规范土地流转问题十篇

规范土地流转问题 篇1

一、中央领导同志的重要批示

习近平总书记对加强耕地保护工作的重要批示:耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情, 决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好, 绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度, 依法依规做好耕地占补平衡, 规范有序推进农村土地流转, 像保护大熊猫一样保护耕地。耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施, 是国家法律和政策允许的, 但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作, 严格依法依规进行。要采取更有力的措施, 加强对耕地占补平衡的监管, 坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题, 坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农村土地制度改革试点中要把好关, 不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题, 要加强调查研究, 提出有效的应对之策。

土地流转和多种形式规模经营, 是发展现代农业的必由之路, 也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中, 必须要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策, 既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制, 又要因地制宜、循序渐进, 不搞大跃进, 不搞强迫命令, 不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设, 推动土地流转规范有序进行, 真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。

李克强总理对加强耕地保护工作的重要批示:要按照最严格的耕地保护制度要求, 依法加强耕地占补平衡规范管理, 抓紧整治存在的突出问题, 把握好经济发展与耕地保护的关系, 大力挖掘用地潜力, 提高土地使用效率;要加强对地方的指导, 规范有序探索和推进土地流转, 发展多种形式适度规模经营。

李克强总理对全面划定永久基本农田和严格规范设施农用地管理工作的重要批示:我国人多地少, 任何时候都要守住耕地红线, 守住基本农田红线。要坚持数量与质量并重, 严格划定永久基本农田, 严格实行特殊保护, 扎紧耕地保护的“篱笆”, 筑牢国家粮食安全的基石。转变农业发展方式, 推进农业现代化, 需要设施农业的发展, 既要明确其特殊用地政策, 又要严格规范用地管理, 加强监测督查, 对土地违法违规问题动真碰硬、重典问责。地方各级政府要切实负起主体责任, 在深化农村土地制度改革、推进新型城镇化过程中, 坚定不移实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度, 将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。

张高丽副总理对加强耕地保护工作的重要批示:要坚决强化对耕地占补平衡的监管, 坚决把好农村土地制度改革试点关口, 坚决实行严格的耕地保护制度, 把我国宝贵的资源保护好, 造福子孙后代。

汪洋副总理也作出批示。省委王三运书记、刘伟平省长、欧阳坚副书记、李荣灿副省长等省委、省政府领导高度重视, 对贯彻落实中央领导同志的重要批示和会议精神提出了明确要求。

二、关于加强耕地保护改进占补平衡规范土地流转工作的主要精神

会议指出, 习近平总书记、李克强总理等中央领导同志再次对耕地占补平衡和农村土地流转工作作出重要指示, 提出了一系列重要的论断、观点和工作要求, 为做好国土资源和农业工作指明了方向、明确了思路、提出了要求。

会议要求, 各地区各部门要深刻领会、准确把握中央领导同志的重要批示精神, 着重从四个方面统一思想和行动:一要把思想和认识统一到耕地是我国最为宝贵的资源这一重要论断上来。耕地作为我国最宝贵资源的战略定位, 决定了必须实施最严格的耕地保护制度。二要把思想和认识统一到坚持和落实最严格的耕地保护制度上来。当前和今后一个时期, 耕地保护面临着多重压力, 形势依然严峻, 要增强使命感、责任感和紧迫感, 在严守耕地红线的问题上不能有任何闪失, 绝不能犯颠覆性错误。三要把思想和认识统一到带着强烈意识做好耕地保护工作的重要要求上来。各级党委政府必须切实负起主体责任, 采取积极有效措施, 加强源头控制, 强化过程监管, 确保本行政区域内耕地保护任务全面落实。四要把思想和认识统一到对经济发展与耕地保护辩证关系的科学把握上来, 坚持在保障科学发展中落实最严格的耕地保护制度, 坚持在保护和节约优先的原则下促进经济持续稳定发展, 坚持从实际出发, 把原则性和灵活性结合起来, 为经济社会发展提供更为有效的服务和支撑。

就加强耕地保护和改进耕地占补平衡工作, 会议提出, 要依法依规, 不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和占补平衡制度, 从健全制度、完善机制、强化监管等方面综合施策;要加强规划管控和用途管制, 强化永久基本农田对城市开发建设的实体边界和刚性约束作用, 坚决守住耕地保护红线;要加强耕地质量保护和建设, 着力提升耕地质量, 实现“藏粮于地”;要推进节约集约用地, 严控增量、盘活存量, 提高土地利用效率, 努力减少新增建设用地占用耕地;要严格落实耕地占补平衡, 坚持“占一补一, 占优补优”, 确保补充耕地数量质量双到位;要大力推进土地整治和高标准基本农田建设, 着力强化耕地建设性保护;要完善约束激励机制, 调动社会各方严格保护耕地的积极性。

就规范农村土地流转工作, 会议提出, 要引导农村土地有序流转, 坚决防止“非粮化”、禁止“非农化”。要按照中央政策文件精神引导农村土地经营权有序流转, 做到“三权分置, 确权登记, 有序流转, 适度规模, 家庭基础, 农民自愿, 农地农用, 鼓励种粮”;要积极稳妥引导工商资本进入农业, 把现代经营理念、组织方式、资本技术等先进要素引入农业, 集成优化配置, 促进农业提质增效, 同时引导工商资本与当地农民建立紧密的利益联合机制, 让农民分享增值收益, 实现互利共赢;要严格工商资本租赁农地监管和风险防范, 关键要建立工商资本租赁农地的期限和面积上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度。

会议强调, 要按照习近平总书记提出的“三严三实”要求, 勇于担当, 真抓实干, 做到守土有责、守土负责、守土尽责, 自觉主动落实好耕地保护责任。一要强化保护意识, 自觉主动落实好耕地保护责任;二要注重部门联动, 国土资源部门与农业等相关部门加强沟通、密切配合、形成强大工作合力, 共同落实耕地保护共同责任;三要加强督察执法, 严格落实耕地保护监督职责;四要积极研究探索, 通过认真研究重大基础设施项目国家统筹补充耕地, 有序开展补改结合落实占补平衡试点工作, 严格落实补充耕地承诺制等措施, 着力破解耕地占补平衡难题;五要加强舆论引导, 提高全社会耕地保护意识, 努力营造人人关心土地、人人保护耕地的良好氛围。

三、关于落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作的主要精神

会议指出, 要充分认识新时期耕地保护的极端重要性, 切实把思想认识统一到中央决策部署上来。守住耕地红线和基本农田红线, 是农业发展和农业现代化建设的根基和命脉, 是国家粮食安全的基石。要以守住耕地红线和基本农田红线为目标, 严格划定、特殊保护永久基本农田;以转变农业发展方式、推进农业现代化为目的, 特殊支持、严格规范设施农业用地管理;强化土地执法督察, 敢于动真碰硬、重典问责, 不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

会议明确, 这次两部联合部署划定永久基本农田, 是在现有工作基础上的完善, 要按照规模上从大城市到小城镇, 空间上从城镇周边到广阔农村的步骤时序, 将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库, 重点是尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田, 将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田。永久基本农田一经划定, 不得随意调整或占用。除法律规定的国家能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避开外, 其他任何建设项目都不得占用。城市建设要跳出已划定的永久基本农田, 实现组团式、串联式发展, 不得侵占基本农田建新区, 也不能以各种园区、开发区名义非法圈地、占用基本农田。各地要进一步摸清底数、查清潜力、明确任务, 依据调整完善后的土地利用总体规划, 结合农村土地确权登记, 同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”, 同步将这项工作纳入年度土地利用变更调查和耕地保护目标责任考核, 确保永久基本农田划定工作划得准、建得好、保得住。

会议强调, 要严格规范管理, 树立底线思维, 坚持“农地农用”的原则, 综合运用各种手段, 加强对设施农用地的监测督查。土地执法部门和土地督察机构要守土有责, 要对借发展农业设施为名违法违规用地的严肃查处, 重典问责, 确保“不得改变土地用途, 禁止擅自用于其他非农建设;不得超标准用地, 禁止擅自扩大用地规模;不得改变农业设施性质, 禁止擅自将农业设施用于其他经营”的政策规定落到实处。

规范土地流转问题 篇2

为了引导农村土地流转健康发展, 需大力创建农村土地流转有形市场, 引导农村土地进入市场自愿、依法、有偿、规范流转, 既稳定农村土地家庭承包制度, 又活化农村土地使用权, 促进农村基本经济制度的稳定和完善。

一、搭建土地流转服务平台

在市级和各乡镇都要建立土地流转市场, 都要配备微机、打印机和信息显示屏等设施, 公示土地流转需知和程序, 设置信息联络、收益评估、合同鉴证等3个窗口, 信息联络窗口主要负责引导土地转出方和需求方向土地流转服务机构申请、登记, 以收集、发布土地流转信息, 联络土地流转双方洽谈土地流转有关事宜;收益评估窗口主要负责对转出方的土地收益情况进行评估, 当流转双方对土地流转价款有分歧时, 为他们进一步商谈流转价格提供参考依据;合同鉴证窗口主要负责对土地流转双方达成一致意见的指导签订流转合同, 并加以鉴证。

二、健全土地流转服务网络

市级以农经办为依托成立农村土地流转服务中心, 主要职能是指导各镇街做好农村土地承包经营权流转工作, 建立市级农村土地承包经营权流转信息库, 为跨镇街区域的土地流转供求双方提供信息服务;各镇街以经管站为依托成立农村土地流转服务中心, 主要职能是建立农村土地流转信息库, 为农村土地流转供求双方提供信息发布、签订鉴证合同、法律政策咨询等服务;各村成立农村土地流转服务站, 主要职能是登记并向镇土地流转服务中心传送土地流转供求信息, 参与流转土地收益评估, 帮助土地流转供求双方签订土地流转合同。

三、完善流转纠纷调处机制

市级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会, 设立仲裁庭;镇级成立农村土地承包纠纷调解委员会, 设立调解庭;村级设立土地承包纠纷调解小组。因土地流转发生纠纷, 双方当事人可以自行协商解决, 也可以向村土地承包纠纷调解小组或镇街土地承包纠纷调解委员会申请调解;双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的, 可以向市农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁, 或向市人民法院起诉, 从而保障农村土地流转工作健康发展。

四、建立土地流转保障机制

市里成立由市长任组长, 分管副书记、副市长任副组长, 经管、财政、监察、国土、农业、信访等部门主要负责人为成员的农村土地流转工作领导小组, 领导小组下设办公室, 办公室设在市农经办。各镇街也成立相应机构。市财政每年列支专项资金用于农村土地流转和土地纠纷仲裁工作。各镇街也在预算中安排一定数额的资金, 保证土地流转和土地纠纷调解工作的需要。

五、培育“人地良性互动”机制

通过大力发展二、三产业和民营经济, 为农民广开就业门路;通过加快小城镇建设步伐, 吸引更多的农村劳动力进城入镇务工经商, 促进农村劳动力的就地转移。同时, 大力发展劳务经济, 实施“阳光工程”, 每年培训农民工, 有组织地向市外输出劳动力资源, 实现了农村劳动力的跨区域流动, 可极大地带动土地流转。同时, 土地流转又解决了外出农业劳动力的后顾之忧, 促进了农村劳动力的转移, “人动”带动了“地动”, “地动”推动了“人动”, 形成了“人地互动”的良性循环。

六、坚持流转“四项”基本原则

1. 坚持家庭承包经营制度不变。

在稳定完善土地承包关系的前提下推进土地流转, 让广大农民吃下定心丸, 使他们认识到, 土地流转只是在流转期限内将土地承包经营权暂时转出, 并非流转后就永远失去了土地承包经营权。

2. 坚持平等协商、自愿、有偿。

土地流转方式、流转期限、流转价款以及权利、义务、责任都由土地流转双方依法协商确定;土地是否流转, 完全尊重农民群众的意愿, 各级组织既不强迫也不阻碍;流转的收益归承包方所有, 任何组织个人不得擅自截留、扣缴。

3. 坚持不改变土地的农业用途。

不管采取何种流转形式, 都不得改变土地的农业用途, 尤其是基本农田, 严禁流转后转变为非农建设用地。

4. 坚持因地制宜、因势利导。

建设土地流转市场从当地客观实际出发, 从农民需要出发。对具备条件的, 指导建设好土地流转市场, 引导农民规范有序地进行土地流转;对不具备条件, 农民暂不需要的, 不强行推进。

建立农村土地流转市场, 可实现土地流转由行政手段推进到市场化运作的转变, 由无序到有序的转变, 由自发到规范的转变。对促进农村经济又好又快发展发挥积极作用。

(1) 创新了农村土地使用制度, 促进了农村家庭承包基本经营制度的稳定和完善。一方面, 通过市场的有效配置作用, 使农村土地进入市场, 依法、自愿、有偿、规范流转, 既实现了土地的市场价值和保障功能, 又实现了土地的适度规模经营, 实现了农村土地使用制度的创新, 达到了"稳制活田"的目的。另一方面, 农村土地有形市场的运营, 市场发挥了配置土地资源的主导作用, 政府主要起到示范、服务和引导作用, 避免了建设现代农业中的不适当行政干预, 避免了私自流转形不成规模经济, 效益差、纠纷多等问题, 保持了农村社会稳定。

(2) 实现了农村土地的规模化和集约化, 促进了现代农业的发展。通过土地流转有形市场的运作, 受让土地的企业或种植大户, 为了获取租地成本外的更大收益, 不再从事传统的粮食种植, 而是通过技术、资金投入, 集约发展高效益的现代农业, 以实现其经营目的。

(3) 实现了农业增长方式和组织形式的转变, 促进了农业产业化经营和组织化程度的提高。土地的规模化流转为农业龙头企业提供了标准化的生产基地, 龙头企业与基地经营业主签订合同, 基地业主按合同约定进行标准化生产, 形成了产、供、销一体化的产业化利益联接体。农业产业化经营和农业专业合作社的带动, 促进了农业增长方式和组织形式的转变, 提升了农业产业化水平和组织化程度。

(4) 拉动了农村劳动力的有效转移, 促进了城乡协调发展。一方面, 通过农村土地流转有形市场的市场运作, 不愿经营土地的农户可以及时转出土地, 使流转农户“进”可以放心地进城务工经商, “退”可以凭借土地承包权, 有稳定的流转收益保障, 避免了农村劳动力在城乡之间来回流动, 促进了城市化、工业化和二三产业的发展。另一方面, 由于土地的规模流转, 能够有效地吸纳城市工商资本进入农村, 从事农业产业化经营, 促进了城乡协调发展。

规范土地流转问题 篇3

【关键词】农村 土地承包 经营管理

1.当前农村土地承包经营管理的现状

我国农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。国家对家庭承包的土地实行物权保护，土地承包经营权至少30年不变。但随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现了一些新情况。从“分”的方面来讲，农民的市场主体地位很脆弱，与发展现代农业的要求不相适应；从“统”的方面来看，集体经济大多变成“空壳”，原有的农村服务体系已经不适应，新的服务体系还没有健全，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。靠土地收入吃饱饭没有问题，但仅靠自家的承包土地致富却是有困难的。在一些人多地少的地方，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和工商企业急需土地，扩大经营规模。这些矛盾都在一定程度上制约着经济的发展，急需解决。

2.人地矛盾日益加剧的原因

农村税费改革前，农民种地要交农业税和统筹提留款，还要交各种税费，种地的收益较低，农民对承包经营土地不太热衷，特别是近郊的农民，大部分靠打工为生，或在市内租房居住，耕种土地不太方便，所以在二轮土地延包时没有积极主动的要求承包土地，未取得应分得的承包地。隨着农村税费改革的深入推广，一系列惠民政策的实施使农民得到了实惠，但也使得在土地二轮延包时由于“婚出婚入”、“户在人不在”等原因未分到承包地的农民更加渴望取得承包地，特别是在近郊，随着城市化进程的推进，土地征占现象日益频繁，征地农民的安置补偿费和土地补偿费标准不断提高，农民从土地上得到的实惠越来越多，而近郊人多地少的现状也促使这一矛盾不断升级。由此引发的信访案件多不胜数，给各级政府带来沉重的压力。

3.土地流转是解决问题的良好途径

要解决土地效益低的问题，就要通过农村土地流转，把大量农民从土地上解放出来，转向二、三产业，进而扩大农业生产经营规模。在耕地总量不变的情况下，大量减少种地农民的数量，从而使实际参与耕种的劳动力人均收益大幅提高。而要解决人地矛盾日益突出的问题，更要通过土地流转，使迫切要求耕种土地的农民通过土地流转有地可种。实践证明，农村土地流转既缓和了人地矛盾，又使部分农民从土地上转移出来，促进了农业规模经营，具有十分重要的积极作用。但是由于土地流转是农民在生产实践中自发形成的，还处于摸索阶段，相应的配套制度还不完善，还存在着流转行为不规范、土地承包纠纷隐患较多的问题。农村土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限很短，除农户之间的互换为长期外，其他流转形式一般为1～3年。双方仅是口头约定，多数没有书面协议。在签订的书面协议中，也还存在很多不规范的地方，有的没有流转期限；有的权利义务关系不明确，没有约定流转收益及补偿办法；有的擅自改变土地的农业用途，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。

4.促进和规范农村土地流转的建议

农村土地流转必须是在平等的基础上通过协商，依法、自愿、有偿进行。土地的流转必须遵循三个基本的要求；一是不能改变土地的集体所有权；二是不能改变农业土地的用途；三是不能损害承包农户的权益。

规范土地流转问题 篇4

仪征市检察院在办理土地承包经营权合同纠纷申诉案中发现，当前农村由“代耕”、“代种”等土地承包经营权流转不规范行为引发的纠纷案件呈多发态势。此类案件牵涉面广，社会影响大，政策性强，潜在的群访、急访、缠访风险较大，亟需引起高度重视。

一、案件特点

1．纠纷具有普遍性、群体性。经走访调查发现，土地“代耕”、“代种”情况在各乡镇均普遍存在，涉及人数众多，范围较广，且通常发生在同村乡里或本家亲戚之间，若处理不当，将直接影响到农村的和谐稳定。

2．案件处理难度大。此类案件涉及农民的根本利益，当事人情绪对抗激烈，案件进入诉讼后时间跨度长，最终以判决方式结案，调解结案的较少，不利于当事人关系的修复。

二、纠纷原因

1．受国家对“三农”政策调整的影响。税改前农民在土地上的收入甚微，许多人纷纷选择外出打工，留在家里的劳动力不足以耕田种植，于是出现大量的田地抛荒，相关部门就鼓励外出打工的土地承包经营权人将土地转给他人耕种。税改后不仅农业税减免，而且国家为鼓励农民种粮，给予补贴以作奖励。农业收成好，粮价上涨，使得农民感觉到种地有利可图，于是土地承包经营权人想收回土地，而实际耕种人不愿意退还，由此引发纠纷。

2．土地流转程序不规范。由于目前农村土地流转基本处于自发状态，缺乏政府和有关部门的规范、监督和指导，导致土地流转中的失范问题比较普遍，“代耕”、“代种”只有口头约定，即使有流转协议的，也是条款不齐全，权利义务不明确，当事人大多私下协商，不到发包方进行备案。

3．权属登记工作不到位。各乡镇在登记土地承包情况时，未严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，造成土地承包经营权属不明。如在夏有珍与新城镇三将村委会、屠庆柱土地承包经营权纠纷申诉案中，夏有珍2000年将户籍迁入仪征市，户口性质转为非农，对原有承包地不再耕种，由屠庆柱耕种，但该村1998年－2001年种田农业承包合同资金上缴归户表、情况明细均记载夏有珍仍是土地承包经营权人，致使夏有珍长期信访。

三、对策和建议

1．完善规范二轮承包。对照土地承包经营权原始登记底册，对现有土地承包归户清册和农户土地承包基本情况表记载错误的予以纠正。在以后的土地承包情况调查中，进一步细化土地承包归户清册、农户土地承包基本情况表，登记中要注重严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，做到对土地承包经营权的经营现状了解全面。

2．加强法律法规宣传。通过宣传、走访等方式，及时告知农户《中华人民共和国农村土地承包法》中关于土地承包经营权流转的相关规定，增强农户法治意识，在土地流转过程中签订相关书面合同，明确流转内容，保障自身合法权益。

3．建立多元化的流转纠纷解决机制。土地流转纠纷的政策性强，牵涉面广，为切实保障当事人权益，合理分流纠纷，及时调解纠纷，缓和社会矛盾。在有效发挥法律救济渠道的同时，积极探索其他纠纷解决机制，力争将矛盾纠纷解决在萌芽状态。

4．建立完善农村土地流转指导监督机制。十八届三中全会提出的鼓励承包经营权在公开市场上流转、发展多种形式规模经营的政策，对搞活农村经济、增加农民收入有重要的指导意义。但在农村农民法律意识尚为欠缺的现实环境下，政府和相关组织机构应承担起指导和监督的职责，切实维护农民的合法权益。

市农工办答复意见：

农村土地流转问题探究 篇5

1 改革开放发来, 我国农村土地流转的政策演变

农村土地流转, 是指在确定物权属性的土地承包经营权的前提下, 在遵循土地所有权归属和农业用途不变的原则下, 权利人合法自愿地将土地的占有、使用、收益和处分等权利或部分权利从土地承包经营权中分离出来, 通过转让、转包、出租、互换、入股、抵押等方式转移给其他农户或经营者, 其实质就是农村土地占有、使用、收益、处分权的流转。

我国的土地流转从家庭承包经营制度开始实施起, 就一直在进行着。1984年中央一号文件明确提出鼓励耕地向种田能手集中。当时也是鼓励土地承包权转让, 乡镇企业发展得非常好, 土地转包也很红火, 当时出现很多专业户。但到了上世纪90年代中期, 这个势头转变了。学界争论得最多的是土地要不要私有化, 对于农民来说, 土地流转并非私有化, 流转与否取决于收益。只有收益大小的改变, 如果土地收益太小, 农民就撂荒或者转租, 如果土地收益高、能挣钱, 农民自然会要地种田。今后, 将大幅度增加农业补贴, 这对农民来说当然有好处, 而农民是否放弃农田承包取决于土地的收益。

1993年中央十一号文件提出了依法自愿流转的原则, 2003年出台的《土地承包法》专门用了12条讲土地流转, 2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》也有类似的规定, 2007年实施的《中华人民共和国物权法》, 把农村土地承包经营权界定为用益物权, 用益物权是物权的一种, 是指非所有人“对他人所有的不动产或者动产, 依法享有占有、使用和收益的权利”。2008年十七届三中全会决定强调指出:“加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”2009年中央一号文件要求建立健全土地承包经营权流转市场。坚持依法自愿有偿原则, 尊重农民的土地流转主体地位, 任何组织和个人不得强迫流转, 也不能妨碍自主流转。”2010年中央一号文件明确指出, “完善农村土地承包法律法规和政策, 加快制定具体办法, 确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”进一步改革和完善农村土地流转制度, 使土地资源得到合理配置, 已成为我国农村土地制度改革的必然选择。

2 现阶段农村土地流转存在的主要问题

2.1 农村集体土地所有权主体虚置

财产所有权主体明确是进行市场交易的基础, 农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求, 也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前, 从我国现行立法的规定中可以看出, 农村土地所有权主体可以是乡 (镇) 集体经济组织, 也可以是村集体, 甚至可以是村小组。但各自的权利和边界并不清晰。现行法律制度对土地承包经营权流转主体也存在着限制性规定。个别地区存在着侵害农民合法权益的行为。农民的土地承包经营权是包括占有、使用、收益这三项权利在内的用益物权。在土地承包经营权流转中, 农民是流转的主体。然而, 个别地区农民的流转主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名, 宣称“土地是集体的”, 任意收回、越权流转农户承包地, 剥夺农民的知情权和参与权。最终必然也阻碍土地承包经营权的合理流转。

2.2 缺乏规范的土地流转机制

根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定, 土地承包经营权流转时应签订书面合同。然而根据调查, 就转包这一种流转方式采取口头方式进行流转的就达65.92%。即使有书面协议, 协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定, 大多数转包都可能随时终止。这种状况极易引发纠纷, 而且一旦发生纠纷往往又难以解决, 从而给农村社会稳定埋下隐患。这种状况既不利于农村土地规模化经营的发展, 也不利于对受让户利益的保护。

2.3 转入土地存在着非农化趋势

土地承包经营权的流转, 只要符合十七届三中全会《决定》中规定的三个“不得”, 即“不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益”, 就是符合政策要求的。有些地方规定:流转一定面积土地的主体, 可以把其中的一定比例用于建设“管理用房”, 所谓“管理用房”, 在一些大城市郊区主要用于建设农家乐设施, 有的还用于建造会议中心等, 实际上是变相的建设用地开发。尤其是用于建设高档饭店或会议中心的土地, 流转的主体退出后, 农村非农建设用地则无法直接进入市场交易, 这部分土地将很难复垦为可耕地。

2.4 农村社会保障体制建设滞后

目前, 土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子, 即使已经有其他就业门路, 也不愿意放弃土地承包经营权, 致使土地流转缺乏动力。而大部分农村地区社会保障制度的缺失, 使农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障的一个重要原因, 其宁肯种“粗放田”、“应付田”, 甚至不惜暂时抛荒, 也不愿放弃对土地的承包权。因此, 在没有建立较为健全的社会保障制度的条件下, 就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。

3 完善农村土地流转的对策思考

随着我国农业生产力的提高, 农村出现大量剩余劳动力, 剩余劳动力的积压导致了农业的低效率, 而非农产业的发展又为农民的转移与就业提供了机会。因此, 人地关系的变化与矛盾的转化就成为新制度变革的诱因。事实上, 在我国实行第一轮联产承包责任制后, 就已经出现了土地使用权流转的现象。在第二轮承包后, 土地的流转变得广泛而多样, 流转方式有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。

3.1 深化农村土地产权制度改革, 为农村土地流转提供必要的产权基础

明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。近年来农村土地流转的无序与混乱在很大程度上源自于农村土地产权制度创新的滞后。在确保农村土地的所有权归农民集体所有的前提下, 赋予农民对承包经营的土地更多的权益, 如抵押、转让、租赁等等, 使农民充分地享受土地占有权, 是下一步我们的政策和法律应予以明确和保护的重要方向。只有农民的土地承包经营权成了一种完整的产权, 农民在土地制度中的主体地位才能真正确立起来, 这是农村土地流转市场健康发展的前提。

3.2 继续稳定家庭联产承包责任制, 稳定土地承包关系

家庭联产承包责任制是我国走向农业现代化过程中较为适合国情的有中国特色的农业发展模式, 必须继续稳定并使之进一步发展。当前, 土地仍然是农民收入的主要来源和谋生的主要手段, 更是农民的最大社会保障。因此, 必须进一步稳定和完善土地承包关系, 进一步明晰土地使用权的产权界定, 把土地使用权流转的决策权界定给农民, 这样农户才能成为土地使用权流转的主体, 拥有土地的长期使用权, 克服短期经济行为, 并保护好耕地, 走可持续发展道路。

3.3 提高农村劳动者的农业科技素质和管理水平

实现合理有序的土地流转和土地利用必须以具有一大批高素质的农村劳动者为前提, 这种素质包括文化科技水平、实际操作经验、政策法规水平和经营管理水平等。因此, 要加大农业科技推广力度, 政策法规的宣传力度以及农村专门人才的培养力度, 不断提高农村劳动者的综合素质。

3.4 建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度

建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度, 增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力, 同时使广大农民医疗有保障, 失业有保险, 以解除农民对土地转让后的后顾之忧。启动户籍制度改革, 对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供必要的援助, 特别要强化可持续就业能力的培训机制, 避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。

3.5 建立严格而规范的配套制度和措施

要推进土地流转, 必须进行严格而规范的制度匹配。第一, 必须严格控制土地的流向, 力避耕地资源的流失。第二, 严格土地征用制度, 完善土地补偿机制, 严厉制止各种强占与寻租行为。第三, 为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断, 避免官商资本对农民的排挤, 杜绝强势资本的欺行霸市, 有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定, 并建立相应的防范机制。第四, 为保证国家粮食安全, 国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴, 以增强农民参与基本农田保护的积极性。

参考文献

[1]麻昌华、汪安亚, 当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析[J].湖北民族学院学报 (哲学社会科学版) , 2008.26 (4)

[2]刘勤, 《关于农村土地流转中若干问题的理路反思》, [J].《商业时代》, 2010年月日9期.

[3]温铁军, 我国为什么不能实行农村土地私有化[J].红旗文稿, 2009 (2) .

农村土地流转存在的七大问题 篇6

一、土地流转不规范, 普遍存在民间化、口头化、短期化、随意化问题。

目前农村土地流转普遍存在“三多三少”现象, 即亲戚朋友流转的多, 专业大户流转的少;转包、出租或代耕的多, 转让的少;口头协商多, 文字协议少。

（一）农地流转的民间化

农地流转往往是在熟人、亲戚、朋友之间进行, 而不是通过市场进行交易。根据中国人民大学和美国农村发展研究所2005年对我国17省农村土地流转的调查, 在转出的土地中, 有87.6%的土地是转包给本村的亲戚或其他村民。2007年对山东等10省的土地流转调查表明, 65.1%的人直接与受让人 (彼此熟悉) 协商, 21.7%的人选择通过村委会与人协商, 16.3%的人选择通过熟人介绍, 只有2.3%的人通过土地流转商 (中介) 协商来确定流转。

（二）土地流转口头化

农地流转没有签署任何协议或合同, 而往往是流转双方的一种口头约定。2005年的一项调查显示:转出农地的农户中, 46%的农户转出土地没有约定期限, 86%的农户在转出土地时没有签订书面合同, 即使约定期限的农户中也存在部分“口头式”约定, 签订合同的也不完整、不规范。很大一部分流转是在口头约定的情况下进行的, 这导致流转的期限不明确, 交易双方权利义务不清晰。

（三）土地流转短期化

农地流转往往都在1年之内进行流转, 超过1年的很少。据抽样调查表明, 44.1%的农户流转期限在1年之内, 流转期限不超过5年的有57.5%, 而长期流转的仅有1.4%。

（四）土地流转随意化

农地流转不确定性强, 不受约束, 容易引发矛盾。安徽、湖南、四川等省流转期限不确定的比例均超过60%。有的即便签订合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手续, 存在着手续不规范、条款不完备等问题, 缺乏法律保障, 造成土地流转关系的混乱, 对耕地的保护和管理带来了很大的困难。

二、土地流转规模比较小, 流转效益不高

一是影响土地流转的规模与效益主要问题在于需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾。一些农业龙头加工企业和种植大户需要大块土地搞规模经营, 而挂牌交易的基本上是零散土地, 大块土地少之又少。土地在小户之间流动的多, 向大户流动形成规模经营的少。由于土地流转规模较小, 流转期较短, 集中程度不高, 耕地进行规模经营、实施机械化作业的效果难以凸显。流转期短也会助长租种农户的掠夺性生产经营, 造成土地肥力难以为继。

二是农地市场价值并未体现, 流转收益偏低。农村土地流转中, 流转租金的定价, 地区差异性很大, 取决于双方协商。短期流转的土地主要以实物支付为主, 长期流转以现金支付为主。国务院发展研究中心2007年的调查显示, 土地流转租金全国平均只有293元/亩, 有的干脆撂荒, 也不愿放弃土地使用权让其流转。东、中、西三大区域平均分别为417元/亩、185元/亩、171元/亩, 即使经济最发达的江苏省苏州市和上海金山区, 租金也分别仅有595元/亩、468元/亩。

三是土地租金不断攀升。在农村税费改革前农民负担较重, 粮价偏低, 农户之间的土地流转往往是土地免费送给对方耕种, 对方代交各种税费;随着农村改革的不断深入和中央支农政策力度的加大, 土地收益也呈明显上升趋势。受市场价格影响, 为租金或转包费发生争议时有发生。

三、农民对土地承包经营权流转认识模糊, 积极性不够高

土地是农民最基本的生产资料, 也是农民最基本的生活保障, 尤其是在经济落后地区, 农民对土地具有根深蒂固的依赖情结。有些农民担心土地流转对自身利益不利, 因而不敢大胆参与流转。宁肯免费将土地转给别人种, 甚至抛荒也不愿流转给别人耕种, 导致撂荒、遗弃土地的现象不断增加, 成为土地流转中流转不出去的一大现实问题。

在经济欠发达地区, 多数农户还处于传统农业生产经营阶段, 土地仍然是农民最基本的生活资料, 大部分农民担心土地流转后会丧失土地的承包权, 失去生活的基本依靠, 客观上制约了土地流转。尤其是目前农村社会保障制度不够完善。由于农村社会保障制度还没有完全建立起来, 不能解决农民的后顾之忧, 农民长期以来形成的对土地的依附性仍将长期存在。

四、土地流转服务不够到位, 流转信息渠道不畅

目前, 大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场, 流转中介组织较少, 缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。一些地方尽管建立了流转中介组织, 但服务滞后, 市场运作机制尚未形成, 限制着土地承包经营权流转。近年来, 许多乡镇建立了土地流转服务中心, 但大都有名无实, 只在农经部门挂个牌子, 作数字统计, 真正充当流转服务媒介、履行服务职能, 发挥中介效能的还不多。

目前, 流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制和服务机构尚未完全形成。没有实现农村土地承包信息化管理, 流转信息渠道不畅, 流转的供求双方信息不能及时沟通, 客观上限制了土地流转的规范发展。

五、农村土地流转缺乏规范管理

一是农村土地流转管理缺乏具体实施细则, 在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。基层政府和村级组织能够有效提供流转服务的还不够多, 土地承包管理部门对土地承包经营权流转的管理和监督职能也没有完全发挥出来。

二是对基层行政干预缺乏约束。很多农地流转不是农民自愿和通过市场运行的, 而是社区、村委会通过行政命令的单方面推行。在土地流转过程中, 一些地方是由村干部做主, 代替农民决策流转土地。由于土地承包期限短, 农民的土地财产权利意识不强, 很多农民对村干部做主流转自己的承包地漠不关心, 以至于在流转土地的过程中不知不觉失去了土地。

三是目前, 仍有少数地方还没有全面落实土地延包30年的规定, 个别地方承包合同签订不规范, 经营权证发放不到户, 农民缺乏对承包土地的安全感。流转合同没有考虑土地升值和物价上涨因素, 容易产生纠纷。同时, 缺乏对农村土地承包经营权流转的扶持政策, 种养殖大户贷款困难, 也制约着农村土地承包经营权流转和规模经营。

六、土地流转利益纠纷在各地仍不同程度存在

据对江苏省52个乡 (镇) 部分乡村干部的调查, 由于无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同不规范以及土地流转规模扩大等原因, 在少数地区土地流转纠纷仍在增加。在调查的104位乡村干部中, 有56位认为2003年土地流转纠纷与往年差不多, 占53.9%;有33位认为2003年土地流转纠纷比往年下降, 占31.7%;有15位认为2003年土地流转纠纷比往年增加, 占14.4%。这15位乡村干部所在乡 (镇) 2001年发生土地流转纠纷64起, 2002年发生土地流转纠纷107起, 2003年1~6月发生土地流转纠纷66起。

土地流转纠纷主要表现为:农户间流转以及短期流转中合同签订率不高, 土地流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确、不规范, 容易引发纠纷;由于在长期流转中流转双方利益协调机制不健全, 因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。此外, 在一些地区, 基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足, 片面强调和追求农业规模经营而忽视甚至侵害农民土地合法权益;有的地方不顾条件盲目对流转下指标定任务, 违背农民意愿强行流转, 也导致土地流转纠纷问题。

七、土地流转过程中承包人改变土地用途的问题突出

农村土地流转政策与问题浅析 篇7

1 土地流转的概念和内涵

我国《宪法》明确规定, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有。这部分集体所有的土地, 可粗略归为三类, 一类是农用地, 很大一部分是家庭承包经营的耕地;一类是农村集体的非经营性建设用地, 包括宅基地、道路、学校、水利等公共设施用地;一类是农村集体的经营性建设用地, 可用于工业企业建设、城镇开发的用地。而土地流转即是指农村集体所有土地的流转, 包括宅基地和家庭承包经营的土地。宅基地的流转仍然在个别地方进行试点探索, 并未在全国范围内推广。也就是说, 目前的农村土地流转, 是指农村家庭承包经营的土地, 以合法的形式, 保留承包权, 将经营权转让给其他个人、农户或其他经济组织的行为。

2 土地流转政策演变

针对宅基地的流转, 2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》, 其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定, 强调“在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2015年初, 中共中央出台了宅基地改革试点工作意见, 在全国33县 (市、区) 实行封闭式试点工作, 探索宅基地有偿退出机制, 目前仍未出台全国范围内普适性的流转政策。

对家庭承包经营的土地的改革, 自改革开放初以来, 一直处于不断探索中, 政策更加细化 (见表1) , 操作性更强。但我国农村地区地域广阔, 情况复杂, 经济发展水平参差不齐, 土地禀赋各有差异, 在流转过程中难免出现各种可预见乃至不可预见的问题。土地是大问题, 粮食是重中之重, 农民权益尤其要值得重视。这就要求我们不能一哄而上, 盲目推进, 仍然要保持“摸着石头过河”的心态, 在平稳推进中积极解决所出现的问题, 预先评估政策后果, 防患于未然。

注1:“三个前提”:不改变土地集体所有制、不改变土地的农业用途、经发包方的同意。资料来源:根据国家相关政策文件整理得来。

3 存在问题及应对措施

土地流转的规模化不够。在土地流转过程中, 或由于对大规模耕地的市场需求不足, 或由于村民风险意识强烈, 不愿长期放弃农地耕种权, 使得农户之间代为耕种现象普遍, 规模化流转欠佳。针对村民不愿长期放弃耕种权这一问题, 要辩证的来看, 在各种保障体系没有完全建立起来之前, 土地仍然是农民最重要的物质生活保障, 是农民在城市失去工作后的生计所在。因此, 推行土地流转不能单纯的靠行政权力, 不能只图大图快。中央不断强调, 要尊重农民意愿, 土地耕种权的转让一定要建立在农民自愿的基础上。

流转土地的价格不规范。现行的《农村土地承包法》明确规定, 国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。土地流转的价格由双方协商确定, 做到切实保障双方的合法权益。但由于种种原因, 部分村民的土地流转价格是“被自愿”的, 并且长期保持不变, 严重损害了村民进行土地流转的积极性。为了充分保障农民权益, 地方政府可以制订土地流转指导价格, 分类明确每亩土地流转的最低价格。并且, 根据市场情况, 制订可变化的价格调整机制。

变相改变土地用途。国家明确规定, 土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途, 但是, 借以设施农业、休闲农业等名目, 搞非农非粮化产业等现象仍然存在。部分地区还出现随意囤地, 套取国家政策资金现象, 如租用大片土地套取林地补贴, 利用土地抵押贷款等, 造成大量土地闲置, 给农民带来租金损失。对于随意改变土地用途的, 依照《土地管理法》等法律, 严格落实责任追究制度, 从严追究相关责任人的责任。

土地流转信息不对称。土地供需双方很难做到信息衔接, 有土地出让意愿的农民找不到合适的受让方, 而土地需求方又无从获取足够的土地转让信息, 土地流转的范围和对象有较大局限性, 大部分土地仅在邻里或熟人之间流转。可以建立流转土地登记制度, 由镇或县统一公布亟待流转的土地的相关信息, 以及土地需求方对土地的要求等。也可以利用“互联网+”技术, 构建土地流转信息平台, 促进流转土地信息在土地供需双方的合理有效流通。

土地流转程序不规范。目前的土地流转多是农民自行流转, 报村或乡镇批准备案的较少, 口头协议流转多, 签订书面合同的较少。一旦出现纠纷, 缺乏法律保障。因此, 各地应加大宣传, 让农民意识到未依照程序进行流转的弊端, 并加强土地流转管理, 规范流转程序, 完善合同管理。

农地抛荒现象仍然严重。随着大量村民外出务工, 农村劳动力严重缺乏, 造成农村土地大量抛荒。尤其是一些边远山区, 土地破碎度高, 可耕地产出效率低, 规模经营困难, 投入多, 产出少, 种地入不敷出, 远远低于打工收入, 严重降低农民种粮的积极性。而这类土地的流转也是供给多, 需求少。针对这一现象, 首先要保证土地的生态功能, 尤其在一些生态脆弱地区, 退耕还林也不失为有效的解决方法。

摘要：农村土地流转是盘活农村资本市场促进城乡一体化的重要途径。目前土地流转主要指家庭承包经营的土地, 相应的流转政策也更加具体化, 有利于规范流转行为, 保障各方权益。但在实际操作中, 仍存在流转规模化小、价格不规范、流转信息不对称、变相改变土地用途、抛荒现象严重等诸多问题, 必须在渐进式推进土地流转过程中探索问题解决方案。

关键词：城市化,土地流转政策,权益保障

参考文献

[1]罗宇岑, 徐卫佳.益阳赫山区农村土地流转价格的调查与思考[J].城市经济, 2016 (4) .

[2]罗玉辉, 林龙飞, 侯亚景.集体所有制下中国农村土地流转模式的新设想[J].中国农村观察, 2016 (4) .

农村土地流转问题的思考 篇8

【关键词】集体所有制 土地使用权 市场经济 土地流转

土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障,农村土地制度完善与否,土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展,将对国民经济的发展产生深远的影响。改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,曾极大地促进了农业和农村经济的发展,成为当时农村土地改革的一项创举。但随之也产生了一些矛盾与问题,近年来尤为突出。农业的小规模分散经营,许多大宗农产品缺乏竞争力,越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求,难以体现规模效益,搞活农村土地流转,是当前农业和农村发展的必然趋势,是“三农”问题中的关键性环节。

一、农村土地流转的概念解析

土地作为一种生产要素,只有合理流动,才能提高使用效益,也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质,所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转,是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下,将土地使用权(经营权}从承包经营权中分离出来,转移给其他农户或经营者,其实质就是农村土地使用权的流转。

首先,农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属,明确承包土地的财产权,界定土地使用主体的权利范围,使土地流转在法律上得到保障。一旦农民失去土地,得不到基本的生活医疗保障,进而酿成难以解决的社会危机。在集体所有制和家庭联产承包制下,多数农民有最基本的生活保障。因此,我国的土地流转,流转的只能是使用权,不能是所有权。其次,农村土地流转还有一个重要前提就是必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源,我国人多地少,耕地面积极其有限,13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事。因此,对于流转后的土地,必须用于农业生产,决不能挪作它用,否则就有违土地流转的根本目的。上升到生态保护的高度上,只有把经济利益与长远的生态利益结合起来,才能实现可持续发展。

二、农村土地流转现存的问题

近年来,随着农业结构调整,农村二三产业的发展和农村劳动力的转移,农村土地流转呈现加速的态势。土地流转是农村经济发展的必然趋势,反映了生产力发展的客观要求。但是由于思想意识落后、家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构,加上我国幅员辽阔、地形地貌复杂,东西部农业发展差距大,在市场经济条件下土地流转仍存在以下不足:

第一,土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部,审议稿第55条第2款规定:“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包,应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”可见,非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性,从而土地承包权无法按照市场方式自由转让,对土地资源的合理配置制造了障碍。.笔者认为,市场经济条件下农村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目标,而应转向以效率为中心。 

第二,土地流转条件上的限制。从土地承包经营权的转让来讲,当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意(审议稿第132条)承包农户是流转的主体,土地流转主要是通过市场机制,流转收益全部归承包农户,农民在遵守法律的情况下应当有自主权,这样才符合私法自治的原则,也促进农村经济发展的开放性。

三、促进农村土地流转的政策建议

土地是最重要、也是最基本的生产要素,但是从新的农村经济发展形势来看,离开了土地流转,土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面,就必须让土地流转活跃起来。

(一)遵循三大原则,尊重农民利益,积极稳妥地推进农村土地流转

农村土地经营权流转事关农民切身利益,=所以在农村土地流转过程中应遵循以下三大原则:

(1)“稳制活田,三权分离”的原则:即在稳定家庭承包制的基础上,实行农村农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离,明确所有权,稳定承包权,搞活使用权。

(2)“依法、自愿、有偿”原则:农村土地流转必须执行国家法规政策,依法签定合同;按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。

(3)“实事求是、积极稳妥”的原则:土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物,因此必须根据客观条件“量体裁衣”,不能盲目进行、拔苗助长,否则势必事与愿违,带来不良后果。

(二)进一步探索和加强土地流转制度建设,促进农村土地机制创新

(1)完善法律条文,促进土地流转。法律应明却规定所有权归属及对农民的土地流转权提供法律保障;

(2)大力培养农村土地市场,建立符合市场经济要求的土地流转机制。

(3)有效发挥政府和村集体的职能。一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度,建立科学的农地资产评估体系,合理评价农村土地价值,逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色,监控土地供需总量的动态平衡。

(4)建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度。第一,大力发展非农产业,加快农业剩余劳动力转移。第二,积极探索土地流转形式的多元化。农户可根据实际情况灵活选择。

(5)为土地流转创造良好的外部环境。首先,在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时,要建立多层次的农村保障体系。及发展和完善农村合作医疗制度等,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,为土地转出者解决后顾之忧。

规范土地流转问题 篇9

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2010-05-24

郊区各区县委、政府：

多年来，全市各级党委和政府认真贯彻落实党在农村的基本政策，不断稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。从全市情况看，农村土地承包经营权确权及流转工作符合国家的法律法规和政策，是稳定、健康的，但在完善管理、规范流转和加强服务等方面还存在一些需要解决的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部第47号令)等法律法规和政策，现就规范本市依法确权到户的农村农用土地承包经营权流转(以下简称农村土地流转)工作提出如下意见：

一、进一步加强农村土地流转的规范管理

(一)稳定和完善农村土地承包关系。各区(县)要认真对照相关法律法规和政策，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。依法应确权的土地都要纳入确权范围并确权到户。确权确地的，要全部发放土地承包经营权证书，严格做到承包地块、面积、合同和证书“四到户”；确权确利的，要签订确利合同并将土地确权证书发放到户；确权确股的，要将土地确权证书发放到户。

(二)农村土地流转不得改变土地的性质和用途。农村土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。要妥善处理好近期利益与长远利益的关系，严格遵守农地农用原则，严禁从事非农建设，严禁破坏耕作层，有效防止破坏耕地等侵害农民长远利益的行为发生。

(三)合理确定农村土地流转期限。农村土地流转期限应当尊重流转双方的意愿，根据流转土地的使用情况由双方协商确定，但不得超过原承包合同的剩余期限。原则上，对流转后用于普通农作物种植等投入较小的土地，流转期限不宜过长；对流转后用于发展林果业和设施农业等投入较大的土地，流转期限可以适当延长。采取出租方式流转的，租赁合同期限要遵照《合同法》的规定，不得超过20年。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起仍不得超过20年。

(四)必须保障农村土地流转收益。土地流转双方应根据土地质量、产出水平和物价变动等因素，合理确定流转价格。流转期限超过5年的，应当建立价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应得补偿的归属等作出明确约定。确权确地到户后流转的，流转收益归承包农户所有；确权确利和确权确股流转给村集体，由村集体统一经营或流转给其他经营主体的，土地收益要单独建账、单独核算、专户储存，并严格履行民主程序，合理分配土地收益，确保及时、足额兑现到农户。

(五)依法规范农村土地流转行为。承包方采取转包、出租等方式流转，应当及时报发包方备案；采取转让方式流转，应当经发包方同意，受让方要与发包方重新签订承包合同，及时办理土地承包经营权属变更手续；采取互换方式流转，双方当事人应到村集体经济组织办理承包合同、土地承包经营权证书变更及备案手续。承包方自愿委托他人(包括各类组织和个人)流转其承包土地的，应当由承包方出具《北京市农村土地承包经营权流转合同(示范文本)》中统一制定的书面委托书。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。

(六)健全完善农村土地流转程序。农村土地流转，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。土地流转受让方以转包、出租方式取得的土地进行再流转的，应当经原承包方书面同意，并办理流转备案手续。企业或个人等经营者与村集体签订非家庭承包或流转合同的，未经集体经济组织同意，不得私自进行流转；如需进行流转，土地经营者应当向集体经济组织提出书面申请。集体经济组织流转确权确利和确权确股土地的，须经集体经济组织成员大会或成员代表大会民主讨论决定并进行公示。流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，经民主决策后报乡(镇)人民政府批准。

(七)全面推行农村土地流转合同管理制度。除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都必须依法签订书面合同。过去没有签订合同的，相关当事人要按全市统一规范的合同文本进行补签；已经签订流转合同双方无异议的，维持原合同不变。流转合同的签订要在乡(镇)农村合作经济经营管理机构和村集体经济组织的监督下，由流转双方在村集体经济组织集中完成，特殊情况下可在其他地点完成，但要做到合同的签订、备案在同一地点一次完成。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份；发包方和乡(镇)农村合作经济经营管理机构各备案一份。

二、全面做好农村土地流转的服务工作

(八)加强农村土地流转服务组织建设。要结合本地实际情况，依托农村合作经济经营管理机构，并充分发挥村集体经济组织的作用，逐步建立健全区(县)、乡(镇)和村三级农村土地流转服务组织，为土地流转提供相关的法律宣传、政策咨询、流转信息、合同签订指导、矛盾纠纷调处和档案管理等系列服务。

(九)提高农村土地流转信息化服务水平。要根据本地区实际和农村土地流转各方需要，进一步加强农村土地流转信息平台建设，不断健全和完善流转信息平台功能，认真维护好、管理好、利用好农村土地流转信息平台。本市农村土地流转的转出信息要全部通过农村土地流转信息平台进行发布，同时，要进一步提高全市农村土地流转合同登记、备案和统计分析的信息化管理水平，及时监测农村土地流转动态，汇总农村土地流转数据。要充分利用信息平台，宣传相关法律法规，交流典型经验，切实提高农村土地流转的信息化服务水平。

(十)探索建立农村土地流转价格指导机制。要加强对土地流转价格的统计、监测和分析，通过农村土地流转信息平台等多种途径和方式，向广大农民提供土地流转价格信息。有条件的区(县)、乡(镇)可根据本地区的区位优势、土地质量、土地产出率等因素，探索开展土地流转价格评估工作，建立健全本地区农村土地流转价格指导机制并实行动态管理。通过公平、合理的价格指导机制，保护土地流转各方利益，引导农村土地承包经营权有序流转。

(十一)做好农村土地承包及流转合同备案和档案管理工作。要切实加强管理，建立健全农村土地承包及流转备案制度，并实行动态管理。当事人采取互换、转让方式流转要求登记的，区(县)农村土地承包登记管理部门要及时予以登记，并变更土地承包经营权证书。乡(镇)农村合作经济经营管理机构和村集体经济组织对采取转包、出租方式流转的，应当及时进行合同备案；对采取转让、互换方式流转的，应当及时办理土地承包合同变更手续并备案。同时，要认真清理、规范整理，建立健全农村土地承包台账和农村土地流转台账，加强合同档案管理，切实管好农村土地承包及流转的各项档案资料。

(十二)加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。认真贯彻《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，按照乡村调解、区县仲裁、司法保障的总体要求，依法建立健全农村土地承包仲裁调解机构，完善调解仲裁程序、调解仲裁方法和调解仲裁制度，依法开展农村土地承包纠纷调解仲裁工作。农村土地承包仲裁调解机构要加强与纪检监察、政府法制、司法、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决重大问题的工作沟通机制，健全包括协商、调解、仲裁、司法、信访等多渠道调处纠纷的工作机制，畅通农户诉求渠道，提高调处纠纷能力。

三、切实加强农村土地流转工作的领导

(十三)切实加强领导。完善农村土地承包管理，保障农村土地规范有序流转，涉及到千家万户，既关系当前，又涉及长远，是一项长期而艰巨的任务。做好这项工作，对于稳定和完善农村基本经营制度、维护农民土地承包权益、减少农村矛盾纠纷、维护农村稳定、发展都市型现代农业具有十分重要的意义。各区(县)要高度重视，加强领导，健全工作机制和责任追究制度，结合本地实际，研究制定具体实施办法，切实把各项工作落到实处。

(十四)严格明确职责。区(县)政府负责本行政区域内农村土地流转的监管工作，乡(镇)政府负责本地农村土地流转的领导管理工作，各级农业行政主管部门负责依法加强农村土地承包及流转的管理、协调和指导。市农村合作经济经营管理部门负责全市农村土地流转的合同管理、业务指导和数据统计分析等工作。区(县)农村合作经济经营管理部门负责农村土地流转合同文本的统一制发、人员培训和业务指导，并负责土地承包经营权证书的变更、备案、发放和登记等具体工作；乡(镇)农村经济经营管理机构负责流转合同备案等具体工作。

(十五)优化外部环境。要依据《北京市土地利用总体规划(2006-2020)》、本地区土地利用总体规划和本市农业等相关产业发展规划，结合发展都市型现代农业，进一步加大农业产业结构调整力度，加快发展优质、高端、高效农业和融合性产业。大力推广和应用农业高新技术，提高郊区农业现代化技术装备水平。促进农村二、三产业发展，增加非农就业岗位，并广泛开展农民就业教育与培训，提高劳动者素质和就业技能，加快农村劳动力转移就业步伐。进一步加大城乡居民社会保障统筹力度，提高郊区农民社会保障水平。通过综合服务配套措施，不断优化和改善农村土地流转的外部环境。

(十六)及时解决问题。各区县委、区县政府要加强调查研究和工作指导，对土地流转工作中出现的问题，及时予以解决。各级农业行政主管部门和农村合作经济经营管理部门要全面掌握土地流转动态，做好数据统计、检查指导等基础性工作，不断提高农村土地流转管理和服务工作水平。

中共北京市委农村工作委员会

北京市农村工作委员会

规范土地流转问题 篇10

一、深化土地流转改革将提高购买能力

正如威廉·配第所说:“劳动是财富之父, 土地是财富之母。”土地作为农民最重要的财富, 如果可以深化农村城市化改革, 促进土地资源的合理流转, 不仅可以增加社会财富, 而且可以增加农民收入, 大幅度提高购买力, 这对解决住房问题有着直接的推动效果。

首先, 深化土地流转改革可以产生规模效应。《决定》中指出, 承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。这就决定了农村转移劳动力可以将不耕种的土地以转让、出租等方式交付给愿意交易的人, 避免土地的闲置和荒废, 同时可以增加交易方的耕种面积, 使土地产生规模效应。具体表现在:农业固定投入的利用率会因规模经营扩大而提高, 从而使单位农产品的成本降低, 规模经营将使农业生产的基础设施得到改善, 交易成本的降低, 规模经营有助于转变农村经济结构单一、效益低下的现实。早在2004年, 溧阳就积极探索, 建立“集中土地资源, 发展高效农业”的土地流转机制, 规定在不改变土地用途和农户自愿的前提下, 允许农民以股份合作、出租、互换、转包等形式有偿流转土地, 引导土地向发展现代高效农业集聚。面积达20万亩, 流转期限八至二十年不等。结果是亩均效益的不断提高, 也使15万土地流转农民连年增收20%, 年纯收入突破万元[2]。土地资源使用效益的提高, 有效地实现了生产要素的合理流动和优化配置[3], 提高了农民的收入和购买能力。

其次, 深化土地流转改革可以取得补偿收入。随着中国城市化进程的加快, 一些以前处于城市边缘的农村集体用地逐渐被政府征收用于商业用途, 这些土地将按照一定标准进行补偿。中国《土地管理法》第47条规定的标准是:土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的6~10倍, 安置补助费为被征耕地前三年平均产值的4~6倍。如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费, 尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的, 经省、自治区、直辖市人民政府批准, 可以增加安置补助费, 但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。这些补助都可以增加农民的收入, 提高购买力。

另外, 深化土地流转改革可以获得产权收入。《物权法草案》在第135条规定, “土地承包经营权人有稳定收入来源的, 经发包方同意, 可以将土地承包经营权抵押。实现抵押权的, 不得改变承包地的用途。”[4]山东省枣庄市给每个承包户发放农村土地使用产权证, 农民以土地使用产权入股加入合作社, 使土地的使用产权转移到合作社, 合作社以土地使用产权向银行作抵押进行贷款。同时, 他们在市、区、镇三级政府设立土地产权交易机构, 为土地使用权入股和转让进行评估和提供交易平台。在枣庄, 土地开始变成资本, “死地变成了活钱”。这些实践证明给予合理的产权分配是有助于农民发展的, 但目前仍然是肤浅的, 如果进一步深化产权改革, 使农民拥有宅基地等的永久使用权, 那么农民就可以更好地维护自己的权益, 从而增加收入, 提高购买力[5]。

二、深化土地流转改革将提高融资能力

土地具有信用价值, 它属于固定资产, 而且是一个很稀缺并且很可靠的资产, 应该说是最好的担保品。所以, 如果土地允许自由流转就可以用它去抵押或交易, 土地交易或抵押等能为土地拥有者提供直接的货币价值。在土地不允许流转的情况下, 银行就不会接受土地作为抵押品。因为银行需要有一个预期:如果你到时不还钱, 它可以用抵押物变现弥补损失, 但是如果土地不能转让就不能变现。而且银行不能当地主, 它是经营货币的而非经营土地的。因此, 长期以来, 农村土地的信用价值、融资功能都是没有得到发挥的。农民的财产价值没有得到充分的发挥, 实际上等就于是财产在贬值。

在土地不能自由流转之前, 土地的价值仅体现于土地产出。相对于擅长耕作者, 那些不擅长耕作者既不能从土地产出上获得更多利益, 也没有资金从事其他行业, 他们永远被固定在土地上从事着低效的劳动、过着物质贫乏的生活。然而深化土地流转制度改革, 若可以使土地可以交易, 农民获得抵押的权利, 则这部分不擅长耕作者就可以在土地交易中直接获得货币资金, 从而从事其他行业。同时, 对于缺乏提高耕作技术或项目资金的人来说, 因土地流转权的获得而获得的质押贷款权限也可以为其提供生产改进资金。另外, 当进城的农民或者不愿种地的人将土地转包甚至转让出去的时候, 这部分人就有了创业的本钱或者在城里买房的能力, 农民创业的压力和进城的难度会大大减小, 也能更好地从事二三产业或依法通过多种方式参与开发经营经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目。因每个人都积极从事自己擅长的工作, 生产效率得到提高;因土地流转权而获得的技术改进资金提高了土地产出, 使区域的经济总量也得到提高。农民有了更多更好的收入来源就可以用于改善住房条件, 解决住房问题。

三、深化土地流转改革将提高土地利用率

在农村, 农民的住宅分布是没有经过土地使用规划的, 这就造成了大量的小块闲散土地资源浪费, 如果放开土地流转市场, 统一规划, 就可以节省大量的土地资源, 也就是在相同的土地面积上建设更多的住房, 这样就可以降低土地成本, 从而对降低房价起到一定的作用, 在一定程度上缓解了住房问题。

重庆市九龙坡按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求, 拿出原农村宅基地的20%左右, 集中兴建新型农村社区, 可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地, 用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。作为第一个试点, 九龙坡区的花卉园区办公室与花卉园区内的清河、高田坎和高峰寺三个村的农民具体商谈如何以宅基地换住房。这三个村有740亩属于农村建设用地, 按照城市住宅小区约35%的建筑密度, 只用原来20%的建设用地, 就可以解决全部农民的住房问题, 安置1 200多户, 平均每户100平方米 (主要房型为80平方米) 。其他80%的建设用地转为城市建设用地指标[6]。成功的案例说明现行的土地制度的部分不合理性, 有必要从源头上解决这种问题, 加快深化土地流转制度改革, 促进农村土地合理有效而且高效流转, 不仅可以解决土地紧缺问题, 还可以达到降低房价效果, 促进解决住房问题。

虽然土地流转对于解决住房问题乃至农村经济发展有一系列的好处, 但是通过现实研究发现并非如此, 实际上农村土地流转并不流畅, 甚至受到各种因素阻碍。交易方不多, 流转量偏少, 农民积极性不高, 没有达到良好效果, 主要原因有以下几点:首先, 土地流转体制不健全, 主要包括法律制度不健全和社会保障体系不完善。现行的法律法规有很多阻碍土地流转的, 这成为现实中土地流转受阻的最主要因素。同时中国绝大多数农村还没有社会保障体系, 在一定程度上造成农民丧失土地交易的积极性。二元的社会制度下, 农民到城市打工容易, 成为城市居民却很难, 他们不想放弃土地, 将它作为自己最后的保障。无效的补偿方案, 畸形的社会结构, 欠缺的社会机制致使农民严重依赖土地, 并消极于土地流转, 制约了农民收入增长。其次, 土地流转信息不对称。中国大部分地区仍然缺乏有序的土地承包经营权流转的中介服务组织, 土地使用权流转形式缺乏市场化。直接后果就是土地承包经营权流转的半径受到限制, 农民手中有地也不知道该租给谁, 承包者想租地但却难以寻到符合自己要求的土地。导致有的地方大面积的撂荒地无人承包开发, 影响了土地资源的合理流动和有效配置[7]。最后, 政府引导措施不完善。现实中政府积极介入土地流转, 甚至取代农民主体地位成为流转主体, 以致侵犯农民权益, 造成农民小面积土地流转甚至反对。政府对失地农民获得补偿过低也是造成土地流转受阻的重要原因。

因此, 实现真正意义的土地政策改革和土地流转的可能性, 关键看中央的决心。现在都在叫流转, 但是有真流转, 有假流转, 要实现土地合理高效流转必须要有正确合理且明确的政策, 必须要有强有力的执行能力, 必须要有政府的合理引导。因为这不仅关系到农村经济的发展, 更关系到涉及民生的住房问题解决。深化土地改革, 加快土地流转, 就可以促进社会实现“居者有其屋”!

参考文献

[1]中华人民共和国中央人民政府, http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm.

[2]常州日报, http://epaper.loone.cn/site1/czrb/html/2008-12/25/node_2.htm.

[3]张俊军.简析土地流转制度对新农村建设的积极意义[J].中国集体经济, 2009, (3) :18.

[4]新浪财经, http://finance.sina.com.cn/g/20070319/14493419482.shtml.

[5]新浪财经, http://finance.sina.com.cn/roll/20081028/08232485253.shtml.

[6]新华网重庆频道, http://www.cq.xinhuanet.com/news/2007-06/22/content_10379246.htm.