 极力促进社会公平;经济组织行政以市场为社会财富分配主体, 采用竞争性分配原则, 容易造成两极分化;社会组织行政以社会为社会财富分配主体, 采用志愿性原则, 极力达到社会公平。

摘要：行政是行政理论研究的起点和开端, 是行政理论研究中最为核心的词汇, 目前使用的行政概念应该说起源于近现代意义上的西方国家, 并逐渐得到了创新和发展, 本文认为现代行政管理实践所讲的行政属于公共行政, 对公共行政的内涵和外延应有较全面的理解。

公共行政的公共性 篇3

〔关键词〕后工业化；公共行政；公共性；伦理精神

〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2011）06－0190－04

〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“社会建设中的社会资本研究”（10BSH049）

〔作者简介〕张雅勤，武汉大学公共行政管理学院博士研究生，武汉科技大学文法与经济学院讲师，湖北武汉430072。

20世纪，公共行政更多的是在技术路径中得以建构的。但是，公共性的问题也一直是一个无法回避的问题。对于公共行政而言，公共性是它的价值灵魂，失去了对公共性问题的观照，我们就很难判断一个行政体系或一个行政过程的性质与归属，因而，对公共行政的技术与操作层面的探讨也就失去了意义。对于公共性这一问题，张康之教授在其新著《论伦理精神》中提供了富有启发意义的见解。张康之教授在社会治理总体性解释框架中对公共性的产生、发展和衰微的轨迹进行了反思和探讨，提出通过一次启蒙运动去重建公共行政的公共性的设想。而且他认为公共行政公共性的回归是伦理精神的实现。《论伦理精神》这部著作，作者所描绘的是一条公共行政公共性的回归之路，它激发起了人们对后工业社会社会治理模式重建的热情，特别是在技术主义主宰了当代话语权的条件下，这部著作所给予我们的是一种耳目一新的感受。

一、公共行政公共性的生成与演变

对于公共行政的公共性问题，张康之教授给予了高度的关注，在他诸多著述中都曾对公共性的起源、内涵与外延、表现形式等方面作出过深入的探讨。鉴于学者们大都从哈贝马斯对公共领域的论述出发去界定公共行政公共性的概念，张康之教授提出了需要在与某些实体性存在相对应的关系中去把握公共性的想法，即从公共行政学学科发展的历史中去考察公共性的起源与增强的状况，这无疑开拓了公共性问题研究的视界。

在《论伦理精神》一书中，张康之教授进一步将公共行政的公共性与社会治理中的伦理关系联系起来进行考察，他认为，公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域，只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不仅是一个理论追求，而且也是体现在社会治理实践中的现实。通过历史考察，他认为现实中的公共领域存在着开放性不足的问题，而导致这一问题的根源则是伦理关系的缺位，一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，也就会获得实质上的开放性。(1)张康之教授是在他所提出的一个社会治理历史解释框架中探讨公共行政公共性的历史发展的。也就是说，张康之教授认为，人类的社会治理经历了从“统治型”到“管理型”再到“服务型”社会治理模式的演进过程，农业社会所拥有的是统治型的社会治理模式，工业社会所拥有的是管理型社会治理模式，而在后工业化的过程中，正在成长起来的将是一种服务型社会治理模式。社会治理模式的变迁正是由于人类追求公共性的不懈努力所推动的，因为，“公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史”(2)。尽管张康之教授在《论伦理精神》一书中没有把公共行政的公共性问题作为主线来加以探讨，但是，在他对社会治理体系与治理模式的总体性把握和描述中，我们能够清晰地看到“公共性”在社会治理体系中从潜在的存在形态到显性化、从不自觉到自觉的演变过程，而这正是人类社会治理的文明化和治理关系日益开放的体现。

尽管在农业社会很早的历史阶段中人们就已经开始谈论“公”“私”的问题了，但是，这个时期的人们所谈及的“公”是与现代人理解的“公共性”不同的。在农业社会，显然没有出现公共部门与私人部门的分化，君主及其统治型政府所拥有的权力就是一种覆盖了全社会的权力，并由于这种权力的作用而使整个社会呈现出一体化的状况。在这里，公与私所意味着的只是人群集合规模的大小。所以，虽然统治型政府也有行政的问题，但是，却不是公共行政，更不拥有公共性。因此，张康之教授不主张在农业社会国家、政府以及社会的一体化条件下去谈论公共性的问题，也不认为农业社会的统治行政具有公共性。

在工业化的进程中，在人口的流动与迁徙以及地域界限被打破的同时也出现了领域分离的历史运动，从而造就出了公共领域与私人领域、公共部门与私人部门。相应地，也出现了公共利益与私人利益的分化。对于社会治理而言，这一社会分化的历史运动是具有革命性意义的，它从根本上动摇了统治型社会治理的基础，使纯粹基于权力关系的社会治理失去了合理性，特别是公共部门与私人部门的既相对独立又相互作用，决定了社会治理的性质不再是统治，而是朝着管理的方向演变。管理型政府必须在所有具体的利益要求之中去发现那些具有普遍性的利益，它就是公共利益。公共利益的实现虽然不是每一位社会成员利益要求的满足，却是每一位社会成员的利益最大化状态。可是，什么因素可以保证管理型政府做到这一点呢，显然，那就是公共性。只有管理型政府及其行政拥有了公共性，才能服务于公共利益的实现，才能在差异万千的社会构成要素之间主持正义和提供公平、公正。

近代西方社会的发展历史表明，正是公共性的增进推动了统治行政向管理行政的转型，而管理行政在发展到其典型形态的时候，也正是以公共行政的形式出现的。大致到了19世纪中后期，随着资产阶级政权得到巩固，随着经济的发展和科学技术的进步，政府逐渐开始用社会管理职能取代了政治统治职能。这就是公共行政生成的秘密，因为，出于阶级统治需要的政府只是统治阶级的政府，是服务于统治阶级的利益要求而对其统治对象的压制和压迫。但是，从事社会管理的政府则必须考虑到全社会共有的要求，必须根据每一个社会成员的利益要求中的那些普遍性的因素去开展行政活动。这样一来，政府的行政也就具有了公共性的内涵，从而成为公共行政。

论公共行政伦理与公共道德的关系 篇4

论公共行政伦理与公共道德的关系

道德的产生与社会秩序、利益协调以及人们对幸福的`体验等愿望相关,因此,道德本身包含了精神性要素和物质性要素、个体性取向与社会性取向双重内容.

作 者：李萍 作者单位：中国人民大学,哲学系,北京,100086刊 名：郑州大学学报(哲学社会科学版) PKU CSSCI英文刊名：JOURNAL OF ZHENGZHOU UNIVERSITY(PHILOSOPHY AND SOCIAL SCIENCE EDITION)年，卷(期)：38(3)分类号：B82-05关键词：和谐社会 伦理道德 公共行政伦理 德性伦理

公共行政的公共性 篇5

一、公共财政的内容

公共财政是指市场经济中政府为满足社会公共需要和纠正市场失灵而进行的经济活动,具体表现为国家行政机关为履行行政职能、开展公务活动而进行的资金收支与管理活动[1]。公共财政主要包括公共收入、公共支出、财政体制和财政政策等内容。

与市场经济相联系的公共财政的主体并不是财政本身,而是各级政府的经济行为。而公共财政的客体则是一部分公共的经济资源,通过国家税收和政府部门的非税收入,将资金集中到政府手中,形成由政府直接支配的公共经济资源,再按照社会发展的公共需要,通过法定的程序形成公共支出,提供公共产品和服务,在集中和分配的经济活动中,满足政府所要达到的社会公共需求[2]。

公共财政作为中国社会主义市场经济条件下财政政策和发展的目标模式,其实质是市场经济财政,是国家为社会主义市场经济发展提供公共服务、弥补市场失灵、进行宏观调控的政府经济行为。它体现为国家以社会和经济管理者身份筹集财政资金、满足社会公共需要、保障国家安全、维护社会秩序、提高公共服务水平、实现社会资源的优化配置、促进社会经济持续稳定健康有序地发展。随着中国财政体制改革的深化,加强财政资金管理,提高财政资金综合绩效成为中国财政管理和改革的重要目标。绩效问题已成为公共财政基本框架的核心,且贯穿整个公共财政运动过程中。

二、提升公共财政绩效的意义

加强中国公共财政的绩效管理,确保财政资金运行的安全、可靠、准确、高效,是提高财政工作质量的关键环节,同时有助于各级政府对财政资金的责任意识,促进形成追踪问效的管理理念,推动政府由经济建设型向公共服务型的转变。其意义主要表现在以下几个方面:

1. 提升公共财政绩效,增加科学性与公开性

从政府的工作实践来看,中国的政府部门在很大程度上存在着不顾国家财力可能,盲目制订发展计划的倾向,财政给多少花多少,不少地方政府变相发债筹措的资金,使用中也不计成本、不讲效益;在财政资金运用上存在权责脱节、责任不明等弊端,浪费比较严重。在资金分配方面,很大程度上是通过财政部门与经费申请部门之间的讨价还价来进行的。这样做,一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩,难以保障资金分配的科学性;另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年地进行资金争夺战,而投资责任和支出效果却往往无人负责。

提升公共财政绩效管理是财政经济管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环;有助于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性。

2. 有助于完善公共服务型政府财政管理

财政管理包括财政收入管理和财政支出管理。没有健全的财政收入管理机制,财政资金运行就缺乏稳定可靠的来源;没有健全的财政支出管理制度,就难以提高财政资源的配置效率,难以保证财政资金的良性运行。因经济发展阶段不同、财政收支规模不同,一定时期内国家财政管理面临的工作重点也不同。经济建设型政府向公共服务型政府的转型,决定了财政管理的重点应实现从收入管理向支出管理转移,注重追踪问效,加强财政支出绩效管理,既包括事后的绩效考核,也包括事前的绩效预测。

3. 保证公共服务型政府稳健运行

随着市场经济发展,政府职能转型,不确定因素的增加,产生风险的可能性中国公共财政绩效评价的现状也逐渐加大。财政风险,是指在组织收入和安排支出的过程中,由于财政自身的缺陷和多种经济因素的不确定性,而造成损失和困难的可能性。当前,中国财政安全的最大隐患不仅仅是财政赤字和国债,还包括多年来所积累的各种潜在财政风险如公共部门债务负担、国有企业亏损、金融机构不良资产及社会保障欠账等,都可能直接使财政状况恶化,引发相应的财政风险。加强财政支出绩效管理可以化解财政风险、缓解收支矛盾、防止腐败。

三、提升公共财政绩效管理的对策

1. 建立合理完善、科学有效的绩效评价体系

建立财政支出绩效评价体系,实质上是建立一套完整的政府行为约束机制(包括行政约束和舆论约束),使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益。建立绩效评价体系的关键是确定评价体系,应结合定量分析和定性分析。定量分析有成本—效益分析法、最低费用选择法和公共垄断产业定价法。对于可以用货币计量的公共支出效益可应用成本—效益分析法;对于那些效益无法用货币计量的公共支出项目,则可选择最低费用选择法;对那些自然产生垄断、市场调控难以到达的行业(如水、电、气等)可采用定价法,由政府定价。同时,财政支出绩效评价对象是政府公共事务支出,注重社会效应,定性分析也应占有相当比重。在确定分析标准时,要把握重要性、可比性、经济性等原则。

2. 建立风险约束机制规范各中间环节

对于委托考评的中介机构要规定相关的资质和实力,并通过公开招标择优选取两家。由最优者进行主评,在考评结束后,根据其考评结果,由次优者进行核实。如果两家考评结果误差在规定范围内,则中介费用规定金额按一定比例进行分配:如果考评结果误差较大,则全部中介费用仅支付给后者,前者不仅得不到中介费还要付出资信度降低的代价。这样一来,中介机构既相互竞争,又相互约束,促使中介机构也同样会自主对邀请专家进行约束,来保证自己的竞争优势。从长期来说,制度化的资信评价应逐步成为委托中介机构的依据。同时,由财政部门实行不定期抽查,力争将考评不中立的风险降到最低。

3. 完善绩效评价内容,关注动态过程

对结果进行评价仅仅是绩效评价的一个方面。对于中国现处在发展起步阶段说来,从静态管理发展到动态管理,从结果考核发展到包括对投入、过程、结果、效率等全程的考核确实需要一个过程。美国等国的财政支出绩效管理发展到现在比较成熟完善的水平也历经了几十年的时问。但是,我们应该尽量缩短这个过程,集中力量争取在较短时间能让这项工作内容完善、过程全面的推开。从项目规划起就应对可行性、预期结果进行考评。财政部门一定要尽早参与到项目当中。从规划、立项、实施、结果全过程跟入,及时了解动态情况、掌握最新变化、修正相关指标、控制项目投入,达到最优效率。

4. 制定有效的绩效管理奖惩制度

任何一项制度的全面高效的实施都需要相应的奖惩激励制度作为保障,财政支出的绩效管理制度也不应例外。激励制度的方式有很多种,如对绩效考评较好的单位可以扩大其资金分配、使用的权限,提高资金自由调配的权力;在财政部门和支出单位之间进行“节省分成”;对人员进行奖励等。对于考评较差的单位则可采取相反的措施:限制单位财政支出的权限、减少单位财政支出项目和资金数额等。通过这些方法促进各单位自觉加强资金使用的计划性和高效性,让政府各部门自觉提高对资金使用严格把关的重视度,改变财政一家把关的现状。

5. 开发和收集绩效信息

绩效信息的开发和收集不论对决策部门或是对基层管理部门都是十分必要和有用的。因此,应根据政府政策和社会需求制定明确的、可计量的绩效考评目标规划和实施战略,在此基础上积极开发和收集绩效信息,特别是要关注于主要政策利益相关的绩效信息。

四、结语

随着全球化、信息化以及后工业社会的来临,政府成本意识和公民监督意识的加强,绩效管理作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府部门中得到了广泛研究和运用。在市场经济条件下提升公共财政绩效,建设绩效型政府还需要在理论和实践上不断的提高。

参考文献

[1]董雪梅.公共财政:我国市场经济财政的必然选择[J].华南理工大学学报:社会科学版,2002,(4).

公共行政的公共性 篇6

一、公共事业、行政组织预算编制的原则

(一) 政策性原则

作为公共组织财务管理重要内容之一的公共事业、行政组织预算编制，必须体现国家有关方针、政策。在编制预算过程中，应当以国家有关方针政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，正确处理需要与可能的矛盾，保证重点，兼顾一般，实事求是地编制组织预算，合理安排和分配使用各项资金。

(二) 可靠性原则

公共事业、行政预算一经批准，便是严格执行，一般不能调整。因此，公共事业、行政编制预算要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不能打赤字预算;对每项收支项目的数字指标，要运用科学的方法，依据确切可靠的资料和收支变化的规律，认真进行测算和计算，切实做到各项数据真实可靠。具体来讲，公共组织的收入预算要积极可靠，留有余地，对没有把握的收入项目和数额，不能打入收入预算，以避免在收入不能实现的情况下，支出大于收入，造成单位收支预算的失衡;公共组织的支出预算要建立在稳妥可靠的收入基础上，不能预留硬缺口，以避免预算核定以后，不断调整支出预算。

(三) 合理性原则

公共事业、行政编制预算要正确处理整体与局部、事业需要与财力可能的关系，做到科学合理地安排各项资金，使有限的资金发挥最大的效益。在编制预算时，既要按照保证重点、兼顾一般的要求，优先保证重点支出，同时也要妥善安排好其他各项支出。公共组织支出中有两部分必须优先予以保证：一是刚性支出，如人员工资、社会保障费等;二是满足业务工作正常运转必不可少的支出，如必要的公务费、业务费、修缮费、设备购置费等。

(四) 完整性原则

公共事业、行政预算在编制预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出完整、全面地反映在单位预算中，不得在预算之外另留收支项目。

(五) 统一性原则

公共组织在编制预算时，要按照国家统一设置的预算表格和统一的口径、程序以及统一的计算方法填列有关收支数字指标。

二、公共事业、行政单位预算编制的准备工作

(一) 核实各项基本数字

基本数字是反映公共组织机构规模、工作量多少和人员配置等情况的基本统计数据，主要包括公共组织机构数、人员编制数、在职实有人数、离退休人数、房屋建筑物面积、机动车辆数、设备台数等基本数据资料。通过对上述数据的审核，剔除那些不实或非正常性支出因素，如未经批准擅自超编的人数等，确定编制本年度预算的基本数字。

(二) 分析上年度预算执行情况

公共事业、行政组织上年度预算执行情况是编制本年度预算的重要依据。单位预算中的各项财务收支计划指标是以上一年度预算执行数为依据，并根据本年度事业发展计划和工作任务的要求，结合财力的可能来确定的。因此，正确预计和分析上一年度预算执行情况，是编制本年度预算的一项非常重要的准备工作，具体内容包括：统计上年已发生月份的累计实际执行数，预计全年收支数;分析上年度的组织计划和组织行政任务完成情况、预算执行情况，找出其内在规律性，分析、预测发展趋势;分析各项资金来源及变化情况;分析物价、收支标准及定员、定额的变化情况，计算其对预算期的影响程度;分析资金使用中存在的问题，研究提出改进意见;分析上年出台的有关政策对预算期收支影响程度。

(三) 分析影响预算期收支的有关因素

在分析整理上年预算执行情况的基础上，还要注意收集掌握同编制预算有关的因素，主要包括：预算期内事业计划和工作任务的安排情况;预算期内各类人员实有数或定员比例的变动情况;预算期内需要购置和维修的设备、房屋基本情况;预算期内市场物价和收支标准变动情况;预算期内新出台的政策对收支的影响情况。

(四) 正确领会上级有关部门对预算编制的要求

为了保证预算编制的统一性和规范性，在预算编制前，必须认真学习编制预算的有关规定，正确领会编制预算的有关要求，熟悉预算收支科目和表格，以便高质量地完成预算编制工作。

三、公共事业、行政单位预算编制的方法

(一) 公共事业、行政单位预算编制的一般方法

1. 基数法。

基数法也称基期法或基数增长法。它是以本单位或本部门报告年度收支执行数作为参照依据，然后考虑影响计划年度收支的可能因素，在报告年度基础上编制计划年度单位预算的一种方法。大多数情况是在报告年度预算的基础上进行增加，所以又称基数增长法。其中，各种影响因素主要包括市场价格和收费标准、工资标准、人员增减变化、各项开支标准和机构变化等，这些都将影响着公共组织收入、支出指标。基数法的基本计算公式为计划年度收支预算数=报告年度收支执行数±影响计划年度收支的各种因素或者

计划年度收支预算数=报告年度收入 (支出) 执行数× (1+增长比例)

按照基数法编制预算，相对而言是比较简单的，它一般适用于各项基本数字管理比较完善的主管部门，即部门预算编制。但是，运用基数法编制预算局限性很大。

承认既成事实既是基数法的特点，又掩盖着其难以消除的弊端。所谓既成事实，就是不考虑影响收支的因素是否已经发生变化，也不考虑已经发生的收支是否合理。运用基数法编制预算，实际上是在承认既定事实的前提下，编制的增量预算。特别是各项支出只有升，没有降，所以也有人称它为基数增长法，这种方法还容易导致单位之间苦乐不均，助长相互攀比之风。因此，不宜单独采用，可辅之以其他方法。

2. 零基法。

它是指在编制预算时，不考虑基期情况，或者基期设定为“零”，一切从零开始编制预算的一种方法。运用零基法编制预算，编制要求比较高，工作量比较大，编制的时间也相对较长。零基法运用得当，可以排除基数的不合理因素，使单位收支指标更加切合实际情况，在一定程度上反映了资金分配的科学性和合理性;同时，零基法可以调整各单位之间的利益格局，缓解单位之间苦乐不均的矛盾。这对于发挥预算的分配、监督和调控，科学合理地安排单位经费预算，有着积极的促进作用。

从20世纪90年代以来，我国部分省市先后试行了零基预算改革，这是突破传统预算编制方式的大胆尝试。随着部门预算改革的推进，零基预算已在全国各地的公共组织预算编制中全面推开，并取得了较好的成效。

基数法和零基法不是完全对立的两种编制预算的方法，在实践中可以交替使用，互相参照。零基法更适合发展经费和设备购置等专项经费预算的编制。

(二) 公共事业、行政单位预算编制的技术方法

1. 定额测算法。

它是编制单位预算最常见的一种基本方法，是根据预先核定的预算定额和相关的基本数字来测算收支指标的，特别适合于按照定员或其他基本数字计算的项目。比如，对人员支出中的基本工资、津贴和公用支出中的车辆燃修费等预算指标的测算。它的基本要求是，首先核实基本数字，然后确定每一单位定额，用定额与基本数字相乘，就可以得出所要的数据。

2. 标准测算法。

它是按照制度规定的收支标准，测算预算收支指标的一种方法。它是根据预先规定的具体的收支项目标准和相关的基本数字来测算收支指标的。它适合于国家规定了明确收支标准的一些项目。比如，高等学校学费收入、防暑降温费、冬季取暖补贴、独生子女费、医院门诊挂号费、有关诊疗费收入等预算收支指标的测算，可以运用标准法测算。

3. 比例测算法。

它是根据一个现有的数据，在其基础之上按照一定比例测算预算指标的一种方法。它是以预先测算出 (或规定) 的一个基础数据为计算基数，然后按国家规定的适用比例与之相乘来测算预算指标的。它适合于按比例掌握开支的经费预算。比如，职工福利费、工会经费、住房公积金、社会保险缴费等预算指标，可以运用比例法进行测算。

4. 比较测算法。

它是对与上年相同项目或与同类单位条件相同的项目进行测算时采用的一种方法。它的基本前提是项目具有可比性、参照性。比如，办公费中的一般办公用品支出等可以采用这种方法。

5. 推算测算法。

它是对影响收支指标的各项因素进行综合分析后，估算有关收支指标的一种方法。比如，维修费、专业材料购置费等可采用这种方法。比较测算法和推算测算法通常是在无法核定预算定额或无规定标准的预算项目采用的。

摘要：公共事业、行政单位预算编制要坚持政策性、可靠性、合理性、完整性和统一性等原则。并要做好核实各项基本数字、分析上年度预算执行情况、分析影响预算期收支的有关因素以及正确领会上级有关部门的要求等准备工作。预算编制的一般方法是基数法和零基法;技术方法主要是定额测算法、标准测算法、比例测算法、比较测算法和推算测算法。

关键词：公共组织,事业,行政,预算管理,编制

参考文献

[1]迟道春.机关事业单位财务管理制度范例[M].北京:工商出版社, 2002-09.

[2]王庆成.政府与事业单位会计[M].北京:中国人民大学出版社, 2004-06.

[3]房蒲建.行政事业单位财务管理[M].太原:山西经济出版社, 2001-03.

[4]李明安.事业行政财务管理[M].北京:科学出版社, 1998-04.

公共行政的公共性 篇7

一、提高认识是前提

行政文化是一种在更深的层次上以思想道德等文化因素为主要内容的管理理论, 它“研究的不是行政管理中的具体问题和具体办法, 而是行政管理中的世界观和方法论;它回答的不是行政管理中某个具体问题如何解决的问题, 而是研究解决这些问题具有什么样的基本信念、价值观念、道德规范等重大精神因素;行政文化中的‘文化’, 不仅指知识修养, 而主要是指人们对知识的态度;不是人际关系, 而是人际关系中所体现的为人处世的哲学;不是社交活动, 也不是单纯指舒适优美的工作环境, 而是指对工作环境的感情, 等等。”行政文化实质上是以人为本, 从过去的重视物转而重视人, 即从依赖行政体制、制度、结构、程序等转而重视人的思想、价值、道德、情感、信仰等, “行政文化是从非计划、非理性的感情因素、精神因素出发来协调和控制人的行为, 既充分发挥每个行政人员的自主性和创新精神, 又使他们的行为自觉地趋向一致, 构成上下团结协作的整体, 为实现共同的行政目标而尽职尽力。”因此, 在新公共管理浪潮的冲击下, 在构建社会主义行政文化的过程中, 我们要提高广大群众尤其是公务员队伍对行政文化的深刻认识, 从而使行政文化在行政管理的实践活动中更好的发挥指导作用。

二、理论研究是先导

理论来源于实践并指导实践活动朝着正确的方向前进。某一理论在一个国家实现的程度决定于该理论满足于这个国家对它的需要程度。中国现在正处于根本变革和社会转型时期。如果说前二十多年改革的最大成果是基本建立了社会主义市场经济, 那么21世纪前期必然将变革延伸到上层建筑, 建立与社会主义市场经济相适应的行政体制和政治体制, 而现代行政文化的建构和行政理念的确立恰恰就是这种改革的先导。尤其是在西方公共行政理念对我国行政体制改革的影响下, 我们更应该掀起行政文化理论的研究热潮, 使行政文化的理论能够与时俱进, 并逐渐形成一套完善的行政文化理论体系, 从而更好的发挥行政文化在行政体制与政治体制改革中的重要作用。

三、行政改革是关键

行政改革是行政发展史上的恒久课题, 是行政主体为适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。在我国, 行政改革就是以“四项基木原则”为指导思想, 以提高行政效率为目标, 对不适应社会生产力发展和社会主义发展的政府职能、政府机构、人事制度等进行改革和变革。而作为凝聚着行政管理核心价值的行政文化, 集中体现着行政理论的种种思想, 是行政理论的纲领, 贯穿于行政管理实践活动的始终, 因此它与行政改革必然是辩证统一的关系。一方面, 行政改革有效、平稳的开展, 必将加深行政文化的积累, 从而更好的在新公共管理浪潮对我国行政体制的冲击下完成行政文化的构建:另一方面, 新的行政文化的构建, 必然会更好的指导行政管理的实践活动, 从而保障行政改革的顺利开展。

四、制度创新是保证

制度是由社会中普遍适用的规范组成的, 代表着一定社会发展阶段的价值取向, 规范着个人及组织的社会行为, 协调利益冲突, 保障个人、组织及社会整体利益的实现, 是社会的调节机制。制度一旦形成, 就具有稳定性。然而, 社会是不断变化发展的, 社会环境的变化必然导致原本适应社会的某项制度的有效性的丧失。因此, 社会易变而制度不易变, 形成了变革社会与稳定的制度之间的矛盾。这样, 社会要变革, 要发展, 必须对已有的制度进行必要的创新。制度创新是社会发展的动力和反映。制度创新促使人们转变观念, 树立新思想, 形成推动社会进步的不竭动力。制度创新通过改变人们的思维方式和行为方式, 激发人们的创造热情, 促进社会经济的持续和迅速发展。制度创新直接推动社会的变革, 对于社会的进步和发展起着关键性的作用, 它必将也会成为构建我国现代行政文化的重要保证。

五、思想教育是基础

行政文化实质上是从过去在行政管理上只重视物转而重视人, 是一种以思想道德等精神因素为主要内容的新型的管理理论。行政文化主要还是解决管理中的老问题:即人的精神因素、人的积极性以及全面提高人的整体素质的问题。从行政文化的本质可看出, 行政文化的建设重点放在“人”这个基点上, 人的工作可用思想道德教育这个软手段, 运用训练、教育、诱导、启迪等办法来培养, 并通过形成行政人员的道德规范、价值观念、行为信仰等, 提高他们的政治素质、业务素质和文化素质, 从而形成强大的凝聚力、向心力和创造力, 以推动行政管理工作的开展。行政机关的思想政治工作首先要从领导者抓起, 要求领导干部以身作责, 率先垂范。当前行政管理中存在的问题, 很多是由领导者带头引起的, 上行下效, 顺理成章, 自古以来皆然。早在建国初期, 毛泽东同志就指出:治国就是治吏, 礼义廉耻, 国之四维, 四维不张, 国将不国。江泽民同志也强调, 领导者的政治意志、作风和行政道德的好坏, 是关系到党和国家兴衰存亡的大事。加强领导干部的思想政治工作, 是行政文化建设的突破口。

加强思想政治工作, 一定要重视学习教育。当前正处于知识更新加快, 科技发展迅猛, 信息成倍增长的时代, “终身教育”是每个人无法逃避的现实。行政人员的整体素质直接影响行政管理的质量和效益, 行政组织要通过多种渠道, 采用多种形式, 运用多种手段和有力措施, 组织对各类行政人员进行政治理论、科学管理、岗位业务、文化知识等方面的培训, 支持和帮助他们到与自身工作相关的各类正规学校和教育组织中去继续深造, 切实提高行政人员的整体素质。

六、环境建设是条件

这里的环境主要是行政环境, 指直接或间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。这些外部要素, 既有物质的, 如经济发展水平、设备材料等;也有精神的, 如宗教信仰、风俗习惯等。既有社会的, 如社区自治能力;也有自然的, 如河流山川、沙漠平原等。既有国内的, 也有国外的;既有有形的, 也有无形的, 等等。它们共同构成行政管理的外部要素、境况, 影响制约着行政管理的思想观念、方式方法等, 并不断处于发展变化的动态过程之中。行政环境的建设对行政管理管理实践活动的开展起着举足轻重的作用。而行政文化作为人类行政实践的产物, 又是行政意识形态的集中体现, 它的建构必然要受到行政环境建设的影响与制约。

七、结束语

建构行政文化, 其关键是行政人员的价值观念和思想意识的改变, 而观念、意识有其特殊的发展规律, 它的形成需要一个长期的过程, 它的变革也是一个长期的过程。因此, 我们在建构行政文化的时候, 应该循序渐进, 不可一跳而就。

参考文献

[1]、吕元礼.政治文化:传统与现代的会通[M].北京:人民出版社, 2004.

公共行政的公共性 篇8

[关键词]混沌理论；公共行政；公共组织；公共决策；公共危机管理

混沌理论的研究和应用不仅开创了自然科学的新范式，而且其影响范围已经延伸到经济学、生态学、社会学等众多社会科学领域。[1]社会科学研究历来借用自然科学的概念、方法或范式。牛顿力学强调秩序和可预测性。基于此，传统的公共行政研究局限于线性理论研究。作为研究非线性动态机制的混沌理论为公共行政研究提供了新的范式。

一、混沌理论的概念认识

1963年气象学家洛伦茨最早提出了混沌理论。洛伦茨指出在气候不能精确重演与长期预报者无能为力之间必然存在着一种联系，描述了混沌对于初始条件的敏感性这一基本形态，即蝴蝶效应。[2]“混沌”一词最早由数学家约克和李天岩于1975年提出，并给出了混沌的一个数学定义。1977年，普里高津因对混沌理论的杰出贡献而获得诺贝尔化学奖，他将混沌理论的影响扩及到整个社会科学的范围。在公共行政领域，基尔是将混沌理论应用最为成功的一位行政学家。1989年，美国的《公共管理评论》发表了基尔的《非均衡理论及其在公共管理中的应用》，认为非均衡理论是公共管理的一种新近发展的范式。1994年基尔在其著作的《政府管理中的无序和复杂性》一书中探讨了混沌理论与公共行政学研究结合的具体途径。

混沌的定义国内外均有论述。洛伦茨认为“混沌这个术语泛指这样的过程，它们看起来是随机发生的而实际上其行为却由精确的法则决定。”[3]也有学者从辩证的角度定义混沌。赫柏林认为：“混沌是确定论系统的随机性”；斯特瓦尔特认为“浑沌是完全由规律支配的无规行为”。[4]国内学者对混沌的定义借鉴了国外的研究观点。黄润生认为混沌是一种貌似无规则的运动，在确定性非线性系统中，不需要附加任何随机因素亦可出现类似随机的行为（内在随机性）。混沌系统最大的特点就在于对于初始条件十分敏感，因此从长期来讲，系统的未来行为是不可预测的。[5]此外，学者陈宁等人认为，如果一个系统：（1）有对初始条件的敏感依赖性；（2）是拓扑传递的；（3）在出现混沌的区域内有稠密周期点，那么这个系统就是混沌。[6]

对于公共行政研究而言，混沌理论是一个新的范式。对混沌理论特征或内容的进一步探讨能够使我们对该范式的认识更深入。王为民指出，混沌理论的构成要素有五个，分别为奇异吸引体、分歧点、耗散结构、自组织特性、对初始条件的敏感性依赖。朱春奎认为，混沌理论的基本要义有，非线性、蝴蝶效应、奇怪吸引子、复杂的形式、递归对称、反馈机制、分岔、分形与类似。方典昌总结了混沌动力系统的四个基本特征：混沌是有界的；确定性系统具有内在随机性；相空间轨线具有分形性质；混沌系统的普适性。 此外勾春萍则从三个关键词上概括了混沌理论的要义：初始条件、临界水平以及非线性。

二、混沌理论视角下公共行政研究的适用性

传统的公共行政以确定性、线性因果关系、规律等为研究前提。要将集中于不确定性、不稳定性、不可预测性和复杂性研究的混沌理论引入到公共行政领域，首先必须审视混沌理论在公共行政领域的适用性。

张璋 、武玉英在《混沌理论与公共行政》一文中首先就向我们解释了混沌理论在公共行政领域的适用性。他们在以公共组织为公共行政的基本研究对象的基础上认为公共组织在实践中并非像主流公共行政一样。主要表现为：一是公共组织并不具有加和性；二是组织内部的职能和权限范围不能完全划分清楚；三是组织的资源输入和产出并不是正相关；四是用人惟庸的机制和组织离心力使得公共行政的管理效率递减成为一个基本的现象；五是不能完全控制公共行政的产出，组织内外的任何细小的偶然变化都可能使整个组织的工作转向不可预料的方向；六是公共组织的发展与变迁无法阻止。即使能够做到，也会因为跟不上社会发展的需要而被谴责和抛弃。从实际上来看，公共行政更加符合混沌理论。

麻晓莉 、卢文军认为混沌理论运用于公共行政研究是一种积极的探索。一方面公共行政面临着大量复杂的，无法用简单的、确定性的方法予以解决的客体。面对一些复杂的公共行政现象，传统的理论不能给予合理的解释，管理工作中的预测与控制也常常不能取得预期的效果。另一方面，组织和政治系统本身就如混沌理论家所说的是一个远离平衡的非线性系统：公共资源投入与产出的非相关性，效能的不确定性、组织自发的变迁等等一些特征都使其更加符合混沌理论的假设。

左林江认为混沌现象在公共行政领域是存在的。公共行政系统的混沌与复杂性特征表现在：一是公共行政系统经历了简单、复杂、混沌的发展阶段；二是公共行政系统是线性与非线性因素并存、有序與无序统一的系统；三是公共行政系统的自我组织能力使系统具有适应性和可调控性；四是系统在演化过程中存在分叉是公共行政系统混沌与复杂性的又一特征。此外，魏红英、黄石旺指出公共部门始终处于一种动态交互式影响的环境中，行政组织需要一种动态方式变革和重塑组织，以重新保证行政组织身份认同和角色明晰。

三、混沌理论视角下公共行政领域的主要研究成果

尽管混沌理论在公共行政领域具有适用性，但作为一个新兴理论，其在公共行政领域的研究成果还是有限的。

首先是组织理论。张璋 、武玉英借鉴美国学者摩根的观点，认为与混沌有关的组织有流动式组织、全图像组织和裂变式组织。在公共组织的设计和管理中要树立以下观念：一是重视公共行政的过程；二是重现公共行政的不平衡性；三是创造复杂性；四是重视组织的学习能力。魏红英、黄石旺分析了传统行政组织的不足，并指出了现代行政组织应满足的两个特征：组织结构应具有开放性；组织结构应远离平衡态。王为民认为应该在公共组织形式、公共组织过程及公共组织的发展动力三方面运用自组织概念，创新组织管理原则和技巧。对于混沌理论范式下的非线性的、无序的公共行政组织动态的可控与不可控问题，学者于伟、夏镇平认为可以尝试着将点吸引子、极限环吸引子的收敛性和奇异吸引子的发散性的博弈中取得的均衡状态来作为它的界限。

其次是公共政策分析。公共决策系统是一个混沌的系统。王为民认为在这样一个系统中混沌理论的运用应注意两个方面：对分歧点的变化及其把握对于整个政策系统均可能产生深远的影响；对初始条件的敏感性依赖与新的决策工具和思维。游海疆指出，混沌状态下的公共决策的内容合理性难以把握，只能力求用更加合理的程序来规范决策过程，以程序合理保障其结果的有效和适用，并在此基础上控制决策成本。于萌认为行政决策急需混沌思维：决策考察要有宏观性，过程把握要有确定性，决策制定要有目的性，决策思维应有敏感性。

最后是公共危机管理。行政环境具有很大的不确定性，在没有任何征兆下会发生公共危机。傅毓维、刘拓、朱发根认为混沌理论与公共危机管理理论具有内在的契合性。混沌理论的横断学科性质及其在各领域的广泛与成功应用，为其在公共危机管理领域中的应用奠定了坚实的基础，混沌理论将会是公共危机管理以后研究的新方向。朱春奎专门探讨了学校的危机管理，研究了混沌理论的5个要点在校园危机的隐喻。学者陈岩从三个方面探讨了混沌理论与公共危机决策的内在契合，并从危机决策预测模式、危机决策组织及危机决策领导观念三个角度提出应对危机决策困境的对策建议。

除此之外，混沌理论的研究还涉及其他方面。李少慧认为行政文化是一个开放的系统，行政文化的塑造与变革即是一个主动制造不稳定和无序的过程。为了组织的更好发展，行政文化要从价值导向、责任机制和创新能力三个方面进行改革。李向渊、刘昱伶基于混沌理论中对初始条件的极端敏感性这一观点，主张改变贪污的初始条件，从而打击腐败。党生翠借用“蝴蝶效应”分析了“舆论风暴”的产生过程。

作为一个新的研究框架和范式，目前的混沌理论在我国的公共行政领域研究中还存在着以下不足：首先是混沌概念外延过于宽泛。目前国内许多学科在研究中都借用了混沌一词。一定程度上反映了学界对于新理论的重视，但其中一些无意义的借用使得混沌概念存在着滥用的风险；其次是混沌理论在公共行政领域的研究缺乏系统性。从本篇文章的分析中，我们不难发现，混沌理论在公共行政领域内的研究成果不具有关联性。即混沌理论尚且没有在公共行政领域形成整体性研究，研究成果不成系统；第三是行政伦理的矛盾性。基尔从混沌理论的角度认为公共管理者不应该为没有预测到的的结果负责。然而，这种观点与民主的价值观和行政责任的要求是相对立的。基尔的行政伦理观使得公共管理者处于一个两难境界。尽管提出了一个新的思考角度，但其适用性还是有待商榷；最后是混沌理论的本土化困境。国内混沌理论在公共行政领域的研究成果并不多，其中部分还是介绍西方的混沌理论发展，因此混沌理论的本土化研究将会是我们今后思考的一个问题。

注释：

[1]麻晓莉，卢文军. 混沌理论视野下的公共行政范式的转变 [J]. 理论导刊. 2003 （07）.

[2]朱春奎. “新科学”与公共行政学研究——混沌理论 [J]. 公共行政评论. 2008 .

[3]吴彤.非线性动力学混沌理论方法及其意义 [J]. 清华大学学报. 2000 （03）.

[4]彭泰权.混沌理论：公共关系研究的新视野[J]. 浙江社会科学.2006（05）.

[5]朱春奎. “新科学”与公共行政学研究——混沌理论 [J]. 公共行政评论. 2008 （03）.

[6]吴彤. 非线性动力学混沌理论方法及其意义 [J]. 清华大学学报. 2000（03）.

参考文献：

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[2][8][12] 张璋，武玉英. 混沌理论与公共行政 [J]. 管理科学文摘. 2002 （04）.

[3] 叶娟丽，马骏. 公共行政学的新范式——混沌理論——兼评基尔的《政府管理中的无序和复杂性》 [J]. 武汉大学学报（人文社会科学版）. 2000 （05）.

[4] [14][16] 王为民.混沌理论与逆境中的公共行政路径选择[J].湛江师范学院学报.2010（02）.

[5] [20] 朱春奎. “新科学”与公共行政学研究——混沌理论 [J]. 公共行政评论. 2008 （03）.

[6] 方典昌. 浅谈混沌理论与行政管理 [J]. 网络财富. 2010 （12）.

[7] 勾春萍. 以混沌理论分析中国行政垄断的未来走向 [J]. 乐山师范学院学报. 2007 （07）.

[8] 麻晓莉，卢文军.混沌理论视野下的公共行政范式的转变 [J]. 理论导刊. 2003 （07）.

[9] 左林江. 公共行政中的混沌与复杂性理论[J]. 西南科技大学学报（哲学社会科学版）. 2006 （04）.

[10] 魏红英、黄石旺.混沌理论的前沿性及其对公共行政的贡献[J].地方政府理论与政策.2006（10）.

[11] 于伟、夏镇平.公共组织动态的可控与不可控界限问题研究[J].科技管理研究.2008（11）.

[12] 游海疆. 程序合理性与决策成本——混沌状态下的公共行政决策分析[J]. 云南行政学院学报. 2006 （04）.

[13] 于萌. 蝴蝶翅膀的舞动——行政决策思维中的混沌 [J]. 行政论坛. 2004 （02）.

[14] 傅毓维，刘拓，朱发根. 混沌理论在公共危机管理中的应用背景 [J]. 现代管理科学. 2008 （02）.

[15] 陈岩. 混沌理论对走出公共危机决策困境的启示 [J]. 行政论坛. 2009 （06）.

[16] 李少慧. 无序之序：行政文化建构的新思维 [J]. 兰州大学学报（社会科学版）. 2011 （04）.

[17] 李向渊 、刘昱伶.混沌理论视野下对中国反贪污问题的思考[J].广西警官高等专科学校学报.2007（03）.

[18] 党生翠.网络舆论中的蝴蝶效应：混沌理论视野的解释[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版）.2011（03）.

作者简介：于晓洁（1991—），女，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策分析。

公共行政学考试 篇9

一、你感兴趣的一个管理学流派,代表人物,理论著作,优缺点.答:

1、管理学经验主义学派，经验主义学派又称经理主义，是研究实际管理工作者的管理经验教训和企业管理的实际经验，强调用比较的方法来研究和概括管理经验的管理学派。

2、代表人物，理论著作：（Peter F·Drucker，1909—2005）出版《管理实践》一书，从此将管理学开创成为一门学科，同时提出了“目标管理”的概念。主要作品有《管理实践》、《管理——任务、责任、实践》等。[3]

（Ernest Dale，1914～），主要著作有《者》(1960年)、《组织中的参谋工作》(1960年，与林德尔·厄威克合著)、《企业管理的理论与实践》等。

3：优缺点：3.1优点：经验主义学派批评了传统管理学派不假思索地采取偏重于狭窄的归纳法的实证主义，从管理学者自己作为行动主义者而不是旁观者的立场，在复杂的动态关系中不断形成和再造管理的未来。其次充分肯定了人在企业管理中的重要作用，同时把人的发展和企业发展一起列为了管理的目标。

3.2缺点：经验主义学派由于强调经验而无法形成有效的原理和原则，无法形成统一完整的管理理论，管理者可以依靠自己的经验，而无经验的初学者则无所适从。而且，过去所依赖的经验未必能运用到将来的管理中。

一、书中有答案，题目未知（30分）

二、用政府失灵，市场失灵分析金融风暴。

答：在这里我们一美国的次贷危机引发的金融风暴为例进行分析。

1、金融风暴与市场失灵

经济自由主义的原则是：“自由市场，自由经营，自由竞争，自动调节，自动均衡”其理论的核心是市场的价格机制。，我们不得不承认一个事实，不管你愿不愿意相信，能不能接受，市场不是万能的。

在美国，货币超发，次贷大行其道，次贷的违约率高，风险大，其实商业银行是有察觉的，可是为了 追逐利益，他们不得不去做这个业务。可是，风险终究还是有的，商业银行当然是明白这一点的，所以，他们想出了另外的解决方法，资产证券化，于是，投行也被引上了这条随时可能沉没的船。当然，商业银行拉上投行是来分担风险，我们说市场可以分担风险，可是前提是人们知道风险是什么，由于人们疯狂的追逐利润，疯狂的开发金融衍生产品，使市场早就不知道该如何给资产定价了，如果不知道如何定价，当然也就无法分担风险了，这也就是所谓的市场失灵了。所以说，本次金融危机，市场失灵是有份的。

2、二．金融风暴与政府失灵

那么，在宏观方面操控经济的政府呢，有没有失灵呢？答案当然是肯定的。首先说，美国银行放出如此多的次级贷款。美国政府是有很大的责任的。可是，他们的做法却违背了市场规律，搞乱了市场秩序，才导致了次级房贷的数额如此巨

大。其次，美国政府为了稳定资本市场，保持经济发展而多次非常规降息，到了2004年，为了应对日益严重的通货膨胀压力，美联储货币政策开始转向，由宽松转为紧缩，两年时间内连续17次加息，最终点燃了金融危机。析以上的政府行为，美国联邦没有对经济运行撇开不管，而是运用了自己的权利对其进行干预和管理，也采取措施促进经济发展，抑制通胀与失业，可是结果呢，还是发生了次贷危机！所以，我们说，本次金融危机，也反映了政府失灵。

3、由以上的分析可以得出，本次金融危机，并非只是市场或者政府的单个出现了问题，而是两者都出现了问题。如果再回答一次本次金融危机到底是市场失灵还是政府失灵，我看两者都有。所以，我们没有必要再争来争去，不管你是哪一派的支持者，你都必须承认，市场或者政府都不是万能的。

四、对大部制进行评价。答：

1、概念：大部制即为大部门体制，即在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

2、优点：2.1、提高行政效率降低行政成本

大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

2.2、为政府职能转变提供制度保障

当前我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到统筹规划、总揽全局、法治保障等等有机结合。大部门体制可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。

2.3、深化行政管理体制改革

目前的政府机构设置不利于市场资源的有效配置，导致行政力量过度干预市场运作，同时也阻碍市场秩序的合法化，而且在组织层面上还不断要求设立越来越多的议事协调机构和临时办事机构，导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。

2.4、从源头上遏制腐败

行政审批权过多过滥是腐败的一个重要滋生地。大部门体制的一个主要优点就是减少政府机构，从而将从根本上减少行政审批事项，减少一些部门权钱交易的机会。这对限制公共权力的使用范围，从源头上和制度上防止腐败的大面积发生具有重要意义。

2、缺点：3.1大部对于限制无所不在又有泛滥倾向的行政权很难发挥作用。

因为，“大部制”改革的思路从某种意义上讲，是要集中和统一权力，而不是分立和分散权力。换句话说，就是要把以前多个部门行使的权力集中和统一到一个部门中去。比如说，设立一个大的“交通运输部”，将对航空、铁路、公路甚至海运的管理权集中在一个部门。这种权力的集中和统一对于规限权力不仅毫无裨益，而且还有很大的副作

用。本来，分散的航空、铁路、公路、海运部门之间还因为利益不同会有一定程度的竞争，而这种竞争常常会让消费者受益。但合并之后的结果很可能是，这种竞争将不复存在，权力将变得强悍而难以制约。3.2大部制无法规避高效率的必然副作用。

尽管效率是一个衡量行政体制运作的指标，但是，我们不应过分强调效率的重要性。假如只关注效率，似乎应该设立一个由一个人或者一个机构对所有事务进行决策的体制，因为它不存在职能交叉问题。但是，这样的体制难逃暴君统治式的厄运。

说到这里，应当指出，部门间的职能交叉是难以避免的，因为它源于社会生活的复杂性。试图将职能划分得一清二楚恐怕是徒劳的。重要的是，确立一种职能交叉部门之间的协调机制。当一个涉及多种职能的问题出现时，各个部门能够共同努力解决之。

五、什么是行政合法行为？

答：答案在课本第409页。

公共行政的公共性 篇10

1 卫生行政处罚自由裁量的原则

卫生行政处罚自由裁量权基准制度应该明确的原则就是卫生行政处罚自由裁量的原则。适用卫生行政处罚自由裁量权, 应当遵循过罚相当原则。实施卫生行政处罚必须以当事人的违法事实为依据, 以法律为准绳, 在行使卫生行政处罚自由裁量权时应当充分考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等, 作出的卫生行政处罚要与违法行为相当。适用卫生行政处罚自由裁量权, 应当基于正当目的, 遵循公平、公正原则任何卫生行政处罚应当基于惩戒违法行为, 维护公众健康目的。对于性质相同、情节相近、危害后果基本相当、违法主体同类的案件, 在行使卫生行政处罚自由裁量权时, 适用的法律依据、处罚种类及处罚幅度应当基本相同, 做到在一定范围内公平、公正, 维护卫生法律法规在公众心目中的严肃性。适用卫生行政处罚自由裁量权, 应当遵循教育与处罚相结合原则。这是人性化执法理念的重要体现, 有助于构建和谐的法制环境。在实施卫生行政处罚时, 对情节显著轻微、无危害后果并能及时纠正的违法行为, 应当考虑不予处罚。情节轻微的违法行为, 应做到以教育为主、处罚为辅。适用卫生行政处罚自由裁量权, 应当遵循程序正当原则, 严格遵守卫生行政处罚的法定程序实施卫生行政处罚时, 对法律规定不予处罚、减轻处罚、从重处罚情形, 要严格按照法定程序进行, 调查取证过程中对违法事实的定性要准确, 取证材料要有当事人的具体情况, 做出不予处罚、减轻处罚、从重处罚的决定时案卷内要有相应的说明材料, 并按照权限实施不予处罚、减轻处罚、从重处罚的卫生行政处罚。适用卫生行政处罚自由裁量权, 应当遵循综合裁量原则。在实施卫生行政处罚时, 要全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面及社会危害等因素, 应用逻辑、公理、常理和经验, 对违法行为处罚与否以及处罚的种类和幅度进行判断, 并作出相应的处理决定。

2 卫生行政处罚自由裁量的内容

卫生行政处罚从调查取证到作出处罚决定、结案, 涉及以下内容。对违法事实性质认定的自由裁量权即卫生行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如, 《公共场所卫生管理条例》第二章第七条规定“患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎、活动期肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍公共卫生的疾病, 治愈前不得从事直接为顾客服务的工作”。这里对公共场所从业人员“有碍公共卫生的疾病”的要求, 缺乏客观衡量标准, “有碍公共卫生的疾病”是一个很广泛的概念。在公共场所卫生监督检查时如何掌握界定“有碍公共卫生的疾病”, 需要卫生监督员根据专业知识做出判断, 因为《中华人民共和国传染病防治法》第十六条第二款规定“传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人, 在治愈前或者在排除传染病嫌疑前, 不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作”。这里所指的“有碍”就有很大的自由裁量权。

对情节轻重认定的自由裁量权, 我国卫生法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节严重的”这样语义模糊的描述, 又没有规定认定情节轻重的法定条件, 这就产生了卫生行政机关对情节轻重的自由裁量权。例如, 《中华人民共和国职业病防治法》第六十五条规定“用人单位违反本法规定, 有下列行为之一的, 由卫生行政部门给予警告, 责令限期改正, 逾期不改正的, 处五万元以上二十万元以下的罚款;情节严重的, 责令停止产生职业病危害的作业, 或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭”。“情节严重”的认定, 需要执法人员在案件调查阶段予以解决, 要收集“情节是否严重”的证据材料。否则, 案件调查阶段的工作就会有瑕疵, 甚至会出现错误。这里的情节严重”有很大的自由裁量权。卫生行政机关在对行政管理相对人作出卫生行政处罚时, 可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。此种类型的法条在卫生法律法规条文中较为多见, 需要卫生执法人员根据违法事实和情节进行选择适合的自由裁量。

3 卫生行政处罚中运用自由裁量权现况和存在的问题

我们在日常实践工作中将辖区内的管理对象分为重点行业和非重点行业两种, 其中重点行业是指住宿、沐浴、游泳、KTV场所、大型连锁美容美发场所、3000M2商场等公共场所, 反之即为非重点行业。在卫生行政处罚中参考违法事实、处罚依据、法定幅度及是否为重点行业等情况运用自由裁量权执行处罚。如“未按照规定对顾客用品用具进行清洗、消毒、保洁, 或者重复使用一次性用品用具的”违法行为, 依据《公共场所卫生管理条例》第十四条;《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十六条第 (二) 项, 首次发现的给予2000元以下的罚款, 逾期仍不改正, 并造成公共场所卫生质量不符合卫生标准和要求的, 重点行业给予5000-20000元的罚款, 非重点行业给予3000-5000元的罚款。又如“公共场所经营者对发生的危害健康事故未立即采取处置措施, 导致危害扩大, 或者隐瞒、缓报、谎报的”, 依据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十九条, 参考违法行为产生的不良后果对违法者处以10000元以上30000元以下的罚款。再者“公共场所经营者安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作的”, 依据《公共场所卫生管理条例》第十四条第一款第 (二) 项;《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十八条, 首次发现无健康合格证发现1人罚款500, 2人1000元, 依次增加。逾期不改正的, 对于重点行业处以不低于10000元的罚款, 非重点行业处以不低于5000元的罚款。

我们在卫生行政执法中, 自由裁量权贯穿于卫生行政处罚整个过程, 它有效增强了执法办案的灵活性和准确性。但是, 有时也确实存在着自由裁量权没有被正确运用的问题。由于个人工作能力、认识能力、知识水平、道德水准等因素, 可能导致自由裁量权被误用;还有感情因素、利益因素、权力因素都可能导致自由裁量权被误用甚至是滥用。因此我们必须采取相应的控制措施来规范、合理使用自由裁量权。

4 探索建立公共场所行政处罚常用案由自由裁量的基准制度

4.1 正确适用行政处罚自由裁量权

只有遵循公正、公开原则, 依法实施行政处罚, 并根据违法行业的性质、情节、程度, 以及所造成的后果进行综合分析, 使违法行为与所受到的处罚相当, 才能正确体现国家意志和人民利益, 起到保护合法、制裁违法的作用。同时, 遵循处罚与教育相结合的原则, 如被处罚对象具备《行政处罚法》规定的从轻情节, 可在处罚决定时应予考虑。

4.2 细化卫生行政处罚操作规范

可以根据本地区卫生行政执法的实际, 制定卫生行政处罚自由裁量的内部操作规范。区别违法行为的不同情节, 规定作出卫生行政处罚的种类和裁量的幅度, 将法律法规规定的自由裁量加以细化。大致规范和界定对各类违法行为处罚裁量的幅度, 便于执法者有一个可供遵循的尺度, 能够作出较为公正的裁量, 使行政执罚幅度接近一致, 从而避免卫生行政处罚的畸轻畸重现象。

4.3 建立和完善各级监督制约机制

如执法人员的相互制约机制;案件审核、审批、备案机制;行政处罚的告知、听证、复议机制;行政处罚自由裁量的评价、答辩机制等, 逐步规范执法, 并将过去在案件核审中偏向于程序的审查, 向处罚裁量方面的审查演化, 以进一步提高卫生执法监督的水平, 促进卫生行政执法总体水平的不断提高。

除了对行政自由裁量权的授权控制和程序控制外。还应该加强行政责任追究制度的建立。权利和责任是相互对应的关系, 权和越大承担的责任也应该越大。只有权利无责任, 必然造成权利的滥用。所以需要采用行政责任追究制度, 并形成既定的成文规范。明确责任和有关程序, 可以使行政主体不敢滥用裁量权, 而有助促进其合法、有效地行使行政裁量权。

总之, 在实际工作中, 我们要以以科学发展观为指导, 着眼规范行政处罚行为、制衡关键岗位、重点岗位权力运行, 进一步细化行政自由裁量权标准, 建立健全相应的监督制约机制, 最大限度地缩减自由裁量权限的空间和弹性, 最大限度地减少或消除因各种因素造成的行政自由裁量的随意性, 从而加强对行政执法权力运行的监督制约, 确保行政执法机关公开、公平、公正的行使行政处罚自由裁量权。塑造卫生行政公开、公平、公正执法的良好形象。

参考文献